COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 13

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 12 novembre 2003
(Séance de 9 heures 30)

12/03/95

Présidence de M. Jean-Michel Dubernard, président.

SOMMAIRE

 

pages

- Examen du projet de loi portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité - n° 884 (Mme Christine Boutin, rapporteure)


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- Information relative à la commission

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La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné, sur le rapport de Mme Christine Boutin, le projet de loi portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité - n° 884.

Le président Jean-Michel Dubernard a tout d'abord indiqué qu'il s'agit d'un projet très important qui introduit plus de justice dans la prise en charge de ceux de nos concitoyens qui, durablement ou à un moment de leur vie, se trouvent dans une situation de grande difficulté. Il faut lutter contre le quasi-enfermement dans l'assistance, veiller au différentiel entre le RMI et les bas salaires - pour que ceux qui travaillent n'aient pas le sentiment de « travailler pour rien » - mais aussi redonner confiance aux plus démunis, leur rendre une utilité sociale et donc une véritable reconnaissance ainsi que le prône M. Jacques Freyssinet dans son ouvrage consacré au chômage.

Adopté en conseil des ministres le 7 mai 2003 et examiné les 26 et 27 mai dernier par le Sénat, ce texte comporte 44 articles dont trois articles additionnels ajoutés par le Sénat. Mme Christine Boutin, rapporteure, a l'année dernière consacré son avis budgétaire relatif aux crédits de l'action sociale et de la lutte contre l'exclusion à la création d'un revenu minimum d'activité et a également déposé une proposition de loi en ce sens, ce qui traduit sa très forte implication sur la question de l'insertion.

Mme Christine Boutin, rapporteure, a indiqué que l'examen par le Sénat, s'il a incontestablement amélioré le texte, n'en a pas fondamentalement modifié les équilibres essentiels. Les dispositions les plus notables adoptées par le Sénat consistent en l'abrogation de l'obligation pour les départements d'inscrire à leur budget des crédits équivalents à 17 % des sommes versées l'année précédente au titre de l'allocation du RMI et en l'assouplissement de la durée minimale hebdomadaire du contrat insertion-revenu minimum d'activité.

Il faut d'abord rappeler le contexte dans lequel s'inscrit cette réforme. Celui-ci se caractérise par la volonté de maintenir le RMI, dont la nécessité n'est remise en question par personne, et repose également sur le constat de l'insuffisance de son volet « insertion » et la nécessité de prendre des mesures rendant plus attractif le retour à l'emploi et plus efficace la politique d'insertion. Dans ce réexamen, certains principes forts, inhérents à une vraie politique d'insertion, doivent être rappelés. D'autres solutions que celle proposée auraient pu être retenues et le présent texte ne signifie pas qu'il faille définitivement y renoncer.

Les principales dispositions proposées par le projet de loi sont centrées autour de deux axes : la décentralisation du RMI et une dynamisation accrue de son volet insertion par une réforme de son pilotage ; la mise en place d'un revenu minimum d'activité (RMA) destiné à favoriser le retour des bénéficiaires du RMI à l'emploi. Il conviendra d'examiner les points d'amélioration du texte et les conditions préalables à sa mise en œuvre.

Le présent projet vise à réhabiliter le travail et à sanctionner les profiteurs du côté des bénéficiaires comme des employeurs.

L'exclusion, ce sont d'abord des personnes en grande difficulté. Il existe bien sûr des fraudeurs ou des « profiteurs » du RMI mais il est scandaleux de laisser entendre, ce qui est trop souvent le cas, que beaucoup de ces personnes s'accommodent finalement très bien d'une situation présentée comme « confortable » ; presque toutes veulent sortir du dispositif, elles doivent être accompagnées. On ne doit pas laisser se développer l'idée selon laquelle le RMI constituerait une solution de facilité.

Le RMI a fait la preuve de sa nécessité. Après une montée en charge assez lente, le dispositif n'a cessé de prouver de façon croissante qu'il répond à un besoin social majeur. Le nombre des allocataires a augmenté de façon continue depuis la création du RMI jusqu'à aujourd'hui (avec une légère inflexion en 2000). Le RMI est versé à plus d'un million d'allocataires et contribue à faire vivre leurs proches.

Le présent projet de loi confirme l'existence du RMI et ne remet aucunement en cause ses conditions d'attribution. Il vise seulement à aider ses bénéficiaires à en sortir. L'insertion est une priorité et il convient de revaloriser le travail dans son rôle d'insertion. Le préambule de la Constitution de 1946 dispose en effet que « Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi ». Malheureusement, certains phénomènes concourent à défavoriser le retour à l'activité des bénéficiaires du RMI :

- La nature des emplois proposés aux titulaires du RMI : il s'agit en très grande majorité d'emplois précaires (contrat à durée déterminée, contrats aidés), souvent à temps partiel.

- Le faible différentiel, voire le différentiel négatif, existant entre le RMI et les revenus tirés d'une activité salariée, notamment lorsque celle-ci est exercée à temps partiel. Ce différentiel est encore détérioré du fait des frais liés à la reprise d'une activité professionnelle.

En dépit des mesures d'intéressement mises en place depuis 1998, il convient de réaffirmer le caractère central de la valeur travail et de lui donner un sens concret en lui conférant une véritable attractivité. Cette affirmation est au cœur du présent projet de loi. Le travail doit être valorisé, l'activité rendue attractive, les mesures d'incitation en ce sens privilégiées. Tel est l'objet du contrat d'insertion-revenu minimum d'activité qui doit être un vrai contrat de travail assorti des droits sociaux allant avec tout travail. Dans le même esprit, il conviendrait que le gouvernement renforce le dispositif dit d'intéressement afin de permettre une sortie plus facile du RMI et du RMA en maintenant le bénéfice du minimum social dans les premiers temps de la reprise d'activité.

Mais il convient également de ne pas négliger la valeur de l'insertion sociale. Pour certaines personnes en situation de grande exclusion, la réponse que doit apporter la collectivité réside d'abord dans des actions d'insertion sociale. Celles-ci ne doivent pas être considérées comme une alternative de moindre valeur aux actions d'insertion professionnelle, mais comme une préparation nécessaire à ces actions, voire parfois comme une fin en soi.

Dès lors, la réforme du RMI ne saurait consister en une seule promotion du retour à l'emploi. Les départements devront maintenir leur effort en faveur de l'insertion sociale qui devra continuer de figurer en bonne place dans les contrats d'insertion et la décentralisation doit être mise au service d'une approche plus humaine, personnalisée, du bénéficiaire. La réunification, au niveau du département, des dépenses d'allocations de RMI et de celles d'insertion des allocataires et la concentration des pouvoirs de décision entre les mains du président du conseil général répondent à un souci de responsabilisation des acteurs. Il conviendra de veiller à ce que cette responsabilité nouvelle soit bien envisagée sous tous ses aspects, sociaux notamment, et pas seulement sous l'angle financier.

Il est par ailleurs nécessaire de sanctionner les abus. La réponse de la collectivité face aux situations difficiles ne doit pas faire l'économie d'une action spécifique à l'égard de ceux qui profitent de ce système ou de ceux qui fraudent. Il ne s'agit pas bien entendu d'exagérer la proportion de ces « pique-assiette » sociaux, très minoritaires dans une population dont les difficultés aussi bien économiques que psychologiques sont incontestables. Un tel objectif peut sembler difficile à atteindre, la notion de « profiteur » étant d'appréhension délicate et pratiquement impossible sur le plan juridique. La proximité accrue générée par la décentralisation devrait permettre de mieux identifier ces comportements.

Il convient par ailleurs d'opérer une distinction entre trois niveaux de revenus correspondant à l'assistance, l'insertion en cours, l'insertion réussie ; en d'autres termes, le revenu minimum, le revenu minimum d'activité, le salaire minimum de droit commun (le SMIC). Ces trois revenus doivent être bien hiérarchisés, le retour à la situation « normale » de l'activité professionnelle classique devant être attractif.

Le revenu minimum constitue une ressource de survie pour ses allocataires ; il convient donc d'éviter les ruptures dans son versement et d'entourer son éventuelle suspension de toutes les garanties possibles. Cela n'exclut pas la plus grande rigueur à l'encontre des fraudeurs, ni l'adoption de mesures visant à dissuader ceux qui voudraient « profiter » du système, qu'il s'agisse au demeurant d'allocataires ou, dans le cadre du nouveau contrat insertion-revenu minimum d'activité, d'employeurs. La gestion de proximité décentralisée devrait avoir notamment pour intérêt de permettre de définir des mesures ciblées, non stigmatisantes, de lutte contre les abus.

La réforme proposée répond, sous réserve d'aménagements, à ces principes fondateurs.

Sans prétention à l'exhaustivité, on peut rattacher les principales dispositions du projet de loi, à quelques idées fortes.

La première concerne la décentralisation du RMI et la réforme du pilotage de l'insertion.

L'article 2 du présent projet transfère de l'Etat aux départements la charge de l'allocation de RMI et donc aux présidents de conseils généraux des prérogatives exercées aujourd'hui par les préfets. Les conditions de la compensation en ressources nouvelles de ce transfert sont renvoyées à la loi de finances par l'article 3, qui en pose le principe.

La compensation de ce transfert doit être assurée dans les conditions de plus grande transparence et de plus grande équité : l'ensemble des charges liées au RMI doivent être prises en compte, c'est-à-dire non seulement l'allocation elle-même, mais aussi : le supplément « facultatif » que constitue la traditionnelle « prime de Noël » - reconduite cette année mais à l'avenir incertain - dont on peut penser qu'elle devra être assurée par les conseils généraux ; les frais de gestion par les organismes payeurs (caisses d'allocations familiales et de mutualité sociale agricole), qui doivent être remboursés ; l'incidence probable de mesures telles que la réforme envisagée de l'allocation de solidarité spécifique ou encore le recrutement de personnels d'accompagnement. De plus, cette compensation doit être évolutive et comporter un mécanisme de péréquation au profit des départements qui seraient confrontés à une évolution particulièrement rapide de leurs effectifs d'allocataires du RMI. Le dispositif de compensation prévu dans le projet de loi de finances pour 2004 ne répond pas suffisamment à ces principes.

En conséquence du transfert de la charge financière, le président du conseil général remplace le préfet comme auteur de l'ensemble des décisions individuelles en matière de RMI. En vertu de l'article 4, le président du conseil général « héritera » de l'ensemble des prérogatives du préfet, notamment en matière d'attribution de l'allocation et de suspension de son versement pour non-respect de la condition d'insertion (non-conclusion, non-respect ou non-renouvellement du contrat d'insertion par le fait du bénéficiaire). Chacun s'accorde aujourd'hui à reconnaître l'échec du volet insertion. Il justifie la décentralisation. Mais qu'est-ce qui garantit par ailleurs que les présidents de conseils généraux, se fondant sur la lettre de la loi, ne refuseraient pas de payer le RMI en cas de non respect du « I » ?

Dans la même logique, il est mis fin au « copilotage » du dispositif d'insertion entre l'Etat et le département (article 24 du projet). Une seule compétence reste au préfet dans la gestion du RMI, compétence au demeurant nouvelle, introduite par l'article 9 du présent projet : celui-ci prévoit un pouvoir de substitution du représentant de l'Etat, en cas de carence du président du conseil général, pour désigner dans le ressort de chaque commission locale d'insertion un organisme tenu de recevoir toute déclaration d'élection de domicile pour le bénéfice du RMI, en particulier pour les sans domicile fixe et les gens du voyage. Le rôle des conseils départementaux d'insertion et des commissions locales d'insertion sera fortement réduit en ce qui concerne la gestion des dossiers individuels et la définition de la politique d'insertion. Il s'agit d'une démarche de responsabilisation des départements.

Les disparités départementales en matière de signature de contrats d'insertion sont importantes. Même si la différence des publics joue, de tels écarts en termes de contractualisation traduisent sans doute un investissement très insuffisant dans certains départements, qui plaide pour la responsabilisation que permettra la décentralisation, mais aussi pour le maintien de l'obligation légale, pour les départements, de consacrer au moins l'équivalent de 17 % des dépenses de RMI dans leur ressort à des actions d'insertion. Le législateur doit garantir la solidarité nationale.

Il faut être attentif à deux conséquences possibles de cette responsabilisation financière des départements :

- La recherche d'« économies » sur les dépenses de RMI ne doit pas conduire à une application aveugle des règles légales permettant de suspendre le versement de l'allocation en cas de non-respect des conditions d'insertion (signature, respect et renouvellement du contrat d'insertion). Il faudra encadrer les procédures de suspension de façon à garantir les droits des bénéficiaires du RMI.

- Si l'objectif d'un département est d'obtenir rapidement que le plus grand nombre d'allocataires sortent du RMI, il aura intérêt à concentrer son action d'insertion sur l'insertion professionnelle des personnes les moins éloignées de l'emploi, seule à même d'amener rapidement des bénéficiaires du RMI à disposer de revenus propres. Une telle évolution serait extrêmement préjudiciable : les actions d'insertion doivent aussi, voire surtout, concerner les personnes les plus exclues, même s'il peut s'agir, dans un premier temps, d'insertion « sociale » ne débouchant pas immédiatement sur un retour à l'activité. Ce point appelle une vigilance particulière.

Le projet procède par ailleurs à une séparation de l'instruction administrative et de l'instruction « sociale » des dossiers. L'ouverture des droits au RMI s'effectuera en deux phases ce que le projet ne modifie pas.

L'allocation est attribuée dans un premier temps pour trois mois puis prorogée au vu du contrat d'insertion signé en principe durant cet intervalle. De fait, pour l'ouverture initiale des droits, seule une instruction administrative est le plus souvent effectuée. Les articles 7, 8 et 18 réorganisent la phase d'instruction : selon l'article 8 du projet, l'instruction initiale ne sera plus qu'administrative. L'article 7 autorise le dépôt des demandes directement auprès des organismes payeurs de l'allocation, c'est-à-dire les caisses d'allocations familiales et de mutualité sociale agricole. Ces caisses instruiront administrativement ces dossiers, ce pour quoi elles sont parfaitement armées. L'article 18 confie au président du conseil général, qui sera désormais le signataire du contrat d'insertion, la mission de désigner « l'accompagnateur ». La phase d'instruction sociale est reportée à la mise en paiement de l'allocation : c'est à cette date que cet accompagnateur devra être désigné. Il est essentiel que les départements se dotent de travailleurs sociaux « accompagnateurs » en nombre suffisant pouvant servir de « référents » à un nombre raisonnable d'allocataires.

Le projet vise à recentrer les missions des commissions locales d'insertion (CLI) et les conseils départementaux d'insertion. Le fonctionnement des commissions locales d'insertion a été critiqué par le rapport public 2001 de la Cour des comptes. Le projet réduit le rôle des CLI en les recentrant sur leur mission générale d'élaboration, d'animation et d'évaluation de la politique d'insertion, avec même dans ce domaine, une fonction plus consultative que décisionnelle. En revanche, l'avis de la CLI restera sollicité dans les trois cas maintenus de suspension éventuelle de l'allocation : la non-signature, du fait de l'allocataire, d'un contrat d'insertion au terme des trois premiers mois de RMI, le non-renouvellement du contrat arrivé à échéance et le non-respect du contrat par l'allocataire. De même, s'agissant du conseil départemental d'insertion, les articles 25, 26 et 27 du projet réduisent son rôle : l'adoption du programme départemental d'insertion et l'examen des programmes locaux d'insertion relèveront désormais du conseil général, le CDI n'émettant plus qu'un avis sur le programme départemental.

Le transfert au conseil général de la détermination du programme d'insertion et de l'examen des programmes locaux se comprend dans l'optique de la responsabilité. Cependant, la concentration très grande des prérogatives en matière de décision individuelle sur le RMI dans les mains du président du conseil général justifierait le maintien de contrepoids : un avis conforme de la CLI pourrait être exigé en cas de suspension du RMI et les recours contre cette décision rendus plus opérationnels grâce à l'ouverture aux associations œuvrant dans le domaine de l'insertion de la possibilité d'être partie à ces recours et à l'instauration d'un caractère suspensif de ces recours.

Les contrats d'insertion et leur contenu ont fait l'objet d'une intéressante analyse des services du ministère des affaires sociales. Il en ressort notamment que, dans le système en vigueur, les règles de suspension du RMI pour non-signature ou non-respect du contrat d'insertion sont déjà appliquées, même si c'est assez minoritairement.

Par ailleurs, l'étude confirme le non-respect des règles existantes et plus généralement le caractère incertain, en termes de suivi et de formalisme, de la procédure des contrats d'insertion telle qu'elle est jusqu'à présent mise en œuvre :

- seuls 50 % des allocataires signent un contrat, plus de 20 % déclarent même n'avoir jamais entendu parler du contrat d'insertion ;

- 59 % des allocataires bénéficiaires d'un contrat d'insertion déclarent l'avoir signé dans les six premiers mois de versement du RMI, les autres ultérieurement ou ne se souviennent plus ;

- de nombreux contrats ne sont pas renouvelés à temps : à la date « photographiée » par l'enquête, soit février 2000, 58 % des contrats recensés étaient en cours et 17 % étaient expirés depuis plus de neuf mois.

Il ressort de l'analyse que, dans le système tel qu'il fonctionne, l'obligation d'insertion formalisée par un engagement contractuel réciproque n'est que très imparfaitement mise en œuvre.

L'article 18 redéfinit les conditions d'élaboration et de conclusion du contrat d'insertion. Dans le sens du respect des personnes et de la responsabilité de l'administration, il devrait apparaître dans la loi que le contrat d'insertion est librement débattu et conclu et qu'il comporte des engagements réciproques de l'allocataire mais aussi de la collectivité, laquelle doit réellement se doter des moyens d'accompagnement nécessaires.

L'article 19 tend à redéfinir le contenu du contrat d'insertion dans un sens qui se veut à la fois plus directif sur la nature des actions d'insertion, plus concret et plus orienté vers l'insertion professionnelle. Dans la rédaction initiale du gouvernement, tout contrat d'insertion aurait dû comporter une mesure orientée vers l'emploi. Le Sénat a toutefois amendé ce texte, ce qui permettra d'avoir, le cas échéant, des contrats d'insertion s'en tenant à l'accompagnement social. C'est une bonne orientation. Imposer une mesure « emploi » dans tout contrat d'insertion aurait été irréaliste.

Le deuxième axe du dispositif proposé consiste en l'institution du revenu minimum d'activité. Le titre II du projet de loi met en place un nouveau contrat de travail au profit des bénéficiaires du RMI les plus éloignés de l'emploi, le contrat insertion-revenu minimum d'activité. Il vise à combiner l'exercice d'une activité professionnelle rémunérée dans des conditions attractives tant pour l'employeur que pour le bénéficiaire, à aider celui-ci à sortir de la logique d'assistance et à maintenir parallèlement à son profit un « filet de sécurité ». L'article 35 crée ce contrat de travail spécifique - dont on peut se demander s'il constitue un contrat de travail ou un contrat aidé - dénommé contrat insertion-revenu minimum d'activité. Il s'agit d'un contrat de travail à durée déterminée et à temps partiel, d'une durée maximale de dix-huit mois.

Il est ouvert, sous réserve d'un conventionnement avec le département, aux employeurs du secteur marchand et du secteur non marchand. Tous voient le coût de l'emploi du bénéficiaire du RMA allégé par une aide du département équivalente au montant du RMI pour une personne isolée. Cette partie du revenu d'activité réservée au bénéficiaire ne donne par ailleurs pas lieu au versement de cotisations patronales de sécurité sociale. Pour les employeurs du secteur non marchand, cet allégement du coût du travail est complété par une exonération totale de cotisations sociales patronales sur l'ensemble du revenu versé au bénéficiaire du RMA. Au total, l'employeur marchand assume 47 % du coût total de ce revenu et l'employeur non marchand 37 % seulement. Les employeurs peuvent en outre bénéficier d'aides du département compensant les frais d'embauche et de formation des bénéficiaires du RMA. Certains ont pu s'émouvoir de ce qu'ils ont appelé un effet d'aubaine. Cette attractivité pour l'employeur n'est pas choquante compte tenu du temps qu'il devra consacrer à la formation et à l'accompagnement du bénéficiaire.

Le bénéficiaire du RMA bénéficiera lui aussi de dispositions attractives : un contrat d'une durée hebdomadaire minimale de vingt heures qui ouvriront droit à un revenu minimal d'activité au moins équivalent au montant du SMIC horaire multiplié par le nombre d'heures travaillées. Le revenu comprend deux composantes, toutes deux versées par l'employeur : la première consiste en un montant forfaitaire équivalent à l'aide versée par le département, soit le montant du RMI pour une personne isolée ; la seconde consiste en un salaire différentiel dont le coût est assumé par l'employeur. Outre l'assurance d'un revenu garanti équivalent au SMIC, ce dispositif dispense le bénéficiaire du RMA du versement de cotisations salariales sur la partie forfaitaire et lui assure donc une rémunération nette supérieure à celle du SMIC net. Joint à l'exonération d'impôt sur le revenu, prévue par l'article 39, et au bénéfice de la prime pour l'emploi, ce dispositif crée une puissante incitation financière pour le bénéficiaire et un différentiel conséquent avec le RMI.

Enfin, le projet maintient un filet de sécurité pour les bénéficiaires du RMA et leurs proches.

L'un des principaux obstacles au retour à l'emploi des bénéficiaires du RMI réside dans la crainte de la perte des droits assurés par le bénéfice du RMI que ne suffit pas toujours à apaiser la perspective d'un emploi ressenti comme incertain. Les bénéficiaires du RMI redoutent la sortie de ce contrat, une éventuelle rupture anticipée et la suspension des droits connexes. L'article 37 apporte de ce point de vue une réponse forte. Il affirme en effet le maintien des droits connexes au RMI, notamment celui de la couverture maladie universelle (CMU) et de la CMU complémentaire, pour le bénéficiaire, les membres de son foyer et les personnes à sa charge. Il maintient également en neutralisant l'impact du RMA, le droit à allocation pour ceux-ci et le statut juridique d'allocataire du RMI pour le bénéficiaire du RMA, garantie essentielle en cas de sortie provisoire ou définitive du RMA. Pour bénéficier du RMA, il faut être au RMI ; lorsque l'on est au RMA, on reste dans le RMI. L'article 35 met également en place un dispositif particulièrement favorable de maintien du revenu minimum d'insertion en cas de suspension du contrat insertion-revenu minimum d'activité. Enfin, le même article prévoit la mise en œuvre de mesures d'insertion professionnelle au profit des bénéficiaires du RMA afin que ceux-ci s'insèrent durablement et puissent au terme du contrat insertion-revenu minimum d'activité accéder à un emploi durable.

Si le projet proposé constitue une réforme importante et correspond pour l'essentiel à la philosophie qui anime la rapporteure, à savoir l'aide au retour à dignité des bénéficiaires du RMI par une politique d'insertion dynamique et une sortie par le haut de l'assistance, il n'en demeure pas moins qu'il peut être amélioré et que sa mise en œuvre appelle une réflexion et une concertation approfondies, assurant notamment sa cohérence avec d'autres éléments de la politique gouvernementale. Il est proposé à cet effet un certain nombre de mesures.

Une première série vise à clarifier les conditions financières de la décentralisation :

- en précisant que les charges de gestion administrative du RMI font l'objet d'une compensation financière ;

- en mettant en œuvre une compensation plus dynamique du transfert de charges que celle prévue, assise sur la consommation de carburants ;

- en confortant le principe de neutralité de trésorerie pour les organismes payeurs du RMI et du RMA.

Une deuxième série, destinée à conforter la politique d'insertion, entend :

- réaffirmer l'importance des mesures d'insertion sociale, souvent préalable nécessaire du retour à l'emploi ;

- maintenir les moyens nécessaires à la mise en œuvre de l'insertion, par le rétablissement de l'obligation pour les départements d'inscrire à leur budget 17 % des crédits consacrés l'année précédente à l'allocation du RMI, obligation supprimée par le Sénat.

Une troisième série de mesures a pour but d'assurer la transparence et la légitimité des procédures relatives au RMI :

- en réaffirmant certaines caractéristiques du contrat d'insertion : participation du bénéficiaire à sa définition, liberté de l'engagement, caractère réciproque des engagements ;

- en liant la suspension du RMI à un avis conforme de la commission locale d'insertion ;

- en prévoyant le caractère suspensif du recours exercé contre une décision de suspension ;

- en ouvrant ce droit de recours aux associations ;

- en clarifiant les conditions de suspension et de reprise de versement du RMI.

Une quatrième catégorie d'amendements visera à renforcer l'attractivité du RMA :

- par l'abaissement de la durée minimale d'ancienneté dans le RMI requise pour entrer dans le RMA ;

- par l'abaissement de la durée minimale hebdomadaire du contrat insertion-revenu minimum d'activité ;

- par l'ouverture du dispositif aux entreprises de travail temporaire d'insertion ;

- par l'instauration d'un délai de carence entre deux contrats insertion-revenu minimum d'activité et leur contingentement ;

- par le renforcement des mesures destinées à éviter les effets de substitution au détriment des emplois classiques.

Enfin, il conviendra de conforter les droits des bénéficiaires du RMA :

- en étendant la protection sociale des bénéficiaires par un alignement sur le droit commun ;

- en affirmant de façon plus précise que le bénéficiaire du RMA continue de bénéficier de la qualité de bénéficiaire du RMI ;

- en clarifiant les conditions de versement du RMI, à l'issue du RMA.

D'autres réformes en cours touchent aux questions d'insertion, notamment le programme CIVIS (contrat d'insertion dans la vie sociale), qui a pour ambition de diversifier les parcours d'insertion offerts aux jeunes, les fonds d'aide aux jeunes et les fonds de solidarité pour le logement (FSL). On peut s'interroger sur la coexistence de dispositifs visant des publics différents (plus et moins de 25 ans) mais dont la coordination devra cependant être assurée, voire de dispositifs visant les mêmes publics mais avec des optiques différentes (fonds d'aide aux jeunes et CIVIS). Du point de vue institutionnel, les transferts aux collectivités territoriales envisagés auraient lieu soit en 2004 (RMI-RMA, CIVIS, ex-TRACE), soit en 2005 (fonds d'aide aux jeunes et fonds de solidarité pour le logement) et en direction soit des régions (CIVIS-ex-TRACE), soit des départements (RMI-RMA, fonds d'aide aux jeunes et fonds de solidarité pour le logement). Ces collectivités vont devoir se préparer à gérer de nombreuses nouvelles compétences et ce très vite dans le cas des transferts prévus au 1er janvier 2004.

Le législateur aurait pu se donner quelque recul afin de s'assurer de la cohérence de l'ensemble de ses votes en rapport avec la réforme de fond que constitue le mouvement de décentralisation, notamment en matière sociale. C'est d'autant plus vrai, en ce qui concerne le revenu minimum et l'insertion des personnes en situation d'exclusion, que de nombreuses pistes alternatives ont été suggérées par ceux qui agissent sur le terrain. Il faudrait reporter l'entrée en vigueur de la décentralisation du RMI, afin de laisser aux départements le temps de mettre en place le dispositif d'accompagnement par les « référents » sociaux qu'ils devront mettre en place et en cohérence avec les autres transferts de compétences prévus pour 2005 par la loi de décentralisation.

Mme Nadine Morano a jugé que le « I » de RMI est stigmatisé car il ne fonctionne pas. De fait, 20 % des allocataires n'ont jamais été concernés par une démarche d'insertion. Ainsi, dans la 5e circonscription de Meurthe-et-Moselle, le taux de contractualisation est seulement de 30 %. La démarche du gouvernement vise à faire de l'insertion par l'emploi le premier volet de la décentralisation et à associer le « A » du RMA au « I » du RMI. Il s'agit d'une volonté de responsabilisation des élus locaux. En effet, le « A » de RMA nécessite un accompagnement personnalisé et pousse à la recherche de l'efficacité.

On ne peut pas parler d'effet d'aubaine. Il faut en effet tenir compte des difficultés rencontrées par les entreprises qui sont prêtes à prendre leur part dans le défi que constitue le retour à l'emploi. À cet égard, le dispositif des contrats jeune en entreprise est une victoire et illustre le bien-fondé d'une politique axée sur l'insertion professionnelle. On peut souhaiter que le RMA soit la deuxième réussite dans cette démarche.

M. Denis Jacquat, rapporteur du projet de loi sur le RMI en 1988, a rappelé qu'à l'époque le volet insertion avait été facteur de division. Le texte présenté aujourd'hui apporte une réponse positive en le décentralisant, ce qui permet d'espérer une gestion de proximité plus efficace. Cependant, le risque demeure du développement d'inégalités entre les départements comme cela a été le cas pour la PSD.

Si le « I » du RMI ne fonctionne pas ou pas assez bien, la réussite du RMA suppose qu'il soit ouvert aux intéressés dès qu'ils perçoivent le RMI, sur une période longue et non sur des périodes de six mois, et que le cumul avec une activité supplémentaire soit possible. Il faut par ailleurs que l'obligation des 17 % soit maintenue.

De nombreuses associations se plaignent par ailleurs de ne pas avoir été entendues lors de l'élaboration du projet. De fait, le texte est loin d'être parfait ; il est même décevant en ce qu'il est décliné ni comme il était voulu, ni comme il était prévu.

M. Maxime Gremetz a estimé qu'il s'agit d'un projet important qui pose des questions inédites. En effet, jamais un contrat n'a été aussi atypique : il ne constitue ni un contrat de travail, ni un contrat aidé et ne donnera pas lieu à une couverture sociale complète. Un autre aspect est très choquant : une allocation à la personne sera versée à l'employeur. Cette formule ne sera pas sans soulever des problèmes de constitutionnalité.

Il a ensuite formulé les observations suivantes :

- La récupération sur succession absente du RMI est rétablie dans le RMA.

- La CLI perd toutes ses compétences puisqu'elle est seulement consultée par le département lorsqu'il envisage la suppression du versement de l'allocation.

- Par ailleurs, le RMA, bien que versé par l'employeur, n'est pas un salaire ; de ce fait, les charges sociales ne sont prélevées que sur la partie différentielle réellement à la charge de l'employeur. Ainsi, un an de RMA permettra la validation d'un seul trimestre de retraite. Quant à la question des cotisations de chômage, elle n'est pas réglée.

- Il faut rappeler que la France compte 2,6 millions de chômeurs déclarés, 1,8 million de salariés en situation précaire et que 75 % des embauches se font en CDD.

- Les départements ont insisté pour être gestionnaires du RMA alors même qu'ils se sont plaints de ne pas parvenir à financer l'APA. De plus, le dispositif du RMA, forfaitaire, aura un coût supérieur à celui du RMI moyen. Dans ces conditions, les CAF et les caisses de la MSA pourraient être conduites à demander aux conseils généraux le paiement de frais de gestion nouveaux.

- Depuis longtemps, le MEDEF se bat pour avoir des CES dans le secteur marchand : le RMA lui apporte une réponse encore plus satisfaisante. Ainsi, pour vingt heures au SMIC pendant dix-huit mois, renouvelables tous les six mois, le coût est de 4 081 francs et le montant des cotisations, après allègement, est de 816 francs. Avec une subvention du conseil général de 2 371 francs, l'employeur ne verse plus que 1 506 francs et le montant des cotisations s'élève à 426 francs. Au total, l'employeur dispose d'un salarié pour 2 132 francs, soit un cadeau de 60 %.

- L'extinction progressive des CES et leur remplacement par le RMA sera très défavorable aux associations ainsi qu'aux collectivités.

- Il est indéniable que le « I » du RMI n'a pas fonctionné. Cependant quelles seront les perspectives de formation des « bénéficiaires » du RMA ? Ils n'auront pas droit aux vingt heures de formation prévues par l'accord national interprofessionnel de septembre dernier, d'autant plus que celle-ci est déjà aujourd'hui pratiquement réservée à l'encadrement.

En plus d'encourir des risques d'inconstitutionnalité, ce texte concentre tous les défauts et ne peut servir qu'à faire bénéficier les employeurs d'un effet d'aubaine au détriment des intérêts de la collectivité.

M. Christian Estrosi a estimé que deux questions doivent être posées d'emblée : le revenu minimum d'insertion (RMI) institué par M. Michel Rocard a-t-il été une bonne réforme ? À l'évidence oui, puisque le bilan de ce dispositif permet aujourd'hui de mesurer le chemin parcouru, de façon constructive, afin de venir en aide aux plus démunis. Près de quinze ans après son institution, faut-il pour autant le laisser en l'état ? La réponse est non et c'est pourquoi le gouvernement propose de le réformer dans l'esprit des lois de décentralisation de Gaston Defferre.

Il appartient donc aux parlementaires de s'engager dans cette voie avec volontarisme et optimisme, afin de rechercher un meilleur équilibre entre les différents paramètres de cette réforme. La proposition de la rapporteure visant à reporter son entrée en vigueur au 1er janvier 2005 semble toutefois peu opportune, dans la mesure où les départements sont d'ores et déjà en train d'anticiper l'application du projet de loi, dans le cadre de la préparation des budgets primitifs et de la mise en œuvre de la norme comptable M 52. Les départements sont-ils vraiment prêts ? On peut le penser au regard par exemple de la politique d'insertion professionnelle menée dans les Alpes-Maritimes, puisque, selon un rapport récent de la chambre régionale des comptes, les résultats observés dans ce département sont parmi les meilleurs au niveau national.

Le projet de loi permet, d'autre part, de responsabiliser davantage les élus locaux, acteurs de terrain. En effet, tant que l'Etat payait, le département pouvait laisser faire. Dès lors que les conseils généraux seront chargés de gérer et de financer ce dispositif, même les plus récalcitrants d'entre eux seront incités à mettre en oeuvre une politique de résultats, afin de ne pas augmenter la fiscalité locale, et c'est bien là tout l'intérêt du projet de loi.

Le RMA constitue par ailleurs une formidable avancée pour les plus démunis, pour les accidentés de la vie, en leur redonnant par le travail la dignité et la fierté qu'ils ont perdues.

Si la gestion de ce dispositif par le président du conseil général présente l'avantage de mieux responsabiliser les départements et de donner un interlocuteur unique aux usagers et aux partenaires, le problème de la compétence de l'Etat demeure cependant puisque le préfet conserve le pouvoir de radiation du droit à l'allocation. C'est pourquoi un amendement sera présenté afin de confier celui-ci au président du conseil général, qui disposera ainsi d'une compétence totale en la matière.

Dans l'esprit des lois de décentralisation de 1982, il est par ailleurs contestable d'affirmer que l'absence d'application de ces dispositions au niveau national conduirait à accroître les risques de disparités entre les départements. A titre d'exemple, le budget consacré aux collèges dans le département des Alpes-Maritimes est de 20 % supérieur à la moyenne nationale et il n'apparaît évidemment pas souhaitable de réduire ces dotations de 20  % au nom du principe d'égalité. Ainsi, l'application de ces dispositions au niveau départemental permettra au contraire de tirer par le haut les politiques d'insertion professionnelle.

Quant à la situation des entrepreneurs, en tant que partenaires, il semble préférable de parler d'« effet d'efficacité », plutôt que d'« effet d'aubaine », dans la mesure où les entreprises jouent un rôle majeur dans ce dispositif, en offrant aux plus démunis la possibilité de se réintégrer, au bénéfice de l'ensemble de la collectivité. En conséquence, un amendement sera proposé afin de permettre aux employeurs du secteur marchand de bénéficier des exonérations de cotisations sociales patronales prévues à l'article 35.

Conformément à la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, il convient de veiller à ce que le transfert de compétences aux départements s'accompagne effectivement de l'ensemble des moyens financiers, matériels et humains, comme le ministre délégué aux libertés locales s'y est engagé, lors de son audition par la commission des lois. Or, fixer la date de référence des transferts au 31 décembre 2003 risque de modifier le comportement des acteurs et de fausser l'ensemble des calculs des dotations de l'Etat. Il semble donc plus équitable de fixer cette date au 1er janvier 2002, en prenant en compte la moyenne des trois dernières années. Une attention particulière devra également être portée aux moyens humains transférés aux départements. Dans le département des Alpes-Maritimes, les personnels de l'Etat ont par exemple « disparu » de l'organigramme des commissions locales d'insertion (CLI). Il convient par ailleurs de prendre en compte l'entrée en vigueur de la réforme de l'allocation de solidarité spécifique (ASS). Enfin, une « clause de revoyure » aux 1er juillet et 31 décembre 2004, afin de réviser, en tant que de besoin, le montant des dotations accordées aux conseils généraux, est nécessaire.

M. Bernard Perrut a rappelé que ce texte s'inscrit dans un processus de réforme engagé par le gouvernement et visant à modifier profondément la politique de l'emploi et de l'insertion. La philosophie du gouvernement est de promouvoir l'emploi et de valoriser le travail. La création des dispositifs du type CIVIS, la baisse des charges pesant sur les bas salaires ainsi que la revalorisation des SMIC participent de cette démarche. Le texte s'inscrit en outre dans le processus de décentralisation. Le projet mentionne qu'un rapport d'évaluation du dispositif sera fait avant 2006. Il faudrait que le Parlement dispose d'un rapport annuel faisant le point sur les crédits transférés (y compris au titre de l'ASS), le coût pour les départements ainsi que le nombre de personnes concernées.

La place des entreprises d'insertion doit être précisée. Ces entreprises effectuent un énorme travail. Il faut donc les soutenir, au besoin en incitant les collectivités locales à ouvrir leurs appels d'offres à ces acteurs. Enfin, s'agissant des plans locaux d'insertion, le texte prévoit une délégation aux communes et aux structures intercommunales, ce qui est particulièrement opportun compte tenu de l'expérience des élus locaux en la matière.

Après avoir remercié la rapporteure pour la qualité de son exposé, Mme Hélène Mignon a estimé que les termes du débat n'avaient pas changé depuis la loi de 1988 : la discussion porte toujours sur l'insertion par le travail. Il est à noter que les associations réclament le retrait du projet car elles s'estiment insuffisamment impliquées dans sa préparation.

Alors même que les textes relatifs à la décentralisation ne sont pas encore adoptés, la décentralisation qu'organise le projet n'apportera rien au dispositif. Certains départements n'ont jamais utilisé leurs crédits d'insertion. On peut également se demander comment les allocataires vont rejoindre le secteur marchand sans passer par un stage d'insertion. S'agissant des « référents », il faudrait préciser le nombre de personnes traitées par référent ainsi que les conditions de leur formation. Quant aux supposés « tricheurs », leur nombre est marginal : la plupart des allocataires du RMI ont envie de travailler, mais peu sont aptes à le faire immédiatement.

Des représentants locaux du MEDEF laissent entendre que les populations en insertion ne sont pas le public recherché par les entreprises qui veulent des salariés immédiatement opérationnels. Il faut de plus insister sur le fait que certains départements sont dépourvus de tissu économique, ce qui est de nature à engendrer de grandes inégalités. Dans ce contexte, l'Etat devra être le garant de la solidarité nationale.

Les associations s'interrogent sur l'opportunité de créer un nouveau contrat de nature à altérer la cohérence globale de la politique d'insertion et regrettent que l'on n'ait pas procédé à la refonte des différents dispositifs dans le contrat unique d'insertion.

Deux questions doivent par ailleurs trouver réponse :

- si, dans une famille, deux personnes souhaitent bénéficier du dispositif RMA, l'employeur a-t-il droit au versement du RMI pour personne isolée pour chacune d'entre elles ?

- quelles sont les garanties que le président du conseil général ne suspende pas le versement du RMI en cas de rupture du CI-RMA ?

Après avoir relevé que la rapporteure avait exprimé avec prudence ses doutes sur le dispositif, M. Jean Le Garrec a souhaité replacer la discussion dans la perspective de la situation de l'emploi depuis 1978. Après vingt-cinq ans de chômage de masse, les créations d'emplois, au nombre de deux millions sous le précédent gouvernement, n'ont pas réussi à infléchir durablement le nombre d'allocataires du RMI. Il s'agit donc d'une population complètement cassée par le chômage de masse, ce qu'on peut particulièrement constater dans le département du Nord.

Il a ensuite formulé les observations suivantes :

- Il s'agit d'un texte bâti à la hâte qui ne prend pas en compte les travaux réalisés sur ce sujet (par exemple ceux de M. Jean-Michel Bélorgey ou ceux de la DARES) et fait l'impasse sur la nécessité pour les allocataires de retrouver une activité, seul gage d'un statut social digne de ce nom. Dénoncer les « tricheurs » est un procès dangereux pour la cohésion de notre pays.

- Il est également dangereux d'exclure les associations de la préparation du projet : en raison de leur expérience, elles peuvent apporter beaucoup.

- Les conditions de la décentralisation sont telles qu'il s'agit d'un saut vers l'inconnu. Certains départements risquent de se retrouver dans des impasses financières. Cela est d'autant plus important à relever que les amendements éventuels sur ce sujet ne pourront pas être discutés en séance en raison de l'application de l'article 40 de la Constitution. Ce processus exige un regard attentif de l'Etat qui sera le seul garant de la péréquation. Celle-ci est indispensable pour remédier aux écarts entre départements.

- L'insertion professionnelle est un problème ancien. Il est lié au manque de dynamisme de l'offre d'emploi. Peu d'entreprises sont prêtes à employer les allocataires du RMA. En particulier, le MEDEF n'est pas demandeur. Les entreprises ne sont pas outillées pour l'insertion et elles ont besoin de personnels opérationnels. Seules les entreprises de la grande distribution et du nettoyage industriel seront susceptibles de recourir au RMA.

- L'absence d'accompagnateurs renforcerait le risque de cassure. Qui seront ces « accompagnateurs » ? De quelle formation bénéficieront-ils ? Le risque de cassure est d'autant plus grand que le RMA vaudra contrat d'insertion.

- Le projet consiste à plaquer un système tout fait sur une réalité sociale complexe. Une remise à plat de l'ensemble de la politique d'insertion aurait été nécessaire. Le projet propose un dispositif mal fait qui risque d'être contre-productif. Il aurait mérité des mois de travail. En tous les cas, son application au 1er janvier 2004 semble impossible.

M. Yves Boisseau a rappelé que tout le monde s'accorde sur la nécessité de dynamiser le « I » du RMI dans les départements. A cet égard, prévoir une durée de deux ans dans le RMI avant de pouvoir bénéficier d'un RMA semble trop long. Une autre inquiétude à lever concerne les personnels chargés du RMI dans les DDASS, qui ont quelques réticences à être transférés aux départements.

Mme Martine Billard a considéré que ce projet de loi est une véritable occasion ratée d'améliorer le RMI. Le bilan du dispositif actuel a été fait par de nombreuses associations qui ont souligné ses insuffisances, par exemple concernant le manque d'insertion réelle ou les lacunes du dispositif d'intéressement. Les associations et entreprises d'insertion n'ont pourtant pas été conviées à la concertation pour préparer ce projet de loi qui est donc un texte bâclé, à tel point que le Sénat et la rapporteure estiment indispensable de le revoir largement, notamment en vue de prévoir une véritable couverture sociale pour les personnes concernées.

Il faut améliorer ce qui n'est pas satisfaisant dans le RMI en tenant compte des différents publics concernés. En ce qui concerne tout d'abord certaines personnes, souvent jeunes, dans les grandes villes, on constate un aller-retour permanent entre RMI et contrats de travail précaires en l'absence d'ouverture de droits suffisante pour l'assurance chômage. Ces personnes ont besoin d'aides momentanées et ponctuelles plutôt que d'un accompagnement social lourd. Deuxième public concerné, les femmes, souvent seules et en fin d'allocation de parent isolé (API), apparaissent complètement oubliées par le projet de loi. Comment en effet permettre à ces femmes de retrouver un emploi après la naissance d'un enfant lorsque le coût de la garde empêche en pratique toute reprise d'activité ? Aucune solution n'est apportée à ce problème. Le troisième type de population concerné est constitué par les personnes les plus éloignées de l'emploi ; pour ces personnes, le RMA n'est pas une réponse, d'autant plus que la durée de deux ans pour en bénéficier risque de les éloigner encore plus de l'emploi. On peut enfin se demande quel sort sera réservé aux intermittents du spectacle qui risquent de basculer sur le RMI avec la modification de leur régime d'assurance chômage, ce qui risque notamment d'avoir un coût important pour les départements comportant de grands centres culturels.

L'approfondissement du volet d'insertion sociale est également oublié.

La sortie du RMA pose enfin problème : être obligé de trouver un contrat à durée indéterminée (CDI) ou un contrat à durée déterminée (CDD) de six mois ne semble pas très réaliste dans la mesure où la majorité des CDD offerts sont de trois mois. Il y a donc un risque important qu'à l'issue du RMA, les personnes concernées se retrouvent sans rien. Aucune articulation n'est également prévue avec les contrats emploi solidarité (CES) : le RMA est un CES pour le secteur privé qui va engendrer des effets d'aubaine, notamment pour les supermarchés ou les entreprises de nettoyage. En effet, des branches avaient passé des accords avec des structures d'insertion pour employer des personnes en situation d'exclusion ; quelle aubaine pour elles d'être subventionnées grâce au RMA pour faire ce qu'elles faisaient sans subvention ! De plus, les personnes qui ont refusé un CES l'ont souvent fait en raison de la totale inadéquation entre le travail proposé et leur qualification, mais cela ne leur sera plus possible avec le RMA et les entreprises vont en profiter.

Pour l'ensemble de ces raisons, il faut suspendre la discussion de ce projet de loi et retravailler l'ensemble du problème avec les associations concernées.

M. Francis Vercamer a précisé que les deux aspects essentiels du texte, décentralisation et insertion sociale, correspondent à des préoccupations majeures du groupe UDF, qui souhaite toutefois voir lever quelques inquiétudes.

La décentralisation du RMI répond à une juste logique de proximité. Pour autant, il faut s'assurer qu'elle n'augmentera pas les inégalités entre départements qui doivent avoir les moyens de faire face aux transferts de charges. Pour cela, la compensation par l'Etat doit être réelle et tenir compte notamment de la suppression de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) qui va générer de nouveaux flux d'allocataires. Enfin, il faut se demander comment les départements auront les moyens d'assurer un accompagnement et un suivi des allocataires.

La création du RMA doit permettre de dynamiser l'insertion des allocataires du RMI mais il faut obtenir des garanties des entreprises car leur rôle premier n'est pas de faire de l'insertion sociale mais du profit ; les actions de tutorat doivent être suivies avec soin. Il s'agit ainsi d'éviter notamment que les personnes concernées ne passent d'un contrat précaire à l'autre ; il faut également réduire la durée de deux ans préalable à l'entrée dans le dispositif du RMA pour éviter un plus grand décrochement par rapport à l'emploi. Pour favoriser l'embauche par l'entreprise à l'issue du RMA, le groupe UDF propose une intégration immédiate en CDI à l'issue du RMA. Enfin, on peut légitimement se demander si 100 000 RMA budgétés seront suffisants pour mener une véritable politique d'insertion compte tenu du nombre actuels de bénéficiaires du RMI et de l'ASS.

M. Simon Renucci a rappelé la nécessité d'une certaine humilité compte tenu de l'échec de la société à insérer socialement les personnes exclues du travail. La vision décentralisatrice que propose ce projet risque de conduire au clientélisme car elle ne s'appuie pas sur un État fort, garant de la solidarité nationale. La péréquation financière à mettre en œuvre devra notamment éviter que ne s'accroissent les inégalités Nord-Sud entre départements.

De même, la mise en œuvre du RMA risque de se faire trop rapidement, sans prendre le temps de faire un bilan social complet des personnes concernées, ne se limitant pas au seul facteur travail. On peut ainsi regretter qu'aucun rôle ne soit confié aux acteurs de terrain que sont les conseillers en économie familiale et sociale. Au delà du rôle des entreprises, aucune formation ou remise à niveau n'est prévue pour les allocataires qui risquent donc de rester dans une situation précaire vis-à-vis de l'emploi.

Ce manque de préparation d'ensemble justifie de reporter l'entrée en vigueur de la réforme à 2005.

M. Maxime Gremetz a rappelé que les chiffres officiels évaluent à 3,1 millions de personnes le nombre de travailleurs en emplois précaires. Les fins de contrat à durée déterminée représentent 31,6  % des causes d'entrée à l'ANPE et les fins de missions d'intérim 7,7  %. Il y a donc un véritable risque que le RMA bénéficie, pour l'essentiel, à ces personnes, qui sont certes en situation de précarité, mais sont tout à fait aptes à l'emploi. Les personnes les plus éloignées de l'emploi, c'est-à-dire celles qui sont visées par le nouveau dispositif, pourraient donc en demeurer exclues. En effet, les employeurs auront tout intérêt à substituer un RMA à un contrat à durée déterminée puisque cela leur coûtera moins cher.

M. Rodolphe Thomas s'est félicité que le projet de loi permette de mettre en place une véritable passerelle entre les personnes exclues du monde du travail et les emplois dans le secteur marchand. On peut toujours critiquer le dispositif proposé mais il n'est plus acceptable de continuer à paupériser toute une population et il convient de proposer des solutions pour leur permettre un retour à l'emploi. Il semble aujourd'hui que ce soit les petites entreprises artisanales et commerciales qui soient les plus prêtes et les mieux à même de s'engager dans la voie de la réinsertion et de la formation des publics les plus désocialisés. Mais il convient pour cela de leur en donner les moyens. Les avantages concédés par le projet aux secteurs non marchand et marchand doivent être rééquilibrés. Enfin, il est important psychologiquement pour les personnes exclues de bénéficier non plus d'une allocation mais bien d'un revenu du travail. Cela permettra tout à la fois de les valoriser et de les responsabiliser.

En ce qui concerne, d'autre part, les interrogations formulées à de nombreuses reprises en matière de financement du dispositif, il semble en effet qu'un démarrage en janvier 2004 soit prématuré ; les conseils généraux ne seront pas prêts, les fonds ne seront pas disponibles et il serait vraiment préférable d'attendre le 1er juillet 2004 si l'on souhaite que cette réforme soit un succès. Il convient d'être concret et proche du terrain. La possibilité de déléguer la mise en œuvre des programmes locaux d'insertion aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale doit être affirmée.

En réponse aux différents intervenants, la rapporteure a tout d'abord souhaité souligner la tonalité positive et constructive de la discussion en commission. Il s'agit là d'un texte important qui nécessite un véritable travail parlementaire complémentaire. Beaucoup de questions devront être réglées par des amendements afin que ce texte soit une réussite et il s'agit là d'une véritable chance pour un débat parlementaire de qualité.

Ce texte est très attendu, et c'est peut-être pour cela que certains se disent déçus : en réalité, le projet de loi affirme clairement que le travail est une voie de réinsertion et ouvre le RMA à tous, mais ne permet pas de répondre à toutes les attentes, à toutes les questions et aux besoins de tous en matière d'insertion. Selon le regard, positif ou négatif, que l'on porte sur ce texte, on trouvera donc qu'il constitue un progrès ou un marché de dupes. Il semble en tout cas que tous les parlementaires se retrouvent sur la nécessité de sortir de l'exclusion des personnes en grande souffrance et sur le caractère incontournable de l'insertion sociale pour parvenir à cet objectif. Il s'agit là clairement d'une évolution par rapport à 1988, qui s'explique sûrement par l'installation d'un chômage de masse dans notre pays, ce qui n'est pas sans poser la question de l'évolution de la signification du travail dans notre société.

Enfin, l'utilisation du terme « RMAste » doit être fermement rejetée car elle reviendrait à renvoyer une nouvelle fois vers l'exclusion des personnes qui souffrent aujourd'hui d'une véritable stigmatisation sociale du fait de leur statut de « RMIste ». Faute de mieux, il convient donc de s'en tenir à l'expression « bénéficiaires du RMA ».

La rapporteure a ensuite donné les informations suivantes :

- La décentralisation du RMI est effectivement fondée sur la volonté d'une responsabilisation des élus.

- On a beaucoup parlé de l'effet d'aubaine mais si aubaine il y a, celle-ci est tout à la fois pour les employeurs et pour les bénéficiaires du RMA. Celui-ci constitue en effet une chance de s'en sortir pour les personnes les plus exclues grâce à un retour vers le travail assorti d'une formation. Mais donner du temps à la formation pour une entreprise dont l'objectif est essentiellement la production et la rentabilité n'est pas quelque chose de naturel et il est normal de prévoir une compensation.

- Il est clair que l'Etat doit rester le garant de la solidarité sociale. Ce principe de responsabilité républicaine est notamment garanti par le fait que le RMI est défini par la loi au niveau national. Mais encore faut-il que ce caractère universel de la prestation soit garanti par une égalité de traitement entre les départements. C'est pourquoi un amendement proposera de rétablir une disposition supprimée par le Sénat qui prévoit qu'un montant égal à 17  % au moins des dépenses d'allocation de RMI par département est consacré à l'insertion des allocataires.

- De nombreux échanges ont également eu lieu au sujet du délai prévu pour pouvoir bénéficier du RMA. Le projet de loi initial prévoyait deux années de RMI, ce qui pouvait sembler excessif ou inutile. Après réflexion cependant, il semble qu'un accès immédiat au RMA pourrait recéler des effets pervers et notamment inciter les entreprises à faire effectivement porter leurs choix sur les personnes les plus directement employables et non pas sur les publics les plus exclus. On pourrait donc envisager de prévoir un délai d'un an entre l'inscription au RMI et l'accès au RMA tout en laissant ouverte une possibilité de dérogation.

- Les associations se sont effectivement plaintes de ne pas avoir été consultées par le gouvernement. Après vérification, il s'avère qu'elles ont bien été auditionnées mais que leurs propositions n'ont pas toujours été retenues, ce qui bien entendu ne les satisfait pas.

- La question de la nature juridique du RMA est complexe. Selon le point de vue, on y verra un contrat de travail ou un travail aidé.

- En ce qui concerne l'éventuelle inconstitutionnalité de certaines dispositions de ce texte, les consultations de plusieurs spécialistes permettent d'incliner vers la négative.

- La récupération sur succession est prévue dans la loi instituant le RMI. Mais cette mesure n'a jamais été appliquée pour la simple raison que les mesures d'applications nécessaires n'ont pas été prises. Il n'y a donc pas de novation dans le texte en ce domaine. Il paraît toujours peu probable que le décret d'application voie le jour.

- Les missions des CLI font l'objet d'un incontestable recentrage. L'animation de réseau est la seule mission appelée à se développer dans l'avenir, ce qui, pour n'être pas négligeable, traduit bien leur moindre rôle.

- Afin d'éviter que le dispositif proposé par le texte en matière de charges sociales ne crée une rupture d'égalité, il sera proposé de qualifier ce revenu de salaire.

- Les entreprises peuvent effectivement avoir la tentation de recourir aux CDD plutôt qu'à l'insertion des plus démunis, c'est pourquoi un amendement visant à limiter de telles pratiques sera déposé.

- Il y a en effet pour des contrats RMA d'une durée de vingt heures un avantage comparatif de 50 à 60 %, pour les employeurs, par rapport à un SMIC classique.

- La réduction du nombre de CES traduit la volonté du gouvernement de privilégier la réinsertion par le travail dans le secteur marchand.

- La formation fera l'objet d'une convention de l'employeur avec le président du conseil général, qui doit être personnalisée et non générale.

- Pour contrebalancer l'intérêt pour l'employeur de recruter deux bénéficiaires du RMA plutôt qu'un salarié à temps complet, la rapporteure proposera un amendement permettant aux bénéficiaires du RMA d'exercer une deuxième activité.

- Les inquiétudes exprimées au sujet des transferts de financement et de personnels militent en faveur de l'application du dispositif à compter de 2005.

- Le pouvoir de radiation appartiendra au président du conseil général et non au préfet.

- Il convient d'évoluer vers plus d'égalité entre les secteurs marchands et non marchands.

- La compensation financière devra faire l'objet d'une réévaluation annuelle.

- Un amendement sera présenté pour ouvrir le RMA aux entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI).

- Seules des tâches de gestion pourront faire l'objet d'une délégation au bénéfice des communes ou des établissements publics intercommunaux, les pouvoirs de décision restant au président du conseil général.

- Il est nécessaire de réévaluer la préoccupation sociale de ce texte car il faut s'insérer socialement avant d'entrer dans une entreprise.

- Il faut faire confiance aux présidents des conseils régionaux pour que les emplois proposés ne soient pas uniquement des emplois non qualifiés.

- L'absence dans ce texte du « contrat unique » d'insertion, pourtant souhaité par les associations, s'explique par la date de publication, postérieure à l'examen du texte en conseil des ministres, du rapport du Conseil économique et social.

- Ce projet est un texte important qui permet la mise en place de passerelles vers le monde du travail, pour autant il n'a pas vocation à résoudre tous les problèmes.

- Deux personnes d'un même foyer pourront toucher le RMA.

- Le texte sera précisé par amendement afin que le maintien du RMI en cas de rupture ou de fin de RMA soit clairement la règle. Quant à la conclusion d'un contrat RMA, elle doit, non moins clairement, être volontaire.

- Le nombre de fraudeurs est tout à fait marginal. Si cette question doit être évoquée, c'est pour « couper la tête à ce canard ».

- Les accompagnateurs ou référents constituent effectivement une charge supplémentaire pour les collectivités locales.

- Le fait qu'il n'y ait plus de personnel affecté au RMI au sein des DDASS pose un véritable problème.

- L'instauration du RMA ne doit pas conduire à oublier qu'il y a un public qui ne pourra intégrer ce dispositif en raison de sa trop faible employabilité.

- Il n'est pas possible de procéder ici à l'approfondissement du contenu de l'accompagnement qui ressortira de la compétence des présidents de conseil généraux.

- Il n'existe pas de moyens d'incitation à l'embauche en fin de RMA, mais un amendement proposera de rendre publics à cette occasion tous les postes vacants.

MM. Maxime Gremetz et Jean Le Garrec on demandé qui déterminerait le nombre de RMA par département et comment seraient compensés les abattements de cotisations sociales.

La rapporteure a indiqué que les conseils généraux décideraient du nombre de RMA, chaque décision d'attribution faisant l'objet d'une convention passée par le conseil général. La compensation des exonérations de cotisations sociales prévues pour le seul secteur non marchand est inscrite au budget du travail.

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Information relative à la commission

La Commission a désigné M. Daniel Vaillant, rapporteur sur la proposition de loi de M. Jean-Marc Ayrault tendant à créer un service civique pour tous les jeunes - n° 1199.

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