COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 37

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 5 avril 2005
(Séance de 16 heures 30)

Présidence de M. Jean-Michel Dubernard, président,

SOMMAIRE

 

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- Examen, en présence de M. Renaud Dutreil, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, du rapport sur la mise en application du titre III (Dispositions relatives aux régimes de la fonction publique) de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites (M. Denis Jacquat, rapporteur).



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En application de l'article 86, alinéa 8 du Règlement, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné, en présence de M. Renaud Dutreil, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, le rapport de M. Denis Jacquat sur la mise en application du titre III (dispositions relatives aux régimes de la fonction publique) de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

A l'ouverture de la séance, M. Alain Néri a protesté, au nom du groupe socialiste, contre le fait qu'une audition d'une telle importance, ayant trait à l'application d'une loi aux conséquences considérables, ait lieu au moment même où se déroule, en séance publique, un débat non moins capital relatif au référendum sur la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe, et a souhaité que la commission suspende ses travaux jusqu'à la fin de ce débat.

Le président Jean-Michel Dubernard a souligné qu'il serait difficile, compte tenu du calendrier parlementaire, de reporter la présente séance, programmée de longue date, à une date se situant avant l'interruption des travaux de l'Assemblée nationale à la mi-avril. Or il s'agit d'une audition très importante pour l'exercice par le Parlement de sa fonction de contrôle, d'autant qu'elle porte sur une loi qui a marqué la XIIe législature par les enjeux qu'elle porte et les débats auxquels elle a donné lieu.

La loi du 21 août 2003 occupe trente-trois pages du Journal officiel, et le rapporteur a dénombré quatre-vingt-six décrets et arrêtés nécessaires à sa mise en application complète. Pour les seules dispositions relatives aux trois fonctions publiques, qui font l'objet du titre III, vingt-trois textes sont nécessaires. Ce sont eux que la commission examine aujourd'hui en présence du ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, avant d'entendre demain le ministre des solidarités, de la santé et de la famille sur le reste de la loi.

Les décrets d'application touchant la fonction publique ont certes été publiés dans les délais, mais seulement quelques jours avant la date de mise en application prévue par la loi. Il conviendrait à l'avenir, lorsque le Parlement adoptera une réforme sociale de grande ampleur, de veiller à ce qu'une date de mise en application trop rapprochée ne soit pas retenue. Dans le cas présent, le 1er janvier 2004 avait été choisi pour les éléments principaux de la loi, alors que celle-ci n'avait été définitivement votée que le 24 juillet 2003. Un délai aussi bref pour la mise en œuvre d'une réforme aussi considérable peut causer des difficultés administratives importantes, et notamment obliger les services des pensions à liquider de manière provisoire des dossiers selon l'ancienne législation et à les revoir ultérieurement à la lumière des décrets. Certes, les fonctionnaires qui ont pris leur retraite n'ont pas été pénalisés mais une telle pratique n'est pas satisfaisante.

Par ailleurs, si la discussion du projet de loi a provoqué des débats difficiles, l'élaboration des décrets d'application de la réforme dans les fonctions publiques et leur mise en œuvre se sont déroulées sans heurt. C'est le signe que le rapprochement du secteur public et du secteur privé au regard de l'assurance vieillesse a été accepté par les Français et par les agents de la fonction publique. C'est une invitation à poursuivre sur la voie ainsi tracée.

M. Denis Jacquat, rapporteur, a rappelé que la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites comporte cent seize articles, dont cinquante-neuf renvoient à un ou plusieurs décrets simples ou en Conseil d'Etat pour définir leurs modalités d'application. Au total, on peut estimer à quatre-vingt-six le nombre de décrets ou arrêtés nécessaires à la mise en œuvre complète des réformes contenues dans la loi ou les textes réglementaires d'application.

Au 4 avril 2005, soixante-cinq des quatre-vingt-un décrets ou arrêtés nécessaires à l'application de la loi en 2005 et début 2006 sont publiés ; seize textes sont encore manquants, dont la quasi-totalité sera publiée avant le 30 juin 2005. Cinq autres seront publiés ultérieurement pour l'application de la loi au-delà de 2006.

En ce qui concerne l'application des dispositions concernant les trois fonctions publiques, à savoir le titre III de la loi, vingt-trois décrets et arrêtés sont nécessaires. Vingt et un ont été publiés. Ils l'ont tous été de manière groupée en octobre et en décembre 2003, soit dans les délais puisque la loi entrait en vigueur dans la fonction publique le 1er janvier 2004.

Compte tenu de la complexité de la matière et du délai très bref imposé pour la mise en application des dispositions prévues par le titre III de la loi -  le Conseil constitutionnel a rendu sa décision le 14 août 2003 -, le travail accompli par le ministre de la fonction publique, ses collaborateurs et les fonctionnaires du bureau des rémunérations et des pensions a été remarquable. Le fonctionnement de la direction générale de l'administration et de la fonction publique, et donc de l'Etat, a été exemplaire.

Sur ces décrets d'octobre et de décembre 2003, le rapporteur n'a aucune observation critique à présenter. Ils ont mis en application les dispositions votées par le Parlement conformément aux intentions du législateur et dans les délais voulus. Le présent rapport n'a d'ailleurs pas vocation à évaluer la réforme des retraites mais seulement à contrôler la bonne traduction en normes réglementaires de ses dispositions.

Toutefois, le ministre de la fonction publique étant également en charge de la réforme de l'Etat, on peut, comme l'a fait le président de la commission, formuler une remarque de forme qui vaut d'ailleurs pour tous les ministères chargés de la mise en application de la loi portant réforme des retraites : lorsqu'une réforme est de grande ampleur, il conviendrait de prévoir deux à trois mois de délai entre la publication des décrets et la date d'effet des mesures qu'ils mettent en application. A défaut, les services des pensions sont conduits à liquider de manière provisoire les dossiers sur la base de l'ancienne réglementation et à les réviser ultérieurement, ce qui est arrivé à de nombreuses reprises pour la mise en œuvre des décrets d'application de la loi du 21 août 2003. Il convient de préciser cependant que, lorsque cela s'est produit, aucune disposition défavorable n'a été appliquée de manière rétroactive aux intéressés ; par contre, les éléments de la réforme favorables aux assurés ont été, eux, appliqués rétroactivement.

Dans les circonstances présentes, prévoir un tel délai de deux ou trois mois n'était matériellement pas possible, compte tenu de l'évolution du contenu de la réforme entre le discours d'orientation du Premier ministre devant le Conseil économique et social le 3 mars 2003 et le vote définitif de la loi le 24 juillet.

Ce délai de deux à trois mois serait néanmoins utile pour que les services gestionnaires des pensions adaptent leurs systèmes informatiques, élaborent les instructions internes d'application, forment les personnels, fournissent les informations aux assurés et diffusent les documents d'information. Il conviendrait donc que le législateur évite de définir des dates d'entrée en vigueur trop rapprochée. En Allemagne ou en Grande-Bretagne, par exemple, il est très fréquent de prévoir un délai d'un an entre la publication d'une loi de grande réforme sociale et son entrée en vigueur.

Par ailleurs, le ministère de la fonction publique a engagé une nouvelle forme de communication sur les modalités d'application de la loi. Plutôt que de rédiger des circulaires et les diffuser par la voie hiérarchique, il a décidé d'élaborer des guides d'utilisation par thèmes et de les mettre en ligne sur l'Internet, afin que toutes les personnes intéressées puissent en prendre connaissance. Ces documents, au nombre de six et bientôt de sept, ont, pour les services, valeur d'instruction ou de circulaire ; tirant le meilleur parti des outils de communication moderne, ils contribuent à la transparence du fonctionnement des administrations.

Les deux décrets d'application manquants concernent la mise en œuvre de l'article 77 de la loi. L'un doit définir les conditions d'intégration dans le corps de rattachement, après un an de service, des enseignants qui, sur leur demande et après agrément du ministre ou de leur collectivité de rattachement, ont été détachés dans un emploi administratif. L'autre doit dresser la liste des corps enseignants bénéficiaires de cette « seconde carrière » et les conditions d'éligibilité.

Ces décrets ont posé des difficultés pour traduire en normes les principes fixés par la loi. En effet, la possibilité offerte aux enseignants d'avoir une seconde carrière est un dispositif novateur, qui n'existe aujourd'hui que pour les militaires dans des conditions très spécifiques. Il a donc nécessité une longue instruction technique pour mettre en place un tel dispositif au bénéfice de fonctionnaires civils. Il serait donc souhaitable que le ministre puisse donner au Parlement une indication sur la date de publication de ces décrets et des précisions sur l'entrée en vigueur de cette réforme.

Le ministère de la fonction publique est également très impliqué dans la mise en place du droit à l'information de chaque assuré sur sa situation individuelle au regard de ses droits à la retraite. A quel stade en sont les décrets d'application de ce droit défini à l'article 10 de la loi ? Quel sera le calendrier de mise en place de ce droit ?

Il serait bon, par ailleurs, que le Parlement soit informé de l'état des projets de réforme de la gouvernance des régimes vieillesse des agents des collectivités territoriales et des hôpitaux (CNRACL) et des agents publics non titulaires (IRCANTEC), ainsi que des propositions de simplification des procédures administratives de gestion de l'IRCANTEC.

Enfin, la gestion du régime additionnel de retraite de la fonction publique se heurte à des contraintes liées à l'impossibilité d'investir dans l'immobilier et à l'assujettissement à l'impôt sur les sociétés, ce qui n'est pas le cas du Fonds de réserve des retraites. Le gouvernement envisage-t-il de modifier ces deux points ?

En conclusion, il y a lieu de considérer, au vu de l'étendue des dispositions législatives à mettre en application dans une matière techniquement complexe et politiquement délicate, et compte tenu des délais très courts de mise en œuvre qui étaient imposés, que la mise en application par le ministère de la fonction publique des dispositions du titre III de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a été exemplaire.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

M. Pierre Hellier s'est félicité de l'innovation que constitue l'examen de rapports sur l'application des lois votées par le Parlement, et a souhaité savoir à quelle date serait mis en œuvre le droit à l'information des assurés sur leur situation individuelle au regard de leur retraite, car la demande sociale est très forte, ainsi qu'il a lui-même pu le constater auprès de ses électeurs.

M. Georges Colombier a soulevé la question, connexe, des contractuels qui ne bénéficient pas des primes auxquelles ont droit les fonctionnaires titulaires, telle la prime de fin de grade récemment créée, et a souligné que cette inégalité se répercuterait sur les pensions de retraite dans la mesure où celles-ci sont désormais assises sur une partie des primes.

Mme Cécile Gallez a évoqué le cas des femmes qui ont élevé, parfois toute leur vie durant, les enfants nés d'une précédente union de leur époux : auront-elles droit aux mêmes bonifications que si elles les avaient elles-mêmes mis au monde ?

En réponse aux intervenants, M. Renaud Dutreil, ministre de la fonction et de la réforme de l'Etat, s'est réjoui de l'innovation que constituent les auditions sur l'application des lois, et a félicité le rapporteur pour la qualité de son travail.

L'application de la loi du 21 août 2003 aux agents des trois fonctions publiques a été conduite dans des délais très satisfaisants, et 21 des 23 textes réglementaires sont publiés. Ceux qui étaient nécessaires à l'application des articles dont la date d'effet était le 1er janvier 2004 l'ont été au troisième trimestre 2003. Les autres l'ont été dans des délais compatibles avec le calendrier d'application prévu par la loi.

Ce résultat exemplaire doit être largement mis au crédit de la direction de l'administration et de la fonction publique, dont les agents ont travaillé avec beaucoup d'énergie et de dévouement pour préparer ces textes complexes et importants. Cette mobilisation du gouvernement et de l'administration devrait servir d'exemple pour beaucoup de textes de loi qui restent partiellement inapplicables, de long mois après leur publication, faute des dispositions réglementaires essentielles à leur mise en œuvre.

La suggestion de prévoir un délai raisonnable entre la publication d'un texte d'application et sa date d'effet est fort bien venue, et l'on ne peut que convenir de la nécessité de permettre aux administrations de se préparer à appliquer un changement de réglementation, car cette précaution de bon sens ne peut que rendre la mise en œuvre des réformes à la fois plus lisible pour les citoyens et moins coûteuse pour les services qui en ont la charge.

Un tel délai n'a pas été possible pour la loi du 21 août 2003, pour les raisons que le rapporteur a rappelées, mais il est utile de préciser que, dès l'automne 2003, les services de retraite ont bénéficié de formations avant même la publication des textes, permettant leur mise en œuvre dès le 1er janvier 2004.

Le gouvernement est sensible au compliment adressé par le rapporteur aux outils innovants qui ont été utilisés pour diffuser les modalités d'application de la loi. En effet, il a fait l'économie de nombreuses et complexes circulaires et instructions, et choisi de rendre la réforme plus lisible et compréhensible à la fois par les administrations, par les fonctionnaires et par leurs représentants, en rédigeant six - bientôt sept - guides de mise en œuvre. Ces guides, rédigés en collaboration avec les services des retraites, ont été rendus publics et mis en téléchargement libre sur le site www.fonction-publique.retraites.gouv.fr. Leurs rédacteurs ont dû faire preuve, pour être compris par le plus grand nombre, d'une pédagogie qui n'est pas la caractéristique habituelle des circulaires administratives.

Les deux derniers décrets d'application restant à publier concernent l'article 77, relatif à la seconde carrière des enseignants. Il s'agit d'une mesure essentielle pour l'ensemble des personnels enseignants, qui sont les fonctionnaires pour lesquels la mobilité est la plus difficile. Aussi le ministre a-t-il souhaité, dès sa prise de fonctions en avril 2004, relancer le travail sur ce dispositif. Lors de l'examen par le Sénat du deuxième projet de loi d'habilitation à simplifier le droit, la procédure de double agrément ministériel a été supprimée à l'initiative du gouvernement, afin de rendre le mécanisme le plus simple possible et de lever les obstacles à la mobilité.

Les deux textes d'application, un décret en conseil d'Etat et un décret simple, ont été soumis avant Noël à l'avis des trois conseils supérieurs de la fonction publique, et les ministères de la fonction publique, de l'éducation nationale et de l'agriculture ont cosigné une lettre demandant aux ministères employeurs de déterminer le nombre de postes qu'ils souhaitaient offrir en 2005 à des enseignants, en vue d'une mise en œuvre du dispositif de la seconde carrière dès la rentrée 2005.

Les ministères de l'éducation nationale et de l'agriculture sont maintenant chargés de piloter la mise en œuvre opérationnelle du dispositif, de même que le ministère de la défense gère, depuis plusieurs années déjà, des mécanismes similaires pour les militaires. Le ministère de l'éducation nationale a un peu tardé, c'est vrai, à transmettre au Conseil d'Etat les textes examinés par les conseils supérieurs de la fonction publique, mais la haute juridiction devrait se prononcer très prochainement, et les deux décrets être publiés dans les prochaines semaines.

Les textes d'application relatifs à la mise en œuvre du droit à l'information sur les retraites, prévu par l'article 10 de la loi, sont actuellement soumis à la CNIL, dont l'avis est attendu pour ce mois d'avril. Ils fixeront au milieu de l'année 2006 la date à laquelle une information sur les retraites devra pouvoir être délivrée aux assurés qui la solliciteront, et au milieu de l'année 2007 celle à partir de laquelle tous les assurés se verront progressivement délivrer une information périodique sur leur retraite. Ce chantier, conduit par le groupement d'intérêt public (GIP) « information sur les retraites » installé en juillet 2004, devrait aboutir, dès cette année à la création d'un outil de simulation inter-régimes, mis à la disposition des Français pour évaluer leur niveau de retraite.

Parallèlement, un travail considérable est à faire au sein de l'Etat pour centraliser toutes les informations concernant la carrière des agents, actuellement dispersées entre tous les ministères et rassemblées à la toute fin de la carrière uniquement. A la demande du Premier ministre, ce travail est piloté conjointement par le ministère de la fonction publique et celui des finances, et s'inscrit bien entendu dans le même calendrier que le travail du GIP. Le gouvernement considère comme essentiel que l'Etat soit ponctuel au rendez-vous de la mise en œuvre du droit à l'information sur les retraites et soit exemplaire sur la concrétisation de cet aspect fondamental de la réforme de 2003.

S'agissant de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), l'application de la réforme aux fonctionnaires territoriaux et hospitaliers a été réalisée par un décret du 26 décembre 2003 se substituant au décret du 9 septembre 1965. Par ailleurs, une réflexion est actuellement engagée en vue de la refonte du décret du 19 septembre 1947, constitutif de la CNRACL, qui apparaît aujourd'hui largement inadapté. Il y sera notamment question de la gouvernance et de la gestion du régime. Une concertation est en cours avec le président et le conseil d'administration de la caisse, afin de parvenir à un texte qui pourrait être applicable au 1er janvier 2006.

S'agissant de l'Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités locales (IRCANTEC), un arrêté du 26 décembre 2003 a tiré les conséquences de la réforme sur le régime. Une réflexion est par ailleurs en cours au sein du conseil d'administration de l'IRCANTEC, à la demande des ministères de tutelle, sur les perspectives financières du régime, sa gouvernance et sa gestion. Cette réflexion devrait servir de base sur une concertation entre les partenaires sociaux qui s'ouvrira dans les prochaines semaines.

S'agissant du régime additionnel de la fonction publique, c'est à juste titre que le rapporteur a soulevé le problème posé par l'impossibilité d'investir dans l'immobilier. A la lumière de l'expérience acquise par le Fonds de réserve des retraites, le Gouvernement a engagé une expertise préalable à une prise de décision sur ce sujet. Quant à la question du maintien de l'assujettissement de ce régime à l'impôt sur les sociétés, elle n'a pas le même degré d'avancement mais peut néanmoins être approfondie.

M. Paul-Henri Cugnenc a appelé l'attention du ministre sur la situation particulière des professeurs d'université praticiens hospitaliers, dont la rémunération au titre de leur activité hospitalière semble considérée, pour le calcul des droits à la retraite, comme une simple prime, alors même que cette activité représente largement l'équivalent d'un temps plein. Ce n'est pas acceptable, et les quelque 4 000 personnes concernées demandent que les revenus correspondants fassent l'objet de cotisations et donnent droit, en contrepartie, à une retraite, ainsi qu'il leur avait été promis.

M. Georges Colombier a demandé quand serait publié le décret d'application de l'article 136 de la loi de finances rectificative pour 2004, relatif à la possibilité pour les fonctionnaires ayant eu au moins trois enfants de partir à la retraite après quinze ans de services, et quel en serait le contenu.

Le ministre a répondu, s'agissant des professeurs d'université praticiens hospitaliers, que la question était principalement du ressort du ministre chargé de la santé, et suggéré à la Commission d'attendre l'audition, prévue le lendemain, de M. Philippe Douste-Blazy, pour obtenir une réponse autorisée.

Les bonifications pour enfants sont devenues un casse-tête juridique depuis que la jurisprudence de la Cour de justice européenne est venue remettre en cause le fait qu'elles soient réservées aux femmes fonctionnaires. La solution trouvée par le Gouvernement consiste à soumettre ces bonifications non plus à l'appartenance au sexe féminin, mais à une interruption effective d'activité pendant une durée minimale de deux mois, interruption dont chacun sait qu'elle est davantage le fait des femmes que des hommes, sans être pour autant leur apanage exclusif. Le décret est passé devant le Conseil d'Etat et devrait être publié dans les tout prochains jours. Il réglera le cas des enfants nés avant l'entrée de leur mère dans la fonction publique, ou hors des périodes d'activité. Les cas particuliers, comme celui des enfants nés d'une précédente union du conjoint, ou celui des enfants adoptés, devraient recevoir une solution prochainement.

M. Marc Bernier s'est inquiété des conditions mises au rachat par les anciens aides familiaux agricoles des années passées à travailler à l'exploitation de leurs parents : on leur réclame bien souvent des sommes considérables pour racheter les droits à pension correspondant à ces années, et l'injustice est criante par rapport au régime général.

M. Daniel Prévost a souligné qu'un certain nombre d'enfants d'agriculteurs se sont trouvés dans ce cas parce que leur père avait été mobilisé en Algérie, et ce pendant trente mois.

Mme Cécile Gallez a demandé des éclaircissements sur les conditions du cumul entre emploi et retraite pour les « seniors ».

M. Renaud Dutreil a estimé que ces questions, relatives aux régimes des salariés du droit privé, étaient davantage du ressort du ministre des solidarités, de la santé et de la famille.

Le rapporteur a confirmé qu'elles seraient bien posées à M. Philippe Douste-Blazy lors de l'audition du lendemain, et a indiqué qu'elles étaient évoquées aux pages 26 à 28 de son projet de rapport.

Le président Jean-Michel Dubernard a remercié le ministre des précisions qu'il a apportées, le rapporteur de son travail d'analyse et les nombreux participants de leur présence.


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