COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 5

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 9 octobre 2002
(Séance de 16 heures 30)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président

SOMMAIRE

- Examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2003 (n° 230) (M. Gilles Carrez, Rapporteur général)

Pages

4

- Art. premier

4

- Art. 2

5

- Après l'art. 2

7

- Art. 3

16

- Art. 4

19

- Après l'art. 4

21

- Art. 5

24

- Après l'art. 5

24

- Art. 6

26

Le Président Pierre Méhaignerie a souhaité expliquer la façon dont il a appliqué l'article 40 de la Constitution aux amendements déposés sur la première partie du projet de loi de finances. Conformément à l'article 31 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, les amendements relatifs à la fiscalité locale qui n'ont pas pour effet de modifier l'article d'équilibre ont été déplacés en seconde partie du projet de loi de finances. Il en a été de même pour les dispositions qui modifient les modalités de répartition des concours aux collectivités locales sans en modifier le montant, ainsi que des amendements portant sur les modalités de déclaration et de contrôle fiscal.

Par ailleurs, la jurisprudence traditionnelle de la Commission des finances a été appliquée, en considérant que la prime pour l'emploi se traduit par un versement du Trésor public aux personnes non imposables et constitue donc un mécanisme de dépenses. En conséquence, conformément aux décisions prises en 2001 par le Président Henri Emmanuelli, l'article 40 a été opposé aux amendements ayant pour effet d'étendre la prime pour l'emploi. De même, a été déclaré irrecevable un amendement visant à créer un mécanisme de dépense fiscale en faveur des enfants de déportés. Le même raisonnement a été appliqué aux amendements de la majorité et à ceux de l'opposition.

M. Augustin Bonrepaux a émis le souhait que le débat puisse se dérouler de façon sereine. L'opposition a des droits et elle est déterminée à les faire valoir, fût-ce au prix d'une prolongation des débats en séance publique. S'agissant des amendements relatifs aux finances locales, il ne fait pas de doute que ceux qui n'ont pas d'incidence sur l'équilibre doivent être déplacés en seconde partie. Cependant, pour certains amendements, les dispositions proposées influent sur l'équilibre financier de l'année 2003 ; il en est ainsi de celles qui reprennent les propositions présentées, à l'automne 2001, par le Rapporteur général. Les choix du Président Pierre Méhaignerie au regard de la recevabilité des amendements portant sur la prime pour l'emploi sont tout à fait contestables : ces amendements doivent être discutés en séance publique, faute de quoi l'opposition devrait en tirer les conséquences pour la suite des débats. Il importe peu que la majorité actuelle soit si souvent gênée lorsque les questions délicates sont posées publiquement.

Le Président Pierre Méhaignerie s'est étonné de l'appréciation ainsi portée sur l'application des règles classiques de recevabilité financière. Sous la précédente législature, l'opposition d'alors avait accepté sans difficulté l'application de l'article 40 aux amendements portant sur la prime pour l'emploi. Par ailleurs, le chantage exercé par l'opposition sur une éventuelle prolongation artificielle du débat en séance publique est inacceptable. Personne ne conteste que le débat doive s'ouvrir sur l'adaptation de la prime pour l'emploi, mais il ne faut pas en conclure que les modalités d'application de l'article 40 doivent en être bouleversées.

M. Charles de Courson s'est interrogé sur l'application de l'article 40 aux amendements portant sur des crédits d'impôt, notamment la prime pour l'emploi, et visant explicitement les personnes imposables.

Le Président Pierre Méhaignerie a admis que, conformément à la jurisprudence classique, de tels amendements pourraient être jugés recevables, sous réserve d'un gage approprié.

M. Charles de Courson a estimé que la situation aurait pu être clarifiée si l'Assemblée nationale avait bien voulu voter l'amendement présenté à l'occasion du projet de loi de règlement du budget 2001, visant à clarifier la ligne de partage entre les charges de la prime pour l'emploi à destination des personnes imposables et celles à destination des personnes non imposables.

M. Didier Migaud a souligné que l'intervention de M. Augustin Bonrepaux montrait que l'opposition était disposée à travailler de façon constructive. Le transfert en seconde partie des amendements n'ayant pas d'incidence sur l'équilibre ne pose aucun problème. En revanche, on peut émettre des réserves sur le traitement réservé aux amendements relatifs à la prime pour l'emploi. Il est nécessaire d'avoir le débat en première partie puisque, de l'aveu même du Gouvernement, le dispositif de la prime pour l'emploi affecte les recettes de l'État, les dépenses étant traitées en atténuation de recettes. Si, au contraire, les dépenses de la prime pour l'emploi doivent être assimilées aux autres dépenses, alors il conviendra d'en tirer les conclusions qui s'imposent en matière de norme de progression des dépenses et de pilotage de la politique budgétaire. La logique - partagée par le Gouvernement - impose d'avoir le débat en première partie.

Le Président Pierre Méhaignerie s'est dit à nouveau favorable à la tenue d'un débat en première partie. Cela n'empêche pas qu'il faille considérer les amendements correspondants comme irrecevables puisqu'ils constituent une charge. La Constitution et la jurisprudence traditionnelle de la Commission des finances doivent être appliquées, quel que soit l'intérêt des questions sous-jacentes.

Le Rapporteur général a rappelé qu'il avait posé une question méthodologique au Gouvernement lors de l'examen, quelques semaines auparavant, du projet de loi de règlement du budget 2001. Il faut absolument clarifier le traitement budgétaire de la prime pour l'emploi.

M. Didier Migaud a considéré que cette situation était tout à fait paradoxale : en acceptant le raisonnement tenu par le Président de la Commission des finances, le Parlement en vient à s'enfermer dans des contraintes encore plus rigides que ce que tout Gouvernement pourrait espérer. Il est fait usage de la notion de « dépenses en atténuation de recettes ». Il convient donc d'aller jusqu'au bout de cette logique et d'appliquer aux amendements portant sur la prime pour l'emploi les règles de recevabilité relatives aux amendements portant sur les recettes.

Le Président Pierre Méhaignerie a donné lecture à la Commission des finances d'un extrait du compte rendu de sa réunion du 1er février 2001, consacrée à l'examen du projet de loi portant création de la prime pour l'emploi. Le Président Henri Emmanuelli affirmait alors : « Lorsque le bénéficiaire n'est pas redevable de l'impôt sur le revenu, ou lorsque le montant de l'impôt sur le revenu dû est inférieur à celui de la prime, la différence est versée aux intéressés. Ce versement constitue matériellement une dépense. Par conséquent, tous les amendements visant à étendre le champ du texte tendent à augmenter cette dépense ». Un débat sur la prime pour l'emploi est éminemment souhaitable, mais il revient au Président de la Commission des finances d'appliquer la Constitution et la jurisprudence dégagée au fil des ans et précisée, dans ce cas d'espèce, par M. Henri Emmanuelli lorsqu'il était Président de la Commission des finances.

M. Charles de Courson a appelé le Président Pierre Méhaignerie à déposer des amendements visant à clarifier le traitement budgétaire de la prime pour l'emploi.

*

* *

Le Rapporteur général a demandé à la Commission d'autoriser la publication d'un rapport d'information sur les prélèvements obligatoires. Il a précisé qu'en application de l'article 52 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, le Gouvernement avait déposé un rapport sur l'évolution des prélèvements obligatoires. La Commission des Affaires culturelles, familiales et sociales et la Commission des finances ont organisé, le mardi 8 octobre, une audition conjointe de M. Jean-François Mattéi, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées et de M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire sur cette question. Une déclaration du Gouvernement sur les prélèvements obligatoires et un débat sur cette déclaration ont été inscrits à l'ordre du jour du jeudi 10 octobre.

La Commission a autorisé la publication de ce rapport d'information.

*

* *

La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan a commencé, sur le rapport de M. Gilles Carrez, Rapporteur général, l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2003 (n° 230).

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I.- Impôts et revenus autorisés

A.- Dispositions antérieures

Article premier : Autorisation de percevoir les impôts existants :

L'article premier a été adopté sans modification.

B.- Mesures fiscales

Article 2 : Barème de l'impôt sur le revenu : 

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Pierre Albertini, visant à instituer une imposition forfaitaire pour les revenus compris entre 2.000 et 4.191 euros.

M. Pierre Albertini a souligné que cet amendement avait une portée symbolique, chacun devant, à ses yeux, contribuer au financement des charges communes. Quand bien même la contribution qu'il propose est très modérée pour les ménages les plus modestes, 5 euros pour les revenus compris entre 2.000 et 3.000 euros et 10 euros pour les revenus compris entre 3.000 et 4.191 euros, elle participe d'une volonté de responsabilisation. Compte tenu du fait que le nombre des contribuables tend à se réduire, cette modification, morale et symbolique, apparaît bienvenue.

Le Rapporteur général a souligné que l'adoption de l'amendement conduirait à porter le taux marginal supérieur d'imposition à 50% quand le projet de loi de finances tend à le faire passer en dessous de cette barre symbolique.

Le Président Pierre Méhaignerie a fait observer que tous les Français paient la CSG et par là, participent à l'effort commun, cet amendement allant, en outre, à l'encontre de l'objectif de simplification de la fiscalité qui inspire la Commission.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Augustin Bonrepaux, visant à revenir sur les allégements d'impôt sur le revenu mis en œuvre en 2002 par la présente majorité et à rétablir le barème issu de la loi de finances pour 2002 (n° 2001-1275 du 28 décembre 2001).

M. Augustin Bonrepaux a estimé socialement injustes et économiquement inefficaces, les baisses d'impôts sur le revenu de juillet 2002 et celles prévues dans le présent projet. Les prévisions font état, depuis cet été, d'une stagnation de l'activité, ce qui montre que les allégements n'ont eu aucun effet sur la consommation. Parallèlement, 8 millions de travailleurs n'ont bénéficié d'aucune revalorisation de la prime pour l'emploi (PPE), si ce n'est un encouragement au temps partiel qui, par ailleurs, ne renforce évidemment pas la sécurité du travail. Ainsi, les marges consacrées à l'allégement de l'impôt sur le revenu auraient été mieux utilisées si elles avaient été affectées à la PPE. L'amendement permettrait de réaliser des économies et de revaloriser la prime pour l'emploi.

Le Rapporteur général a rappelé que les baisses de l'impôt sur le revenu mettent en œuvre les engagements du Président et de la majorité. Elles ont été approuvées par les Français et sont mises en œuvre selon le calendrier sur lequel s'est engagée l'actuelle majorité. Quant à la consommation, les effets de l'allégement de l'impôt sur le revenu ne pourront être observés que progressivement.

M. Jean-Pierre Brard a estimé qu'il ne convenait pas de faire dire aux électeurs ce qu'ils n'avaient pas dit, si l'on se rapporte aux résultats du premier tour de l'élection présidentielle. Il a estimé par ailleurs que les baisses d'impôts engagées par le Gouvernement constituent une entorse au principe de la progressivité de l'impôt figurant dans la Déclaration des Droits de l'Homme.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Michel Vaxès, tendant à porter les taux des deux tranches supérieures du barème de l'impôt sur le revenu à 48% et 54%.

Le Rapporteur général a estimé que le souci de conserver les talents en France ne pouvait que conduire à émettre un avis défavorable sur cet amendement. Beaucoup d'études montrent que le taux marginal supérieur de l'impôt sur le revenu tend à décourager l'initiative et à provoquer des départs à l'étranger.

Après que M Jean-Pierre Brard eut douté de l'assimilation des gens talentueux avec les gens fortunés, M. Michel Vaxès s'est interrogé sur les données quantitatives motivant cette appréciation. Selon ses informations, seulement 350 personnes ont quitté la France à cause d'une imposition trop élevée en 1997 et 1998, soit une part infime de la base taxable de l'impôt sur le revenu.

Le Rapporteur général a rappelé que des études réalisées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie montraient, quand bien même cette migration ne concernerait que quelques milliers de personnes, que ce sont des acteurs majeurs de l'activité économique, culturelle, scientifique et sportive de notre pays qui choisissent, pour des raisons notamment fiscales, de localiser à l'étranger leur foyer fiscal.

M. Henri Emmanuelli s'est étonné que malgré cette « fuite » des cerveaux, la France ait connu, ces cinq dernières années, le plus fort taux de croissance cumulé de l'Union européenne.

La Commission a rejeté cet amendement et a adopté un amendement rédactionnel présenté par le Rapporteur général.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, visant à prendre en compte dans le calcul de la décote les charges familiales et la situation conjugale des foyers.

M. Charles de Courson a souligné que cette situation avait tendance à pénaliser les foyers modestes.

Le Rapporteur général a rappelé que le quotient familial joue en amont de la décote, ce qui permet la prise en compte des charges de famille. En outre, la mesure proposée aurait un coût non négligeable, le coût de la décote pour 2003 étant estimé à 1,4 milliard d'euros.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Après l'article 2 :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Marc Laffineur, tendant à exonérer d'impôt sur le revenu la part de la rémunération liée à l'expatriation dont bénéficie un salarié étranger dans le cadre d'un contrat de travail conclu avec une entreprise étrangère établie en France. Il s'agit de renforcer l'attractivité de la France pour les travailleurs étrangers les plus qualifiés et, par ailleurs, de mettre en œuvre, en France, une mesure dont bénéficient à l'étranger de nombreux salariés français.

Le Rapporteur général a noté que cet amendement s'inspirait d'une des propositions du rapport de M. Michel Charzat, de juillet 2001, consacré à l'attractivité du territoire français. Ce rapport ne prescrivait cependant de mettre en œuvre un statut d'impatriation que pour une durée limitée et uniquement pour certaines professions.

M. Charles de Courson s'est interrogé sur le statut d'expatriation de nos diplomates, dont la part des rémunérations correspondant au différentiel entre le salaire effectivement perçu en poste à l'étranger et le salaire qui serait perçu pour une affectation en France est exonérée d'imposition sur le revenu, statut dont s'inspire, en fait, l'amendement discuté.

Le Rapporteur général a relevé que le cas des diplomates en poste à l'étranger montrait bien qu'un tel dispositif ne pouvait être envisagé que ciblé sur certaines professions limitativement définies.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné deux amendements présentés par M. Michel Vaxès, tendant à créer un crédit d'impôt égal à 50% des dépenses engagées et dans la limite d'un montant de 762,25 euros, au bénéfice des contribuables, ayant respectivement obtenu le permis de transport de marchandises ou le permis de transport en commun de voyageurs ou eu recours, dans l'année de référence, aux prestations d'une entreprise de déménagement.

Le Rapporteur général a douté de l'opportunité de multiplier les crédits d'impôt qui aboutissent à rendre incompréhensible la logique de l'impôt sur le revenu.

La Commission a rejeté ces deux amendements.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Augustin Bonrepaux, tendant à mettre fin à l'exigence de trois ans de vie commune avant que les partenaires d'un pacte civil de solidarité puissent bénéficier d'une imposition commune de leurs revenus. Cette condition, qui avait été instituée à titre transitoire, est inutile, au regard des pratiques constatées depuis la mise en œuvre initiale du pacte civil de solidarité.

Le Rapporteur général a estimé que, contrairement à l'esprit de cet amendement, il demeurait opportun de maintenir, au regard de l'imposition sur le revenu, une différence entre les personnes qui se marient et les personnes qui contractent un pacte civil de solidarité.

M. Charles de Courson a rappelé que la condition relative à la constatation des trois ans de vie commune avant que les partenaires d'un pacte civil de solidarité ne puissent bénéficier d'une imposition commune de leurs revenus avait été adoptée à son initiative, après qu'il eut démontré que le dispositif initial du Gouvernement pouvait être potentiellement utilisé pour éluder l'impôt. Il a observé, en outre, que des fonctionnaires semblaient avoir contractés un pacte civil de solidarité, uniquement dans le but d'obtenir plus aisément des changements d'affectation géographique. Il conviendrait donc d'étendre la condition des trois ans de vie commune au-delà du domaine fiscal.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Michel Vaxès, tendant, d'une part, à supprimer la condition des trois ans de vie commune avant que les partenaires d'un pacte civil de solidarité puissent bénéficier d'une imposition commune et, d'autre part, à améliorer le régime fiscal relatif aux successions et aux donations spécifique au pacte civil de solidarité.

Après que le Rapporteur général eut rappelé que les personnes qui contractent un pacte civil de solidarité bénéficient, d'ores et déjà, d'un abattement très favorable s'agissant des droits de succession et de donation et eut insisté sur la nécessité de maintenir une différence entre le traitement fiscal du mariage et le traitement fiscal du pacte civil de solidarité, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à étendre le bénéfice du régime « micro » d'imposition des revenus fonciers aux contribuables propriétaires de parts de sociétés immobilières qui donnent en location des immeubles nus, comme les groupements fonciers agricoles (GFA).

Le Rapporteur général a souligné que les propriétaires de parts de GFA perçoivent un revenu foncier net de charges. Or, l'application du régime micro-foncier aboutirait à retrancher, une nouvelle fois, 40% des revenus déclarés pour fixer le revenu imposable.

M. Charles de Courson a retiré son amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Denis Merville, proposant l'alignement du régime d'imposition des plus-values de cession de fonds de commerce sur celui des plus-values immobilières. Il a relevé que le dispositif de cet amendement permettrait de contribuer à la création d'emplois dans les petites et les moyennes entreprises.

Le Rapporteur général a reconnu que cet amendement posait une question importante. Le propriétaire d'un petit commerce qui vend son fonds pour partir à la retraite est imposé à hauteur de 26%, dès lors que le montant de la vente dépasse le seuil de chiffre d'affaires permettant l'exonération, alors même que le produit de cette vente constituera, souvent, l'élément principal de sa retraite. Le Gouvernement est conscient de cette situation. En conséquence, un projet de loi préparé par M. Renaud Dutreil, secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation, devrait prochainement prévoir le relèvement de 152.600 euros à 250.000 euros du seuil de chiffre d'affaires permettant l'exonération des plus-values réalisées sur les activités de vente dans le cadre des bénéfices industriels et commerciaux.

Après avoir insisté sur la nécessité pour l'Assemblée nationale d'appeler l'attention du Gouvernement sur l'importance du problème de la taxation des fonds de commerce, M. Denis Merville a retiré son amendement.

La Commission a examiné un amendement de M. Charles de Courson, visant a autoriser le cumul entre la déduction pour aléas (DPA) prévue à l'article 72 D bis du code général des impôts et la déduction pour investissement (DPI) prévue à l'article 72 D du code général des impôts.

M. Charles de Courson a fait remarquer que la DPA et la DPI poursuivaient des objets distincts : faire face à des aléas pour la première, favoriser l'investissement pour la seconde. C'est la raison pour laquelle il conviendrait de rendre la DPI totalement indépendante de la DPA et d'autoriser le cumul de ces deux dispositifs si la bonne gestion de l'exploitation le commande.

Le Rapporteur général a exprimé des réserves sur cet amendement, faisant valoir que si l'on autorisait le cumul de ces deux mécanismes, la DPA serait appelée à disparaître compte tenu du caractère plus attractif de la DPI. Il a douté que la possibilité de cumuler les deux dispositifs puisse être à la portée d'un grand nombre d'agriculteurs.

M. Charles de Courson a observé que le cumul de la DPI et de la DPA ne soulevait pas de réelles difficultés, les prélèvements sur les bénéfices s'effectuant, dans les deux cas, dans la limite d'un plafond.

Le Rapporteur général a souligné le coût particulièrement élevé de la mesure, de l'ordre de plusieurs centaines de millions d'euros.

M. Philippe Auberger a douté que la DPA soit un réel « cadeau » pour les agriculteurs. Les contraintes liées à ce dispositif telle que l'obligation, pour les agriculteurs, de souscrire une assurance et le blocage des sommes sur un compte, rendent la DPA peu praticable.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement de M. Charles de Courson, tendant à autoriser une réserve spéciale d'autofinancement en faveur des exploitants agricoles. M. Charles de Courson a indiqué qu'il s'agissait de rapprocher le statut fiscal de l'exercice en société du statut fiscal de l'exercice de l'activité sous forme individuelle, qui est actuellement imposé au taux marginal d'imposition. La mesure proposée permettrait d'imposer les sommes mises en réserve à hauteur de 15%.

Il insiste sur le fait que si les exploitants ont toujours la faculté, pour ne pas voir leur bénéfice soumis à un taux marginal d'imposition particulièrement élevé, de se mettre en société, cette transformation a un coût non négligeable pour les petites exploitations. Le rapport présenté par Mme Béatrice Marre et M. Jérôme Cahuzac sur les adaptations à apporter à la fiscalité et au mode de calcul des cotisations sociales agricoles retenait l'idée de la création d'une réserve spéciale d'autofinancement, dans un but de neutralité fiscale.

Le Rapporteur général a précisé que le coût fiscal et social, en termes d'exonération de la CSG et de la CRDS, de la mesure proposée était de 2 milliards d'euros.

M. Charles de Courson a estimé qu'il était possible de réduire ce coût en abaissant le plafond en deçà duquel les bénéfices seraient imposés à un taux de 15%. Cette mesure permettrait de donner un signal fort en vue de rapprocher le statut fiscal des exploitants, indépendamment de la forme juridique de leur activité.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement de M. Charles de Courson, tendant à autoriser les particuliers à imputer sur leurs plus-values de cession de valeurs mobilières des moins-values à la date du dépôt de bilan de l'entreprise dans laquelle ils détiennent des titres ou actions.

M. Charles de Courson a souligné que les actionnaires sont dans l'impossibilité de déclarer des moins-values attachées aux titres représentatifs du capital d'une entreprise concernée ayant déposé son bilan tant que le jugement de clôture de la liquidation judiciaire n'est pas intervenu. Or, dans les faits, ce jugement intervient très longtemps après la cessation d'activité de l'entreprise. L'objectif est donc d'autoriser la déduction des moins-values à la date de déclaration du dépôt de bilan au tribunal de commerce.

Le Rapporteur général a souligné que pour que les actionnaires soient en mesure d'imputer une perte, il faut que celle-ci soit effective et donc constatée juridiquement. Or, une perte n'est définitive qu'à la date du jugement de clôture de la liquidation judiciaire. A l'opposé, au moment du dépôt de bilan, rien ne garantit que cette perte soit certaine puisque l'entreprise peut reprendre son activité. Le choix de la date du dépôt de bilan comme date d'ouverture du droit à imputation se situe donc trop en amont et il ne donne pas de certitude juridique sur la perte subie.

M. François Goulard a fait valoir que, la plupart du temps, une entreprise qui a déposé le bilan n'échappait pas à la cessation d'activité.

Se déclarant soucieux d'apporter une réponse rapide à un problème réel, M. Charles de Courson a évoqué la possibilité d'autoriser l'imputation de la moins-value un an après le dépôt de bilan.

M. Georges Tron a estimé urgent de résoudre le réel problème visé par l'amendement.

M. Marc Laffineur a estimé préférable de se donner le temps de la réflexion pour retenir le dispositif le plus adapté.

Le Rapporteur général s'est interrogé sur le point de savoir si l'imputation des moins-values un an à compter de la date du dépôt de bilan n'induirait pas l'obligation, en cas de reprise de l'activité de l'entreprise concernée, d'opérer un remboursement de l'avantage fiscal qui aurait résulté de cette imputation.

M. Charles de Courson a souhaité que la Commission se prononce sur le dispositif qu'il propose, faisant valoir qu'en cas de reprise de l'activité d'une entreprise après dépôt de bilan, les actionnaires avaient la possibilité de déclarer une plus-value.

M. Denis Merville a fait valoir que le choix, comme date d'imputation des moins-values, d'une date ultérieure à celle du dépôt de bilan n'aurait que peu d'intérêt, compte tenu du faible nombre d'entreprises qui reprennent leur activité.

La Commission a adopté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, proposant que les petites entreprises du secteur agricole dont les recettes n'excèdent pas la limite du régime du réel simplifié, fixée à 274.400 euros, bénéficient d'une exonération générale de leurs plus-values professionnelles.

Après que le Rapporteur général eut rappelé que l'exonération s'applique aujourd'hui jusqu'à un niveau de recettes élevé, l'amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, proposant une exonération sur les plus-values de cession ou de donation d'une entreprise agricole à l'un de ses salariés employé depuis plus de deux ans.

M. Charles de Courson a souligné la nécessité de mettre en place un dispositif d'encouragement à la transmission de ces entreprises en faveur de leurs salariés afin de résoudre le problème de la poursuite de leurs activités, compte tenu des difficultés de l'exploitant à trouver un repreneur.

Le Rapporteur général a observé que l'avantage proposé bénéficierait au vendeur sous la forme d'une exonération de plus-value. On peut douter que l'avantage consenti soit répercuté à l'acquéreur salarié. Par ailleurs, le projet de loi « Agir pour l'initiative économique », qui devrait être soumis à l'Assemblée nationale en janvier 2004, envisage l'adoption de mesures visant à favoriser la transmission d'entreprises aux salariés par l'exonération des droits de mutation qui sont, eux, supportés par l'acquéreur. Il apparaît donc préférable que le champ futur d'intervention de ce projet de loi n'interfère pas dans la discussion du présent projet de loi de finances. La présentation des propositions en faveur de la création d'entreprises dans le même support législatif permettra une plus grande lisibilité de la réforme, même s'il ne faudrait pas que la multiplication de dispositions fiscales dans ce futur projet, n'aboutisse à en faire une « loi de finances bis ».

Le Président Pierre Méhaignerie, a indiqué que le projet de loi « Agir pour l'initiative économique » sera examiné en Commission des finances et a précisé que les amendements au présent projet de loi de finances portant sur l'attractivité du territoire ou la transmission des entreprises devraient, en conséquence, être retirés afin d'être discutés dans le cadre de ce futur projet de loi.

L'amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Pierre Albertini, proposant de rétablir la réduction d'impôt au titre des intérêts des emprunts contractés pour l'achat de la résidence principale pour une durée de cinq ans suivant l'achat.

M. Charles de Courson a estimé souhaitable de rétablir ce dispositif devant la nécessité de relancer la construction immobilière.

Le Président Pierre Méhaignerie a douté de l'opportunité d'une telle proposition dans un contexte de taux d'intérêt peu élevé. Il a souhaité d'autres mesures en faveur de la politique du logement, lui-même devant présenter un amendement à cet égard.

L'amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Pierre Albertini, visant à étendre l'abattement de 20% à l'ensemble des revenus, à l'exclusion des revenus des capitaux mobiliers et des plus-values.

M. Pierre Albertini a estimé que le champ actuel de l'abattement traduit une vision trop étroite des revenus, qui pénalise les revenus non salariaux sur lesquels pèse ainsi un soupçon de fraude. Il s'agit donc d'une mesure d'équité et de moralité.

Le Rapporteur général a rappelé que les professions indépendantes ont la possibilité de bénéficier d'un abattement du même montant lorsqu'elles adhèrent à un centre de gestion. Elargir l'abattement de 20% à ces revenus reviendrait à supprimer l'incitation à recourir à un centre de gestion agréé. En outre, certains revenus fonciers bénéficient d'un abattement de 14%. Enfin, le coût de l'amendement tel que proposé dans l'amendement serait vraisemblablement prohibitif.

M. Charles de Courson a estimé que la véritable réforme à conduire consisterait à supprimer l'abattement de 20% pour l'ensemble des revenus et à intégrer cet abattement dans le barème de l'impôt sur le revenu.

Le Président Pierre Méhaignerie a observé que les statistiques sur les prélèvements obligatoires européennes et nationales diffèrent en raison, notamment, de la règle retenue quant à la prise en compte de cet abattement. Sur le chiffrage de la mesure, il serait souhaitable que le Parlement puisse disposer d'une évaluation précise et fiable.

M. Michel Bouvard a souligné, à cet égard, le besoin urgent pour le Parlement de se doter d'un outil d'évaluation autonome.

L'amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Michel Vaxès, visant à réduire de 50 à 33,33% le taux de l'avoir fiscal sur les personnes physiques.

M. Michel Vaxès a rappelé que le taux de l'avoir fiscal pour les particuliers est resté inchangé depuis sa création en 1965, alors que celui applicable aux personnes morales a été réduit.

Le Rapporteur général, rappelant que le présent projet de loi prévoit une nouvelle baisse de l'avoir fiscal pour les personnes morales, a indiqué qu'une réforme globale de l'avoir fiscal est à l'étude en vue de sa suppression en 2004, à l'instar de la réforme conduite dans le même sens en Allemagne, il y a deux ans. Par ailleurs, il ne semble pas opportun, aujourd'hui, de modifier l'avoir fiscal pour les personnes physiques en période de grave crise boursière.

M. Charles de Courson a rappelé que le mécanisme de l'avoir fiscal permet originairement de neutraliser l'impact de l'impôt sur les sociétés sur l'épargne populaire, afin que celle-ci ne soit pas conduite à payer indirectement cet impôt. Il ne s'agit donc aucunement, en l'espèce, d'un privilège fiscal.

Après que le Rapporteur général eut souligné la cohérence d'un avoir fiscal à 50% et d'un impôt sur les sociétés à 33,33%, la Commission a rejeté l'amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Marc Laffineur, tendant à accorder une demi-part supplémentaire jusqu'à l'âge de six ans par enfant multiple né au sein d'un même foyer fiscal.

M. Marc Laffineur a insisté sur la nécessité de corriger une injustice.

Le Rapporteur général a observé que le coût de la mesure proposée n'était pas évalué, l'amendement ne traitant pas, au surplus, du cas, pourtant assez semblable, des naissances rapprochées.

M. Michel Bouvard a considéré que, compte tenu des aides accordées par certaines collectivités locales, la solution au problème était à rechercher dans la politique d'aide sociale aux familles.

M. Marc Laffineur a insisté sur la spécificité du cas des triplés et des quadruplés.

Le Président Pierre Méhaignerie a rappelé que certaines villes avaient décidé de mettre à la disposition des familles en cause une aide ménagère gratuite.

L'amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à majorer de deux demi-parts le quotient familial des contribuables mariés lorsque chacun des conjoints aurait droit, s'il était isolé, à une demi-part supplémentaire.

M. Charles de Courson a constaté que les foyers fiscaux constitués par deux invalides n'avaient droit qu'à une demi-part supplémentaire du quotient familial comme ceux ne comprenant qu'un seul invalide. Son amendement est donc inspiré par un souci de cohérence et de logique.

Le Rapporteur général a observé que la difficulté évoquée trouvait son origine dans l'histoire du quotient familial, conçu d'abord pour prendre en compte le nombre d'enfants à charge, puis étendu à des situations très différentes. Le mécanisme du quotient familial n'est pas adapté pour régler la situation des handicapés.

Le Président Pierre Méhaignerie a considéré que l'allocation aux adultes handicapés permettait de répondre au problème posé.

L'amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Denis Merville, ayant pour objet d'augmenter le dispositif de réduction d'impôt pour l'investissement dans des sociétés non cotées.

Le Rapporteur général a observé qu'un problème d'articulation se posait entre le dispositif proposé par l'amendement, celui qu'il proposait lui-même dans un autre amendement et les perspectives tracées par l'annonce du projet de loi préparé à l'initiative de M. Renaud Dutreil, secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat et aux professions libérales, les mesures contenues dans ce projet de loi n'ayant, en outre, vocation à s'appliquer qu'à compter de 2004.

Après les observations de M. Jean-Pierre Balligand, le Rapporteur général a observé que certains amendements qu'il avait déposés étaient d'une conception antérieure à l'annonce du projet de loi présenté par le Gouvernement.

M. Philippe Auberger a souhaité que le travail de la Commission des finances ne déborde pas du cadre tracé par le Gouvernement. Il a observé que le plan gouvernemental semblait plus favorable aux entrepreneurs que les initiatives soumises à l'examen de la Commission. Il n'est pas certain, de surcroît, que le « plan Dutreil » ne s'applique qu'à compter de 2004, les souscriptions au capital de sociétés non cotées réalisées en 2003 pouvant donner lieu à réduction d'impôt en 2004.

L'amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à rétablir la réduction d'impôt sur les primes de certains contrats d'assurance vie qui avait été supprimée en 1995.

M. Charles de Courson a expliqué qu'il était important de relancer l'épargne sous forme d'assurance vie, même si la mesure était coûteuse.

M. Philippe Auberger a considéré que la mesure adoptée en 1995 concernait relativement peu de contribuables et qu'il serait anachronique de restaurer le système antérieur générateur de distorsions de concurrence. De surcroît, l'assurance vie est moins exposée que d'autres placements à la chute des marchés d'actions, à l'instar des contrats de la Caisse nationale de prévoyance gérés par la Caisse des dépôts et consignations.

M. Xavier Bertrand a estimé que la question de la relance de la collecte de l'assurance vie n'était pas vraiment d'actualité, à la différence de celle de l'actionnariat populaire.

M. Jean-Pierre Balligand a douté de l'utilité de créer de nouvelles distorsions alors que les mesures prises en 1995 n'ont eu aucun effet négatif sur le marché de l'assurance vie. Celui-ci est en bonne santé, notamment parce que les contrats sont placés principalement en produits insensibles à l'évolution des marchés d'actions.

M. François Goulard a ajouté que des dispositifs d'incitation fiscale nouveaux pourraient trouver place dans le cadre de la future réforme des retraites.

M. Michel Bouvard a jugé que l'amendement entraînerait un effet d'aubaine sans incitation ni même orientation en faveur de l'épargne.

Le Rapporteur général a estimé que le secteur de l'assurance vie avait fait l'objet, depuis dix ans, de nombreuses réformes. Il n'est pas souhaitable de remettre en cause le point d'équilibre atteint. En outre, il convient de rappeler que le dispositif qu'il est proposé de rétablir présentait, en 1995, un coût proche de 1 milliard d'euros. Pour 2003, le coût de l'avantage dont bénéficient encore les contrats non échus, qui sont en voie d'extinction, sera de 200 millions d'euros.

L'amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard, tendant à instaurer un crédit d'impôt pour les acquisitions d'équipements électro-ménagers de classe A effectuées entre le 1er novembre 2002 et le 31 décembre 2003.

M. Jean-Claude Sandrier a indiqué que cet amendement visait à faciliter l'acquisition d'équipements dont la consommation énergétique est la plus faible. Il s'agit d'aider le Président de la République dans la campagne qu'il a lancée au sommet de Johannesburg pour le développement durable et la préservation de l'environnement.

La Commission a rejeté cet amendement, suivant l'avis défavorable du Rapporteur général.

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard, tendant à abroger l'article 242 quater du code général des impôts.

M. Michel Vaxès a indiqué que cet amendement visait à supprimer la possibilité d'accorder l'avoir fiscal à des personnes ne résidant pas en France mais dans des pays ayant conclu des conventions tendant à éviter les doubles impositions.

Le Rapporteur général a fait observer que l'objet même desdites conventions étant d'éviter les doubles impositions, le mécanisme de l'avoir fiscal est celui qui permet d'y satisfaire. Par ailleurs, la réforme annoncée du régime de l'avoir fiscal incite à ne pas modifier de façon intempestive les règles actuelles.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par M. Michel Vaxès, tendant à réduire à 5% le taux d'avoir fiscal pour les personnes morales non résidentes.

M. Michel Vaxès a expliqué que cet amendement visait à supprimer l'avantage injustifié que constitue la restitution de l'avoir fiscal aux non-résidents. Il s'agit d'anticiper dès 2003 une mesure qui devrait être bientôt soutenue par le Rapporteur général, dans le cadre de la réforme du régime de l'avoir fiscal.

Le Rapporteur général a fait valoir que l'amendement était inopérant dès lors qu'il existe, justement, une convention fiscale entre la France et le pays tiers, qui prévoit l'attribution de l'avoir fiscal au non-résident selon les mêmes modalités que pour le résident.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à modifier la définition de la valeur locative des terres exploitées en faire-valoir direct susceptible d'être déduite des revenus servant de base aux cotisations sociales.

M. Charles de Courson a rappelé que le dispositif actuel, voté dans le cadre de la loi de modernisation agricole, sous le Gouvernement de M. Edouard Balladur, retient comme référence la valeur locative cadastrale. Cette solution avait été adoptée, à l'époque, car il était prévu une opération générale de revalorisation des valeurs locatives cadastrales. Cette révision n'a jamais eu lieu. Cet amendement vise à prendre pour référence la moyenne des valeurs minimales et maximales déterminées par les arrêtés préfectoraux pris en application de l'article L. 411-11 du code rural. Elle vise à achever une réforme souhaitée par la profession, le dispositif adopté en 1994 ayant été privé de portée par l'absence de révision des valeurs cadastrales.

Le Rapporteur général a affirmé qu'un dispositif qui permettrait de rapprocher les valeurs locatives prises en compte des valeurs locatives réelles ne pouvait recueillir que son assentiment. Cependant, les recettes du BAPSA seraient affectées à hauteur de 76 millions d'euros, ce qui apparaît comme un obstacle dirimant au vu de la situation financière du BAPSA.

M. Charles de Courson s'est dit prêt à proposer une recette de substitution à caractère pérenne.

La Commission a rejeté cet amendement.

Article 3 : Amélioration de la prime pour l'emploi :

Le Président Pierre Méhaignerie a déclaré qu'il devait opposer l'irrecevabilité aux amendements ayant pour effet de majorer les dépenses, mais qu'en revanche, seraient déclarés recevables ceux qui restent dans les limites du montant des diminutions d'impôt, c'est-à-dire qui ne concernent que la part de la prime pour l'emploi venant en réduction du montant de l'impôt dû.

M. Didier Migaud s'est dit convaincu de trouver le moyen de présenter à l'Assemblée nationale un amendement susceptible d'être discuté en première partie. Pour autant, si le Président de la Commission maintient sa ligne de conduite, il lui faudra aussi adopter le raisonnement présenté par la Cour des comptes, à l'occasion de son rapport sur l'exécution des lois de finances en 2001. Il conviendrait même que, dans cette hypothèse, le Président de la Commission des finances amende le projet de loi de finances pour 2003 afin de tirer les conséquences logiques de son interprétation de la prime pour l'emploi sur la structure du budget et les agrégats de dépenses.

M. Philippe Auberger a rappelé que, lors de son intervention devant la Commission des finances à l'occasion du projet de loi de règlement pour 2001, M. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes, avait estimé que le mode de comptabilisation des charges relevant de la prime pour l'emploi n'était pas satisfaisant. Pour la première « tranche », la partie de la prime pour l'emploi s'imputant sur le montant de l'impôt dû est traitée en diminution de la recette d'impôt sur le revenu ; la partie de la prime pour l'emploi s'imputant, éventuellement, au-delà de l'impôt dû - ce qui est toujours le cas lorsque la personne est non imposable - constitue une véritable dépense et ne devrait pas figurer en remboursement d'impôt sur le revenu. Enfin, pour la seconde « tranche », le versement de la prime pour l'emploi constitue une dépense pure et simple.

Depuis la présentation de l'analyse de la Cour des comptes, le Gouvernement a publié le rapport sur les prélèvements obligatoires prévu par l'article 52 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. L'annexe I de ce rapport va à l'encontre du raisonnement tenu par la Cour. Le Gouvernement y explique que, non seulement il est légitime, au plan budgétaire, de traiter en atténuation du produit de l'impôt sur le revenu l'ensemble des dépenses exposées au titre de la prime pour l'emploi, mais aussi que la prime pour l'emploi doit également s'imputer sur le total Impôt sur le revenu - CSG - CRDS qui constitue l'« impôt sur le revenu » au sens de la comptabilité nationale. Seule une faible partie de la prime pour l'emploi excède ce total et doit donc être considérée, en comptabilité nationale, comme une prestation.

Le raisonnement présenté par le Gouvernement est assez troublant. Il faut rappeler que le Conseil constitutionnel a censuré le dispositif initial qui prévoyait que la prime pour l'emploi pourrait être imputée sur les sommes dues au titre de la CSG. Quant aux conséquences d'une requalification en dépenses des reversements de prime pour l'emploi, il est clair qu'elle conduirait à aggraver le taux de progression des dépenses en 2001 et conduirait à afficher que le Gouvernement de l'époque n'a pas su respecter la norme de progression qu'il s'était fixée dans la construction de la loi de finances initiale pour 2001.

Le Rapporteur général a rappelé que le Gouvernement s'était longuement expliqué sur le traitement budgétaire de la prime pour l'emploi, même s'il n'a pu emporter totalement la conviction de tous. Le traitement de la prime pour l'emploi au regard des prélèvements obligatoires s'inscrit dans la droite ligne du raisonnement tenu en matière budgétaire. D'ailleurs, la situation est la même pour tous les crédits d'impôt : dès lors que le montant total des crédits d'impôt est supérieur au montant de l'impôt dû, le versement d'excédent relève des remboursements et dégrèvements.

M. Philippe Auberger a observé que ce raisonnement était surtout valable en matière de restitution de l'avoir fiscal, puisque l'impôt est considéré comme ayant déjà été versé au niveau de l'impôt sur les sociétés.

M. Michel Bouvard a indiqué qu'il n'était pas totalement convaincu par les analyses du Gouvernement comme par celles de la Cour des comptes. L'enjeu véritable de ce débat sur l'assimilation de la prime pour l'emploi à des dépenses ou à des recettes est, en fait, la capacité du Parlement à « consolider » l'ensemble des dispositifs consacrés au soutien à l'emploi, qu'ils soient définis dans un projet de loi de finances ou dans un projet de loi de financement de la Sécurité sociale. Il devient très difficile d'avoir une vision d'ensemble, des mesures qui sont réparties dans deux textes différents et qui, de plus, peuvent porter soit sur les dépenses, soit sur les recettes. Au final, le Parlement n'a aucune visibilité sur les incitations à l'emploi. D'ailleurs, un certain nombre de dispositifs décidés dans le cadre du projet de loi de financement de la Sécurité sociale devraient l'être dans celui du projet de loi de finances.

M. Charles de Courson a fait valoir que le débat devait aussi porter sur la visibilité des dépenses et des recettes. Chacun voit que le Gouvernement précédent a voulu traiter la prime pour l'emploi en remboursements d'impôt afin d'éviter de grever le taux d'évolution des dépenses de l'État. Compte tenu d'un montant de versements évalué à 12 milliards de francs environ, les masses budgétaires auraient été affectées à hauteur de 0,7%.

Il faut donc s'attacher à préserver et à revivifier certains principes fondateurs des finances publiques : l'unité et l'universalité budgétaires, la non-contraction des recettes et des dépenses. Faute de quoi on se dissimule la « drogue mortelle » qui ronge le budget depuis plusieurs années : les charges réelles de l'État augmentent plus vite que ce qui est affiché dans les documents et les discours officiels.

L'objectif des intervenants précédents est-il de préserver le droit d'initiative des parlementaires en matière d'amendement ? Même le passage par les remboursements et dégrèvements est inopérant puisqu'ils constituent, formellement, des dépenses. Il faut surtout s'attacher à obtenir une présentation claire et exhaustive des charges budgétaires, à éviter la contraction des recettes et des dépenses et à améliorer le solde structurel de l'État.

Au demeurant, il s'est félicité de voir que les esprits semblent avoir mûri depuis le débat qui avait été engagé, à l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement du budget 2001, sur son amendement visant à clarifier le traitement budgétaire de la prime pour l'emploi. Le Président de la Commission des finances est soumis aux mêmes règles que l'ensemble des parlementaires : il ne peut que déposer un amendement réduisant le montant des remboursements et dégrèvements et demander au Gouvernement d'ouvrir, en miroir, des crédits de subventions à due concurrence.

M. Augustin Bonrepaux a remercié M. Philippe Auberger d'avoir mis l'accent sur les problèmes que suscite la présentation par le Gouvernement du traitement de la prime pour l'emploi en matière de prélèvements obligatoires. La prime pour l'emploi peut donc être conçue comme une compensation des impôts payés par les contribuables ; mais il existe beaucoup d'impôts sur le produit desquels cette prime pourrait être imputée. Juridiquement, la prime pour l'emploi ne peut s'analyser que comme un remboursement d'impôt. La précédente majorité avait porté son choix sur l'impôt sur le revenu, puisque le Conseil constitutionnel avait censuré le dispositif initial du Gouvernement prévoyant que la prime pour l'emploi prendrait la forme d'une « ristourne » dégressive sur le montant de la CSG et de la CRDS.

Il faut considérer que la prime pour l'emploi est une compensation de l'ensemble des impôts payés par les contribuables. Il est donc possible de déposer des amendements sur ce dispositif, puisque même le Gouvernement reconnaît qu'il s'agit d'une mesure qui touche aux recettes et non aux dépenses. Si, malgré tout, le Président de la Commission des finances persiste à opposer l'article 40, il devra en tirer les conséquences et supprimer l'imputation de la prime pour l'emploi sur les remboursements et dégrèvements pour en faire une dépense d'intervention.

Le Président Pierre Méhaignerie a estimé que la solution qu'il avait avancée, consistant à accepter les amendements portant sur la partie de la prime qui vient en réduction du montant de l'impôt dû, permettrait de fournir un support formel au débat légitime sur la prime pour l'emploi. S'agissant de la recevabilité des amendements d'origine parlementaire, la nature spécifique de la prime pour l'emploi introduit certainement quelques ambiguïtés, mais le choix a été fait d'appliquer la jurisprudence constante de la Commission des finances. Dans le rapport qu'il avait établi sur le projet de loi portant création de la prime pour l'emploi, M. Didier Migaud, alors Rapporteur général, écrivait d'ailleurs que la prime pour l'emploi était créée sous la forme d'un « droit à récupération fiscale », ce qui justifie la solution de conciliation proposée aux membres de la Commission des finances.

M. Augustin Bonrepaux a réaffirmé son désir de sortir des ambiguïtés et de voir clarifié au plus vite le traitement budgétaire de la prime pour l'emploi.

M. François Goulard a indiqué que la majorité précédente avait, justement, refusé de faire la clarté sur la véritable nature de la prime pour l'emploi.

M. Didier Migaud a estimé qu'en matière de recevabilité, nul ne contestait au Président de la Commission des finances le droit de retenir une solution plutôt qu'une autre. Cependant, on peut s'attendre à ce que celui-ci tire toutes les conséquences des choix qu'il effectue : en l'espèce, si la prime pour l'emploi est considérée, au plan de la recevabilité financière, comme une dépense, il faut aller au bout de cette logique et faire en sorte que la structure du budget en tienne compte.

Le Rapporteur général a présenté un amendement rédactionnel visant à garantir que l'ensemble des bénéficiaires de la prime pour l'emploi travaillant à temps partiel profite de la majoration prévue par le présent article. La rédaction actuelle institue la majoration pour les personnes exerçant une activité à partir de 30% d'un temps plein. Cependant, la prime pour l'emploi est versée aux personnes travaillant à partir de 29% d'un temps plein. A l'origine, le seuil d'entrée dans le dispositif de la prime pour l'emploi était à 0,3 SMIC, mais, le seuil d'entrée étant indexé selon l'inflation et le SMIC suivant une évolution distincte, le montant minimum de revenu professionnel pour bénéficier de la prime pour l'emploi ne correspond plus à 0,3 SMIC aujourd'hui, mais à 0,29 SMIC. L'intention du Gouvernement ayant toujours été de faire bénéficier l'ensemble des personnes travaillant à temps partiel de la majoration, il convient par cet amendement de remédier à une imperfection de rédaction.

La Commission a adopté cet amendement.

La Commission a adopté l'article 3, ainsi modifié.

Le Président Pierre Méhaignerie a souligné que le mode de versement de la prime pour l'emploi semble fréquemment mal ressenti par ses bénéficiaires. Il conviendra de trouver des modalités susceptibles de renforcer le lien entre la PPE et la rémunération de l'effort personnel en réintégrant la prime dans la fiche de paie des salariés.

Article 4 : Relèvement du plafond des dépenses éligibles à la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile :

La Commission a examiné deux amendements de suppression présentés respectivement par MM. Michel Vaxès et Augustin Bonrepaux, visant à supprimer l'article 4.

M. Michel Vaxès a estimé que pour répondre efficacement aux besoins avérés de services à la personne et par ailleurs de créer un grand nombre d'emplois, il serait plus opportun de mettre en place des aides aux structures (par exemple, des crèches) plutôt que de favoriser une catégorie sociale disposant des ressources nécessaires à l'emploi d'un salarié à domicile.

M. Didier Migaud a observé que le dispositif proposé s'appliquait à l'impôt sur le revenu au titre des revenus perçus en 2002. La réduction dont profiteront les ménages en 2003 sera constitutive d'un effet d'aubaine absolu. Elle n'aura donc aucun effet favorable en terme d'emplois pour 2002. Il a, en outre, indiqué que s'il partage l'esprit qu'a prévalu à la création de ce dispositif, il lui semble en revanche que le montant de la réduction proposée est trop élevé. Il a estimé à 60.000 ou 70.000 familles seulement le nombre de foyers qui seraient concernés par des montants de réduction d'impôts situés entre 3.450 et 5.000 euros. Il a conclu en estimant cette mesure trop généreuse et trop ciblée.

Le Rapporteur général a tout d'abord rappelé que le principe d'un soutien fiscal aux emplois à domicile lui semblait consensuel. La réduction d'impôt, créée par la loi de finances rectificative pour 1991 (n° 91-1323 du 30 décembre 1991), n'a pas été remise en cause dans son esprit, quand bien même le dispositif étendu en 1996 avait été réduit de moitié en 1998. Le recul que donne l'expérience de dix années d'application de cette mesure appelle des constatations de deux ordres : d'une part, les créations d'emplois ont été très dynamiques, d'autre part, cette réduction d'impôt répond à un réel besoin des familles. La demande dans le secteur des services domestiques est en outre appelée à s'accroître avec le vieillissement de la population et donc le développement des situations de dépendance.

Il a reconnu que le dispositif, dans la mesure où il ne concernera en 2003 que les revenus 2002, ne contribuera à créer des emplois qu'à la marge d'ici la fin de l'année. Mais ces incitations seront pleinement efficaces dès l'adoption de la mesure, comme elles l'ont été jusqu'à présent, puisque environ 1.540.000 personnes bénéficient d'une réduction d'impôt au titre des emplois familiaux, et qu'en 2002, le nombre de salariés dans le secteur des services domestiques a atteint 556.000. Les conséquences de la majoration de la réduction pourraient d'ailleurs apparaître rapidement, dans la mesure où elles consisteront, dans leur majorité, en des consolidations ou des extensions des contrats de travail déjà signés.

Par ailleurs, cette mesure est nécessaire à court terme, car on constate un certain fléchissement de la progression du nombre de salariés du secteur des services domestiques.

Enfin, le niveau de la réduction semble pertinent dans la mesure où son montant équivaut à un emploi à mi temps rémunéré au SMIC.

Il a, par ailleurs, en réponse à une question du Président Pierre Méhaignerie, rappelé que l'ensemble des personnes qui emploient du personnel à domicile dans le cadre des centres communaux d'action sociale (CCAS) sont éligibles à ce dispositif.

La Commission a rejeté ces amendements.

La Commission a ensuite examiné un amendement de MM. Charles de Courson, Nicolas Perruchot et Maurice Leroy, tendant à porter le plafond des dépenses éligibles à la réduction d'impôt à 14.000 euros, ce qui équivaut à la rémunération au SMIC le plus élevé d'un salarié employé à plein temps.

M. Charles de Courson a indiqué que cet amendement avait pour objet de rappeler, en reprenant le niveau de la réduction en 1996, que le montant proposé par le Gouvernement reste très raisonnable et modéré.

Cet amendement a été retiré.

La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Pierre Albertini, tendant à porter à 8.000 euros le plafond des dépenses éligibles à la réduction d'impôt.

M. Pierre Albertini a indiqué que ce niveau était le seuil moyen entre la législation actuelle et les propositions du Gouvernement.

La Commission a rejeté cet amendement.

Le Président Pierre Méhaignerie s'est, à son tour, inquiété des effets d'aubaine générés par l'application de la réduction d'impôt en 2003, tout en rappelant le mérite propre de cette incitation. Il a rappelé qu'une mesure d'un tel coût, 70 millions d'euros, ne peut être justifiée que si le dispositif a un impact certain sur l'emploi.

Le Rapporteur général a souligné que cette mesure revêt une importance symbolique, constituant une des propositions essentielles de ce projet de budget en faveur des familles.

M. Philippe Auberger a ajouté que, même si un effet d'aubaine est incontestable, l'application de cette disposition dès 2003 aura un impact important sur l'opinion publique susceptible d'encourager le développement de l'emploi déclaré.

La Commission a adopté l'article 4 sans modification.

Après l'article 4 :

La Commission a examiné un amendement de M. Charles de Courson, obligeant les entreprises qui procèdent à des émissions d'options de souscription d'actions, réservées à leurs salariés ou à leurs mandataires sociaux, à constituer une provision constituant une charge déductible de l'impôt sur les sociétés, qui doit être passée dans les comptes de l'entreprise. Cette provision serait constituée pour un montant représentatif de l'appauvrissement subi par les actionnaires initiaux de l'entreprise, du fait des émissions évoquées, qui ont tendance à augmenter le capital des entreprises. Au-delà du dispositif fiscal de cet amendement, il s'agit d'attirer l'attention du Gouvernement sur le traitement comptable qu'il faut prévoir, à terme, pour ces émissions qui, aujourd'hui, ne font l'objet d'aucune comptabilisation dans le bilan des entreprises, ni même dans les comptes hors bilan. Enfin, il faut noter que certaines entreprises américaines procèdent désormais à des provisions relatives à ces émissions, ce qui rend légitime le fait de préparer la législation fiscale nationale à leur apparition.

Le Rapporteur général a estimé que l'amendement participe opportunément à la réflexion sur la sincérité des comptes des entreprises. Il a proposé à son auteur de le retirer puis de le redéposer à l'occasion du débat en séance publique, afin d'interroger le Gouvernement sur l'état des travaux engagés sur le traitement comptable des provisions pour émission d'options d'achat d'actions.

M. Philippe Auberger a estimé que la question posée ne concernait pas le domaine d'un projet de loi de finances, mais qu'elle relevait du droit des sociétés. Il s'agit de déterminer le traitement comptable des émissions d'options de souscription d'actions pour les salariés et les mandataires sociaux, qui constituent de fait, comme les kilomètres gratuits distribués à leurs clients par les compagnies aériennes, une quasi-monnaie, mobilisable presque instantanément. Dès lors que cette question relative au droit des sociétés aura été traitée, il sera peut-être temps d'en déterminer les conséquences fiscales, dans une loi de finances.

M. Hervé Novelli, sans contester la réalité et l'importance de la question posée, a estimé qu'elle ne relevait aucunement d'un débat relatif à une loi de finances.

M. Charles de Courson a précisé que son amendement n'avait pas qu'un intérêt théorique. Aux Etats-Unis, certaines grandes entreprises passent désormais des provisions pour émission d'options de souscription d'actions. Il sera, à terme, nécessaire de déterminer leur traitement fiscal. Il a relevé que les kilomètres gratuits offerts à leurs clients par les compagnies aériennes étaient d'ailleurs provisionnés.

L'amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement présenté par le Président Pierre Méhaignerie et le Rapporteur général, visant à permettre la location d'un logement neuf bénéficiant du dispositif de soutien au logement locatif (« dispositif Besson ») à un ascendant ou descendant.

Le Président Pierre Méhaignerie a estimé qu'un débat sur le logement était nécessaire au moment où il apparaît que 2003 pourrait être une année difficile s'agissant de l'investissement industriel. Il est donc nécessaire de promouvoir l'activité du logement dès 2003, afin de consolider l'investissement industriel. Se réjouissant du fait que le projet de loi de finances pour 2003 prévoie la prorogation pour un an de l'application du taux réduit de la TVA aux travaux d'entretien des logements construits depuis plus de deux ans, il a relevé que l'aide au secteur du logement pouvait aussi être réalisée par l'action de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et la promotion de l'accession sociale à la propriété et de l'investissement privé. Il a noté que l'activité du prêt à taux zéro s'affaiblissait du fait, d'une part, de modifications inopportunes du dispositif initial depuis deux ans et, d'autre part, de l'augmentation des prix sur le marché du logement. Dans ce contexte, le présent amendement tend à améliorer sensiblement le caractère incitatif du dispositif d'amortissement Besson, en assouplissant les règles excessivement contraignantes qui interdisent actuellement la location d'un logement à un ascendant ou à un descendant. Pour éviter tout effet d'aubaine, la modification proposée s'appliquerait pour les logements acquis ou en état futur d'achèvement à compter du 9 octobre 2002.

M. Jean-Louis Dumont a confirmé que le niveau de l'investissement privé dans le domaine du logement social locatif s'affaiblissait. Dans ce contexte, le triptyque « construire, démolir, réhabiliter », énoncé par le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, lors du congrès de l'Union nationale des HLM doit, certes, être approuvé mais demandera, afin de devenir réalité, un effort public important. Plus que de mobiliser de nouveaux crédits concernant la politique du logement, il s'agit d'utiliser au mieux les moyens existants de l'administration, comme il l'avait déjà précisé dans un rapport publié en conclusion des travaux d'une mission d'évaluation et de contrôle sur le logement social, au mois de juin 2001. Il a estimé que l'amendement constituait un progrès, mais s'est étonné de la présence, à l'article 18 du projet de loi de finances pour 2003, d'une contribution de l'Union d'économie sociale du logement (UESL) au profit du budget de l'Etat, disposition qui contribuera à l'affaiblissement de l'accession des salariés à la propriété.

M. Philippe Auberger a estimé qu'il était nécessaire de déterminer si le bénéfice de la déduction fiscale proposée par l'amendement était cumulable avec le bénéfice de l'allocation de logement social (ALS).

M. Michel Bouvard a relevé que les périodes de contraction de l'activité dans le secteur de l'immobilier aboutissaient, bien sûr, à des disparitions d'entreprises. Cependant, quand l'activité s'accroît de nouveau, on constate une carence au niveau de l'offre qui entraîne une augmentation rapide des prix. A ce phénomène économique, il faut ajouter que la loi de règlement pour 2001 a de nouveau permis de constater que les crédits du ministère du logement destinés à contribuer à la construction de logements sociaux locatifs n'étaient pas consommés et ce, dans des proportions substantielles. Les effets de ces deux éléments négatifs sont constatés de façon accentuée dans les régions de montagnes, dans lesquelles on observe un coût, s'agissant des constructions de logements sociaux, de 30% supérieur au coût constaté, en moyenne, sur le territoire métropolitain. En conséquence, bien souvent, les constructions ne sont pas mises en œuvre.

Le Rapporteur général a estimé souhaitable que le non-cumul des aides au logement et de l'avantage fiscal prévu par l'amendement soit prévu dans la loi, même si l'attribution de l'ALS relève de la compétence des caisses d'allocation familiale. La même règle de non-cumul devrait être envisagée en ce qui concerne l'avantage fiscal issu du versement d'une pension alimentaire à un ascendant ou à un descendant et l'avantage issu de la mise en œuvre du présent amendement pour la location au même ascendant ou au même descendant dans le cadre du « dispositif Besson ».

M. Pierre Albertini a estimé que l'évolution de l'activité du secteur du logement constituait aujourd'hui un réel motif d'inquiétude. L'évolution du nombre des destructions de logements sociaux anciens rend d'ailleurs improbable l'atteinte des objectifs fixés en la matière par les pouvoirs publics. Dans ce contexte, il est indispensable de prévoir la fongibilité des crédits publics et le relèvement, voire l'abrogation, des plafonds au-dessus desquels les crédits publics ne peuvent être utilisés. S'agissant de l'ALS, il a estimé qu'il s'agissait à l'origine d'une bonne idée mais dont les effets financiers n'ont pas été maîtrisés.

M. Hervé Novelli a estimé qu'en matière de cumul des avantages, il ne fallait pas prendre de positions définitives et sans nuances. Il existe, en effet, dans le domaine de la création d'entreprise, des avantages fiscaux qui peuvent être cumulés et ce, de façon parfaitement opportune.

Le Président Pierre Méhaignerie a estimé qu'il était effectivement nécessaire de procéder à la moralisation de l'attribution de l'ALS. Il a relevé, par ailleurs, les difficultés supplémentaires que les dispositions légales relatives à l'archéologie préventive représentaient pour le fonctionnement et le coût du marché foncier.

M. Charles de Courson s'est déclaré favorable à cet amendement, malgré son caractère modeste. En effet, la mesure proposée sera largement insuffisante pour répondre aux besoins des zones urbaines. Il a évoqué l'exemple de son département dans lequel un prêt de 15.000 euros sur quinze ans est nécessaire pour autoriser une opération en zone rurale. Les sommes requises en zone urbaine sont trois fois plus élevées. Pour résoudre le problème soulevé par le présent amendement, il convient d'allouer aux collectivités locales compétentes une enveloppe globale de crédits fongibles.

Le Président Pierre Méhaignerie a souligné qu'il convenait de ne pas accroître la dépense globale en faveur du logement, qui est, en France, supérieure à la moyenne des Etats membres de l'Union européenne.

La Commission a adopté cet amendement.

La Commission a ensuite rejeté un amendement de M. Jean-Pierre Brard, tendant à relever à 36,67% le taux de l'impôt sur les sociétés au titre des bénéfices distribués.

Article 5 : Doublement de l'abattement sur la part de chacun des petits-enfants pour la perception des droits de mutation à titre gratuit entre vifs :

La Commission a examiné un amendement de suppression présenté par M. Michel Vaxès.

Le Rapporteur général a souligné que la mesure proposée par le présent article, à savoir le doublement de l'abattement sur la part de chacun des petits-enfants pour la perception des droits de mutation à titre gratuit entre vifs, était une mesure intéressante qui permettrait de conforter la croissance par le soutien à la consommation, les donataires ayant des besoins de financement élevés.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a adopté l'article 5 sans modification.

Après l'article 5 :

La Commission a examiné un amendement de M. Charles de Courson, tendant à encourager la transmission à titre gratuit des entreprises dans le cadre familial, en exonérant les plus-values sur les biens transmis, sous réserve que ceux-ci soient conservés pendant un délai minimal de dix ans et que l'héritier les utilise dans l'exercice de son activité professionnelle.

M. Charles de Courson a rappelé que cette mesure avait été votée sous la neuvième législature, mais que celle-ci avait été annulée par le Conseil constitutionnel au motif que la transmission à titre gratuit de l'entreprise ne devrait pas être conditionnée par la conservation des biens reçus pendant une certaine durée au sein d'une même famille. Il a souligné que l'ensemble des groupes politiques, à l'exception du groupe communiste, est désormais favorable à l'encouragement de la transmission des entreprises dans un cadre familial par le biais d'un abaissement des droits de mutation à titre gratuit.

Après avoir indiqué que la mesure proposée s'inscrivait dans la logique du dispositif prévu par les articles 789 A et 789 B du code général des impôts créés par la loi de finances pour 2000, le Rapporteur général a souligné que cette mesure devrait être proposée dans le cadre du projet de loi « Agir pour l'initiative économique ».

L'amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement du Rapporteur général, visant à renforcer le régime de la souscription en numéraire du capital d'entreprise non cotée (« avantage Madelin ») par le biais du doublement de la limite du montant de la somme investie qui ouvre droit au bénéfice de la réduction d'impôt de 25%.

Le Rapporteur général, indiquant que cette mesure devrait également faire l'objet du projet de loi « Agir pour l'initiative économique », a retiré cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, visant à supprimer le dispositif de soutien à la transmission d'entreprises par décès en cas d'engagement de conservation des titres par les associés ou actionnaires, prévu par les articles 789 A et 789 B précités.

M. Charles de Courson a indiqué qu'il est nécessaire de transposer le dispositif aux transmissions d'entreprises par donation et non de le prévoir pour les transmissions par décès.

Le Rapporteur général a estimé souhaitable l'élargissement du dispositif existant aux donations, sans remettre pour autant en question le dispositif pour les transmissions par décès qui répond au même objet.

L'amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement de M. Charles de Courson, tendant à élargir le dispositif en faveur de la transmission d'entreprise en cas d'engagement de conservation des titres prévus par les articles 789 A et 789 B précités.

M. Charles de Courson a précisé que la mesure envisagée s'appliquerait aux transmissions d'entreprises entre vifs et non plus seulement aux transmissions par décès et que l'obligation de conservation de l'ensemble des biens de l'exploitation serait réduite de six à deux ans. Il a demandé ce que proposait sur ce point le projet de loi « Agir pour l'initiative économique ».

Le Rapporteur général a relevé que la mesure présentée visait à étendre aux donations le dispositif introduit en faveur des successions dans le cadre de la loi de finances pour 2000 et mis en œuvre à compter de 2001. Il convient en effet de s'inspirer de ce dispositif pour favoriser la transmission d'entreprise entre vifs. Telle semble être la démarche retenue par le projet de loi précité, qui souhaite favoriser la donation d'entreprise entre vifs par de larges abattements en cas d'engagement de conservation des titres.

Cet amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement de M. Charles de Courson, tendant à exonérer de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) pour moitié de leur valeur les parts et titres de sociétés qui ont fait l'objet d'un engagement de conservation entre associés ou actionnaires.

M. Charles de Courson a précisé que la mesure proposée visait à résoudre un problème réel soulevé par les actionnaires minoritaires d'entreprise qui ne peuvent céder leurs titres tout en étant dans l'impossibilité de payer l'impôt de solidarité sur la fortune. La solution envisagée pourrait consister à exonérer partiellement du paiement de l'ISF la valeur de ces titres, lorsque les actionnaires ont conclu un engagement de conservation de ceux-ci.

À M. Hervé Novelli qui relevait qu'une des solutions pourrait consister en un déplafonnement de l'ISF, M. Charles de Courson a précisé qu'une telle mesure serait insuffisante pour faire face au problème évoqué, compte tenu de l'imposition pesant sur les revenus du travail et en raison du fait que le plafonnement de l'ISF porte sur l'ensemble des revenus.

Le Rapporteur général a fait valoir que la réforme de l'ISF, absolument nécessaire, devrait être abordée dans le cadre d'une réflexion globale sur l'attractivité du territoire. Il conviendra, dans le cadre de cette réflexion, d'introduire des assouplissements concernant la détermination de l'assiette de cet impôt et de résoudre la question du déplafonnement.

M. Charles de Courson a fait observer que le projet de loi « Agir pour l'initiative économique » ne contenait aucune disposition concernant l'adaptation de l'ISF.

Le Président Pierre Méhaignerie a souhaité qu'un groupe de travail soit constitué afin d'associer les parlementaires aux réflexions menées par le Gouvernement, et de présenter, d'ici le 15 janvier prochain, un plan d'ensemble de mesures en faveur de la reprise et de la transmission d'entreprises. Les adaptations à apporter à l'ISF pourraient effectivement être abordées dans le cadre du projet de loi précité.

Cet amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement de M. Charles de Courson, tendant à étendre l'exonération de l'ISF réservée aux biens professionnels aux titres ou parts de sociétés pour lesquels les associés ou actionnaires s'engageraient dans un pacte de conservation durable de leurs titres.

Cet amendement a été retiré.

Article 6 : Suppression progressive de la contribution des institutions financières :

La Commission a rejeté deux amendements de suppression de l'article présenté respectivement par M. Augustin Bonrepaux et par M. Michel Vaxès, après que le Rapporteur général eut rappelé que la mesure proposée, visant à supprimer la contribution des institutions financières, figurait dans le rapport sur l'attractivité du territoire français, présenté par M. Michel Charzat.

Après avoir adopté un amendement de précision rédactionnelle du Rapporteur général, la Commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

© Assemblée nationale