Comptes rendus de la commission de la défense nationale et des forces armées : Mercredi 10 novembre 2004(Séance de 10 heures)

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COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES

COMPTE RENDU N° 15

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 10 novembre 2004
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Guy Teissier, président

SOMMAIRE

	pages
- Examen de l'avis budgétaire marine (M. Charles Cova, rapporteur pour avis).	2
- Examen de l'avis budgétaire gendarmerie (M. Philippe Folliot, rapporteur pour avis).	4
- Examen de l'avis budgétaire espace, communications et renseignement (M. Yves Fromion, rapporteur pour avis).	8
- Examen de l'avis budgétaire crédits d'équipement (M. Jérôme Rivière, rapporteur pour avis).	10
- Examen de l'avis budgétaire titre III et personnels civils et militaires d'active et de réserve (M. Pierre Lang, rapporteur pour avis).	12
- Vote sur l'ensemble des crédits de la défense pour 2005.	14

Loi de finances pour 2005 : marine (avis).

La commission de la défense nationale et des forces armées a examiné pour avis, sur le rapport de M. Charles Cova, les crédits de la marine pour 2005.

Estimant que la perspective de l'entrée en vigueur de la loi organique du 1^er août 2001, relative aux lois de finances (LOLF), donnait un relief particulier à l'avis de la commission sur les crédits de la marine pour 2005, M. Charles Cova, rapporteur pour avis, a espéré que le lien entre cette armée au particularisme affirmé et la représentation nationale, qu'il avait modestement entretenu en institutionnalisant des visites annuelles aux marins de tous grades, soit pérennisé, sous une forme ou une autre.

La marine nationale est indispensable à la défense de la France, tout en contribuant à sa puissance et à son rayonnement, car, comme le disait le cardinal de Richelieu : « Quiconque est maître de la mer a un grand pouvoir sur terre ». Ce constat trouve une traduction budgétaire éclairante puisque, dans le projet de loi de finances initiale pour 2005, le budget de la marine représente 17,4 % des crédits du ministère de la défense, hors pensions.

Pour ce qui concerne le titre III, dont le montant avoisine 1,98 milliard d'euros, l'évolution est différente selon qu'elle s'apprécie en euros courants, c'est-à-dire en diminution de 1 %, ou à périmètre constant, auquel cas l'enveloppe reste stable. Plus que les dépenses de fonctionnement courant, ce sont les recrutements qui seront contraints. Compte tenu de l'effet de dépenses intangibles, telles que l'évolution du point fonction publique, les cotisations pour les retraites complémentaires des marins ou les dépenses du plan d'amélioration de la condition militaire, le projet de budget entérine, en l'état actuel des choses, un sous-effectif potentiel de l'ordre de 1 000 personnels militaires. Pour le reste, l'enveloppe du titre III hors rémunérations et charges sociales se révèle correcte, avec 493 millions d'euros. Il est vrai que les dotations de 2004 se sont révélées, en cours de gestion, insuffisantes, notamment en ce qui concerne l'alimentation et les frais de déplacement. Les personnels ont quotidiennement pâti de cette situation.

Les crédits d'équipement se situent à un niveau satisfaisant. La progression de 25,7 % des autorisations de programme inscrites aux titres V et VI et la diminution de 1,2 % des crédits de paiement se justifient toutes les deux par les modalités de lancement du programme des frégates européennes multimissions (FREMM), selon un paiement différé. Les crédits correspondant aux autorisations de programme débloquées ne devront donc être mis à la disposition du ministère de la défense qu'à la livraison de la première unité. Nonobstant ce programme, l'enveloppe des dépenses en capital, de l'ordre de 3,8 milliards d'euros en crédits de paiement, permettra la livraison du premier bâtiment de projection et de commandement Mistral, mis à l'eau le 6 octobre dernier, l'entrée en service d'un hélicoptère de transport NH 90 et la modernisation des quatre derniers chasseurs de mines tripartites. En ce qui concerne les munitions, outre cinquante missiles Aster 15 destinés au système antimissiles PAAMS, la flotte recevra quarante missiles Crotale et soixante-quinze torpilles Mu 90. L'aéronavale se verra livrer quatre-vingts missiles air-air d'interception, de combat et d'autodéfense (MICA) et vingt missiles Scalp-EG.

Avec 891 millions d'euros, l'entretien programmé de la flotte ne sera pas oublié. Grâce à l'action énergique du Gouvernement, le taux de disponibilité de la flotte s'est singulièrement redressé : la disponibilité des transports de chalands de débarquement est passée de 56,6 % en 2001 à 70,4 % pour le premier semestre 2004, celle des frégates antiaériennes a augmenté sur la même période de 52,1 % à 79,9 % et le taux de présence à la mer des sous-marins nucléaires d'attaque a atteint 48,3 % cette année contre 41,6 % il y a trois ans. Certes, les appareils de l'aéronautique navale accusent pour beaucoup le poids des ans et l'entretien des bâtiments de surface ne s'effectue pas toujours au moindre coût. Sans doute faut-il regretter que la mise en concurrence des industriels tarde à entrer dans les faits, le montant annuel des marchés d'entretien notifiés après compétition ne devant pas excéder 150 millions d'euros entre 2005 et 2008. D'un autre côté, la marine et l'Etat se sont engagés vis-à-vis de DCN à garantir un plan de charge qui facilite la transition de l'entreprise vers un mode de fonctionnement plus concurrentiel.

Au total, l'équation budgétaire de 2005 s'annonce équilibrée pour la marine, en ce qu'elle préserve l'essentiel, c'est-à-dire le renouvellement et l'entretien de la flotte, ainsi que l'amélioration de la condition militaire. Il ne s'agit pas pour autant d'un projet de budget faste, sans rapport avec les contraintes financières du pays. La marine, comme les autres armées, participera à l'effort de redressement des finances publiques, en supportant des tensions sur des effectifs déjà contraints et en restreignant les frais de fonctionnement.

A moyen terme, trois défis conditionnent la modernisation de la marine et ont des incidences financières significatives.

Le premier concerne le plan de renouvellement de la flotte. Le report de la charge financière des FREMM dégagera des marges de manœuvre bienvenues sur la fin de la loi de programmation militaire 2003-2008 : en 2006, le montant de l'enveloppe nécessaire aux grands programmes de la marine devrait ainsi passer de 793,6 millions d'euros à 566,6 millions d'euros. Pour autant, les premiers remboursements des paiements différés des nouvelles frégates se cumuleront avec l'augmentation des crédits nécessaires à la réalisation du second porte-avions et des sous-marins nucléaires d'attaque Barracuda, ce qui, ajouté au renouvellement de la flotte de soutien, aura certainement de lourdes conséquences financières.

Le deuxième défi porte sur les effectifs. Les sous-effectifs ne concernent pas uniquement les postes d'encadrement. En dépit d'importants efforts sur l'accompagnement social, pour fidéliser les personnels, le problème demeure aigu pour les fonctions tout à fait spécifiques d'atomicien, d'informaticien ou de fusilier-marin, pour lesquelles la marine recense des déficits respectifs de cent, soixante et cent autres postes. La marine fonde beaucoup d'espoirs sur l'indemnité réversible de spécialité critique, qui permettrait de prolonger la durée d'engagement de certaines catégories de personnels très qualifiés. Il s'agit effectivement d'une bonne mesure, encore faut-il qu'elle entre en vigueur rapidement.

Le troisième et dernier défi est la transformation de DCN. Les premiers résultats sont encourageants : en 2003, le groupe DCN, qui employait 12 780 personnes, a réalisé un chiffre d'affaires de 1,9 milliard d'euros et présenté un résultat net de 47,7 millions d'euros, soit un bilan comptable positif en avance de deux ans sur les prévisions. Il convient de saluer ce redressement. Il reste que l'application du taux normal de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et des impôts locaux se traduira par des surcoûts de l'ordre de 750 millions d'euros sur cinq ans. La pérennisation de la neutralité fiscale de cette évolution nécessitera l'abondement, en cours d'exercice, de 85 millions d'euros supplémentaires en crédits de paiement et de 342 millions d'euros en autorisations de programme. En parallèle, il est indispensable que DCN participe aux restructurations de son secteur d'activité en Europe, grâce à un partenariat plus étroit avec Thales, puis avec le groupe allemand né de la fusion de HDW avec Blöhm und Voss. En la matière, le modèle dont il faut s'inspirer est la société MBDA.

Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la marine pour 2005.

* *

Gendarmerie (avis).

La commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Philippe Folliot, les crédits de la gendarmerie pour 2005.

M. Philippe Folliot, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de budget s'inscrivait à mi-parcours de l'exécution de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) et de la loi de programmation militaire. Les excellents résultats obtenus dans la lutte contre la délinquance et l'engagement particulièrement courageux de la gendarmerie en Corse imposent que l'effort de remise à niveau des équipements ne soit pas relâché. Après avoir baissé de 3,6 % en 2003, la délinquance a diminué de 6,9 % sur les dix premiers mois de l'année, inversant la tendance observée en zone gendarmerie de 1999 à 2002.

Cette dynamique sera confortée par la création d'une prime de résultats exceptionnels et par l'achèvement de la réorganisation territoriale de la gendarmerie. La chaîne de commandement sera simplifiée par la suppression d'un échelon hiérarchique entre la légion de gendarmerie et la direction générale. Le redéploiement police-gendarmerie et la mise en place des communautés de brigades, qui arrivent à leur terme, feront l'objet d'une évaluation. En revanche, les études menées sur le recentrage de la gendarmerie sur ses missions premières n'ont pas permis pour l'instant de contenir la charge liée aux transfèrements ou aux gardes statiques et devront être poursuivies.

Le projet de budget pour 2005 devrait permettre à la gendarmerie d'ancrer dans la durée ce bilan positif. Les dotations prévues s'élèvent à 4 484 millions d'euros, en progression de 3,4 % par rapport à l'an dernier. Elles permettent d'amplifier l'effort consenti en 2004, en poursuivant la remise à niveau des moyens de la gendarmerie. Dans une conjoncture économique dégradée et un contexte budgétaire contraint, cet effort particulier doit être salué. Il convient cependant de savoir si ces 147 millions d'euros supplémentaires permettront de rester en phase avec la programmation, notamment pour les crédits d'investissement.

La progression des effectifs se poursuivra avec la création de 700 postes au titre de la LOPSI. Cependant, si 79 % des crédits du titre III prévus auront été engagés en 2005, seuls 44,3 % des effectifs budgétaires auront été ouverts, alors que trois annuités sur cinq se seront écoulées. 3 900 emplois devront donc être créés en deux ans pour respecter l'objectif final.

Le projet de budget prévoit également des mesures significatives en faveur des personnels. La plus significative d'entre elle est certainement la première annuité du plan d'adaptation des grades aux responsabilités, qui prévoit notamment un repyramidage étendu et la transformation de 5 000 postes de sous-officiers en officiers d'ici 2012. Ce plan est le pendant indispensable de la réforme des corps et des carrières de la police nationale, car il n'était pas souhaitable que les deux institutions, désormais rassemblées dans une logique de métier, ne soient pas traitées de façon équitable. Il permettra également d'améliorer le taux d'encadrement de la gendarmerie, qui n'est actuellement que de 4 000 officiers pour 100 000 militaires. L'éventail très large des responsabilités confiées aux commandants de brigade, dont le métier n'a pas d'équivalent chez les sous-officiers des autres armées, sera enfin reconnu. Le rapprochement de la pyramide hiérarchique des deux forces de sécurité facilitera en outre leur coordination sur le terrain. L'annuité 2005 de ce plan sera significative : transformation de 1 000 postes de sous-officiers en officiers et de 1 208 emplois de gendarmes en gradés, pour un total de 20,6 millions d'euros. Elle comporte aussi des dispositions indiciaires, prises en charge par le fonds de consolidation de la professionnalisation, à hauteur de 8,8 millions d'euros.

A périmètre comparable, le budget de fonctionnement progressera en 2005 de 4,7 %, mais les marges de manœuvre dépendront du déroulement de la fin de gestion 2004. Les crédits votés pour 2004 risquent de s'avérer insuffisants pour couvrir les besoins supplémentaires liés à une activité particulièrement soutenue : visite du pape, anniversaire du débarquement, lutte contre l'orpaillage en Guyane, maintien de l'ordre en Polynésie. Par ailleurs, il faut noter une provision de 18 millions d'euros sur les crédits de locations immobilières, dans l'attente du projet d'externalisation.

Les dotations d'investissement des titres V et VI s'élèveront à 459 millions d'euros de crédits de paiement, soit une augmentation de 3,16 %, et 425 millions d'euros d'autorisations de programme. Cette enveloppe comprend 120 millions d'euros de crédits de paiement et d'autorisations de programme au titre de la LOPSI, contre 94 millions en 2004. Malgré cette progression, l'insuffisance des crédits reste sensible, le décalage relevé l'an dernier n'étant pas comblé. Sur les trois premières années d'exécution de la LOPSI, seuls 30 % des crédits de paiement programmés auront été ouverts. Si la plupart des programmes ont déjà été engagés, qu'il s'agisse des gilets pare-balles, des nouvelles tenues ou des pistolets automatiques, certains ont dû être retardés, comme le renouvellement du parc des véhicules blindés à roues de la gendarmerie qui, en dépit d'une moyenne d'âge de trente ans, ne pourra être envisagé qu'à compter de 2006.

L'infléchissement constaté dans les crédits d'infrastructures, qui diminueront de 38 % en crédits de paiement et de 37 % en autorisations de programme, s'avère en outre inquiétant alors que les besoins dans le domaine immobilier sont considérables et que la réorganisation territoriale et les créations d'effectifs entraînent de nouveaux besoins. Face à l'ampleur du problème, l'Etat n'arrivera pas à faire face seul à l'ensemble des besoins. Les procédures dérogatoires prévues par la LOPSI et un assouplissement des conditions d'octroi des subventions, actuellement à l'étude, permettront aux collectivités territoriales de relayer l'effort de l'Etat.

Ce dernier se tournera également vers des partenaires privés pour mener à bien la remise à niveau de l'immobilier. Le projet d'externalisation prévoit de délivrer à un opérateur une autorisation d'occupation temporaire du domaine public contre paiement d'une redevance. Cet opérateur serait à la fois chargé de la gestion locative du parc, de sa maintenance et de la construction de nouveaux locaux. L'intérêt de cette opération dépendra du nombre d'effectifs réellement libérés pour d'autres missions, ainsi que du niveau des loyers payés. A ce jour, 836 militaires et 278 civils sont employés sur l'ensemble de la chaîne immobilière, c'est-à-dire pour la gestion immobilière et l'entretien du casernement. Les résultats de l'évaluation de l'état du parc et le marché de définition du cahier des charges permettront de fixer les caractéristiques de cette externalisation et les économies dégagées.

Pour conclure, le rapporteur a évoqué la place de la gendarmerie dans la mise en œuvre de la LOLF. La maquette retenue crée un programme spécifique pour la gendarmerie au sein de la mission interministérielle « Sécurité » et permet de garder une lisibilité par rapport à l'action de lutte contre la délinquance, dont la nature est différente des missions des autres armées. Cependant, ce programme est amputé des crédits immobiliers et informatiques de la gendarmerie, qui sont rattachés au programme « soutien des forces » de la mission « défense ». Ce regroupement n'est pas étranger à la mise en place d'un service unique d'infrastructures pour l'ensemble du ministère, dans le cadre de la stratégie ministérielle de réforme, mais il ne répond pas aux exigences de sincérité budgétaire et de nomenclature à coût complet voulues par la LOLF. Enfin, il serait préférable que la gendarmerie garde la maîtrise de ses moyens informatiques, qui sont soumis à des contraintes spécifiques.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.

M. René Galy-Dejean a souhaité qu'en matière immobilière, l'externalisation soit limitée à la gestion du parc et ne conduise pas à une vente du patrimoine, afin de limiter les aléas sur le coût des loyers et de donner à la gendarmerie la garantie d'une forme de protection du ministère.

M. Philippe Folliot, rapporteur pour avis, a rappelé que le problème de l'immobilier était particulièrement aigu pour la gendarmerie, en raison du retard accumulé et de l'état de dégradation avancée d'un tiers du parc domanial. Les crédits d'infrastructures ont trop souvent servi de variable d'ajustement. La situation est toutefois très contrastée d'un département à l'autre, voire au sein des départements eux-mêmes. Une grande partie des installations de la gendarmerie, notamment pour les petites unités départementales, relève déjà d'un parc locatif appartenant aux collectivités ou au secteur privé. La question de l'éventualité d'un transfert temporaire du parc domanial est posée au travers des projets intéressant la société nationale immobilière (SNI), filiale de la caisse des dépôts et consignations. Face à l'ampleur du problème, les moyens budgétaires sont insuffisants et ne permettront pas de rattraper l'ensemble du retard. Or, l'état du logement est déterminant pour le moral des personnels et de leurs familles, tout particulièrement dans certains secteurs ruraux déjà peu attractifs. Il convient donc de faire appel à des partenaires privés, mais aussi de simplifier les procédures, s'agissant de la construction de nouvelles brigades. Une déconcentration accrue sur la base d'un cahier des charges précis et accompagnée d'un contrôle a posteriori constituerait un système bien plus efficace que l'actuelle centralisation parisienne des dossiers. Face à l'urgence de la situation, notamment pour certains cantonnements de gendarmerie mobile, il convient d'agir rapidement.

M. René Galy-Dejean a précisé que ses propos ne visaient pas les collectivités locales, mais les sociétés immobilières.

M. Philippe Folliot, rapporteur pour avis, a indiqué que la SNI, dans la mesure où elle serait retenue à l'issue de l'appel d'offres, relevait toujours indirectement de l'Etat.

M. François Huwart s'est interrogé sur l'effort demandé aux collectivités locales. Y compris pour des missions régaliennes, l'Etat n'est pas en mesure d'assurer par et pour lui-même certaines opérations et ce transfert de charges pose la question du transfert de ressources supplémentaires.

M. Philippe Folliot, rapporteur pour avis, a rappelé que la dégradation de l'état du parc immobilier résultait d'un long processus, accéléré entre 1999 et 2001 par le quasi-arrêt des investissements de l'entretien et du paiement des loyers. La loi de finances rectificative de juillet 2002 a dû prévoir une ouverture de crédits significative pour apurer la dette liée aux loyers impayés. Il n'existe pas nécessairement de liens entre domanialité et mauvais état ; ainsi, dans le Tarn, l'essentiel des brigades de gendarmerie appartient au conseil général et se trouve dans un état plus dégradé que la moyenne nationale.

M. François Huwart a convenu que l'état de vétusté était indépendant de la nature des propriétaires, mais il a souligné que les conseils généraux s'étaient vu attribuer des compétences élargies et des charges financières accrues. Il n'est pas facile pour certains d'entre eux d'assurer la modernisation des logements de gendarmerie sans transfert de ressources supplémentaires.

M. Philippe Folliot, rapporteur pour avis, a indiqué qu'un assouplissement des règles relatives à l'octroi de subventions aux collectivités locales était à l'étude et que l'augmentation du poids des loyers était pour partie liée au redéploiement entre zones de police et zones de gendarmerie, qui se traduit par de nouvelles prises à bail dans l'attente de la réalisation de programmes immobiliers.

Certains conseils généraux disposent des filiales que constituent les offices publics d'HLM et sont donc en mesure d'assurer le même type de responsabilité pour les logements de la gendarmerie. Leurs choix renvoient à la politique propre de chaque collectivité territoriale ; si certains départements consentent des efforts significatifs en faveur des brigades de gendarmerie, comme ils peuvent le faire pour les services d'incendie et de secours, d'autres sont moins volontaristes.

Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la gendarmerie pour 2005.

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Espace (avis).

La commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Yves Fromion, les crédits de l'espace, des communications et du renseignement pour 2005.

M. Yves Fromion, rapporteur pour avis, a souligné combien les conflits récents ont confirmé de manière spectaculaire l'efficacité d'une intégration sans cesse accrue de l'information. Le système de force « commandement, communications, conduite des opérations, renseignement » (C3R) est donc au cœur du fonctionnement des armées modernes. Il en découle trois conséquences majeures. Tout d'abord, le C3R voit ses éléments de plus en plus imbriqués et sa cohérence d'ensemble est indispensable. Ensuite, le C3R est devenu totalement dépendant de la maîtrise du milieu spatial, qui constitue désormais l'une des conditions de la souveraineté. Enfin, la cohérence de l'ensemble devra de plus en plus être recherchée à l'échelle européenne, aucun des Etats de l'Union européenne n'ayant les moyens financiers suffisants pour détenir un ensemble spatial et de télécommunications global. Sur la période 1997-2003, les Etats-Unis ont consacré 12,1 % de leur budget d'équipement militaire à l'espace et la France 3,3 %.

Pour 2005, les crédits consacrés à l'espace, hors budget civil de recherche et développement (BCRD), progressent de 89,2 % en autorisations de programme et de 15,6 % en crédits de paiement. La première étape du programme Syracuse III sera constituée par la mise en orbite du premier satellite au début de 2005, la constellation devant être complétée avec la mise en orbite de deux autres satellites à partir de 2006. En ce qui concerne le renseignement optique, Helios II améliorera significativement les capacités d'observation actuelles. Son lancement est prévu pour la fin de l'année 2004.

Parmi les crédits destinés à l'espace, ceux de la recherche progressent de façon très significative (+22,2%), le C3R bénéficiant de nombreux démonstrateurs technologiques, parmi lesquels on notera le programme Essaim pour le renseignement électromagnétique, le démonstrateur d'alerte avancée optique spatiale (Spirale), le projet de bulle opérationnelle aéroterrestre (BOA) et le démonstrateur de liaison optique laser aéroporté (LOLA).

Si les drones sont en quelque sorte « à la mode », c'est largement parce qu'ils répondent à de nombreux besoins pour l'observation et les communications, mais aussi parce que leurs évolutions technologiques extrêmement rapides remettent en question des éléments qui semblaient acquis. Les choix à réaliser dans le partage des tâches entre satellites et drones sont plus délicats. En 2010, il est prévu que les armées disposent d'un drone nouveau, compromis entre le HALE et le MALE. Un programme d'études-amont a été lancé pour un montant de 137 millions d'euros associant EADS, Dassault aviation, Thales et Sagem. Dans l'intervalle, l'armée de terre continuera à utiliser le système CL 289 et sera dotée du système de drone tactique intérimaire (SDTI), pour lequel 11,7 millions d'euros d'autorisations de programme et 5 millions d'euros de crédits de paiement sont prévus en 2005. Les drones Hunter de l'armée de l'air ont été retirés du service en septembre et seront remplacés par le système intérimaire de drones MALE à la fin de 2005.

L'espace est par nature un domaine d'action pour l'Europe. Des programmes en coopération existent déjà et des échanges de capacités sont prévus, mais cela n'est pas suffisant pour fournir un ensemble cohérent et adapté. Le programme Galileo devrait toutefois donner à l'Europe une capacité de navigation par satellites, avec un déploiement devant intervenir entre 2005 et 2008. Si le choix définitif du concessionnaire a été reporté à janvier 2005, le Conseil « transports » du 9 décembre prochain sera décisif, notamment pour le choix des services fournis, y compris le service public réglementé (PRS). Ce signal de haute précision, sécurisé, est indispensable pour les applications de défense et de sécurité.

Un effort de coordination significatif doit donc être mené. Le plan d'action européen sur les capacités comprend depuis 2003 un groupe de projet « vecteurs spatiaux », présidé par la France. La création de l'agence européenne de défense devrait conduire également à une meilleure expression des besoins et à une coordination accrue des programmes, même si l'agence n'a pas vocation à assurer la maîtrise des programmes spatiaux, afin de ne pas dupliquer les capacités de l'agence spatiale européenne. Enfin, le livre blanc sur la politique spatiale européenne de novembre 2003 constitue un véritable plan d'action et souligne les enjeux politiques et économiques d'une politique communautaire de l'espace.

Après l'espace, la seconde priorité concerne les services de renseignement. Le budget de la défense concourt très largement à la capacité nationale de renseignement, au travers de la direction du renseignement militaire (DRM), de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et de la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD). En plus de ces services, une partie des armées assume des fonctions de renseignement. La gendarmerie joue ainsi un rôle important, tant en raison de son maillage territorial que de sa participation croissante aux opérations extérieures.

Par ailleurs, les unités chargées du renseignement dans la profondeur, rattachées au commandement des opérations spéciales (COS), sont de plus en plus sollicitées. Les opérations en Afghanistan et en Côte d'Ivoire ont montré que les forces spéciales françaises arrivent désormais à intégrer le renseignement et l'action de façon vraiment efficace. En Europe, seuls les Britanniques disposent d'un outil comparable, avec les SAS. Ces qualités réelles sont malheureusement entravées par des lacunes en matière d'équipement. Ainsi, la capacité de transmission des données est limitée et il manque également une capacité de vision en temps réel offerte par un drone tactique. L'aéromobilité est elle aussi insuffisante, mais devrait s'améliorer très significativement à partir de 2005, avec la livraison des hélicoptères pour unités spéciales EC 725.

Les crédits de paiement affectés aux services de renseignement progressent de 3,2 % et les autorisations de programme de 18,8 %. La progression est sensiblement plus forte pour le titre V (+ 4,9 %) que pour le titre III (+ 2 %).

En ce qui concerne les crédits d'équipement, l'ensemble des services de renseignement doit s'adapter à un progrès technologique extrêmement rapide, notamment dans les domaines de l'informatique et des télécommunications. En ce qui concerne la DRM, les autorisations de programme sont inférieures à la moyenne de 30 millions d'euros qui serait nécessaire, ce qui a conduit à décaler une partie du programme de rénovation des centres d'écoutes pour le renseignement d'origine électromagnétique stratégique. De plus, l'arrêt de l'exploitation du vecteur piloté de veille stratégique, le Sarigue-NG, posera à terme un problème de capacité pour l'actualisation de la base de données nationale de signaux radars.

Pour les crédits du titre III, la situation est beaucoup plus contrainte, puisque ces derniers progressent de 2 %. De fait, les effectifs théoriques restent pratiquement stables. Cette situation est d'autant plus regrettable que le renseignement humain devrait être privilégié et que, contrairement à une idée reçue, les progrès techniques en matière d'écoute et d'imagerie nécessitent des personnels supplémentaires pour en assurer l'exploitation et l'analyse. Les effectifs réels de la DGSE et de la DRM sont sensiblement inférieurs aux effectifs théoriques, notamment en raison des postes de militaires non pourvus, mais aussi des difficultés à recruter les linguistes nécessaires.

Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'espace, des communications et du renseignement pour 2005.

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Crédits d'équipement (avis).

La commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Jérôme Rivière, les crédits d'équipement pour 2005.

M. Jérôme Rivière, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il importait d'analyser le projet de loi de finances pour 2005 en fonction du respect de la loi de programmation militaire de 2002, mais aussi dans la perspective de la pleine entrée en vigueur, l'an prochain, de la loi organique relative aux lois de finances.

La volonté affichée du Gouvernement de ne pas transformer ce budget en une variable d'ajustement discrète au sein du budget de l'Etat et ce, pour la troisième année consécutive, mérite d'être saluée. Le budget d'équipement pour 2005 met en œuvre les dispositions de la loi de programmation militaire : les crédits de paiement des titres V et VI augmentent de 2 % en euros courants, atteignant 15,2 milliards d'euros, après avoir connu une hausse de 11,2 % en 2003, puis de 9,2 % en 2004 ; cette évolution traduit la priorité donnée à l'équipement des forces armées. L'effort ainsi consenti a pour conséquence le renforcement du poids des crédits d'équipement au sein du budget de la défense : les crédits de titre III augmentent également, mais dans une moindre mesure, soit 1,26 %, et les crédits d'équipement représentent désormais 46,16 % du budget de la défense, contre 45,98 % en 2004. En revanche, le volume des autorisations de programme connaît une diminution de 8,7 % par rapport à 2004, passant de 16,77 milliards d'euros à 15,3 milliards d'euros ; cette évolution répond aux demandes du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ce dernier étant très attaché au respect de l'égalité entre autorisations de programme et crédits de paiement sur la période couverte par la loi de programmation militaire pour 2003-2008. Les incidences de cette diminution, particulièrement marquée pour l'armée de l'air et l'armée de terre, seront cependant tempérées par la mobilisation des en-cours existants d'autorisations de programme ; la marine, en revanche, bénéficie d'une dotation en forte hausse, car ses autorisations de programme incluent 1,7 milliard d'euros pour la commande des frégates multimissions et 904 millions d'euros pour le programme des sous-marins nucléaires d'attaque Barracuda.

La hausse des crédits d'équipement doit être appréciée à l'aune des trois principaux objectifs assignés par la loi de programmation militaire. En ce qui concerne la modernisation et le renouvellement des matériels des armées, 5,98 milliards d'euros de crédits de paiement sont consacrés aux programmes d'armement en 2005, contre 5,77 milliards d'euros en 2004, soit une progression de 3,6 %. L'entretien des matériels constitue également une priorité, compte tenu de la forte dégradation de leur disponibilité constatée en 2002 : les autorisations de programme destinées à l'entretien programmé des matériels (EPM) connaissent une hausse significative en 2005, de 7,7 %, pour atteindre plus de 3,4 milliards d'euros ; en revanche, après une augmentation en 2003, puis en 2004, les crédits de paiement d'EPM diminuent de 4,6 %, tout en restant supérieurs à l'annuité moyenne fixée par la loi de programmation militaire.

Une attention particulière doit être portée aux reports de charges, qui ont été considérables en 2003, atteignant 2,119 milliards d'euros, contre 950 millions d'euros l'année précédente. Cet état de fait emporte plusieurs conséquences : en premier lieu, le taux de consommation des crédits de paiement des titres V et VI pour 2003 a été relativement faible, s'élevant à 89,4 % seulement, contre 94,5 % en 2002. En second lieu, l'insuffisante disponibilité des crédits de paiement à la fin de l'exercice 2003 a entraîné un fort volume de factures restant à payer, ce qui a conduit à des intérêts moratoires importants à l'ouverture de la gestion 2004 ; ces derniers devraient s'élever à 30 millions d'euros pour 2004, contre 20,12 millions d'euros en 2003. Compte tenu du niveau du taux des intérêts moratoires, ce résultat ne traduit pas une bonne gestion des fonds publics.

Quelques exemples permettent d'illustrer l'absence d'excès de ce budget. Ce n'est souvent qu'au prix de la volonté sans cesse affirmée de quelques industriels, qui maintiennent un savoir-faire exceptionnel, que peuvent être tenus certains engagements. Ainsi, de la commande, en 2004, des 59 Rafale nécessaires à l'armée de l'air et à la marine. Le retard du programme d'avion de transport aérien stratégique A 400 M, parallèlement au vieillissement des Transall, oblige les armées à imaginer des solutions provisoires fondées sur l'affrètement d'avions étrangers. Les programmes d'hélicoptères accumulent les retards, qu'il s'agisse du programme Tigre ou du programme NH 90, et l'armée de terre va devoir engager une rénovation lourde des hélicoptères Puma. Les difficultés à définir entre ministères la nature des financements innovants ne doivent pas compromettre l'exécution des programmes concernés, c'est-à-dire les frégates multimissions et les avions de ravitaillement MRTT (Multirole Transport Tanker). Dans le domaine des missiles, si l'Europe dispose d'un savoir-faire exceptionnel, il serait souhaitable que le budget de la défense accompagne davantage nos entreprises à l'exportation, les retombées en matière de coût pour nos armées étant à terme garanties.

Chaque année, en France, des interrogations pèsent sur le budget de la dissuasion nucléaire, alors même que cet effort, heureusement constant, garantit à notre pays son rang de puissance mondiale. Or, il faut noter qu'à partir de 2009, le financement du développement du M 51 sera achevé. Afin d'assurer le maintien des compétences des bureaux d'études, permettant d'accompagner le missile sur sa durée de vie, il apparaît pertinent de lancer le démonstrateur de partie haute du M 51. Dans le même état d'esprit, la France pourrait s'engager dans un programme de démonstrateur d'un vecteur multirôle permettant le lancement de missiles d'interception en milieu exoatmosphérique.

En matière de recherche, enfin, les crédits prévus par le projet de loi de finances respectent les dispositions de la loi de programmation militaire. Si, dans ces conditions, ce montant est satisfaisant, on peut en revanche se demander si la dotation prévue par la loi de programmation militaire elle-même est suffisante. Aucun crédit de paiement n'est d'ailleurs prévu pour le programme EUROMALE. La bonne volonté des entreprises à travailler essentiellement sur des crédits de recherche privés fait reposer l'effort national sur l'application duale des technologies, mais le savoir-faire et le génie français et européens ne compenseront pas éternellement l'effort financier que fournissent les Etats-Unis. La France doit donc accorder ses moyens à ses objectifs, tout comme les autres Etats européens ; la crédibilité de l'Europe de la défense en dépend.

Contrairement à bien des majorités précédentes qui avaient préféré se donner des marges de manœuvre sur le titre III pour contenter les personnels à court terme - on peut rappeler les libertés excessives qu'avaient prises les budgets précédents avec les dispositions de la loi de programmation pour 1997-2002 -, en choisissant de sacrifier massivement les investissements, choix dont les conséquences se font sentir à plus long terme, la ministre de la défense présente, cette année encore, un projet d'avenir.

Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits d'équipement pour 2005.

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Personnels (avis).

La commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Pierre Lang, les crédits du titre III et personnels civils et militaires d'active et de réserve pour 2005.

M. Pierre Lang, rapporteur pour avis, a indiqué que le budget du titre III du ministère de la défense s'élèverait, en 2005, à 17,7 milliards d'euros, en hausse de 1,3 %. Les crédits de rémunérations et charges sociales diminuent, en apparence, de 479 millions d'euros entre 2004 et 2005, mais cette réduction résulte d'un transfert lié à l'expérimentation, dans quelques unités, de la globalisation des crédits. A périmètre constant, les rémunérations et charges sociales augmentent de 354 millions d'euros, ce qui représente une hausse de 2,5 %.

Les personnels militaires continueront à bénéficier des mesures de revalorisation instaurées par le fonds de consolidation de la professionnalisation. 11 millions d'euros supplémentaires porteront ce fonds à 56,9 millions d'euros. Le personnel militaire bénéficiera également du plan d'amélioration de la condition militaire qui sera doté de 40 millions d'euros supplémentaires en 2005. D'autres mesures, destinées à fidéliser le personnel, bénéficieront de 43 millions d'euros de crédits. Enfin, 14 millions d'euros permettront de financer des primes d'engagement dont le taux est modulé en fonction de la difficulté à recruter dans la spécialité considérée.

Le plan de reconnaissance professionnelle du personnel civil se poursuivra également. Il se traduira par l'inscription de 11,3 millions d'euros supplémentaires. En administration centrale, ces crédits permettront principalement de revaloriser les primes des personnels des catégories A et B. Dans les services déconcentrés, l'indemnité d'administration et de technicité sera augmentée, le pyramidage du corps des ouvriers d'Etat sera amélioré et diverses indemnités catégorielles revalorisées.

Les effectifs militaires connaîtront, en 2005, une quasi-stabilité qui masquera, en fait, une évolution contrastée selon les armées. La situation globale de l'armée de terre pourrait se dégrader au cours des mois à venir. Compte tenu des contraintes financières au cours de l'exercice 2004, les forces terrestres pourraient connaître un sous-effectif qui, selon les propos de son chef d'état-major, le général Bernard Thorette, pourrait « dans le pire des cas, porter sur un volume de 10 000 hommes en 2005 ». Avec un déficit de 1 530 personnes, la marine nationale a connu une réduction spectaculaire de son sous-effectif qui concernait plus de 3 000 postes en 2003. Dans l'armée de l'air, ce sont surtout les sous-officiers qui font défaut, avec un sous-effectif qui frôle les 1 500 postes. Généralement bien formés, ils constituent un personnel très convoité par le secteur civil. Les effectifs budgétaires de la gendarmerie, en hausse constante, sont pratiquement tous pourvus. Le projet de loi de finances pour 2005 apporte une modification substantielle dans la pyramide des grades de cette arme, puisque le nombre de postes d'officiers est augmenté d'un millier, ce qui représente une hausse d'environ 20 %, jamais enregistrée jusqu'à présent dans cette arme.

L'instruction et les exercices sont indispensables à une armée professionnelle dont la majeure partie des forces est appelée à servir en opérations extérieures, dans des conditions parfois périlleuses. Si l'entraînement de la marine, de l'armée de l'air et des forces de gendarmerie apparaît satisfaisant, celui des forces terrestres et, en particulier, de l'aviation légère de l'armée de terre, est plus problématique. Compte tenu des contraintes de disponibilité des appareils, l'objectif de 160 heures de vol par pilote sera difficilement atteint, la moyenne se situant aux alentours de 154 heures, avec de profondes disparités entre les différents types d'hélicoptères : les équipages de Puma s'approcheront du seuil de sécurité estimé à 150 heures de vol par an. Il convient de veiller à ce que ce sous-entraînement ne constitue pas une menace pour la sécurité du personnel ; les crédits inscrits au titre III du budget de la défense pour 2005 devraient permettre d'améliorer la situation.

Ce projet de budget, globalement satisfaisant, ne doit pas masquer les efforts consentis par le ministère de la défense en matière d'économies et de modernisation. Comme toutes les administrations, ce ministère contribuera à la maîtrise des dépenses publiques par le non remplacement d'un grand nombre de ses agents partis en retraite.

Se référant aux événements tragiques qui se sont produits en Côte d'Ivoire, M. Joël Hart a souhaité réitérer les conclusions qu'il avait présentées à la commission lors de l'examen de son avis budgétaire sur les forces terrestres. Alors que l'armée de terre fournit 80 % des personnels engagés en opérations extérieures, elle ne bénéficie que de 20 % des dotations d'investissement du ministère de la défense. Plus que jamais, il convient de rester attentif à l'évolution des crédits de cette armée, car les matériels engagés sur des théâtres étrangers vieillissent davantage.

Tout en partageant ces préoccupations, M. Pierre Lang, rapporteur pour avis, a toutefois fait valoir que le volume ainsi que les coûts des matériels de l'armée de l'air et de la marine étaient très sensiblement supérieurs à ceux de l'armée de terre, ce qui explique les différences de crédits d'équipement observées.

Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du titre III et des personnels civils et militaires d'active et de réserve pour 2005.

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Loi de finances pour 2005 : crédits défense (vote sur l'ensemble).

La commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la défense pour 2005, le groupe socialiste votant contre.

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