COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 5

(Application de l'article 46 du Règlement)

Lundi 25 octobre 2004
(Séance de 16 heures 30)

12/03/95

Présidence de M. Jean-Michel Dubernard, président.

SOMMAIRE

	pages
- Loi de finances pour 2005 · Avis culture (M. Marc Bernier, rapporteur pour avis) · Avis formation professionnelle (M. Christian Paul, rapporteur pour avis)	2 9
- Information relative à la commission	13

La commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Marc Bernier, les crédits de la culture pour 2005.

M. Marc Bernier, rapporteur pour avis, a tout d'abord précisé qu'après avoir rapidement analysé le contenu du budget de la culture pour 2005, il s'attache à faire un état des lieux et quelques propositions concernant le rôle des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) dans le cadre de la déconcentration et de la décentralisation culturelles.

Le projet de budget pour 2005 a bénéficié d'arbitrages très favorables dans un contexte budgétaire tendu. En effet, il s'élèvera en 2005 à 2 787,44 millions d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une hausse de 5,62 % par rapport à 2004, et à 2 803,07 millions d'euros à structure constante 2004, soit + 6,48 %. Il convient de souligner que les variations des titres budgétaires sont partiellement biaisées par l'augmentation du nombre de services déconcentrés concernés par les transferts au titre de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Les titres du budget doivent donc être comparés à structure constante pour obtenir une lecture pertinente des évolutions budgétaires. Ainsi, à structure constante, les dépenses ordinaires atteindront 2 267,9 millions d'euros, soit une hausse de 2,34 %.

L'accroissement de 5,32 % des crédits du titre III ne doit pas être compris comme un dérapage des moyens des services. En effet, en 2005, les dépenses de personnel représenteront 20,7% du budget contre 21,5% en 2004. A structure constante, le titre III n'augmente que de 28,46 millions d'euros, principalement en raison du repyramidage et des réévaluations des rémunérations. Les crédits d'intervention du titre IV connaissent une baisse de 19,32 %. Mais, là encore, plus de 182 millions d'euros sont transférés dans les huit directions régionales des affaires culturelles (titre V) qui travailleront en « format LOLF », 4,48 millions d'euros sont transférés à la Cité de l'architecture et du patrimoine et 6,07 millions d'euros à l'Opéra-Comique, devenus établissements publics. A structure constante, le ministère bénéficie donc de 29,95 millions d'euros de mesures nouvelles (+2,84 %) pour ses interventions. Le spectacle vivant (18 millions d'euros) ainsi que le livre et la lecture (2,6 millions d'euros au titre du droit de prêt et 5,4 millions d'euros au titre de l'actualisation de la dotation globale de décentralisation) bénéficient des mesures nouvelles les plus importantes.

Les dépenses en capital atteindront 535,17 millions d'euros à structure constante, soit une hausse de 26,55 %. Cette augmentation conséquente des crédits de paiement doit permettre de financer les opérations d'investissement, mais également les grands projets immobiliers. Les dernières années avaient en effet été marquées par une réduction des moyens de paiement du ministère, alors que l'on assistait parallèlement à une accélération de la consommation des crédits, due notamment à l'engagement du plan pour le patrimoine monumental. Les autorisations de programme sont en légère baisse à structure constante (- 2,63 %). Cela ne nuira pas à la capacité d'investissement pluriannuel du ministère, car il n'existe pas aujourd'hui de tension sur les autorisations de programme.

Plus de 44 % des dotations du ministère de la culture sont aujourd'hui encore « fléchées » sur des dépenses difficilement compressibles, à savoir les dépenses de personnel et celles relatives au coût de fonctionnement des établissements publics. S'agissant des dépenses de personnel, elles s'élèveront à 511,44 millions d'euros en 2005, soit 18,35 % du budget du ministère. Bien que décroissantes, elles représentent une part relativement stable du budget du ministère (21,6 % en 2003, 20 % en 2004, 18,35 % en 2005). Concernant les établissements publics, leurs subventions de fonctionnement s'élèveront à 724,43 millions d'euros en 2005, soit 26 % du budget de la culture. Cette dotation représente une augmentation de 5,02 % par rapport à 2004.

En 2005, le ministère de la culture a prévu de déconcentrer 70 % des crédits inscrits dans le projet de loi de finances. La situation n'est pourtant aujourd'hui pas encore totalement satisfaisante, la déconcentration de gestion des crédits ne s'étant pas accompagnée d'une déconcentration identique de moyens en personnels. Or les charges de gestion sont de plus en plus lourdes et la mise en place de la LOLF imposerait des redéploiements de personnels bien plus importants, d'une part pour gérer les dépenses de personnel, consommatrices de temps, comme le rapporteur pour avis a pu le constater lors de ses déplacements dans les régions expérimentant la LOLF, et d'autre part pour mettre en place un véritable contrôle de gestion, toutes les DRAC n'étant pas à ce jour pourvues de contrôleurs.

S'agissant des priorités du ministère, les efforts se concentreront cette année sur le spectacle vivant, le patrimoine et la relance de la commande publique. Avec 753 millions d'euros, le spectacle vivant représente le premier poste budgétaire du ministère. C'est aussi un poste en forte croissance puisque les dépenses en faveur de ce secteur ont crû de près de 10 % depuis le début de la législature. Depuis 2002, les moyens d'intervention consacrés à ce secteur ont progressé de 66 millions d'euros. Ces chiffres reflètent une concentration sans précédent des efforts du ministère de la culture en faveur du spectacle vivant. Il convient de s'en féliciter puisque le secteur du spectacle vivant permet de consolider l'emploi, notamment par la mise en place de nouveaux dispositifs d'insertion professionnelle pour les jeunes, d'élargir l'accès à la culture, notamment par l'éducation artistique des plus jeunes qui formera les publics de demain, de soutenir la création et la diffusion artistique, en replaçant l'artiste au cœur de la Cité.

L'année prochaine, l'Etat investira encore massivement - à hauteur de 32,36 millions d'euros - pour construire, aménager et remettre aux normes des lieux de production, de diffusion et d'enseignement sur l'ensemble du territoire. S'agissant du patrimoine, le gouvernement, conscient de l'importance des besoins de sauvegarde du secteur, avait annoncé en 2003 un plan pour le patrimoine monumental. Un rapport interne au ministère de la culture et de la communication est venu renforcer le constat de la situation sanitaire très préoccupante de nos monuments. Dès cet été, le ministère a redéployé des crédits pour permettre la poursuite des chantiers en cours. L'importante hausse des crédits de paiement prévue par le budget doit également permettre de desserrer l'étau budgétaire. Pour ce qui est de la commande publique, 650 000 euros de mesures nouvelles sont prévus sur cette ligne budgétaire. Sur cette somme, 500 000 euros seront consacrés à l'enrichissement des musées et 150 000 euros viendront financer le plan d'action pour le patrimoine écrit. S'agissant du patrimoine écrit et graphique des bibliothèques territoriales, il existe des gisements de textes et d'images d'une extrême richesse. En 2005, dans le cadre du plan d'action pour le patrimoine écrit (PAPE), les DRAC lanceront en collaboration avec les collectivités territoriales diverses opérations de recensement et de valorisation.

Enfin, s'agissant du rééquilibrage en faveur des régions, qui s'est accentué depuis 2002, la parité est quasiment respectée entre investissements réalisés à Paris/Ile-de-France et ceux réalisés en région : 52 % contre 48 %.

Le rapporteur pour avis a ensuite abordé la partie thématique de son avis consacrée aux directions régionales des affaires culturelles (DRAC) qui se situent au confluent de la décentralisation et de la déconcentration culturelles. De plus en plus sollicités, souvent contestés et critiqués, ces services de l'Etat demeurent en réalité mal connus, chacun se fiant à des expériences ponctuelles pour former son opinion générale sur une administration déconcentrée aux compétences multiples et aux effectifs réduits. Il est donc intéressant d'aller voir de plus près et d'évaluer le rôle et le fonctionnement des DRAC pour proposer éventuellement des inflexions et des évolutions. Afin de mesurer le rôle des DRAC en région et l'impact des récentes évolutions en matière de déconcentration et de décentralisation culturelles, le rapporteur pour avis s'est rendu dans cinq DRAC très différentes - Rhône-Alpes, Lorraine, Poitou-Charentes, Nord-Pas-de-Calais et Pays de la Loire - et a rencontré les directeurs régionaux, les chefs de services, les acteurs culturels, ainsi que les élus locaux. Le rôle des DRAC est fondamental et reconnu en région, et l'action culturelle territoriale présente des forces et des faiblesses.

Le rôle clé des directions régionales des affaires culturelles est reconnu par l'ensemble des partenaires. En premier lieu, elles sont un pôle d'expertise nationale. Lors de ses déplacements en région, le rapporteur pour avis a constaté l'unanimité de l'ensemble des intervenants auditionnés, institutions culturelles comme élus locaux : les DRAC apparaissent comme le garant d'une politique culturelle nationale ; elles sont des pôles de ressources importants. L'objectivité des personnels a été également maintes fois soulignée et les différents intervenants ont tous loué la grande compétence des conseillers sectoriels.

En deuxième lieu, les DRAC disposent d'une vision globale du territoire local et jouent de ce fait un rôle important en matière de rééquilibrage et d'aménagement territorial, notamment face aux grosses concentrations urbaines.

En troisième lieu, elles ont un rôle de catalyseur et de fédérateur de projets, par le dialogue permanent qu'elles entretiennent avec l'ensemble des acteurs locaux de la culture. Elles permettent très souvent de faire aboutir des projets de qualité et jouent un rôle important dans la découverte de nouveaux talents. Enfin, elles jouent un rôle fondamental de coordination des différents partenariats et partenaires.

Pour autant, si les acteurs locaux sont unanimes sur le rôle positif et indispensable des DRAC en région, certains ont regretté des insuffisances, et notamment le manque criant de moyens de ces structures déconcentrées et une certaine complexité, voire illisibilité, des procédures, qui est source de confusion, en particulier pour les acteurs culturels peu au fait des arcanes administratives. Les fonctionnaires des DRAC eux-mêmes - conseillers sectoriels, administratifs ou directeurs - sont tout à fait conscients des insuffisances de leur action.

Extrêmement motivés, ces fonctionnaires, très souvent passionnés par leur métier, sont frustrés de ne pouvoir toujours répondre aux attentes de leurs interlocuteurs, faute de temps, de moyens financiers, de pouvoir hiérarchique sur certaines structures et d'évaluation de leurs actions.

Les orientations suivantes sont souhaitables pour les prochaines années, tous les intervenants plaidant pour un renforcement et une clarification du rôle des DRAC en région.

En premier lieu, le rôle des DRAC dans la coordination des politiques culturelles en région doit être conforté et clarifié. Les expérimentations culturelles récemment menées ont été l'occasion pour les acteurs de la culture, institutions et collectivités, connus ou inconnus des DRAC, de se rencontrer et d'échanger, ce qui n'avait jamais eu lieu auparavant. Paradoxalement, il semble qu'il revienne aux DRAC de permettre aux acteurs locaux de se rencontrer régulièrement. Quelle forme devra prendre cette concertation institutionnalisée ? Là encore, il convient de tenir compte des spécificités locales, mais quelques expériences semblent intéressantes. La Lorraine propose ainsi la création d'une conférence régionale par domaine d'action culturelle (patrimoine, spectacle vivant et formation), rassemblant les collectivités, l'ensemble des acteurs culturels et les services de l'Etat. Les régions Midi-Pyrénées et Poitou-Charentes réfléchissent à la création d'agences régionales patrimoniales, qui regrouperaient l'ensemble des services compétents de l'Etat et de la région On peut d'ailleurs regretter que ces projets soient au point mort du fait des changements de majorité au sein des conseils régionaux. Dans le Nord-Pas-de-Calais, des structures de concertation « interétablissements » ont été mises en place au niveau régional, avec l'appui des villes et de l'ensemble des écoles contrôlées et agréées du réseau, pour discuter du projet des établissements professionnels et de l'harmonisation des diplômes. En Lorraine et dans le Nord-Pas-de-Calais, des conférences ou comités de partenaires financiers - Etat, région, départements - se réunissent déjà régulièrement pour évoquer les questions de financement.

En deuxième lieu, l'administration centrale doit réviser son fonctionnement. Pour que la déconcentration soit réellement un succès, il faut que le ministère de la culture fasse clairement la distinction entre ses compétences en tant qu'intervenant direct dans la région, au titre des priorités nationales, et son rôle au plan de conseil local. L'administration centrale doit recentrer son action sur la conception et l'impulsion de politiques culturelles prioritaires, qu'elle devra définir en concertation avec l'ensemble des acteurs de la culture. Mais la concertation doit également prévaloir en interne. Il convient de décloisonner les directions du ministère et d'améliorer les liaisons, les complémentarités entre projets.

En troisième lieu, le ministère de la culture doit mieux évaluer la pertinence des politiques culturelles locales. Toutes les DRAC visitées dénoncent cette faiblesse de l'administration centrale, qui les handicape dans leur propre évaluation des actions et institutions locales. Le ministère doit redéployer ses moyens pour mieux évaluer. Il doit également renforcer les moyens des différentes inspections du ministère afin qu'elles puissent, à la demande des collectivités ou lorsque ces dernières perçoivent des subventions, évaluer rapidement et efficacement les actions culturelles locales.

En quatrième lieu, les DRAC doivent enfin avoir les moyens de leurs ambitions. Il convient de créer des « pôles culture » cohérents dans chaque région, afin que l'Etat ait un discours unique et dispose d'un « guichet unique » sur les questions culturelles, et notamment patrimoniales Les DRAC doivent être confortées dans leur rôle de chef de file de la politique culturelle en région. Les services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP) doivent faire partie de cet ensemble cohérent, sous la responsabilité des directeurs régionaux des affaires culturelles.

Il faut réfléchir à un réel redéploiement des fonctionnaires du ministère. Les effectifs des services régionaux du ministère ne pourront sensiblement évoluer que dans le cadre d'une réforme plus globale des services centraux. La création d'un corps unique de conseillers, des services centraux aux services déconcentrés, va dans le bon sens. Si la nomination en « centrale » est vécue comme une promotion, la possibilité pour des conseillers du ministère de partir en DRAC ne doit plus être vécue comme une « punition », mais au contraire, comme une opportunité.

En conclusion, le budget de la culture pour 2005 est un bon budget et un budget équilibré : entre patrimoine et création, entre Paris et les régions, entre investissement et fonctionnement. Dans un contexte budgétaire tendu, il parvient à mettre en œuvre des projets diversifiés et illustre combien ce ministère est au cœur de l'aménagement et du développement culturels du territoire. La « dépense culturelle » contribue en effet à la croissance économique, à l'emploi, et au renforcement des liens sociaux dans notre pays.

Le rapporteur pour avis a donc proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la culture pour 2005.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.

M. Patrick Bloche s'est déclaré très satisfait que l'action culturelle constitue une priorité pour le gouvernement, même s'il est parfois difficile de voir comment le gouvernement traduit concrètement cette priorité, et a salué le choix du sujet thématique retenu par le rapporteur car, le ministère de la culture ayant été un pionnier en matière de déconcentration, il est intéressant d'analyser comment les DRAC assument leur rôle alors qu'elles semblent aujourd'hui être en difficulté, sans qu'il soit possible d'établir si ces difficultés sont d'ordre administratif ou politique.

Les préconisations faites par le rapporteur paraissent pertinentes car elles s'inscrivent dans un cadre plus global de remobilisation des personnels du ministère, en administration centrale ou dans les échelons déconcentrés, alors que les DRAC connaissent une situation financière souvent difficile. Elles sont en première ligne pour gérer les régulations et les annulations de crédits intervenant en cours d'année. On peut déplorer le très grand cloisonnement des directions de l'administration centrale du ministère de la culture et souhaiter un développement de la mobilité « verticale » entre les personnels de l'administration centrale et ceux des services déconcentrés.

Les DRAC doivent jouer un rôle moteur dans la contractualisation entre les collectivités locales et l'Etat. Elles doivent conserver leur rôle d'impulsion et garantir la neutralité de l'Etat, alors que la décentralisation est souvent vécue par les acteurs du monde de la culture comme une menace pour leur autonomie, du fait de l'intervention accrue des élus.

Concernant le budget lui-même, l'annonce d'une croissance des crédits de 5,9 % par le ministre paraît rassurante mais il est très difficile de comprendre à quels postes sont affectés les crédits supplémentaires. Les transferts liés aux expérimentations « LOLF » rendent difficile toute comparaison avec les années précédentes, mais il est évident qu'il s'agit d'un budget de rattrapage car les crédits de la culture ont souffert en 2003 et 2004. Le budget de la culture ne représente que 0,96 % du budget de l'Etat mais ce chiffre n'est pas vraiment significatif et il vaut mieux se concentrer sur les objectifs de la politique culturelle.

Concernant le spectacle vivant, l'année 2005 sera décisive pour régler le problème de l'intermittence, même si on connaît mal les positions respectives des partenaires sociaux et du gouvernement. Après un exercice de comparaison à partir des bleus budgétaires, il semble que les crédits du spectacle vivant n'augmentent que de 1,7 % par rapport à ceux de 2004. Qu'en est-il précisément ?

Avec la création du fonds spécifique provisoire doté de 80 millions d'euros, des crédits ont été dégagés pour aider les 13 000 artistes et techniciens qui n'atteignent pas le seuil de 507 heures annuelles pour bénéficier du statut d'intermittent. Il est cependant à déplorer que la lourdeur des procédures et l'absence de communication destinée aux bénéficiaires potentiels ait conduit à une sous-utilisation de ce fonds.

Le patrimoine apparaît comme une autre priorité du gouvernement mais il semble bien maltraité et le transfert de certains monuments aux collectivités locales qui le demandent ne peut être présenté comme une solution positive. Il convient de souligner la situation dramatique des entreprises de restauration du patrimoine qui licencient massivement des personnels très qualifiés car l'Etat n'est pas en mesure de régler les arriérés de facture s'élevant à une centaine de millions d'euros. Les crédits supplémentaires de 2005 ne pourront en aucun cas combler le déficit des années passées.

L'archéologie préventive a fait l'objet en 2003 d'une réforme très critiquée. La situation actuelle n'est pas meilleure et il convient de s'interroger sur l'avenir de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP). Le ministère de la culture est contraint de financer le déficit d'exploitation de cet organisme. En 2004, 10 millions d'euros ont été versés à cet organisme par redéploiement, c'est-à-dire aux dépens d'autres dépenses du ministère.

Concernant le développement des musées, il faut se réjouir des crédits accordés aux grands musées nationaux, mais la politique menée ne semble pas cohérente. La Réunion des musées nationaux (RMN) continue de fonctionner sans réelles missions puisque l'on accorde une autonomie croissante aux grands musées. Il faut réaffirmer son rôle.

L'éducation artistique et culturelle est présentée comme une priorité, mais elle ne se traduit par aucune réalité concrète. Les classes à projet artistique ou culturel (PAC) sont aujourd'hui sinistrées. Quelle sera l'utilisation des 39 millions d'euros supplémentaires ? Ces crédits sont-ils destinés à être annulés ou gelés comme ils le furent en 2004 ?

Les crédits pour le livre sont en augmentation, en raison de la mise en œuvre de la loi du 18 juin 2003 relative à la rémunération au titre du prêt en bibliothèque et renforçant la protection sociale des auteurs et il convient de se réjouir de cette évolution.

En conclusion, et pour finir sur une note plus positive, il convient de saluer l'extension du crédit d'impôt pour la production cinématographique à la production audiovisuelle. Il n'en reste pas moins que ce budget laisse perplexe sur la véritable politique culturelle qu'entend mener le gouvernement car il comporte trop d'ambiguïtés et de demi-mesures.

M. Michel Herbillon a souligné l'intérêt de l'avis présenté par le rapporteur. Cette mise en lumière du rôle des DRAC est tout à fait opportune car elles jouent un rôle fondamental dans la mise en œuvre des politiques culturelles dans les régions. La culture ne doit pas être vue par le seul prisme parisien car les DRAC contribuent au dynamisme de la vie culturelle locale. Cependant, il est évident que les DRAC doivent être réformées car leur action est trop cloisonnée et manque encore de cohérence. Il faut sortir du statu quo et ne plus se limiter à des incantations mais décider, dès à présent, de réformer ces services déconcentrés pour qu'ils deviennent des pôles culturels cohérents capables de coordonner les politiques et acteurs culturels de terrain.

Concernant le projet de budget 2005, les critiques émises par M. Patrick Bloche sont assez nuancées et il convient de saluer les efforts en matière de patrimoine et pour l'éducation artistique. Un véritable effort de rattrapage est réalisé cette année car les crédits des années précédentes étaient insuffisants. L'éducation artistique est une priorité gouvernementale fondamentale pour garantir à tous l'égalité d'accès à la culture, qui est un facteur important d'intégration sociale. Concernant le patrimoine, il est exact que la situation est difficile mais elle n'est pas le fruit du hasard : les décisions n'ont pas été à la hauteur des ambitions sous la précédente législature. Il faut donc se réjouir de l'augmentation des crédits prévue pour 2005 alors que la situation budgétaire est tendue.

Plusieurs points positifs doivent être soulignés : l'augmentation sensible des crédits pour le spectacle vivant (+ 10 % depuis le début de la législature), la mise en place du plan pour le patrimoine monumental ou le développement de la commande publique avec l'augmentation des crédits d'acquisition. Toutes ces réformes traduisent une véritable dynamique d'aménagement culturel du territoire.

Le mécanisme du crédit d'impôt pour la production cinématographique est très positif et il faut aussi se féliciter des crédits supplémentaires consacrés à l'Institut national de l'audiovisuel (INA) pour la numérisation des archives. La conservation du patrimoine cinématographique, musical ou scientifique est essentielle. Il convient de dépasser une conception uniquement monumentale de la conservation du patrimoine et de protéger l'ensemble du patrimoine culturel.

Ce budget a pour fil directeur la diversité culturelle, ce qui correspond à un engagement personnel du Président de la République et qui se traduira par la signature sous l'égide de l'UNESCO d'une convention internationale visant à définir juridiquement et promouvoir la diversité culturelle. D'autres pays sont en avance en la matière, tel le Québec qui a réalisé un document grand public pour expliquer en quoi la diversité culturelle et linguistique doit être encouragée.

Mme Muriel Marland Militello s'est félicitée de la croissance des crédits de la culture pour 2005 et a remercié le rapporteur pour le choix du thème de son avis. Ce thème est d'autant plus pertinent qu'il convient de veiller à une bonne corrélation entre les moyens en personnels des DRAC et les dotations qui leur sont accordées. On peut s'interroger sur l'articulation entre les autorités de tutelle, les DRAC étant placées sous l'autorité des préfets mais travaillant directement en lien avec l'administration centrale. Il est important de garder ce lien direct entre les DRAC et le ministère ; en son absence, on pourrait craindre un éparpillement des politiques culturelles.

La part des crédits consacrée aux arts plastiques (5 %) est faible par rapport au poids des crédits en faveur du spectacle vivant (31 %), mais il faut néanmoins souligner l'importance de la création du premier site décentralisé du Centre Pompidou à Metz. Il s'agit d'un signal marquant en matière de décentralisation culturelle. Le lien entre la politique culturelle et la cohésion sociale doit être mis en valeur : des musées comme celui consacré à l'immigration ou à notre histoire commune avec l'Outre-mer contribuent au renforcement des liens sociaux. Le budget pour 2005 marque à nouveau la volonté de rééquilibrage en faveur de la province, recherchée par le gouvernement depuis 2002, toutefois, les crédits importants consacrés au musée de la photographie, aux archives nationales et au nouveau musée du quai Branly renforcent malheureusement encore une fois le poids de Paris.

M. Pierre-Christophe Baguet s'est félicité du choix du thème des DRAC et a rappelé que, lors du déplacement des membres de la commission à Lyon, des avis très contrastés avaient été recueillis sur le rôle de ces directions régionales. L'articulation entre la nécessité d'une cohérence nationale et la place des initiatives de terrain est peu évidente et c'est un vrai sujet de débat.

Il faut se féliciter de l'augmentation significative des crédits pour 2005. Toutefois, concernant les crédits consacrés à la restauration des monuments historiques, qui augmentent de 13 %, la prise en compte du redéploiement de 20 millions d'euros - qui s'applique aux impayés de 2004 et doit être remboursé en 2005 - et la suppression du report de crédits pourraient conduire à constater une diminution de l'enveloppe budgétaire de 27 % !

Par ailleurs, si le gouvernement de M. Lionel Jospin n'avait pas prévu le financement de l'Institut national des recherches archéologiques préventives dans la loi du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive, le financement complet de ces interventions telles que redéfinies en 2003 se pose encore.

Concernant les intermittents du spectacle, il faut s'inquiéter de l'arrivée prochaine des échéances intermédiaires. Le comité de suivi ne sait notamment pas combien a été dépensé sur le crédit provisoire de 13 millions d'euros.

Il serait souhaitable de rendre obligatoire un cours d'histoire des arts dans les écoles primaires. Enfin, la mise en place du crédit d'impôt au bénéfice de la production audiovisuelle est une bonne chose mais il conviendrait d'éviter des rigidités, qui conduiraient à supprimer des coproductions avec l'étranger. Enfin, le taux de TVA réduit de 5,5 % devrait être appliqué à tous les biens culturels, à commencer par le disque.

En réponse aux différents intervenants, le rapporteur pour avis a apporté les précisions suivantes :

- La notion de « 1 % culturel » est ancienne. Il ne faut pas la comprendre comme un objectif mais comme une référence. En outre, beaucoup de crédits consacrés à la culture sont hors du budget du ministère.

- La hausse du budget du ministère bénéficie principalement au spectacle vivant et au patrimoine. A structure constante, les crédits de paiement augmentent de 25,7 % sur le titre V et de 27,1 % sur le titre VI ; le budget de la culture augmente de 6,5 % en 2005.

- Des crédits à hauteur de 20 millions d'euros ont été débloqués pour aider à résorber les impayés liés aux travaux de restauration du patrimoine.

- La dernière réforme de l'archéologie préventive, votée cet été, devrait permettre d'améliorer le fonctionnement de l'INRAP.

- L'éducation artistique des jeunes est indispensable pour former les spectateurs de demain. Le développement de l'esprit critique dès l'école est important. Il conviendrait que les ministères de la culture et de l'éducation nationale renforcent leurs liens en mettant en place des passerelles entre leurs administrations.

- Au travers des préfets de région, l'Etat exerce une tutelle sur les DRAC. Cependant, le ministère de la culture adresse aux DRAC des directives nationales d'orientation. Des « pôles culture » vont être mis en place afin que le directeur régional ait une relation directe avec le préfet de région, sans remise en cause de l'exigence de cohérence nationale.

- Les crédits pour les arts plastiques augmentent de 0,86 % par rapport à 2004.

- La culture est au service de la cohésion sociale. La lutte contre les discriminations passe également par la promotion de toutes les cultures. La culture crée également des emplois : en Rhône-Alpes, elle aurait généré 30 000 emplois.

- On peut avoir le sentiment d'un empilement des attributions et des procédures dans le domaine de la culture. Les collectivités territoriales, en tant que financeurs, dictent souvent leur politique. L'Etat doit cependant affirmer ses priorités.

Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la culture pour 2005.

*

La commission a ensuite examiné pour avis, sur le rapport de M. Christian Paul, suppléé par Mme Hélène Mignon, les crédits de la formation professionnelle pour 2005.

Mme Hélène Mignon, suppléant le rapporteur pour avis, a indiqué qu'à la date butoir fixée par l'article 49 de la loi organique du 1^er août 2001, le taux de retour des réponses au questionnaire budgétaire sur les crédits de la formation professionnelle était de 86 %.

L'évolution générale des moyens affectés à la formation professionnelle dans le projet de loi de finances pour 2005 est négative : - 3,06 % entre la loi de finances initiale pour 2004 et le projet de loi de finances pour 2005 - ces données devant être appréciées compte tenu des dispositions du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale.

Trois tendances illustrent particulièrement la baisse confirmée de la participation de l'Etat au financement de la formation professionnelle.

D'une part, la dotation de décentralisation figurant aux articles 10 et 20 du chapitre 43-06 est en diminution ; c'est là le moyen de retirer aux régions ce qu'elles sont supposées retrouver dans la création d'une contribution au développement de l'apprentissage. Ce dispositif doit être évalué compte tenu également de la suppression de deux exonérations au titre de la taxe d'apprentissage et de l'institution d'un crédit d'impôt au profit des entreprises employant des apprentis, prévues par le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale. L'ensemble, ainsi présenté comme équilibré, est en fait subordonné à l'embauche effective d'apprentis : au plan micro-économique, l'entreprise qui ne satisferait pas à ce qui représente bien une forme d'injonction financière paierait le prix fort. A l'inverse, d'autres entreprises, et notamment les grandes, qui disposent de marges de manœuvre financières importantes, pourraient bénéficier d'« effets d'aubaine » étant donnée l'attractivité du crédit d'impôt (jusqu'à 2 200 euros par apprenti).

D'autre part, on peut légitimement mettre en cause la « nouveauté » des mesures en faveur de l'alternance. Début 2004, plus de 380 millions d'euros étaient inscrits, en loi de finances initiale, au bénéfice des contrats de qualification. C'est, notamment, au regard de cette somme qu'il faut considérer les quelque 280 millions d'euros inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005 au bénéfice des contrats de professionnalisation. On peut, à tout le moins, s'interroger sur l'existence d'une forme de « recyclage » des crédits.

Enfin, en matière de formation professionnelle des jeunes, le présent projet de loi de finances et le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale visent, à titre principal, à accompagner vers l'emploi des jeunes sans qualification. L'« accompagnement renforcé et personnalisé » est le maître mot de cette démarche. Selon le ministère, les mesures proposées créeraient des « marges de manœuvre financières pour qu'une "deuxième chance" puisse être donnée à chaque jeune en difficulté ». Il ne faut pourtant pas se méprendre. La prolongation de dispositifs existants - au premier rang desquels le dispositif TRACE - sous une autre dénomination ne doit pas faire illusion. Le droit à une deuxième chance pour tous n'est toujours pas envisagé, malgré les intentions affichées depuis plusieurs mois.

Le contexte de la décentralisation doit également être pris en compte pour l'appréciation de l'évolution de la dépense de formation professionnelle.

A l'évidence, ni l'adoption de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, ni l'élaboration du projet de loi de finances pour 2005, n'ont pour l'instant été l'occasion d'une clarification des enjeux financiers de la réforme.

Un certain nombre de dispositions pouvaient sembler être d'application immédiate. Il s'agit de nouveaux transferts de compétences aux régions, inconditionnels, prévus pour le 1^er janvier 2005. La mise en application de la loi, concernant ces domaines de compétence, devrait en théorie se traduire par la mise en œuvre d'un dispositif de partage d'impôt avec l'Etat. Dans les faits, il n'en est rien. Le projet de loi de finances pour 2005 ne comporte en effet, ainsi que l'ont confirmé les services du ministère interrogés sur cette question par le rapporteur pour avis, aucune traduction financière des dispositions de la loi du 13 août 2004 dans le domaine de la formation professionnelle.

D'autres mesures ne sont pas, quant à elles, d'application immédiate. Il s'agit des compétences nouvellement attribuées aux régions en matière de formation professionnelle, donnant lieu à l'organisation et au financement par l'Etat de stages de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), transférées au plus tard le 31 décembre 2008. Ce n'est que sous réserve de la conclusion d'une convention entre le représentant de l'Etat dans la région, la région et l'AFPA que sera effectuée la compensation financière avant cette date. A ce jour, aucune convention n'a encore été conclue et il est donc compréhensible qu'aucun transfert n'ait été réalisé. Il n'est pas davantage étonnant que la subvention de l'Etat à l'AFPA soit reconduite globalement.

Mais il faut déjà s'interroger : l'AFPA pourra-t-elle affronter la concurrence non seulement des innombrables petits et moyens organismes de formation, mais aussi des groupements d'établissements publics locaux d'enseignement (les GRETA), des chambres de commerce ou encore des organismes de formation des branches, en particulier dans la métallurgie ? Le risque est, à l'évidence, celui d'un désengagement de l'Etat et de la disparition pure et simple de l'AFPA dans certaines régions selon les formations proposées. Ce serait d'autant plus regrettable que l'AFPA présente un avantage par rapport aux autres dispositifs car elle permet d'offrir « le gîte et le couvert » aux personnes éloignées, qui peuvent ainsi suivre des stages de formation grâce à un accueil complet.

Face à ces évolutions incertaines, un objectif reste prioritaire : réformer le système de financement privé de la formation professionnelle et assurer sa transparence. C'est pourquoi l'avis sur les crédits de la formation professionnelle est cette année consacré à ce sujet.

Les entreprises privées sont, à partir de l'année 1999, devenues les premiers financeurs de la formation professionnelle - l'Etat n'occupant plus que la deuxième place - dans la mesure où elles représentent plus de 40 % des apports, pour une dépense d'environ 10 milliards d'euros (9,621 milliards pour l'année 2002). Il convient cependant de relever que la quasi-stabilité des dépenses des entreprises en 2002 interrompt ce processus de croissance soutenue depuis dix ans, ce changement étant lié à la diminution, en 2002, des dépenses en faveur de l'alternance.

Par ailleurs, en 2003, les 99 organismes paritaires collecteurs agréés ont comptabilisé une collecte de 4,187 milliards d'euros, en augmentation de 4 % par rapport à 2002. Or cette collecte obéit, depuis l'adoption de la loi du 4 mai 2004, à des règles nouvelles concernant les obligations contributives des entreprises. Il est encore trop tôt pour tirer les conséquences de ces dispositions. Mais il apparaît déjà que les sommes transitant par les OPCA seront encore plus importantes qu'avant.

En matière d'apprentissage, comme dans le cadre de la formation professionnelle générale, un système de collecte existe, constitué par les organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage (OCTA). L'ensemble du système fait régulièrement l'objet de critiques : complexité et opacité, pour s'en tenir à l'essentiel.

La loi de modernisation sociale a certes introduit plus de transparence dans la collecte de la taxe d'apprentissage, mais elle pourrait encore être enrichie.

Pour l'avenir, trois types de propositions pourraient être retenues :

- A l'heure de l'application de la loi du 4 mai 2004, la question du coût de la mise en œuvre du droit individuel à la formation reste ouverte ; or le législateur ne peut entièrement se désintéresser d'un effet qu'il a contribué à produire.

- Depuis la loi de modernisation sociale de 2002, aucune modification d'envergure du système de financement de l'apprentissage n'a été entreprise. Les dispositions figurant dans le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale ne sont pas à même de résoudre l'ensemble des difficultés : pourquoi par exemple augmenter la taxe d'apprentissage sans se préoccuper suffisamment dans le même temps de la question qualitative de l'utilisation de cette ressource, lorsque l'on connaît les inégalités de financement entre les centres de formation des apprentis ?

- La vigilance du Parlement législateur, mais aussi contrôleur, est plus que jamais de rigueur, de façon à ce que soient accrus les moyens destinés aux missions d'accompagnement et d'orientation de l'ensemble des publics - jeunes, chômeurs de longue durée, chômeurs non indemnisés -, soient réformées les procédures d'accueil pour mieux tenir compte de la dimension qualitative nécessaire à la prise en charge des publics les plus défavorisés, soient assurés les moyens d'une formation professionnelle effective tout au long de la vie - avec son corollaire, le développement de la validation des acquis de l'expérience - et, enfin, soient réduites les inégalités territoriales, sociales et sectorielles pour l'établissement de ce qui constituerait une véritable « sécurité sociale professionnelle ».

En conclusion, Mme Hélène Mignon, suppléant le rapporteur pour avis, a proposé à la commission d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de la formation professionnelle pour 2005.

Un débat a suivi l'exposé de Mme Hélène Mignon, suppléant le rapporteur pour avis.

M. Dominique Tian a considéré que le jugement porté par Mme Hélène Mignon sur la politique de formation professionnelle est excessivement sévère. Cette politique connaissait de grandes difficultés, liées notamment à sa complexité et son opacité. Le gouvernement l'a profondément réformée et clarifiée dans deux textes majeurs : la loi du 4 mai 2004 relative, notamment, à la formation professionnelle tout au long de la vie et la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Il est inexact d'affirmer que l'Etat réduit son effort pour la formation professionnelle. Les crédits qu'il y consacre sur le budget du travail atteindront 3,75 milliards d'euros en 2005 ; plus de 130 000 entrées en alternance étaient programmées pour 2004, 180 000 en contrats de professionnalisation le seront en 2005, les crédits budgétaires pour l'alternance passant de 386 à 472 millions d'euros ; enfin, la dotation de décentralisation aux régions augmentera de 190 millions d'euros en 2005.

Pour ce qui est de l'avenir, il est nécessaire d'évoquer le plan de cohésion sociale, à peine abordé par le rapport : ce plan propose une véritable revalorisation de l'apprentissage, voie d'excellence pour l'insertion des jeunes. Depuis trop longtemps, le nombre d'apprentis stagne aux alentours de 350 000 ; il s'agit de passer à 500 000 apprentis d'ici quelques années.

Bref, l'Etat a tout à la fois donné pleine compétence aux régions en matière de formation professionnelle, ce qui était demandé depuis longtemps, et a maintenu son effort propre. C'est une grande politique de la formation professionnelle.

Le président Jean-Michel Dubernard s'est tout d'abord félicité de ce que 86  % des réponses au questionnaire budgétaire aient été adressées dans les délais. Un rapporteur pour avis de l'opposition est dans son rôle en présentant un rapport critique, même si certaines expressions, comme celle de « régions étranglées », paraissent excessives. La deuxième partie du rapport, qui traite du financement privé de la formation professionnelle par les entreprises comporte des réflexions pertinentes, qu'il s'agisse de l'état des lieux ou des propositions ; la discussion du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale apportera beaucoup d'avancées dans certains domaines évoqués.

En réponse aux commissaires, Mme Hélène Mignon, suppléant le rapporteur pour avis, a souhaité insister sur trois points :

- Les chiffres cités relatifs à la diminution des crédits de la formation professionnelle dans le présent projet de loi de finances résultent de l'annexe « jaune » au projet de loi de finances, et incluent l'ensemble des crédits consacrés aux actions de formation professionnelle.

- L'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) dispense des formations de grande qualité et ses stagiaires trouvent le plus souvent un emploi. Il serait très dommageable que la décentralisation entraîne sa disparition dans certaines régions.

- Pour ce qui est de l'apprentissage, les approches peuvent être différentes - il est possible, en particulier, de s'interroger sur les effets d'aubaine liés à des allègements de charges ou des crédits d'impôts très généreux - mais chacun y est légitimement fort attaché. L'objectif principal est de cesser de considérer l'apprentissage comme une manière de se débarrasser des élèves dont on ne veut plus ailleurs ; un apprentissage attractif implique que soit également dispensée aux apprentis une formation générale de bon niveau qui leur donnera la possibilité de rebondir et de progresser dans leur vie professionnelle pour, le cas échéant, changer de métier, la validation des acquis de l'expérience prolongeant dans un deuxième temps fort opportunément ce dispositif.

Contrairement aux conclusions de Mme Hélène Mignon, suppléant le rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la formation professionnelle pour 2005.

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Information relative à la commission

La commission a désigné M. Dominique Dord, rapporteur sur le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale (articles 37-1 à 37-8).

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