COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 18

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 6 novembre 2002
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président,

puis de M. François Goulard, Vice-Président

SOMMAIRE

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- Suite de l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2003 : - Vote sur les crédits :			2
· du Trésor et entreprises publiques [compte spécial du Trésor n° 902-24, comptes de règlement avec les Gouvernements étrangers, d'opérations monétaires, de prêts et d'avances] (M. Michel DIEFENBACHER, Rapporteur spécial)			2
· des Charges communes et sur l'article 68 rattaché [examen des comptes spéciaux du Trésor n° 902-33 et 904-22] (M. Daniel GARRIGUE, Rapporteur spécial)			8
· des Services financiers, du budget annexe des monnaies et médailles (articles 40 et 41-I et II), sur les articles 66 et 67 rattachés [examen des comptes spéciaux du Trésor n° 902-31, 904-06, 904-14 et 904-15] (M. Thierry CARCENAC, Rapporteur spécial)			12
- Examen des articles 53 à 59, non rattachés, du projet de loi de finances pour 2003 (n° 230) (M. Gilles CARREZ, Rapporteur général)			16
	Pages
- Art. 53	16	- Art. 57	17
- Art. 54	16	- Art. 58	17
- Art. 55	16	- Après l'art. 58	18
- Art. 56	16	- Art. 59	29
- Après l'art. 56	16	- Après l'art. 59	29

Le Président Pierre Méhaignerie a tout d'abord indiqué à la Commission qu'une délégation de parlementaires britanniques, conduite par le président de la commission du Trésor de la Chambre des communes, M. John McFall, assistait à la réunion de la Commission.

Il a ensuite annoncé qu'il avait décidé de saisir pour avis la Commission des articles 3 et 6 du projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République.

A la demande de M. Charles de Courson, il a été décidé que la Commission examinera ce texte le mercredi 13 novembre à 16 heures 30. Compte tenu de la brièveté des délais, les amendements sur ces deux articles pourront être déposés jusqu'à 16 heures.

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* *

La Commission a poursuivi l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2003 (n° 230).

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Michel Diefenbacher, Rapporteur spécial, les crédits du Trésor et entreprises publiques.

Le Rapporteur spécial a d'abord rappelé le poids des comptes spéciaux du Trésor et des entreprises publiques dans le budget de l'Etat et dans l'économie nationale. Les comptes spéciaux du trésor représentent en effet en recettes et dépenses entre le quart et le tiers du budget de l'Etat, et les prévisions et dotations du projet de loi de finances pour 2003 atteignent 75 milliards d'euros de charges (27,3% des dépenses nettes du budget général) et 76 milliards d'euros de recettes (33% des recettes nettes du budget général). Les entreprises publiques, représentent quant à elles près de 12% de l'économie marchande non agricole, moins qu'en Grèce, en Suède ou en Autriche, mais plus que dans les 11 autres pays européens.

Il a souhaité concentrer ses remarques sur trois points majeurs : la contribution des comptes gérés par le Trésor à l'équilibre du budget de l'Etat, les difficultés de prévision inhérentes aux comptes spéciaux du Trésor, et les besoins de financement des entreprises publiques.

Sur le premier point, le Rapporteur spécial a souligné que les comptes spéciaux du Trésor apportent une importante contribution à la maîtrise du déficit de l'Etat.

Depuis plusieurs années en effet, la gestion des comptes spéciaux est excédentaire et cet excédent va en augmentant, passant de 385 millions d'euros en 2001 à 689 millions d'euros en 2002, et 1,071 million d'euros inscrits dans le projet de loi de finances pour 2003. Ce dernier montant, supérieur à celui retenu par la loi de finances rectificative pour 2002, est d'ailleurs sensiblement inférieur à celui qui avait été retenu l'an dernier en loi de finances initiale pour 2002 (2 milliards d'euros). Le poids des comptes spéciaux dans le budget général comme leur impact sur l'équilibre budgétaire dépendent largement de la situation du compte d'avances sur le montant des impositions revenant aux collectivités territoriales. Ce compte est le plus lourd, représentant à lui seul 70% de la dotation globale des comptes spéciaux. Il est en outre constamment excédentaire depuis 1996, l'excédent prévu pour 2003 s'élevant à 620 millions d'euros, soit la moyenne des quatre années précédentes.

L'importance et la pérennité de ces excédents avaient l'an dernier suscité un débat au sein de cette assemblée : généré par la fiscalité locale, cet excédent ne devrait-il pas - selon des modalités à déterminer - être remis aux collectivités territoriales ?

Le Rapporteur spécial a estimé qu'il s'agit d'un faux problème.

D'abord, le montant des avances consenties aux collectivités territoriales dépend non de la situation financière du compte spécial, mais des règles de la comptabilité publique. Au demeurant, lorsque le compte spécial est déficitaire, ce qui a été le cas dans les années qui ont précédé 1996, les avances aux collectivités n'ont pas pour autant été diminuées.

Ensuite, l'excédent aujourd'hui constaté n'a rien de définitif. Il s'explique par deux éléments. D'une part, la diminution progressive des impôts dans les ressources des collectivités territoriales, du fait notamment de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle et de la part régionale de la taxe d'habitation, implique moins de ressources fiscales, donc moins d'avances sur le produit des impôts et moins de dépenses pour le compte spécial. D'autre part, le taux de recouvrement des impôts locaux s'est substantiellement amélioré, passant de 80 à 84% entre 1995 et 2001. Dans le même temps, le taux de recouvrement des émissions au titre de l'année précédant l'exercice a été porté de 68% à 88%. Et ce taux, en augmentation, s'est appliqué à une ressource fiscale qui était, elle-même, plus importante que celle de l'année en cours. Ainsi les ressources du compte d'avance ont-elles fortement progressé.

C'est donc ce double mouvement - moins de dépenses et plus de recettes - qui explique l'excédent du compte spécial. Mais cette situation n'a rien de définitif : si la nouvelle étape de la décentralisation conduit à de nouveaux transferts de fiscalité, l'augmentation de la masse fiscale prélevée par les collectivités territoriales aura pour effet une augmentation des avances de l'Etat et donc des dépenses du compte spécial.

Abordant la difficulté particulière de prévision affectant les comptes gérés par le Trésor, le Rapporteur spécial a souligné que des écarts substantiels sont, en effet, traditionnellement constatés entre les prévisions initiales et les constatations en fin d'exercice. Ainsi, en 2001, la loi de finances initiale avait fait apparaître pour les comptes spéciaux un excédent d'1,4 milliard d'euros. Si l'on ne tient compte que des comptes dotés en loi de finances initiale, c'est un déficit de 422 millions d'euros qui a été constaté à la clôture de la gestion. L'excédent de 385 millions d'euros n'a été obtenu qu'en intégrant les résultats des opérations avec le FMI et le Fonds de stabilisation des changes, opérations qui traditionnellement ne donnent lieu à aucune évaluation initiale. De même, en 2002, l'excédent a été ramené de 2 milliards d'euros en loi de finances initiale à 689 millions d'euros en loi de finances rectificative. Ces écarts s'expliquent par la très grande sensibilité des ressources des comptes spéciaux aux variations de la conjoncture économique, de la situation boursière ou de l'état d'esprit du public.

Le Rapporteur spécial a développé trois exemples permettant d'illustrer cet aléa particulier de prévision.

Tout d'abord, le fonds de provisionnement des charges de retraite devait, à l'origine, être financé pour une large part par la vente des licences UMTS. En deux ans, le prix de cession des licences a été réduit de près des trois quarts passant de 2,5 milliards d'euros à 650 millions d'euros. Et le nombre des attributions a été lui-même diminué de moitié : deux au lieu de quatre en 2001, une au lieu de deux en 2002. En 2003, aucune cession de licence n'est prévue et donc aucune ressource de cette nature ne viendra, à ce titre, alimenter le Fonds de provisionnement des charges de retraites.

Le deuxième exemple retenu par le Rapporteur spécial concerne le passage à l'euro et plus précisément, la mise en circulation des pièces métalliques. Il s'agit là d'un privilège de l'Etat et d'aucuns pensaient que, grâce à ce privilège, l'Etat serait le seul à s'enrichir lors du passage à l'euro. De fait, un excédent avait été prévu pour le compte d'émission des monnaies métalliques, excédent chiffré à 533 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2002 et couvrant, en simplifiant les choses, la différence entre la valeur nominale des pièces et leur coût réel de fabrication.

Cet excédent s'est en fait transformé en un déficit de 763 millions d'euros, déficit consécutif, non pas à une sous-évaluation du coût de fabrication des pièces, mais à une surévaluation de la demande des agents économiques. Sur les 6,7 milliards de pièces commandées par les banques et les commerçants, la moitié seulement a été utilisée et l'autre moitié a été restituée à la Banque de France. Erreur de prévision sans doute. Mais aussi changement de comportement des Français, car la valeur du stock métallique d'euros est aujourd'hui substantiellement inférieure au stock métallique de francs l'an dernier, sans qu'aucune explication définitive ait pu être donnée à cette contraction de la masse monétaire.

Enfin, le Rapporteur spécial a rappelé les difficultés particulières affectant la prévision des recettes de privatisations. Deux observations s'imposent. Premièrement, sauf en 1993 et 1994, des écarts substantiels, en plus ou en moins, ont toujours été constatés entre les recettes de privatisations prévues et les recettes de privatisations constatées. Les recettes constatées ont représenté moins de la moitié des prévisions en 1995. Elles ont représenté plus du double des prévisions en 1997 et près du double en 1998. Deuxièmement, si l'atonie du marché boursier rend à l'évidence les privatisations plus difficiles, il ne les rend pas pour autant impossibles. La Bourse n'a pas cessé de baisser entre 2000 et 2002. Pour autant, les recettes constatées sur ces trois exercices, tout en restant très inférieures à celles des trois années précédentes, ont régulièrement augmenté, passant de 1,7 milliard d'euros en 2000 à 2 milliards d'euros en 2001, puis à 3,9 milliards d'euros sur les huit premiers mois de 2002. Il convient, à cet égard, de souligner le succès de l'ouverture du capital des Autoroutes du Sud de la France et des cessions de participation dans le capital de Renault et de Thomson Multimedia. C'est en tenant compte de cette dynamique que le projet de loi de finances pour 2003 fixe à 8 milliards d'euros la prévision des recettes de privatisations.

Le Rapporteur spécial a conclu sa présentation en évoquant la situation financière des entreprises publiques.

Il a, dans un premier temps, estimé que les entreprises publiques ont dans l'ensemble bien résisté au développement de la concurrence. Ainsi, l'ouverture à la concurrence de 30% du marché de l'électricité et l'ouverture de fait de 25% du marché du gaz se sont traduites en 2001 par une diminution de seulement 1% des ventes d'EDF et 5% des ventes de GDF, cette évolution étant plus que compensée par le développement des activités hors de nos frontières. De même, malgré les difficultés que connaît le transport aérien, Air France enregistre, en 2001, des résultats prometteurs : son trafic passager a augmenté de 1,6% et sa part de marché est passée de 15,4% à 16,9%, soit une progression supérieure à celle de tous ses concurrents. Enfin, France Telecom voit son chiffre d'affaires consolidé passer, de 2000 à 2001, de 33 à 43 milliards d'euros et sa part de marché stabilisée dans la téléphonie mobile, dans la fourniture d'accès à Internet et dans la téléphonie à longue distance comme dans la téléphonie locale.

Curieusement - ou logiquement - les entreprises qui enregistrent les meilleures performances commerciales sont celles qui sont les plus exposées à la concurrence.

Ces performances commerciales n'ont pourtant pas permis d'éviter une dégradation sensible des résultats financiers. Les seize premières entreprises publiques du secteur non financier accusent une forte diminution de leur résultat net : l'excédent de 4,5 milliards d'euros en 2000 fait place à un déficit de 10,4 milliards d'euros en 2001, dont 9 milliards pour France Telecom. Cette évolution n'est pas sans conséquence sur le produit des participations de l'Etat. Estimé à 4 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2002, il a été ramené à 2,3 milliards d'euros en loi de finances rectificative pour 2002. Il est chiffré à 1,5 milliard d'euros au projet de loi de finances pour 2003.

Il apparaît dès lors clair que les entreprises publiques auront à faire face, au cours des prochaines années, à des engagements très importants, que cela concerne les engagements pour apurer le passé avec les besoins de financement de l'Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR) et de Réseau Ferré de France (RFF), les engagements pour faire face aux charges salariales (liées notamment aux 35 heures) et aux charges de retraite (par exemple, la subvention d'équilibre versée par EDF au régime de retraite de ses agents pèse aujourd'hui 2,5 milliards d'euros, soit 52 % de la masse salariale ; mais à partir de 2010, elle pèsera 4 milliards d'euros, soit 90% de la masse salariale) ou les engagements pour moderniser l'outil industriel et conquérir de nouveaux marchés qui constituent, aux yeux du Rapporteur spécial, l'essentiel.

Ces engagements ne pourront pas être tenus par une augmentation indéfinie de l'endettement ou des concours de l'Etat. Ils nécessitent à l'évidence un effort majeur de productivité et un apport d'argent frais venant d'une large ouverture du capital des entreprises publiques.

Estimant que ces orientations sont prises dans le projet de loi de finances, le Rapporteur spécial a conclu en proposant d'en adopter les dispositions.

M. Charles de Courson a tenu à souligner le problème de l'EPFR, ayant rappelé qu'il est le représentant de l'Assemblée nationale au sein du conseil d'administration de cet établissement. Aujourd'hui, la dette de l'EPFR atteint 8,09 milliards d'euros sans qu'il reste beaucoup d'actifs à céder. L'annuité de la dette, qui représente environ 860 millions d'euros par an, devra dès lors être couverte dans sa grande majorité par des dotations de l'Etat. Sachant que rien n'a été fait en 2001, il faudra qu'en 2003 la dotation à l'EPFR équivale à deux années de crédits, soit environ 1,7 milliard d'euros. D'autre part, RFF perd environ 1,7 milliard d'euros par an après subventions, ce qui implique une dotation en capital sur le compte d'affectation spéciale. Ces besoins de financement expliquent le montant de 3,2 milliards d'euros de dotations reportées à l'exercice 2003, indiqué par le Rapporteur spécial.

Estimant nécessaire que l'Etat reprenne à sa charge le prêt de 8 milliards d'euros du Crédit Lyonnais qui a servi à financer la dette de l'EPFR, M. Charles de Courson a souligné que cette reprise aurait pour avantage de se traduire par une opération de trésorerie et non par une opération budgétaire. Etant entendu que l'augmentation des péages de la SNCF n'est pas une solution satisfaisante, la reprise de la dette de RFF par l'Etat paraît inéluctable. S'agissant de Charbonnages de France, il reste environ 5 milliards d'euros de dettes, lesquels devraient également prendre in fine la forme d'une dette publique et impliquer une dotation de l'Etat en l'absence d'actifs à céder. Par ailleurs, le compte de gestion de titres tend à dissimuler la réalité du budget général de l'Etat, dans la mesure où des subventions d'exploitation prennent la forme de dotations en capital. On peut s'interroger sur le point de savoir s'il ne faudrait pas rebasculer ces dotations dans le budget général. Seul Aéroports de Paris bénéficie aujourd'hui d'une véritable dotation en capital, à hauteur de 65 millions d'euros environ, qui sert en fait à compenser le déficit entre la recette provenant de la taxe d'aéroport et les coûts. On peut se demander enfin où trouver les 8 milliards d'euros de recettes affichés pour 2003. S'il est encore possible de bénéficier des recettes de la privatisation des sociétés d'autoroutes et de la cession éventuelle du pôle CNP, la situation doit être clarifiée.

M. Jean-Louis Dumont a insisté sur la nécessité de faire preuve de modestie en ces domaines. Il faut se souvenir qu'une opération sur Thomson avait été envisagée alors que l'on croyait que la valeur de la société était ramenée au franc symbolique. Or, la valeur d'une entreprise évolue avec le temps et il faut se méfier des jugements trop rapides Ainsi, si les sommes consacrées à RFF sont considérables, les enjeux le sont également, notamment dans la perspective de l'ouverture européenne à la concurrence. M. Jean-Louis Dumont a souhaité obtenir des informations sur des ouvertures de capital à venir et sur l'achèvement de la séparation entre EDF et GDF.

M. Alain Joyandet a évoqué la suppression progressive de la part salariale de la taxe professionnelle et sa compensation pour les collectivités territoriales. Une injustice subsiste dans la mesure où une recette dynamique - la taxe professionnelle - est remplacée par une recette qui n'évolue pas. D'autre part, il n'y a pas de compensation sur la totalité des bases de l'année précédente. Le rôle supplémentaire des services fiscaux n'est pas pris en compte pour la compensation, à la différence du premier rôle du début d'année.

M. François Scellier a souhaité connaître les raisons expliquant l'amélioration du taux de recouvrement des impôts locaux. Il n'est pas exclu que des excès en matière de circulation des pièces métalliques lors du passage à l'euro aient pu s'expliquer par un « effet tirelire ». Il s'est ensuite interrogé sur les utilisations possibles des excédents des pièces disponibles en France par rapport aux besoins de pièces à mettre en circulation.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a rappelé que la loi avait figé au 1^er janvier 1999 les bases salariales de la taxe professionnelle prises en compte pour le calcul de la compensation versée aux collectivités locales. Aussi, toute création ou disparition d'établissement, postérieure à cette date, demeure sans incidence sur le montant de la compensation. En ce qui concerne la question générale de la prise en compte des rôles complémentaires en matière de compensation, un arrêt commune de Pantin du Conseil d'Etat a jugé que la compensation au collectivités locales, par l'Etat, des réductions de bases de taxe professionnelle au titre de l'abattement général de 16% de la réduction pour embauche ou investissement, compensation réalisée dans la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), devait être calculée en fonction de la totalité des bases d'imposition, qu'il s'agisse des rôles primitifs ou des rôles supplémentaires. Mais le législateur a retenu une solution de compromis. En ce qui concerne le passé, elle a consisté à valider l'interprétation de l'Etat, tout en accordant une compensation forfaitaire aux collectivités locales.

Le Président Pierre Méhaignerie a fait état du possible dépôt d'un amendement gouvernemental visant à modifier les modalités de la compensation de la suppression de la part salariale au fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle, au bénéfice de la commune centre appartenant à un établissement public de coopération intercommunale.

En réponse aux différents intervenants, M. Michel Diefenbacher, Rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes :

- il y a certainement eu un « effet tirelire » lors du passage à l'euro, de nombreuses personnes souhaitant conserver des francs sans être tenues de les restituer. Cependant, la masse de pièces de monnaies en euros actuellement en circulation est très inférieure à la masse de pièces en francs en circulation à la même époque l'an dernier. Les causes de cette contraction de la masse monétaire demeurent mystérieuses, et rien ne permet aujourd'hui d'isoler la part structurelle de la part conjoncturelle de ce phénomène ;

- l'amélioration du taux de recouvrement des impôts locaux s'explique d'abord par la recherche d'une meilleure efficacité par l'administration, mais également par le fort développement du nombre de ménages mensualisés ;

- en ce qui concerne l'ouverture du capital des entreprises publiques, toutes les entreprises pouvant être privatisées en application de la loi de 1993 ne l'ont pas encore été, à commencer par Air France, la SNECMA, la Caisse centrale de réassurance et la CNP-Assurances ;

- s'agissant d'EDF-GDF, l'audition du président François Roussely a déjà été l'occasion de présenter la situation de l'entreprise. Si la question prioritaire demeure celle de la soulte du régime de retraite, il est préférable d'attendre le débat qui doit s'ouvrir au premier semestre 2003 ;

- les privatisations ont toujours été entourées de nombre d'aléas et il convient d'être prudent quant à l'estimation des recettes pour 2003. La somme de 8 milliards d'euros inscrite au projet de loi de finances correspond moins à une obligation de résultats qu'à l'expression d'une volonté politique forte. Ces recettes permettraient, en outre, de faire face aux importants besoins de financement des entreprises publiques ;

- la régularisation de la situation de l'EPFR pourrait présenter certains avantages de clarification mais elle se heurte à la difficulté de trouver des ressources pour permettre à l'Etat de reprendre la dette à sa charge. Par ailleurs, les montages financiers actuels ont été approuvés par la Commission européenne et toute remise en cause impliquerait une nouvelle procédure d'examen communautaire particulièrement lourde à gérer.

La Commission a adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits du Trésor et des entreprises publiques.

La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Daniel Garrigue, Rapporteur spécial, les crédits des Charges communes et l'article 68 rattaché.

M. Daniel Garrigue, Rapporteur spécial, a souligné que le budget des Charges communes était un assemblage composite de crédits dont la destination est très variée et recouvre la majeure partie des domaines d'intervention de l'Etat. Les « charges communes » regroupent tout à la fois certaines charges qui relèvent des compétences propres du ministère des finances (comme les relations financières entre l'Etat et certains régimes de sécurité sociale), les charges qui ne sauraient figurer dans aucun budget (comme les intérêts de la dette, les remboursements et dégrèvements, les dépenses en atténuation de recettes ou les dépenses relatives aux pouvoirs publics) et les charges qui possèdent un caractère interministériel (comme les crédits globaux pour dépenses éventuelles et pour dépenses accidentelles).

Le budget des Charges communes constitue la section budgétaire la plus dotée : le montant total des crédits bruts, qui s'élève à 119,6 milliards d'euros, représente 35,2% des crédits bruts du budget général. Le montant des crédits nets - une fois déduits les remboursements et dégrèvements - s'élève à 57 milliards d'euros et représente 20,6% du budget général.

Comme l'année précédente et en anticipation sur l'entrée en vigueur de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, le budget des Charges communes présente un programme relatif à la gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat. Cette deuxième esquisse du programme repose sur trois éléments fondamentaux :

- les principes généraux qui gouvernent la politique d'endettement de l'Etat : simplicité de l'offre de titres, autour des trois catégories que sont les BTF, les BTAN et les OAT ; liquidité du marché, essentielle pour attirer les investisseurs ; transparence de la procédure de vente, qui met les investisseurs en concurrence, sur un pied d'égalité ;

- les trois objectifs assignés à la gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat : limiter le montant du compte du Trésor à la Banque de France en fin de journée ; placer les excédents ponctuels de trésorerie au meilleur prix ; réduire la durée de vie moyenne de la dette négociable ;

- les instruments susceptibles d'être mis en œuvre par l'Agence France Trésor, « service à compétence nationale » placé sous l'autorité hiérarchique du directeur du Trésor. Intégrée au ministère des finances, l'Agence ne dispose donc pas de l'autonomie juridique, mais jouit d'une grande autonomie opérationnelle.

Parmi les instruments de gestion de la dette et de la trésorerie, il convient de signaler que le programme de swaps de taux d'intérêt, engagé au quatrième trimestre 2001, a été interrompu à l'été 2002 et officiellement suspendu le 3 septembre 2002, en raison de conditions de marché jugées inappropriées. S'agissant du marché primaire, il n'apparaît pas opportun d'envisager de s'endetter en devises.

M. Daniel Garrigue, Rapporteur spécial, a ensuite présenté les grands blocs de crédits structurant le budget des Charges communes.

Les crédits pour charges d'intérêt représentent 34,5% du total des crédits des Charges communes. Un rapport d'information établi par M. Philippe Marini, Rapporteur général de la Commission des finances du Sénat, a bien montré que les années de forte croissance connues sous la précédente législature n'ont pas été mises à profit pour stabiliser la dette publique et maîtriser réellement les déficits structurels. L'effort consenti par la France a été moindre que celui consenti par les autres pays européens. Aujourd'hui, le ralentissement de la croissance contrarie les actions entreprises par le Gouvernement pour contenir la dette, qui connaîtra un « ressaut » en 2002 et 2003. Il faut donc approfondir les efforts de maîtrise de la dépense publique.

Entre la loi de finances rectificative pour 2002 et le projet de loi de finances pour 2003, la charge nette de la dette augmenterait de 757 millions d'euros, soit 2%, pour s'établir à 38,1 milliards d'euros. Il faut bien prendre conscience qu'un déficit de 30 milliards d'euros par an financé au taux moyen de 5% génère une charge d'intérêt supplémentaire de 1,5 milliard d'euros chaque année. Pour maîtriser vraiment, sur le long terme, la charge de la dette, il faut s'engager résolument dans une réduction continue du déficit budgétaire.

Les remboursements et dégrèvements atteindraient 62,6 milliards d'euros en 2003, ce qui traduit une légère reprise (+ 3,2%) après le reflux de 0,3% prévu pour 2002 par rapport aux dépenses constatées en 2001. Les principaux postes de dépenses concernent les remboursements de TVA, les dégrèvements d'impositions locales et les restitutions d'impôt sur les sociétés. Au total, les remboursements et dégrèvements représentent 20% des ressources brutes du budget général.

Le budget des Charges communes finance également un certain nombre de charges de personnel. Une provision de 875 millions d'euros est demandée sur le chapitre 31-94 « Mesures générales intéressant les agents du secteur public », afin de financer les mesures de revalorisation du point d'indice de la fonction publique à intervenir en décembre 2002.

Les charges de pensions passent de 5,9 milliards d'euros à 6,1 milliards d'euros. Cependant, les dotations inscrites en loi de finances initiale sur le budget des Charges communes ne sont pas représentatives des dépenses effectives de pensions : il est abondé en gestion par le transfert des crédits inscrits sur de nombreuses sections ministérielles. La charge totale du régime de retraite des fonctionnaires civils et militaires pour le budget général peut être évaluée à 24,9 milliards d'euros en 2003, ce qui correspond à un taux de cotisation implicite de 51,9%.

Les crédits destinés à la compensation des ressources et des charges des régimes de sécurité sociale diminuent de 431 millions d'euros et s'établissent à 2,3 milliards d'euros. Les crédits pour cotisations et prestations sociales atteindraient 1.705 millions d'euros en 2003, en augmentation de 119 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2002. La majeure partie correspond à l'apurement des cotisations familiales dues par l'Etat à la Caisse nationale des allocations familiales (1.653 millions d'euros en 2003).

Le budget des Charges communes est souvent sujet à des modifications de périmètre. Ainsi, en 2003, le Gouvernement propose d'y inscrire les crédits destinés à financer l'aide à la reconversion de l'économie polynésienne à la suite de l'arrêt des essais nucléaires et des activités du Centre d'expérimentation du Pacifique. Le transfert porte sur 151 millions d'euros en autorisations de programme et crédits de paiement. De même, le budget des Charges communes retracerait désormais les crédits nécessaires au versement des indemnités des représentants français au Parlement européen, jusqu'ici inscrits sur le budget des Affaires étrangères. Le transfert représente 8,7 millions d'euros.

Les crédits pour charges de garantie diminuent de 32,6 millions d'euros et atteignent 92,7 millions d'euros. En particulier, les procédures publiques gérées par la COFACE nécessiteraient 61 millions d'euros, aucune dotation n'étant cependant demandée pour l'assurance-crédit à l'exportation compte tenu de l'excédent attendu pour cette procédure.

Les crédits des pouvoirs publics sont portés à 811,7 millions d'euros (+ 4,1%). Le facteur principal de cette progression est le doublement de la dotation demandée au profit de la Présidence de la République, qui est engagée depuis plusieurs années dans un processus de mise à niveau des crédits initiaux, visant à refléter de façon plus précise qu'auparavant le véritable coût de la Présidence. On doit se réjouir de cette clarification des crédits alloués à la Présidence.

Les crédits pour dépenses accidentelles passent de 41 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2002 à 191 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2003. Pour leur part, les crédits pour dépenses éventuelles sont stabilisés à 45 millions d'euros. Les crédits pour primes d'épargne-logement versées par l'Etat seraient également stabilisés, à 1.480 millions d'euros.

Les versements de l'Etat à divers régimes obligatoires de sécurité sociale occasionneraient, en 2003, une dépense évaluée à 1.257,7 millions d'euros au lieu de 880,2 millions d'euros en 2002. Les deux tiers de cette augmentation sont imputables à la subvention de l'Etat au BAPSA, qui est quasiment doublée pour faire face à une dégradation structurelle des conditions de financement du BAPSA.

La Commission a ensuite adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits des Charges communes pour 2003.

Article 68 : Extension du champ d'intervention de la Caisse de la dette publique (ex-CADEP) et suppression du Fonds de soutien des rentes (FSR) :

M. Daniel Garrigue, Rapporteur spécial, a indiqué que cet article visait à élargir le champ de compétences de la Caisse d'amortissement de la dette publique (CADEP), afin de confier à une seule entité juridique diverses facultés d'intervention sur les marchés financiers, concernant les titres de la dette publique, actuellement réparties entre la CADEP et le Fonds de soutien des rentes (FSR).

Le Fonds de soutien des rentes (FSR) est un service non personnalisé de l'Etat qui a été créé par un décret du 2 juillet 1937. Sa mission initiale consistait, dans une conjoncture financière difficile, à intervenir sur le marché secondaire de la dette pour « éviter les écarts de cours hors de proportion avec le volume des offres qui les provoqueraient ». Cependant, le Fonds est tombé en quasi désuétude entre 1958 et le milieu des années 1980. A cette époque, le Gouvernement a voulu réactiver le FSR et lui a conféré des compétences qui lui ont donné une très grande liberté d'action. Le FSR peut ainsi opérer sur les titres de toute nature émis par l'Etat, sur tous les marchés où ces titres sont négociables, et effectuer toutes opérations en vue de gérer la dette de l'Etat, notamment opérer sur les titres garantis par l'Etat ou émis par des établissements ou des entreprises publics, ainsi que sur les marchés de contrats négociables et sur les marchés de taux d'intérêt. Le FSR tire l'essentiel de ses ressources des avances budgétaires qui lui sont consenties par l'Etat, mais il a parfois pu se financer à titre temporaire par emprunt bancaire.

La Caisse d'amortissement de la dette publique (CADEP) a été instituée par l'article 32 de la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986, sous la forme d'un établissement public national à caractère administratif, d'une durée de 10 ans, qui avait pour mission de « concourir à l'amortissement de la dette publique ». A cette fin, la CADEP peut acquérir des titres en vue de leur annulation ou prendre en charge l'amortissement des titres à leur échéance. Les recettes de la Caisse sont constituées par des versements du compte d'affectation spéciale recueillant le produit des privatisations.

Le Gouvernement propose de rationaliser le dispositif actuel et de regrouper en une seule entité, la Caisse de la dette publique (CDP), les compétences actuellement aujourd'hui réparties entre le FSR et la CADEP. De celle-ci, il garderait le statut d'établissement public ; de celui-là, il garderait les moyens donnant la plus grande souplesse d'intervention, notamment la possibilité d'effectuer des achats et ventes de titres au comptant, des opérations de pension ou de prêts de titres, des contrats d'échange de taux d'intérêt, des options ou autres contrats à terme, etc.

Le Gouvernement a souhaité que la structure chargée de mettre en œuvre les opérations concourant à la qualité de la signature de l'Etat puisse détenir un portefeuille de titres, susceptibles d'être prêtés ou vendus sur les marchés ou conservés jusqu'à leur échéance ou jusqu'à une décision d'annulation prise par ladite structure. Or, l'article 1300 du code civil dispose que « lorsque les qualités de créancier et de débiteur se réunissent dans la même personne, il se fait une confusion de droit qui éteint les deux créances ». Ainsi, l'achat par l'Etat d'un titre de dette émis par lui entraîne ipso facto l'amortissement anticipé de ce titre. La règle de droit posée par l'article 1300 du code civil interdit que, comme tout autre émetteur, l'Etat, personne morale, détienne un portefeuille constitué de ses propres titres d'endettement. De ce fait, le recours à un établissement public, personne morale distincte de l'Etat, devient indispensable. La Caisse de la dette publique est donc un « faux-nez » de l'Etat, dont l'existence ne résulte que des contraintes juridiques posées par le code civil. Elle ne s'inscrit pas dans la logique et la cohérence qui ont présidé à l'organisation et à l'architecture du système français de gestion de la dette et, de ce fait, la lisibilité du modèle français pourrait s'en trouver écornée.

Il est prévu que les ressources de la Caisse de la dette publique seront constituées de dotations, de prêts ou d'avances consentis par l'Etat. Il est également prévu que celui-ci pourra accorder à la Caisse des « avances de trésorerie effectuées en application du 1° de l'article 26 » de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances. Il s'agit de permettre à l'Agence France Trésor de mettre à la disposition de la Caisse ses excédents de trésorerie (environ 5 milliards d'euros chaque jour), au cas où la situation de marché nécessiterait une intervention ponctuelle importante. Ces avances de trésorerie posent un problème de principe quant au contrôle parlementaire qui peut s'exercer sur elles et à la nécessaire information du Parlement sur la nature des opérations réalisées grâce à ces ressources. Il conviendrait que cette question soit éclaircie d'ici à l'adoption définitive du présent projet.

Sur la proposition du Rapporteur spécial, la Commission a adopté l'article 68 sans modification.

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La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Thierry Carcenac, Rapporteur spécial, les crédits des Services financiers et du budget annexe des Monnaies et médailles, ainsi que les articles 66 et 67 rattachés.

M. Thierry Carcenac, Rapporteur spécial, a indiqué que les crédits proposés pour 2003, pour l'ensemble du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, s'élèvent à 14,9 milliards d'euros, soit 5,4% des dépenses totales nettes du budget général. Les huit agrégats budgétaires des services financiers seront dotés, en 2003, de 10,4 milliards d'euros, soit une hausse de 1,6%.

Les agrégats concernent : la Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes, le Trésor public, la direction générale des impôts, la direction générale des douanes et des droits indirects, l'Institut national de la statistique et des études économiques, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, l'administration générale et dotations communes, les dépenses administratives.

S'agissant des ressources humaines et de leur gestion, les crédits de rémunérations, de pensions et de charges sociales s'élèvent à 8,5 milliards d'euros et constituent 57% de l'ensemble de la section économie, finances et industrie. En 2003, les effectifs budgétaires représenteront 179.771 emplois, soit une diminution de 0,7% par rapport à 2002.

La contribution du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie aux efforts de maîtrise des effectifs publics prend la forme du non-remplacement de 1.350 départs, soit 0,75% des effectifs. La direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique contribuent à hauteur de 1.103 emplois, soit 82% de la totalité des suppressions. Les efforts concernent en grande partie des agents de catégorie C.

Les crédits de fonctionnement courants du ministère s'élèveront à 2,317 milliards d'euros, en progression de 8,3%.

Les crédits des grands programmes informatiques lancés dans le cadre de la réforme-modernisation sont inscrits, à partir de 2003, sur un chapitre d'investissement spécialement créé à cet effet. Ils seront en forte progression (+55%), s'élevant à 155,2 millions d'euros d'autorisations de programme et 78,5 millions d'euros de crédits de paiement. Il convient de constater qu'une priorité importante est accordée aux programmes COPERNIC et HELIOS.

D'autres crédits destinés à la politique de renforcement de l'efficacité des administrations économiques et financières au service des citoyens sont inscrits au chapitre 37-92 de réforme-modernisation. Ils s'élèveront à 34,7 millions d'euros.

Enfin, il est créé un chapitre nouveau 37-30, intitulé « Expérimentations locales : dotations globalisées » et relevant de la 7^ème partie du titre III, afin de permettre l'exercice expérimental de la fongibilité asymétrique entre dépenses de fonctionnement, de personnel et certaines dépenses d'investissement. Les crédits affectés à ce chapitre s'élèveront, pour 2003, à 234 millions d'euros et les 2.962 emplois correspondant à ces directions seront également transférés sur ce nouveau chapitre.

Sont notamment concernées : la direction générale des impôts pour cinq directions, la direction générale de la comptabilité publique pour quatre trésoreries principales, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes pour quatre régions.

Les subventions concernant les services financiers s'élèveront à 40,8 millions d'euros, en hausse de 274% par rapport au projet de loi de finances pour 2002. Cette hausse résulte de l'inscription d'une subvention de 30 millions d'euros pour les monnaies et médailles.

Enfin, les crédits d'équipement inscrits au chapitre 57-90 s'élèveront, pour 2003, à 112,1 millions d'euros en autorisations de programme et à 110,5 millions d'euros en crédits de paiement. La plupart des crédits d'investissement du ministère seront consacrés à la poursuite de travaux dans différents domaines concernant essentiellement des opérations immobilières.

Le budget annexe des Monnaies et médailles devrait s'élever, en 2003, à 101 millions d'euros, marquant un très net recul par rapport à celui voté l'an dernier. En effet, l'année 2003 sera la première année à traduire une pause dans la fabrication de l'euro. En outre, contrairement aux prévisions initiales, on a pu observer une contraction inattendue de la circulation monétaire.

Aussi, le plan de frappe de monnaies courantes françaises prévue pour 2003 est de 400 millions de pièces, en baisse de 80% par rapport au volume de 2002 et inférieur aux prévisions précédentes qui l'estimaient à 1 milliard de pièces. Cette prévision est bien en deçà de ce que l'on fabriquait annuellement avant le passage à l'euro.

En effet, le déficit de l'établissement de Pessac s'élèvera à 22,3 millions d'euros et celui de Paris à 7,7 millions d'euros. Il demeure de nombreuses incertitudes sur ce que le Gouvernement envisage de faire pour les monnaies et médailles dont les mauvais résultats ne manquent pas d'inquiéter.

La maîtrise de l'évolution des dépenses de personnel continue : les crédits prévus à cet effet baissent de 3% mais, compte tenu de la diminution des programmes de frappe, ces dépenses représenteront 49% du total des charges et devraient s'élever à 47 millions d'euros.

En conclusion, le Rapporteur spécial s'est félicité de la poursuite du programme de modernisation initiée par le précédent Gouvernement. Cependant, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, lors du comité technique paritaire ministériel qui s'est tenu le 7 octobre dernier, a défini quatre orientations et a insisté sur la nécessité de définir les missions de l'administration. Parallèlement au chantier de la décentralisation, on voit poindre dans la réorganisation des services, un resserrement des administrations centrales et une concentration sur le chef-lieu des départements. Ce phénomène toucherait plusieurs directions : la direction générale de la comptabilité publique, la direction des douanes et la DGCCRF. Il convient de garder à l'esprit l'échec de la Mission 2003 à la suite d'une tentative similaire de concentration au sein de la direction générale de la comptabilité publique.

Concernant la retenue à la source, il est prévu désormais de développer l'incitation à la mensualisation et au prélèvement mensuel, ce qui explique le recours à des moyens informatiques très importants dont l'une des principales finalités est de créer le compte fiscal unique.

S'agissant des entreprises, la direction générale des entreprises qui a ouvert ses portes le 1^er janvier 2002 devrait voir doubler le nombre de dossiers à traiter (23.000 par an actuellement), ce qui constitue autant de dossiers retirés aux centres des impôts.

Enfin, le Trésor public se verrait confier le rôle de collecteur en faveur des collectivités locales en même temps que lui serait confié l'établissement de l'assiette précédemment dévolu à la direction générale des impôts.

Autant de mesures qui constituent de nombreux bouleversements.

Quant à la culture du résultat, on constate que la direction générale des impôts a amélioré son efficacité grâce à la signature de contrats d'objectifs et de moyens. Mais, à l'heure actuelle, se pose la question de les étendre ou non à d'autres directions, la signature de tels contrats risquant de limiter les marges de l'Etat de façon trop importante.

Le Rapporteur spécial a fait part de ses inquiétudes pour l'avenir. Il a souhaité rappeler les deux expériences malheureuses de sous-traitance récemment survenues, l'une concernant des erreurs de destinataires d'avis de paiement et l'autre la mise en sachets d'euros. Ces expériences devraient inciter à la prudence.

Compte tenu de tous ces éléments, le Rapporteur spécial a proposé le rejet des crédits des Services financiers et du budget annexe des Monnaies et médailles.

Après l'exposé du Rapporteur spécial, plusieurs commissaires sont intervenus.

M. Daniel Garrigue a indiqué qu'il ne partageait pas le point de vue du Rapporteur spécial et a estimé que, dans le contexte d'une nécessaire maîtrise des dépenses publiques, il était logique que le ministère de l'économie et des finances donne l'exemple et avance dans la voie de la modernisation et de la réforme de l'Etat. Cependant, il est exact que les préoccupations grandissent dans le monde rural et dans les villes moyennes devant l'étiolement, voire la disparition, des services publics. Cette question sera au cœur du prochain débat sur la décentralisation. La solution passe vraisemblablement dans le renforcement de l'autorité des préfets sur l'ensemble des services de l'Etat dans le département, ceux-ci étant les mieux placés pour avancer dans la voie de la mise en place de services plus polyvalents et pour éviter que les différents ministères n'agissent, comme actuellement, en ordre dispersé.

M. Francois Scellier a précisé qu'il ne partageait pas non plus toutes les inquiétudes du Rapporteur spécial et que le ministère de l'économie et des finances se devait de donner l'exemple. Cependant, les réformes engagées doivent être menées avec doigté, tant à l'égard des personnels que des élus locaux. Lorsque l'on mesure les conséquences de la fermeture d'une perception dans une petite ville, il est clair qu'il faut s'engager vers l'organisation d'une offre de services publics plus globale.

En réponse aux différents intervenants, le Rapporteur spécial a rappelé qu'il était l'auteur d'un rapport sur l'administration électronique citoyenne et qu'il était tout à fait d'accord avec l'idée de placer le citoyen au cœur du dispositif et de surmonter les cloisonnements administratifs actuels. Cependant, ce n'est pas la voie empruntée par le Gouvernement qui a réparti les suppressions d'emplois décidées de manière uniforme selon les directions et semble faire fi des expérimentations en cours sans que leurs résultats aient été évalués.

Contrairement à l'avis du Rapporteur spécial, la Commission a ensuite adopté les crédits des Services financiers ainsi que les crédits du budget annexe des Monnaies et médailles figurant aux articles 40 et 41-I et II du projet de loi de finances pour 2003.

Article 66 : Suppression de la contribution recouvrée au profit de l'École nationale d'assurance :

La Commission a examiné deux amendements de suppression de cet article, le premier, présenté par le Rapporteur spécial et le second, par M. Michel Vaxès.

M. Thierry Carcenac, Rapporteur spécial, a indiqué que l'Ecole nationale d'assurance fonctionne, depuis sa création en 1946 et grâce à une convention conclue avec le Conservatoire national des arts et métiers, dans des conditions tout à fait satisfaisantes. Son fonctionnement est assuré par une taxe modulaire que l'article 66 propose de supprimer. Les arguments avancés à l'appui de cette suppression ne semblent pas très convaincants. Il s'agit d'une fausse simplification puisque les services continueront à percevoir une autre taxe destinée à financer le fonctionnement de la Commission de contrôle des assurances. Cette taxe ne constitue pas une charge pour les sociétés d'assurance puisqu'elle est déductible de la taxe d'apprentissage ou de la taxe pour la formation professionnelle. Enfin, la demande de la profession, évoquée par l'exposé des motifs, n'est pas avérée et il apparaît qu'il s'agit plus d'un souhait de M. Denis Kessler, actuel président de la Fédération française des sociétés d'assurances. Dès lors, la suppression de l'article 66 permettrait de laisser le temps nécessaire à la négociation sociale pour déterminer les modifications à apporter au financement de l'école.

M. Xavier Bertrand a indiqué que cet article obéissait à une double logique. D'une part, il s'agit réellement d'une mesure de simplification car les services qui perçoivent cette taxe pourront ainsi se consacrer à d'autres tâches au sein de leur direction. D'autre part, il répond à une volonté de mieux adapter l'offre et la demande de formation dans le secteur des assurances. S'il est vrai que l'École permet d'associer des représentants des sociétés d'assurance et des syndicats dans sa gestion, il faut constater qu'il n'existe pas d'école équivalente dans le secteur bancaire par exemple. Il est vrai que la concertation sur la suppression de la taxe modulaire a laissé à désirer, même si l'approche des élections prud'homales peut l'expliquer. Cependant, il est difficile de supprimer l'article 66 ou de le laisser en l'état.

Dès lors, M. Xavier Bertrand a défendu l'amendement présenté par M. Charles de Courson qui prévoit que la taxe ne sera supprimée qu'en cas de signature d'un accord professionnel de branche relatif au financement de l'École. Il a indiqué qu'une nouvelle rédaction de l'article 66 était en cours d'élaboration et que celle-ci serait de nature à rassurer tous les acteurs concernés et à garantir le financement de l'École.

Le Rapporteur spécial a jugé que cet amendement constituait une solution de repli qui aura également le mérite de soulever le problème en séance publique.

La Commission a rejeté les deux amendements de suppression de l'article et adopté l'amendement de M. Charles de Courson.

Elle a ensuite adopté l'article 66 ainsi modifié.

Article 67 : Réduction de la contribution des assurés au Fonds de compensation de l'assurance construction :

La Commission a adopté l'article 67 sans modification.

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La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Gilles Carrez, Rapporteur général, les articles 53 à 59, non rattachés, du projet de loi de finances pour 2003 (n° 230).

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES

A.- Mesures fiscales

Article 53 : Incitation au remplacement des véhicules polluants par des véhicules « propres » :

La Commission a adopté l'article 53 sans modification.

Article 54 : Prorogation du crédit d'impôt pour diverses dépenses afférentes à l'habitation principale :

La Commission a adopté l'article 54 sans modification.

Article 55 : Reconduction des dispositifs d'amortissement particuliers en faveur des biens destinés à la protection de l'environnement ou financés par certaines subventions publiques :

La Commission a adopté l'article 55 sans modification.

Article 56 : Exonération de taxe professionnelle des investissements affectés à la recherche :

La Commission a adopté l'article 56 sans modification.

Après l'article 56 :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Pierre Albertini, proposant de proroger jusqu'en 2005 le dispositif du crédit d'impôt pour dépenses de recherche effectuées par les entreprises industrielles, commerciales ou agricoles.

M. Charles de Courson, rappelant que ce dispositif viendrait à expiration à la fin de l'année 2003, a estimé souhaitable de le proroger de deux ans, dès aujourd'hui, afin de soutenir l'effort de recherche des entreprises.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a craint que cette prorogation anticipée n'ait un effet désincitatif sur les dépenses de recherche des entreprises durant l'année 2003. En revanche, il serait opportun d'interroger le Gouvernement sur son intention de reconduire ce crédit d'impôt lorsqu'il arrivera à expiration.

Le Président Pierre Méhaignerie a évoqué la possibilité que cette mesure soit proposée dans le cadre du projet de loi « Agir pour l'initiative économique », qui devrait être examiné par le Parlement au début de l'année 2003.

L'amendement a été retiré.

Article 57 : Mesures de simplification de la taxe professionnelle :

La Commission a adopté l'article 57 sans modification.

Article 58 : Taxe d'enlèvement des ordures ménagères et redevance d'enlèvement des ordures ménagères : reconduction d'un an du régime transitoire :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Denis Merville, proposant de reporter du 15 octobre 2003 au 31 octobre 2005 la date d'unification, sur le territoire des structures intercommunales, des modalités de financement de la collecte des déchets ménagers des collectivités.

M. Jacques Pélissard a considéré que la prolongation du délai imparti pour conduire la réforme de la taxe ou de la redevance de collecte des déchets ménagers des collectivités intercommunales est nécessaire afin de poursuivre la réflexion en cours sur le contenu de cette réforme. Le Conseil national des déchets a d'ailleurs demandé lui-même ce report, le délai d'un an, actuellement prévu, étant insuffisant.

Le Rapporteur général s'est déclaré réservé sur cet amendement. Si l'on prolonge de nouveau le délai pour mener à bien la réforme précitée, délai qui a déjà été repoussé une première fois du 15 octobre 2001 au 15 octobre 2002, il est à craindre qu'il n'y ait aucune accélération du processus de réforme. Toutes les études sont d'ores et déjà disponibles à ce sujet et un rapport a été récemment adopté sur la modification de la TEOM et de la REOM qui en résulterait. Cependant, la Commission des finances de l'Association des maires de France (AMF) a émis le souhait de repousser d'une année la date limite d'entrée en vigueur de la réforme.

M. Jacques Pélissard a considéré qu'il faudra sans doute modifier les règles d'assiette de la TEOM et de la REOM. Devant la complexité de ce chantier, un délai supplémentaire est nécessaire.

M. Charles de Courson a rappelé que lors de la discussion du collectif budgétaire de juillet dernier, le ministre délégué du budget s'est engagé, devant la Représentation nationale, à reporter l'entrée en vigueur de la réforme à un délai de trois ans.

M. Daniel Garrigue a considéré que se pose, outre le problème du maintien d'une taxe ou d'une redevance, le problème de la notion même d'unité de collecte. Cette notion devrait vraisemblablement être réexaminée dans la mesure où elle conduit à des inégalités lorsque des syndicats de collecte sont constitués de communes urbaines et rurales. L'unité de collecte conduit alors à imposer au monde rural des contraintes financières excessives. Pour résoudre ce problème, il faut donc disposer de davantage de temps afin d'adopter les solutions les plus adaptées.

M. Jean-Jacques Descamps a estimé que le passage d'une taxe à une redevance, comme celui d'une redevance à une taxe, sont susceptibles de créer des surcoûts et de créer des inégalités. Les deux systèmes sont insatisfaisants. Il présentera en conséquence un amendement proposant d'introduire un taux plancher et un taux plafond pour la TEOM, ce qui permettra d'éviter une trop grande dispersion des taux de cette taxe, source de trop fortes inégalités. Un tel amendement permettra d'apporter une solution immédiate à des problèmes immédiats. Au-delà et considérant la difficulté de l'exercice, il apparaît plutôt souhaitable de disposer d'un délai supplémentaire de trois ans.

M. Jean-Louis Dumont a estimé indispensable que l'on se dote de moyens suffisants pour promouvoir un environnement de qualité. Il est choquant, à ce titre, que l'on soit obligé de choisir entre une taxe ou une redevance, alors que la création d'un budget annexe au budget général des communes concernées, à l'instar de ce qui existe pour l'eau, permettrait d'assurer une plus grande transparence et une meilleure efficacité des crédits consacrés à la collecte des déchets. Ce système de budget annexe permettrait, en outre, aux EPCI, d'assurer une péréquation entre les zones rurales et les zones urbaines. Ni le système de la taxe, ni celui de la redevance, ne sont en effet de bonnes méthodes.

Le Rapporteur général s'en étant remis à la sagesse de la Commission, la Commission a adopté cet amendement et l'article 58 ainsi modifié.

Après l'article 58 :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, ayant pour objet d'exonérer de la taxe foncière sur les propriétés bâties les ateliers des coopératives de déshydratation de fourrages.

M. Charles de Courson a rappelé que ces coopératives bénéficiaient de plein droit d'une exonération de cette taxe avant l'intervention d'une décision juridictionnelle, qui l'a remise en cause au motif, contestable, que les moyens mis en œuvre pouvaient être trop importants pour être considérés comme un élément nécessaire à la poursuite d'une exploitation agricole. En conséquence de cette jurisprudence, dix coopératives se trouvent aujourd'hui taxées alors que toutes les autres sont exonérées, ce qui est dénué de toute logique. Il est donc souhaitable de revenir au système antérieur d'exonération de la taxe pour toutes les coopératives. Les professionnels sont prêts à modifier leur système de facturation afin d'éviter toute contestation.

Le Rapporteur général s'est déclaré en accord avec le principe d'une exonération, mais a regretté que la compensation financière de cet amendement pèse sur le contribuable national.

M. Charles de Courson a indiqué qu'il avait été dans l'obligation de gager l'amendement présenté, afin qu'il soit déclaré recevable, mais il est évident qu'il serait souhaitable que le Gouvernement, lors de la discussion en séance publique, puisse lever ce gage.

Le Président Pierre Méhaignerie, confirmant l'opportunité de lever le gage, s'est déclaré favorable à l'amendement, car la situation actuelle conduit à déstabiliser les conditions d'exploitation des coopératives non exonérées. Une clarification est donc souhaitable afin d'exonérer l'ensemble de ces coopératives.

La Commission a adopté l'amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Michel Vaxès, visant à exonérer de la taxe sur le foncier bâti les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion, ainsi que les bénéficiaires de l'allocation spécifique de solidarité.

Après que le Rapporteur général eut exprimé un avis défavorable, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Augustin Bonrepaux, visant à relever les abattements de taxe d'habitation en cas de charges familiales de 10 à 20% au titre des deux premières personnes à charge et de 15 à 25% à partir de la troisième.

Le Rapporteur général a rappelé que les collectivités locales ont d'ores et déjà la faculté de voter des taux facultatifs supplémentaires d'abattement au-delà de l'abattement de base défini par la loi. L'adoption de cet amendement est tout d'abord inutile, dans la mesure où la loi aménage une fourchette de taux d'abattement déjà large. Par ailleurs, il aboutirait à faire peser sur l'ensemble des contribuables la charge des abattements supplémentaires, l'amendement prévoyant une compensation par le budget général.

La Commission a rejeté l'amendement.

La Commission a examiné deux amendements présentés respectivement par MM. Augustin Bonrepaux et Yves Deniaud, visant à supprimer la vignette automobile, le premier, à compter du 1^er janvier 2003, le second, à compter de la période d'imposition s'ouvrant le 1^er décembre 2002.

M. Augustin Bonrepaux a souligné que la suppression des reliquats de la vignette automobile simplifierait utilement la législation et permettrait une économie supplémentaire pour les imposables.

M. Yves Deniaud s'est associé aux remarques de M. Augustin Bonrepaux. Il a rappelé que la Commission des finances avait déjà, l'année dernière, souhaité unanimement la suppression de la vignette. Il a regretté qu'il ait été décidé, sous la pression du précédent Gouvernement et déjà pour des raisons budgétaires, de conserver la vignette, pour les entreprises, au-delà du troisième de leurs véhicules professionnels et pour leurs voitures de tourisme. La situation actuelle n'a pas de sens et il est nécessaire d'y mettre un terme.

La Commission a par ailleurs examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, visant à limiter l'assiette de la vignette automobile aux entreprises disposant de plus de cinq véhicules professionnels.

M. Charles de Courson a indiqué que le dispositif actuel permet le développement d'une fraude importante. Il est en effet difficile d'isoler les trois véhicules professionnels exonérés du reste du parc automobile d'une entreprise. L'amendement proposé rendrait le contrôle plus facile, puisque les entreprises disposant de plus de cinq véhicules perdraient tout droit à exonération. Cet amendement réduirait de plus la charge globale de l'impôt.

Le Rapporteur général a tout d'abord rappelé que le coût de la mesure de suppression proposée, estimé à 160 millions d'euros, paraît très excessif dans le contexte budgétaire actuel. Cependant, il a estimé nécessaire de parvenir d'ici 2004 à une suppression complète de la vignette. Il serait opportun de mener, par exemple, une mission d'évaluation et de contrôle examinant les modalités de la mise en œuvre de ce qu'il reste de la législation relative à la vignette, afin de proposer une solution équilibrée.

M. Charles de Courson a ajouté que les contacts menés à cette occasion avec le Gouvernement permettraient d'éclaircir les conditions dans lesquelles est mis en œuvre le contrôle fiscal.

Le Président Pierre Méhaignerie s'est associé à ces remarques. Il est essentiel d'aller jusqu'au bout de la logique de simplification et d'aboutir à la suppression totale de la vignette automobile. Il a relevé que l'amendement proposé par M. Charles de Courson aurait pour inconvénient de rendre un peu plus complexe une législation déjà obscure.

La Commission a rejeté les amendements.

La Commission a examiné un amendement de M. Denis Merville, visant à indexer sur l'inflation l'indemnité de compensation versée par les communautés de communes à taxe professionnelle unique aux communes.

Mme Marie-Anne Montchamp a souligné que cette indemnité de compensation, qui est figée, ne permet plus aujourd'hui aux communes de faire face aux charges croissantes inhérentes aux compétences qu'elles continuent à exercer, notamment les frais de fonctionnement et de personnel. Ces communes sont donc parfois amenées à augmenter la fiscalité pesant sur les ménages ou à transférer de plus en plus de compétences à l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

Le Rapporteur général a estimé que cet amendement remet en cause l'esprit même de l'intercommunalité. L'indexation automatique de l'indemnité de compensation aurait pour effet de limiter la marge de manœuvre des EPCI en matière de péréquation. Par ailleurs, la solution retenue par cet amendement aurait tendance à favoriser indûment les communes qui bénéficieraient à la fois des compétences de l'EPCI, mais aussi des indemnités de compensation.

M. Marc Laffineur a rappelé que l'esprit de la loi étant de spécialiser les impôts entre les communes et les EPCI, l'amendement le remettrait en cause.

M. Augustin Bonrepaux a observé qu'au moment de passer à la taxe professionnelle unique, un équilibre est arrêté, équilibre qui prend en compte la spécialisation des impôts. Les communes bénéficient de l'ensemble des bases d'imposition du foncier et de la taxe d'habitation. Ce pacte et son respect sont les garanties de la taxe professionnelle unique. Il s'est associé aux remarques du Rapporteur général, estimant indispensable de garantir le système actuel de taxe professionnelle unique.

Le Président Pierre Méhaignerie a, pour sa part, relevé que la législation actuellement en vigueur, tout en figeant le montant de l'attribution de compensation, octroyait la faculté aux structures intercommunales de déterminer le montant de la compensation de solidarité communautaire (DSC). Cette faculté permet donc, au besoin, d'intégrer dans le montant de la DSC une part variable visant à compenser la non-revalorisation de l'attribution. Une telle décision est alors le fruit d'un débat démocratique entre les communes relevant d'un même groupement. Il a indiqué qu'il avait lui-même, au sein de la communauté d'agglomération qu'il préside, mené un tel débat, celui-ci ayant débouché sur la décision de revaloriser la DSC. Il convient donc de laisser aux collectivités le soin de mener un tel débat, afin qu'elles décident librement du montant de la DSC.

M. Jacques Pélissard a estimé qu'une indexation de l'attribution de compensation devrait s'accompagner d'une indexation des charges.

M. Hervé Mariton a cependant indiqué que l'absence d'indexation de l'attribution ferait tendre, dans le long terme, son montant vers zéro. Il faut assumer cela. Le choix de la libre décision laissé à la communauté d'agglomération est une position de bon sens. Mais il faut être conscient qu'il peut exister des situations dans lesquelles, faute de volonté collective, on aboutira à un montant d'attribution qui deviendra extrêmement faible sur le très long terme. Ce n'est pas nécessairement une situation que l'on souhaite encourager.

Après que le Rapporteur général eut exprimé un avis défavorable, en rappelant l'attention particulière portée par la Commission des finances à la liberté des collectivités territoriales, la Commission a repoussé l'amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Denis Merville, tendant à revaloriser l'attribution de compensation versée par un EPCI aux communes membres à l'extinction des emprunts transférés.

M. Jacques Pélissard a indiqué qu'il s'agissait de faire œuvre de justice. En effet, le transfert d'une compétence à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) entraîne le transfert des charges d'emprunts qui lui sont liées. Le calcul de l'attribution de la compensation versée par l'EPCI aux communes est diminué à hauteur de ces charges, y compris après l'extinction de l'emprunt. Il n'est pas normal que les communes soient pénalisées de manière permanente pour une charge qui est par essence temporaire.

Le Rapporteur général a fait valoir que l'adoption de cet amendement conduirait à majorer, à l'extinction de l'emprunt, le montant de l'attribution de compensation, ce qui réduirait à due concurrence la dotation de solidarité.

Le Président Pierre Méhaignerie s'est demandé s'il ne serait pas préférable de laisser un libre choix aux collectivités locales concernées.

M. Jacques Pélissard a affirmé que c'était justement impossible en vertu de la loi.

Le Rapporteur général a indiqué qu'à l'extinction de l'emprunt, l'EPCI bénéficiait d'une nouvelle capacité d'emprunt, généralement mise à profit pour s'endetter à nouveau. L'adoption de cet amendement aurait pour conséquence de dégrader structurellement la situation financière des EPCI.

M. Marc Laffineur a précisé que l'extinction de l'emprunt correspondait souvent à l'amortissement final du bien acquis par emprunt et transféré à l'EPCI. Or la propriété de ce bien fait peser sur l'EPCI des charges courantes, comme l'entretien, ou même des charges d'investissement comme le renouvellement des matériels. L'EPCI doit donc continuer à disposer des moyens nécessaires pour couvrir ces charges récurrentes.

M. Augustin Bonrepaux a fait part de son opposition à cet amendement, puisqu'il subsiste, même après l'extinction de l'emprunt, des charges pesant sur l'EPCI du fait des équipements transférés.

M. Daniel Garrigue a suggéré que cette question pourrait être réglée simplement en offrant la liberté de choix aux collectivités locales. Dans cette optique, le supplément de ressources dont dispose l'EPCI à la suite de l'extinction de l'emprunt pourrait être affecté non à l'attribution de compensation mais à la dotation de solidarité.

M. François Goulard a estimé que la loi obligeait aujourd'hui à imputer sur l'attribution de compensation, de façon définitive, les annuités des emprunts transférés. Cette contrainte n'apparaît pas justifiée, mais la solution proposée par cet amendement n'est pas non plus exempte de critiques. Faire appel au principe de libre administration des collectivités locales permettrait de résoudre en souplesse le problème posé.

M. Charles de Courson s'est demandé si l'organisation d'un regroupement intercommunal qui prévoirait, d'entrée de jeu, le « retour » vers les communes constitutives des ressources supplémentaires dégagées par l'extinction des emprunts transférés, via la dotation de compensation, pourrait passer avec succès le contrôle de légalité exercé par les services préfectoraux.

A l'invitation du Président Pierre Méhaignerie, qui a fait valoir la difficulté à trancher sur le champ une question si délicate, cet amendement a été retiré.

La Commission a ensuite rejeté un amendement présenté par M. Michel Vaxès, tendant à instituer une taxe additionnelle à la taxe professionnelle assise sur les actifs financiers, qui seraient imposés au taux de 0,3%, le produit de cette fraction de taxe professionnelle étant reversé au Fonds national de péréquation.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à créer une taxe sur les farines animales stockées.

M. Charles de Courson a indiqué que les seuls outils d'élimination des farines animales sont, à l'heure actuelle, les cimenteries. Elles ne peuvent éliminer que 25% à 30% de la production annuelle de ces farines, ce qui conduit à une augmentation tendancielle des quantités qu'il est nécessaire de stocker, en attendant la mise en service d'unités d'élimination. Trois à cinq ans au moins seront nécessaires pour stabiliser le stock. Il faut donc trouver des sites de stockage, ce qui se révèle difficile car les communes sont très réticentes à supporter les nuisances induites alors que les retombées en termes de taxe professionnelle sont modestes. Cet amendement vise à procurer une incitation, pendant quelques années, en offrant aux communes une compensation financière directe.

Le Rapporteur général a récusé l'idée de créer une taxe supplémentaire et a estimé que cet amendement créait, en fait, un engrenage redoutable qui consisterait à compenser financièrement tout type de nuisances par le biais d'une taxe affectée.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Marc Laffineur, tendant à instaurer une date butoir, fixée au 15 octobre, pour la prise en compte des créations ou des extensions d'EPCI afin de répartir la DGF de l'année suivante.

M. Marc Laffineur a indiqué que les communes reçoivent notification de leur DGF au mieux au mois de mars et, en général, au mois d'avril, car les services préfectoraux doivent attendre la création des EPCI, qui peut se faire jusqu'au 31 décembre de l'année précédente, pour calculer les montants de DGF à verser. Avancer au 15 octobre la date limite de prise en compte des créations ou extensions d'EPCI permettrait d'avancer au mois de février la notification de la DGF des communes. La mesure commencerait à prendre effet pour les créations et extensions effectuées en 2003, ce qui n'est pas gênant car, d'une part, cela laisse un délai suffisant pour achever la création ou l'extension des EPCI actuellement en cours et, d'autre part, la plupart des regroupement de communes ont déjà été accomplis.

Le Rapporteur général a approuvé un dispositif qui ne pénalise pas les groupements en cours de constitution ou d'extension.

La Commission a adopté cet amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par le Rapporteur général, tendant à réintroduire en seconde partie le dispositif de l'article 30 du projet de loi de finances, supprimé de la première partie car sans incidence sur l'équilibre.

Le Rapporteur général a rappelé que l'article concerné supprimait l'indexation automatique de la DGF par habitant dont bénéficient certains groupements de communes. Parallèlement, les marges du Comité des finances locales en matière de répartition de la DGF seraient accrues, avec la suppression des indexations minimales automatiques, tout en préservant comme seuil minimal les niveaux atteints l'année précédente.

La Commission a adopté cet amendement.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Marc Laffineur, tendant à figer le pourcentage du coefficient d'intégration fiscale (CIF) des communautés de communes à taxe professionnelle unique pris en compte pour le calcul de la DGF, au niveau atteint en 2002.

M. Marc Laffineur a indiqué qu'il s'agissait d'un amendement de simplification. Actuellement, on peut observer une « course » des communes à l'augmentation de la DGF, par le biais de transferts artificiels de compétences consentis à des structures de coopération intercommunale. Ce processus a un objectif purement financier et n'améliore pas le service rendu au citoyen. Il est contraire à l'esprit de la loi sur l'intercommunalité. Cet amendement vise à figer le pourcentage de CIF pris en compte au niveau atteint en 2002, sans effet rétroactif.

Le Rapporteur général a marqué son accord avec l'esprit de cet amendement. Il a cependant un caractère rétroactif car le CIF est calculé à partir des comptes administratifs. Le « gel » prévu par cet amendement serait donc fixé, pour la DGF versée en 2003, au pourcentage atteint en 2002 sur la base des résultats de l'année 2001. Les collectivités locales qui ont fait des efforts d'intégration fiscale en 2001 seraient donc pénalisées. Il conviendrait de décaler de deux ans la date de référence du « gel » du CIF.

M. Daniel Garrigue a estimé que le problème fondamental résidait dans le fait que la DGF est calculée à partir du CIF, ce point étant celui qu'il faut remettre en cause. Par ailleurs, cet amendement pénalise les communautés qui sont en cours de constitution, ce qui n'est pas légitime.

M. Charles de Courson a exprimé son accord avec cette analyse. Certaines structures intercommunales sont très intégrées, depuis une dizaine d'années ; d'autres, au contraire, viennent de naître. Le taux moyen d'intégration fiscale sur l'ensemble du territoire national est d'environ 20%. Le véritable problème est dans le mode de calcul du CIF.

M. François Goulard s'est dit d'accord avec les objectifs poursuivis par M. Marc Laffineur, mais a indiqué que les objections soulevées par le Rapporteur général méritaient d'être prises en considération. Il n'existe pas d'unique « bonne solution » : selon la situation des communes concernées, le meilleur choix peut être soit une forte, soit une faible intégration fiscale. Le dispositif légal actuel est critiquable en ce qu'il prend en compte de façon automatique et mécanique le degré d'intégration fiscale.

M. Augustin Bonrepaux a exprimé son inquiétude face à l'attitude d'une partie de la majorité. Trois amendements précédemment présentés à la Commission - mais heureusement rejetés - semblent orientés par la volonté de freiner le développement de l'intercommunalité et d'accroître les charges pesant sur les structures intercommunales. Or l'intercommunalité est une cause qui mérite d'être toujours soutenue. D'ailleurs, le prochain débat constitutionnel sur la décentralisation devrait permettre de montrer que l'intercommunalité est la meilleure façon de structurer le territoire. Dans cette perspective, une réforme de la DGF est inéluctable et figer aujourd'hui le pourcentage du CIF pris en compte reviendrait à porter préjudice aux efforts qui ont pu être consentis, récemment, par des communes cherchant à développer l'intercommunalité et à figer les inégalités entre territoires. Certains affirment qu'il conviendrait de ne pas faire référence au degré d'intégration fiscale. Or, il est légitime que la participation de l'État soit proportionnée aux efforts consentis par les collectivités en faveur de l'intercommunalité. La mesure actuelle de cette intégration fiscale est le CIF : il s'agit peut-être d'une mesure imparfaite et on peut envisager de développer d'autres indicateurs, comme le degré d'intégration des charges.

Le Président Pierre Méhaignerie a redit son attachement au développement de l'intercommunalité, qui correspond bien aux objectifs bien compris poursuivis par cet amendement. La réforme constitutionnelle devrait permettre d'affirmer un principe de subsidiarité, qui ne paraît pas correspondre à la « course à la DGF » que l'on observe actuellement dans la création effrénée de certaines structures intercommunales. Il faudra veiller, par ailleurs, à ce que la communauté de communes ou la communauté d'agglomérations n'absorbe pas la totalité de la hausse de la taxe professionnelle, ce qui entraînerait des conflits avec les communes rassemblées en leur sein et, in fine, nuirait à la cause même de l'intercommunalité. Il faut trouver une solution permettant de se prémunir contre ces deux effets négatifs.

M. Hervé Mariton a approuvé l'initiative de M. Marc Laffineur, qui vise bien à stopper un processus extrêmement pervers. En fait, il existe une opposition de fond entre deux conceptions de l'intercommunalité. La première, d'ailleurs largement encouragée par les dispositifs fiscaux actuels, tend à faire prospérer l'intercommunalité en « asséchant » les autres niveaux de représentation communale ; elle doit être rejetée. La seconde s'inscrit dans le droit fil du principe de subsidiarité qui sous-tend la réforme constitutionnelle. Elle consiste à mettre en place des stratégies et des outils de coopération tout en préservant la libre administration des collectivités territoriales.

M. Jean-Jacques Descamps a relevé que, trop souvent, la course en avant pour le transfert de compétences vers des organismes de coopération intercommunales, visant à augmenter le montant perçu de DGF, n'est en fait qu'une course en avant pour financer correctement les structures nouvelles de ces organismes, qui se superposent aux structures des communes membres sans les remplacer. De ce fait, les maires peuvent légitimement nourrir des inquiétudes sur le niveau de leur DGF. Il faut revoir l'articulation entre DGF et CIF.

Le Rapporteur général a estimé que le principal problème vient de ce que le mode de calcul du CIF n'est pas satisfaisant. Pour autant, le caractère rétroactif du dispositif proposé par cet amendement est très gênant. Par exemple, une communauté d'agglomération créée en janvier 2000 n'aura pu voter le transfert de la compétence d'assainissement, pour lequel les votes devaient intervenir avant le 1^er juillet 1999. Un gel éventuel du pourcentage du CIF au niveau atteint en 2001 ne pourrait donc intégrer l'effet de la redevance d'assainissement.

Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué que l'adoption de cet amendement permettrait d'ouvrir un débat indispensable, compte tenu de la correction des effets pervers soulignés par le Rapporteur général.

M. Marc Laffineur a nié que cet amendement puisse constituer un frein au développement de l'intercommunalité. Les maires sont en réalité inquiets des développements récents de l'intercommunalité. Or celle-ci ne peut légitimement s'approfondir que si elle est librement consentie et si tout le monde y trouve son compte. La date de 2002 retenue pour apprécier le niveau « gelé » du pourcentage du CIF est tout à fait pertinente.

M. Augustin Bonrepaux a estimé que, dans la « France d'en haut » - celle des montagnes et des autres zones rurales fragiles - on aurait du mal à observer une « course » aux transferts de compétences. Au contraire, beaucoup de communes demandent à l'intercommunalité de supporter des charges qu'elles ne peuvent plus assumer toutes seules. Il ne faut pas accuser l'intercommunalité de constituer un moyen commode d'accroître les ressources de DGF alors même que, dans les zones considérées, les structures intercommunales se montrent souvent réticentes à voir étendre leurs compétences faute de moyens, par exemple en ce qui concerne la voirie. Le CIF est certainement un indicateur perfectible, que l'on pourrait envisager de compléter avec un indicateur d'intégration des charges. En tout état de cause, il doit pouvoir exister d'autres critères de mesure pour apprécier l'effort d'intégration. Le gel du CIF pénalise les efforts actuels de développement de l'intercommunalité et procure une rente à ceux qui en ont fait de façon « artificielle ». Pourtant, dans les zones fragiles, beaucoup de communes font de l'intercommunalité par nécessité. La véritable réforme doit d'abord s'intéresser au CIF, or cet amendement ne propose rien en ce sens.

M. François Goulard a jugé que M. Augustin Bonrepaux avait démontré la diversité des situations, qui relativise l'intérêt des solutions uniformes. Faire de l'intercommunalité n'est pas pareil que faire des efforts pour développer la coopération intercommunale. Là encore, à la diversité des situations doit répondre la diversité des solutions offertes aux communes. L'objection soulevée par le Rapporteur général trouverait sa solution si la date de mise en œuvre du gel du pourcentage du CIF pris en compte pour le calcul de la DGF était reportée d'un an, donc à l'année 2004, l'année de référence du pourcentage à prendre en compte restant cependant celle de 2002.

M. Marc Laffineur a rectifié cet amendement dans le sens indiqué par M. François Goulard.

M. Hervé Mariton a regretté qu'apparaisse une contradiction entre la thèse selon laquelle beaucoup de communes font de l'intercommunalité par nécessité et la thèse selon laquelle il faudrait donner une « prime » à celles qui sont fortement impliquées dans le développement de cette forme de coopération.

Le Rapporteur général s'en est remis à la sagesse de la Commission des finances, compte tenu de la non-rétroactivité du dispositif tel que modifié dans le sens indiqué par M. François Goulard. Il a rappelé que l'année 2003 verrait une réforme de la DGF qui devient désormais indispensable. La plupart des difficultés pourraient être réglées par la territorialisation de cette dotation.

Le Président Pierre Méhaignerie s'est interrogé sur la compatibilité de cette territorialisation avec la volonté exprimée par le Sénat, lors de l'examen du projet de loi constitutionnelle sur l'organisation décentralisée de la République, d'interdire toute tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre collectivité territoriale.

La Commission a adopté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Marc Laffineur, tendant à calculer la DGF perçue la première année par les communautés de communes créées par regroupement de communautés préexistantes sur la base des coefficients d'intégration fiscale pondérés de ces communautés.

M. Marc Laffineur a indiqué que cette mesure permettra de résoudre le problème posé par la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Deux EPCI qui désirent se regrouper doivent recourir, soit à la dissolution de l'un d'entre eux et à l'adhésion de ses communes à l'EPCI subsistant, soit à la dissolution des deux EPCI et à la création ex-nihilo d'un nouvel EPCI. S'agissant des communautés de communes, cette seconde option est problématique, dans la mesure où il est prévu que les communautés de communes perçoivent la première année de leur existence une DGF diminuée de moitié. Il convient de remédier à cette anomalie en calculant la DGF de la première année de façon spécifique, c'est-à-dire en retenant les données moyennes pondérées des communautés préexistantes.

Le Rapporteur général a exprimé un avis favorable.

M. Charles de Courson a ajouté que le problème soulevé était encore plus épineux, car il n'existe aucune disposition sur la fusion des structures intercommunales. Dans le cas de la dissolution d'un EPCI en vue de son adhésion à un autre EPCI, la structure nouvellement créée ne peut bénéficier des dotations de compensation de l'EPCI dissous. Il faudrait donc prévoir un mécanisme de fusion avec maintien des dotations de compensation. Le vote de cet amendement permettra de poser le problème.

M. Augustin Bonrepaux a déclaré partager cette analyse. Il avait déposé l'an dernier un amendement destiné à récupérer la compensation pour part salariale de la taxe professionnelle. L'amendement paraît aller dans la bonne direction, dans la mesure où il favorise le développement de l'intercommunalité.

La Commission a adopté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par Mme Marie-Anne Montchamp, tendant à introduire une garantie dégressive d'évolution de la DGF pour les communautés d'agglomération crées ex-nihilo.

Un tel mécanisme existe pour la transformation des communautés urbaines en communautés à taxe professionnelle unique (TPU). Seules les communautés d'agglomération créées ex-nihilo ne bénéficient pas de ce système de garantie dégressive et l'amendement proposé a pour objet de le leur appliquer également.

Le Rapporteur général a émis un avis favorable, cet amendement réparant un oubli de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

Cet amendement a été adopté après les observations de M. François Goulard.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, visant à permettre aux communes de moins de 2000 habitants relevant d'un régime urbain d'électrification de percevoir, en lieu et place du syndicat d'électrification, le produit de la taxe d'électricité.

M. Charles de Courson a indiqué que deux régimes en matière d'électrification existent, l'un rural, et l'autre urbain. Les syndicats départementaux d'électricité peuvent se substituer aux communes de moins de 2.000 habitants pour percevoir la taxe communale d'électricité, sans que l'article L. 5212-24 du code général des collectivités territoriales distingue s'il s'agit d'un régime urbain ou d'un régime rural. Or, dans le régime d'électrification urbain, c'est EDF et non le syndicat d'électricité qui finance les travaux de renforcement et d'extension. Il ne peut donc y avoir de contrepartie à la privation de la taxe d'électricité. Le présent amendement permet que les communes de moins de 2.000 habitants relevant du régime urbain ne puissent être privées du produit de la taxe d'électricité.

Le Rapporteur général a émis un avis favorable, à condition que soient étudiés les risques que fait peser cet amendement sur la situation financière des syndicats départementaux d'électrification.

M. Charles de Courson a répondu que seuls trois cas sont recensés en France où un syndicat départemental coexiste avec des syndicats primaires et des situations dites de « communes isolées ». A la suite de décisions juridictionnelles, l'administration préfectorale a imposé la suppression des taxes de syndicats primaires et de communes isolées. Or, il peut arriver que des communes de moins de 2.000 habitants relèvent du régime urbain et se voient ainsi privées d'un montant important de ressources.

M. Augustin Bonrepaux a souhaité connaître le mode de définition du régime urbain.

M. Charles de Courson a précisé que le critère du nombre d'habitants n'est pas celui permettant de faire la distinction entre régime rural et régime urbain. Il conviendrait donc de préciser que l'article L. 5212-24 du code général des collectivités territoriales ne s'applique qu'aux communes relevant du seul régime rural.

M. Augustin Bonrepaux s'est associé à la demande d'évaluation formulée par le Rapporteur général afin que les syndicats départementaux ne soient pas mis en difficulté.

L'amendement a été adopté, sous réserve que soit faite cette vérification.

La Commission a examiné un amendement présenté par le Président Pierre Méhaignerie, visant à permettre aux collectivités locales de faire face au traitement des déchets des imprimés publicitaires et journaux gratuits, en organisant une filière de financement à la charge des distributeurs qui, en l'absence de versement d'une contribution volontaire, seraient soumis à une taxe.

M. Jacques Pélissard a indiqué que les collectivités font face à un essor de la distribution de publicités sans adresse et de journaux gratuits, qui représentent 50 kilogrammes de papier par boîte aux lettres et par an en zone urbaine et 30 à 40 kilogrammes en zone rurale. Aucun financement n'est prévu pour les collectivités locales. Un décret devait être publié par le précédent Gouvernement. Cet amendement instaure le principe d'une contribution volontaire, à l'image de ce qui existe pour les emballages, pour internaliser le coût du futur recyclage dans le prix des produits. En l'absence de versement de la contribution volontaire, le distributeur serait soumis à une taxe d'un montant de 0,1 euro par kilogramme d'imprimés publicitaires ou de journaux distribués chaque année.

Le Rapporteur général a précisé qu'un projet de décret avait été soumis par le précédent Gouvernement au Comité des finances locales qui avait émis un avis défavorable à sa publication, du fait notamment de sa très grande complexité.

M. Jacques Pélissard a précisé que le projet de décret était incomplet, car il visait uniquement les publicités gratuites.

Cet amendement a été adopté.

Article 59 : Communication à la direction générale de la comptabilité publique des informations nécessaires au précompte de la CSG sur les pensions versées aux retraités de l'État :

La Commission a adopté l'article 59 sans modification.

Après l'article 59 :

La Commission a examiné deux amendements identiques présentés par MM. Michel Bouvard et Augustin Bonrepaux, portant sur les chèques vacances, tendant à relever le plafond du revenu fiscal de référence pour revenir à un niveau de ressources équivalent à celui prévalant avant 1999, l'ancien seuil social ayant été fondé sur l'impôt payé.

M. Yves Deniaud a expliqué qu'il convenait de relever le niveau du critère de revenu fiscal de référence afin de retrouver un niveau de ressources identique au seuil antérieur à la réforme intervenue en 1999. A la suite de cette réforme, le nombre de bénéficiaires avait fortement baissé.

M. Augustin Bonrepaux a considéré que le rattrapage opéré l'an dernier était insuffisant. Trop peu de Français partent en vacances. Il convient donc de développer l'utilisation du chèque vacances.

Le Rapporteur général s'est déclaré favorable aux amendements en considérant que la revalorisation opérée l'an dernier était effectivement insuffisante. La baisse de 20% du nombre des bénéficiaires depuis la réforme de 1999 n'est réfutée par aucune étude disponible.

La Commission a adopté ces amendements.

La Commission a examiné deux amendements identiques présentés par MM. Michel Bouvard et Augustin Bonrepaux, tendant à modifier le dispositif des chèques vacances dans les entreprises de moins de vingt salariés et instaurant des plafonds de modulation de la participation de l'employeur favorisant les bas salaires.

MM. Yves Deniaud et Augustin Bonrepaux ont expliqué que les amendements avaient pour but de simplifier les formalités d'attribution des chèques vacances pour les petites entreprises.

Le Rapporteur général s'est déclaré défavorable à ces amendements dans la mesure où une référence malencontreuse, au I de l'article 2 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création des chèques vacances, a pour effet de supprimer le critère de ressources exigé des bénéficiaires. Il a invité les auteurs à opérer une correction technique de ces amendements.

MM. Yves Deniaud et Augustin Bonrepaux ont retiré ces amendements.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Daniel Garrigue, tendant à réduire de moitié, pour l'année 2003, les redevances d'archéologie préventive.

M. Daniel Garrigue a souligné que la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive avait des effets regrettables à divers points de vue : les modalités de financement de l'archéologie préventive sont elles-mêmes discutables, puisqu'elles font peser le paiement des redevances sur les investisseurs. Par ailleurs, les montants des redevances sont parfois trop élevés, correspondant parfois à 15 à 20% du coût des travaux. La loi est donc difficile à appliquer et, d'ailleurs, le Gouvernement réfléchit à l'éventualité d'une réforme de fond. Dans cette attente, il conviendrait de réduire le montant des redevances de 50% pour l'année 2003.

MM. Marc Laffineur et Jean-Jacques Descamps se sont déclarés très favorables à l'amendement.

M. Jacques Pélissard a considéré que les modalités de calcul des redevances d'archéologie préventive étaient déraisonnables.

M. Paul Giacobbi a considéré que le régime légal actuel devait être modifié d'urgence et a relevé que le coût de l'archéologie préventive en France était plus élevé qu'en Italie et ce pour une qualité moindre.

Le Rapporteur général s'est déclaré tout à fait favorable à l'amendement. Il a observé que les fouilles archéologiques étaient opérées selon des critères totalement discrétionnaires et que la mise en œuvre de la loi du 17 janvier 2001 avait abouti, dans certains périmètres, à multiplier par trois ou quatre le coût de l'archéologie préventive. Il a donc considéré que l'amendement devait être adopté.

La Commission a adopté cet amendement.

Elle a examiné un amendement présenté par M. Pierre Albertini, tendant à mettre en œuvre la retenue à la source de l'impôt sur le revenu avant la fin de 2005.

M. Augustin Bonrepaux a souhaité défendre cet amendement, dont il n'est pas l'auteur, en considérant qu'il méritait un débat approfondi puisque la mise en œuvre de la retenue à la source serait susceptible, selon l'exposé sommaire, de réaliser des économies de gestion.

Le Rapporteur général a émis un avis défavorable en considérant que, si l'étude réalisée par le précédent Gouvernement sur la retenue à la source ne manquait pas d'intérêt, le Gouvernement avait choisi une autre voie.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Yves Deniaud, tendant à supprimer l'obligation déclarative imposée aux élus locaux pour le calcul du revenu fiscal de référence.

M. Yves Deniaud a expliqué qu'une obligation déclarative avait été imposée aux élus locaux par la loi de finances initiale pour 2002. Cette obligation n'apporte rien à l'administration pour la connaissance du revenu fiscal de référence, de surcroît cette formalité est mal connue des élus.

M. François Scellier a considéré que la mise en œuvre généralisée de la retenue à la source, sans modifier le dispositif actuel de prise en compte du revenu fiscal de référence, entraînerait un même type de difficultés. On se souvient d'une mesure de contrôle ancienne des non-imposables, tendant à une meilleure connaissance de leur revenu fiscal de référence. Il s'est déclaré favorable à l'amendement en considérant que le dispositif de retenue à la source sur les indemnités perçues par les élus locaux n'a rien à voir avec une éventuelle retenue à la source généralisée.

Le Rapporteur général s'est déclaré favorable à l'amendement en tant qu'il constituerait une utile mesure de simplification des formalités de déclaration.

La Commission a adopté cet amendement.

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