COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES
COMPTE RENDU N° 7
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 19 octobre 2005
(Séance de 10 heures)
Présidence de M. Guy Teissier, président
SOMMAIRE
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- Audition de M. Christian Piotre, secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense, sur le projet de loi de finances pour 2006 (n° 2540) |
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Audition de M. Christian Piotre, secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense, sur le projet de loi de finances pour 2006 (n° 2540).
La commission de la défense nationale et des forces armées a entendu M. Christian Piotre, secrétaire général pour l'administration (SGA) du ministère de la défense, sur le projet de loi de finances pour 2006 (n° 2540).
Le président Guy Teissier a rappelé, en préambule, que le secrétariat général pour l'administration du ministère de la défense, assumait des responsabilités très larges : affaires financières, définition et mise en œuvre de la politique du personnel civil et militaire, gestion du personnel civil, action sociale, affaires juridiques, politique immobilière domaniale et du logement, politique des archives et bibliothèques, actions culturelles et éducatives. Il a ajouté que, sous l'empire de la loi organique relative aux lois de finances, le secrétaire général pour l'administration devenait responsable, au sein de la mission « Défense », du programme support du ministère, le programme 212 - « Soutien de la politique de défense » -, et qu'il pilotait la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».
M. Christian Piotre a souligné que le budget pour 2006 constituerait la quatrième annuité de la loi de programmation militaire et de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité intérieure, mais surtout qu'il marquerait la première année de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) .
Les engagements des lois de programmation étant globalement respectés, l'attention du SGA est surtout retenue par l'entrée en application de la LOLF. Cette loi constitue un véritable changement de paradigme dans la manière de présenter le budget de la défense et d'assurer son exécution : le regain de transparence est sensible non seulement vis-à-vis du Parlement mais aussi à l'intérieur du ministère lui-même, les états-majors et les directions étant amenés à vérifier leurs chiffres et à préciser la formulation de leurs besoins. En vertu des orientations fixées dès 2002 par Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, la LOLF s'accompagnera d'une poursuite de la modernisation de l'organisation du ministère et de sa façon de travailler ; l'aménagement et la clarification des fonctions des principaux collaborateurs du ministre traduisent la volonté de se mettre en « ordre de bataille » pour l'avenir.
Même si une vingtaine d'indicateurs doivent encore être élaborés d'ici à 2007, l'expression des missions et des objectifs atteint un degré de clarté remarquable, grâce à des agrégats beaucoup plus pertinents. La formulation d'objectifs de performance et d'instruments de contrôle de gestion est fondamentale pour le SGA, à qui il appartient d'offrir au ministre une vision globale de l'exécution de son budget. Les gestionnaires se voient soumis à une exigence d'efficacité et de responsabilité accrue à travers le pilotage des programmes.
Les 47 milliards d'euros du budget de la défense sont répartis entre quatre missions et neuf programmes. Les missions « Défense » et « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » sont placées sous la maîtrise du ministère de la défense et du ministère délégué aux anciens combattants. Quant aux missions interministérielles « Sécurité » et « Recherche et enseignement supérieur », les aspects concernant la défense y sont clairement identifiés : il s'agit respectivement des moyens affectés à la direction générale de la gendarmerie nationale et de la contribution à la recherche duale.
Le SGA est responsable de quatre programmes : un programme de la mission « Défense », « Soutien de la politique de défense », qui représente près de 3 milliards d'euros ; trois programmes de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation », à savoir « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » pour 3,4 milliards d'euros, « Lien entre la Nation et son armée » pour 300 millions d'euros et « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » pour 200 millions d'euros.
Puis M. Christian Piotre a dégagé les priorités dégagées par ce projet de budget.
La modernisation des équipements, le maintien en condition opérationnelle ainsi que l'entretien des infrastructures et les grands projets immobiliers - avec un effort soutenu en faveur de la gendarmerie - incombent plus particulièrement au délégué général pour l'armement ou au chef d'état-major des armées.
Après les débats très difficile de 2004, les effectifs seront réalisés conformément à la programmation, soit 432 300 personnes, 352 100 militaires et 80 200 civils, avec la création de postes dans la gendarmerie et à la DGSE. Les armées pourront ainsi remplir dans de bonnes conditions les missions qui leur sont confiées.
L'effort en faveur du personnel sera poursuivi. Les mesures au profit des militaires atteindront 67 millions d'euros, répartis entre le fonds de consolidation de la professionnalisation, pour 22,5 millions, le plan d'amélioration de la condition militaire, pour 26 millions, et le plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées dans la gendarmerie, pour 18,4 millions. Le personnel civil bénéficiera de 15,5 millions de crédits destinés à accompagner la réforme des statuts et la fusion des corps, afin de donner des perspectives à cette catégorie de personnels. La progression de 3,5 % des crédits de l'action sociale, pour un total de 98 millions d'euros, sera consacrée à l'environnement familial, aux crèches, mais aussi à l'indemnisation des accidents du travail et l'accroissement du parc de logements familiaux.
En réponse à une interrogation du président Guy Teissier à propos des crèches, M. Christian Piotre a indiqué que le ministère de la défense construirait des crèches dont il serait propriétaire mais qu'il effectuerait également des réservations par conventions dans d'autres structures, en fonction de la situation de chaque garnison.
La poursuite du préfinancement du surcoût des opérations extérieures, doté de 250 millions d'euros, devrait mettre un terme à une mécanique redoutable : le financement de ces opérations, assuré par les états-majors, hypothéquait le fonctionnement quotidien des unités à partir du milieu d'année ; une partie des crédits d'investissements était gelée pour gager le décret d'avance de l'automne. La restitution de ce gage en loi de finances rectificative intervenait trop tardivement pour engager les dépenses, ce qui alimentait les reports sur l'exercice suivant.
Le budget de la défense contribue aussi à quatre priorités gouvernementales.
Dans le domaine de d'emploi, le ministère de la défense soutient l'initiative « Défense deuxième chance », à travers le rôle d'identification des jeunes que joue la direction du service national lors de la JAPD, la mise à disposition d'emprises foncières et le recrutement de cadres militaires ayant achevé leur carrière ou leur contrat. Il a signé 600 contrats d'apprentissage, avec l'objectif de conclure 1 000 contrats d'avenir courant 2006 et entend jouer un rôle actif dans le parcours d'accès aux carrières des fonctions publiques territoriales, hospitalières et de l'État pour les juniors et les seniors. Cet effort n'intervient bien évidemment qu'en complément de son action habituelle en matière de recrutements et de reconversions.
S'agissant du logement, le ministère a identifié quarante-deux emprises qui seront cédées à des opérateurs pour la construction de 5 000 à 6 000 logements et il recherche des emprises supplémentaires. Pour le développement des territoires, le ministère est partie prenante dans certains pôles de compétitivité. Enfin, il participera au respect des engagements pris dans le cadre des contrats d'entreprises de DCN et de Giat Industries.
M. Christian Piotre a ensuite mis en évidence les enjeux du projet de loi de finances pour le SGA.
Le premier concerne la mise en œuvre de la LOLF. Historiquement, le secrétaire général pour l'administration était avant tout chargé de coordonner les grandes directions fonctionnelles du ministère. Depuis 1999, le SGA est placé à la tête d'une administration qui comporte plus de 11 000 agents aujourd'hui. En 2006, il doit apprendre un troisième métier : celui de responsable de programmes. Mais il devient aussi l'accompagnateur de la mise en œuvre de la LOLF pour tout le ministère, notamment à travers la direction des affaires financières et la direction de la fonction militaire et du personnel civil. Enfin, il est investi du rôle de coordinateur interprogrammes dans certains secteurs tels que l'immobilier ou les ressources humaines. Le SGA est donc un acteur important de la cohérence ministérielle et devra éviter que ne se créent de nouveaux types de cloisonnement qui se substitueraient à ceux mis à bas par la LOLF.
Le second enjeu est la poursuite de la modernisation du ministère. Dans les années 1990, le SGA était le moteur de la mutualisation des moyens et de l'interarmisation. Ce n'est plus le cas aujourd'hui car les esprits ont évolué. La réforme intervenue cette année qui instaure l'autorité du chef d'état-major des armées sur ceux qui étaient jusqu'à présent ses pairs relancera la dynamique interarmées, d'autant que l'engagement opérationnel croissant a fait prendre conscience à chacun des enjeux de l'« interarmisation ».
La déconcentration de la gestion des personnels civils doit être menée à pas comptés, en concertation avec les états-majors et les organisations syndicales, afin de déterminer les actes qui pourraient utilement être confiés aux responsables de programme, voire aux responsables de budget opérationnel ou aux employeurs au sens strict. S'agissant des personnels militaires, les décrets d'application du statut général entrent dans leur dernière phase d'élaboration et un chantier sensible s'ouvre, celui des statuts particuliers, avec deux grands objectifs : contribuer à la réforme de l'État en ramenant le nombre de statuts de 105 à une cinquantaine ; moderniser la gestion des ressources militaires en introduisant les notions de « filières » et de « métiers », qui auront une incidence sur les carrières et les rémunérations. Les grands principes de cette réforme seront fixés avant la fin 2005 et elle devrait aboutir courant 2006.
Les réformes d'organisation en cours seront confortées. Celle du service historique de la défense est bien avancée. Pour le service d'infrastructure de la défense, il reste beaucoup à faire : la direction centrale a été mise sur pied mais ses trois réseaux - travaux maritimes, services locaux d'infrastructure de l'armée de l'air et services du génie - doivent encore lui être rattachés pour fonctionner harmonieusement. Quant à l'intégration de la fonction informatique, elle se concrétise par la création d'une direction générale des systèmes d'information et de communication, chargée de fixer des orientations en matière technologique, commerciale et de sécurité. Trois autorités seront chargées de la cohérence des systèmes d'information entre les réseaux : le secrétaire général pour l'administration sera responsable de la compatibilité entre systèmes d'information administratifs et de gestion, le chef d'état-major des armées des systèmes d'information opérationnels et le délégué général pour l'armement des systèmes à vocation scientifique et technique.
D'autres chantiers de modernisation restent ouverts. En effet, le ministère de la défense, contrairement à d'autres départements ministériels, prolonge la démarche de stratégie ministérielle de réforme, considérant que cette procédure aide à fixer des objectifs de rationalisation - externalisations ou partenariats - et à en cerner les conséquences. C'est d'autant plus utile avec la LOLF que les responsables des budgets opérationnels de programme ont besoin d'un outil d'analyse, de réflexion et de programmation pour dégager des économies et opérer des choix d'allocation de ressources. La fongibilité asymétrique ne constitue pas l'alpha et l'oméga de la LOLF : l'optimisation de l'allocation de ressources s'effectue aussi au sein des crédits de fonctionnement.
Le SGA se coordonne avec les autres ministères pour mettre en œuvre les politiques interministérielles. À cet effet, des protocoles ont été signés avec le ministère de l'écologie et du développement durable ainsi qu'avec celui de la culture et de la communication. En 2006, un nouveau protocole devrait être conclu avec le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.
M. Christian Piotre a rappelé qu'après la professionnalisation, le ministère avait pu avoir la tentation de décréter une pause dans les réformes. Mais l'effort en faveur de la défense l'a conduit à aller de l'avant. La modernisation s'accompagnera d'une attention particulière envers les personnels civils et militaires. Les directeurs, les chefs d'état-major et les responsables de programme doivent se mobiliser pour expliquer et accompagner les réformes. En outre, un effort particulier doit être consenti en faveur de la formation des personnels civils, qui accuse un décalage frappant avec celle des personnels militaires.
Le président Guy Teissier a posé trois questions à M. Christian Piotre :
- Les quarante-deux terrains destinés à des programmes immobiliers seront-ils lotis au profit de la gendarmerie et des armées, ou bien à des fins civiles, le ministère de la défense pouvant ainsi démonter qu'il peut se mettre en question et réaliser des économies ?
- Où en est le mouvement d'externalisation, notamment des logements de la gendarmerie, dont il a beaucoup été question ces dernières années ?
- Des modes de financement innovants ont pu être évoqués pour les frégates multimissions ou pour les avions ravitailleurs. L'armée de l'air a commandé les deux avions à très long rayon d'action qui lui faisaient défaut, et ceux-ci seront non pas achetés mais loués. Les modes de financement innovants sont-ils adaptés à la défense, notamment pour des volumes de matériels importants ?
M. Christian Piotre a apporté les réponses suivantes.
- Le ministère de la défense a pour ambition de contribuer à l'action gouvernementale en faveur du logement. Sept ou huit des quarante-deux emprises identifiées font déjà l'objet d'un dialogue avec des opérateurs immobiliers privés. Toutefois, le ministère ne s'interdit pas de réserver au profit de ses personnels les logements dont il aurait besoin.
- Une grande partie des logements de la gendarmerie et des logements domaniaux sont gérés par l'ex-Société nationale immobilière, devenue filiale de la Caisse des dépôts et consignations. Le ministère ne dispose pas encore de données chiffrées permettant de les valider, sur le plan économique, l'hypothèse de l'externalisation. Le contrôle général des armées et l'inspection générale des finances sont en train d'accomplir un travail analytique pour combler cette lacune en retraçant l'ensemble des coûts. Si les externalisations s'avèrent pertinentes, il restera à déterminer si la mise en concurrence est absolument nécessaire et, si ce n'est pas le cas, à juger de l'opportunité d'appliquer cette procédure ou au contraire d'accélérer les choses. Pour ce qui est des logements domaniaux hors gendarmerie, la mise en compétition garantira l'amélioration des prestations : le ministère se fait assister par un cabinet pour rédiger le cahier des charges et la consultation sera lancée officiellement au plus tard début 2006.
- Avec un peu de recul, il semble que le fait d'avoir testé les financements innovants dans le cadre d'un programme lourd de frégates à usage militaire n'ait pas été une très bonne idée. Toutefois, le travail considérable accompli avec les opérateurs financiers a fait énormément progresser la connaissance de la problématique sur le plan économique et financier : il est dorénavant clair que de tels montages ne sont valables que s'il existe un tiers utilisateur autre que l'État ; sinon, l'acquisition patrimoniale sera toujours préférable. Deux projets phares sont actuellement à l'étude - les avions ravitailleurs et le satellite de communication Syracuse III. Les perspectives de coopération européenne doivent être prises en compte dans les réflexions.
M. Jérôme Rivière s'est étonné que la rénovation des Puma, pour laquelle le Parlement, en 2004, avait voté 400 millions d'euros de crédits, soit abandonnée, et que même celle des Cougar semble reportée à 2007, alors que ces mesures ont longtemps été présentées comme essentielles. À la lumière de cet exemple, il a souhaité que l'application de la LOLF soit l'occasion d'une meilleure information non seulement des personnels civils et militaires mais aussi des parlementaires.
Il a demandé s'il était envisageable de moduler le coût acquitté par les entreprises pour accéder aux dossiers d'appels d'offres sur l'Internet, en fonction de leur degré d'implication dans les réserves, et, plus généralement, où en étaient les relations avec les entreprises à propos des mises à disposition de réservistes.
M. Christian Piotre a affirmé que la présentation du budget de la défense en budgets opérationnels de programme (BOP) atteignait un degré de précision sans commune mesure avec le système précédent, et que cela modifierait sans doute l'attitude du Gouvernement vis-à-vis des demandes budgétaires.
Puis il a noté que les réserves étaient dotées de 15 millions d'euros et que les armées avaient pour préoccupation permanente de faire des entreprises des partenaires du développement des réserves. Des relations conventionnelles sans enjeu financier sont entretenues avec les grands groupes - une quinzaine de conventions ont ainsi été signées - et le projet de loi sur les réserves a pour ambition d'apporter des réponses plus concrètes, en particulier sur le terrain de l'incitation fiscale. En parallèle, le ministère de la défense dialogue en permanence avec les entreprises sur les questions économiques et commerciales, par exemple à propos des perspectives en matière d'externalisation, en liant ce sujet à celui des réserves. Il a douté que la mesure proposée concernant les procédures Internet aboutisse, car elle pourrait être considérée comme une rupture d'égalité dans les procédures de mise en concurrence.
M. Jean-Michel Boucheron a déploré que la défense n'ait pas saisi l'occasion de la LOLF pour créer des programmes correspondant aux missions de dissuasion, de projection et de protection. Puis il s'est inquiété de la remarque de M. Christian Piotre selon laquelle les cloisonnements et blocages traditionnels risquaient de faire place à de nouveaux phénomènes comparables.
M. Christian Piotre a estimé que la LOLF ne créait pas d'emblée de nouveaux cloisonnements, mais qu'il s'agissait d'un risque et que l'enjeu consistait précisément à mettre en place des procédures et à identifier des lieux de décision empêchant que ne se développent ces tendances. De nouvelles procédures répondent parfaitement à cette préoccupation, comme le Conseil des systèmes de forces, lieu où le chef d'état-major des armées exerce son autorité sur l'expression des besoins capacitaires.
Des coordinations de ce type devront être mises en place dans tous les domaines, en particulier les ressources humaines, les personnels d'un même corps étant répartis entre programmes. Les besoins de mise en cohérence doivent être cartographiés afin qu'à chaque grande politique, correspondent des procédures, des lieux d'arbitrage et de préparation des décisions du ministre.
M. Charles Cova a regretté l'absence de rattrapage de la retraite du combattant dans le budget 2006, alors que le ministre délégué aux anciens combattants, M. Hamlaoui Mekachera, n'a cessé, depuis trois ans, de promettre cette mesure et que les députés sont régulièrement interrogés sur ce thème.
M. Christian Piotre a assuré que le ministre délégué aux anciens combattants y travaillait et a précisé que deux points d'augmentation de la retraite du combattant, en année pleine, représenteraient une charge supplémentaire de 37 millions d'euros pour le budget de l'État.
M. René Galy-Dejean a émis le souhait que les gains liés à l'externalisation des logements domaniaux, qui doit être lancée en 2006, trouvent une concrétisation dès le projet de loi de finances pour 2007.
Considérant que la fongibilité des crédits pourra être utilisée par les parlementaires, à travers des amendements, mais aussi par les gouverneurs de crédits, les objectifs et les performances n'étant pas encore complètement déterminés, il a demandé qui sera juge de la fongibilité et quels moyens seront déployés pour éviter les dérapages.
M. Christian Piotre a observé que le Parlement pourrait être amené à modifier l'affectation des ressources en fonction des objectifs et des performances mais qu'il serait délicat de priver brutalement une fonction de ses moyens sans avoir pris l'exacte mesure de cette décision et adapté en conséquence les critères d'objectifs et de performance.
M. Joël Hart a salué l'excellence du premier établissement public d'insertion de la défense (EPID), situé à Montry, mais a regretté que ne soient pas connues avec plus de précision les futures implantations. Les collectivités locales volontaires et leurs populations attendent des informations avec impatience, surtout lorsque l'installation d'un établissement est ressentie comme une mesure de compensation à la suite de la dissolution d'une unité - c'est le cas à Doullens, dans la Somme, où était implantée une base de radars.
M. Yves Fromion s'est enquis du coût que représentera l'opération « Défense deuxième chance » pour le ministère de la défense lorsqu'elle aura atteint sa vitesse de croisière, et a suggéré de s'appuyer sur ce dispositif pour opposer un argument aux anciens combattants qui demandent toujours plus d'argent : la défense fait le choix d'aider une partie de la jeunesse en déshérence.
M. Christian Piotre s'est engagé à communiquer à la Commission la liste des emprises identifiées - parmi lesquelles figure celle de Doullens. Il a indiqué qu'une soixantaine d'entre elles seraient sélectionnées de manière certaine à l'horizon 2007-2008 et que, outre l'établissement de Montry, deux autres seraient inaugurés avant la fin de l'année, à Velet, en Bourgogne, et à Montlhéry, en Île-de-France.
Le ministère, en 2005, a débloqué 3 millions d'euros pour contribuer à l'amorçage du projet, la dotation en capital de l'établissement étant naturellement assumée par Bercy. Quand la cible de 20 000 jeunes sera atteinte, le total des rémunérations qui leur seront versées annuellement atteindra 400 millions d'euros, financés sur le « plan Borloo ». Les coûts de fonctionnement et d'investissement des EPID seront importants mais le recours à la formule de l'établissement public permettra de faire participer les collectivités territoriales et les entreprises qui seront associées à la formation avec l'espoir d'un retour commercial.
Le président Guy Teissier a approuvé le dispositif, qui associera les grands groupes économiques et offrira aux officiers et sous-officiers la possibilité de signer un contrat à part entière à l'issue de leur carrière pour continuer à exercer une activité dans laquelle ils excellent. Il a cependant observé que cette opération, quoique présentée comme essentiellement militaire, ne l'était que par l'encadrement du quotidien, le ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement étant le principal financeur.
M. Christian Piotre a mis en avant l'effort de soutien du ministère de la défense, à travers la mobilisation de la direction du service national, chargée d'identifier et de recruter les jeunes en leur proposant des solutions adaptées, ainsi que l'importance de la formation des personnels et le retour d'expérience qu'il conviendra d'effectuer dans les premiers centres.
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