Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Mercredi 13 novembre 2002 (Séance de 16 heures 30) 1

> >

COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 20

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 13 novembre 2002
(Séance de 16 heures 30)

Présidence de M. François Goulard, Vice-Président

SOMMAIRE

	pages
- Examen pour avis du projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République (articles 3 et 6) (M. le Président Pierre Méhaignerie, Rapporteur pour avis) (n° 369)	2
- Informations relatives à la Commission	17

La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a procédé à l'examen pour avis, sur le rapport de M. Pierre Méhaignerie, Rapporteur pour avis, des articles 3 et 6 du projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République (n° 369).

Le Président Pierre Méhaignerie, Rapporteur pour avis, a tout d'abord souligné que malgré un calendrier serré, il était heureux que la commission des Finances ait jugé nécessaire de se saisir pour avis des articles 3 et 6 du projet. Au Sénat, plusieurs orateurs ont déploré que la commission des finances ne se soit pas prononcée sur le texte, compte tenu de ses lourdes implications financières.

Les deux articles, objets de l'avis, font partie d'une réforme constitutionnelle d'ampleur qui devrait rapprocher la France de ses voisins, ceux-ci s'étant engagés depuis longtemps dans une décentralisation accrue.

Il s'agit en effet de conférer aux collectivités territoriales, au sein de la Constitution, toute la place qui doit leur revenir. Il convient non seulement de tenir compte des lois de décentralisation de 1982 et 1983, mais aussi de permettre la relance de la décentralisation et les évolutions indispensables, le processus engagé il y a vingt ans ayant été largement battu en brèche par des lois ultérieures, notamment par la suppression régulière d'impôts locaux, remplacés de manière plus ou moins pertinente, par des dotations, l'État devenant progressivement le « premier contribuable local ».

La réforme qui est proposée doit accompagner celle de l'État. L'une ne va pas sans l'autre. Les transferts de compétences en faveur des collectivités territoriales devront donc, non seulement être accompagnés de transferts de ressources, mais aussi d'un allégement réel des tâches de l'État. Le double mouvement est essentiel si l'on veut maîtriser la dépense publique et, partant, le niveau des prélèvements obligatoires. La recherche de simplifications administratives et la réduction des empilements de structures devront être menées parallèlement.

Dans cette perspective, les avancées proposées dans le projet de loi sont notables : l'affirmation du principe de l'organisation décentralisée de la République, la création du droit à l'expérimentation, la reconnaissance constitutionnelle des régions, l'instauration de la faculté de supprimer des échelons de collectivités territoriales au profit de nouvelles collectivités, l'inscription dans la Constitution de la nécessité d'adapter les compétences aux niveaux qui conviennent, le renforcement des possibilités d'expression démocratique locale lequel devrait permettre d'améliorer le contrôle des citoyens et de renforcer le sens des responsabilités des élus, et enfin l'assouplissement du cadre constitutionnel des collectivités d'outre-mer autorisant, notamment, l'institution d'assemblées délibérantes uniques pour les départements et régions d'outre-mer et l'adaptation de la législation outre-mer par la voie d'ordonnances.

Mais il convient que la Commission s'attache plus particulièrement aux articles 3 et 6 du projet. Le premier crée une catégorie de projets de loi particulière - les projets de loi ayant pour « principal objet » la libre administration des collectivités territoriales, leurs compétences ou leurs ressources - et institue un droit de priorité du Sénat pour leur examen. Le second a trait à l'autonomie financière des collectivités territoriales. Les deux articles semblent perfectibles, sans remise en cause de l'architecture générale du dispositif.

M. Jean-Pierre Balligand a contesté que l'on puisse parler de « grand texte » à propos de ce projet de loi constitutionnelle. Il s'agit en réalité d'une addition de truismes : « l'organisation décentralisée » à laquelle il est fait référence existe depuis les lois « Defferre » de 1982 et 1983, complétées par les lois de 1985, 1992 et 1999. Quant au droit à l'expérimentation en matière de transfert de compétences, ce n'est en rien une nouveauté, comme l'atteste l'exemple du transport ferroviaire régional, désormais entièrement régionalisé. Il y avait des lois bavardes. Il y a maintenant un projet de loi constitutionnelle bavard : on atteint le sommet de l'absurdité législative française. L'article 3 pose un problème de principe, car il revient à admettre l'existence d'un mandat impératif de représentation des collectivités territoriales au profit du Sénat. L'assemblée représentant, en tant que telle, les collectivités locales, aurait préséance par rapport à l'assemblée directement élue par le peuple. Rien n'empêche le Gouvernement, s'il le souhaite, de déposer des projets de loi en premier lieu sur le bureau du Sénat, ce qui est bien différent de l'inscription d'un mandat impératif dans la Constitution. On peut s'étonner que des députés soient prêts à l'admettre, alors que par ailleurs, on interdit jusqu'à l'accès des groupes de pression aux couloirs de l'Assemblée, au nom de la prohibition des mandats impératifs.

Par ailleurs, ce texte est étonnamment dépourvu de véritable dessein politique. Or un partage du pouvoir ne s'improvise pas, comme l'ont montré les précédents des lois de 1992 et 1999. Sur le plan financier non plus, aucune perspective n'est tracée. Tout transfert de compétence doit pourtant désormais s'accompagner d'un basculement d'une partie de la fiscalité vers les collectivités locales, tant il est évident que les limites de la fiscalité locale actuelle ont été atteintes. Il importe donc de préciser de telles orientations dans le projet de loi, alors que le renvoi aux lois ou aux lois organiques se fait sans aucune connaissance de leur futur contenu.

M. Charles de Courson a rappelé l'attachement traditionnel du groupe UDF à la décentralisation, qui emporte donc un soutien logique au projet de loi constitutionnelle. Cependant, s'il faut reconnaître l'importance du droit à expérimentation que contient ce texte, il faut aussi souligner que beaucoup de compétences peuvent être transférées sans expérimentation. Le cas des routes nationales, dont la Marne, par exemple, s'est vu transférer, depuis 1972, 1.200 kilomètres sur 1.600, l'illustre parfaitement. Par ailleurs, il paraît raisonnable de prévoir un droit d'option en cas de transfert de compétence.

À propos de l'article 6, il est de tradition française, tradition d'ailleurs partagée par la majorité comme par une partie au moins de l'opposition, même si elle a parfois été malmenée, que l'autonomie fiscale des collectivités locales est la contrepartie naturelle de la responsabilité des exécutifs devant l'électeur. Or la fiscalité locale est aujourd'hui totalement obsolète. Aucun gouvernement n'a eu le courage de réformer les assiettes des impôts locaux, alors que les bases de la taxe d'habitation et des taxes sur le foncier bâti et non bâti sont plus que dépassées. Même si d'autres systèmes existent à l'étranger, il faut s'en tenir à cette tradition d'une imposition dont l'assiette et les taux relèvent de niveaux de décision locaux. Mais pour ce faire, l'instauration d'un impôt moderne pour remplacer taxe d'habitation et taxe sur le foncier bâti est indispensable ; il pourrait s'agir, comme l'a suggéré le Comité des finances locales, de fixer un taux additionnel à l'assiette de la CSG, solution qui présenterait l'avantage d'éviter les manipulations, et de faire contribuer 90 % des Français, qui ressentiraient ainsi très directement la nécessité de la contribution publique. En outre, elle serait compatible avec la réglementation communautaire, ce qui n'est pas le cas d'un transfert de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, laquelle ne peut qu'être partagée avec l'État. Ce projet de loi devra donc s'accompagner d'un véritable volet fiscal, et surtout pas d'un aménagement du système actuel des dotations. Un consensus sur ce point est nécessaire et possible.

M. Augustin Bonrepaux s'est montré dubitatif quant à la pertinence d'une révision constitutionnelle pour atteindre les objectifs poursuivis. Pourquoi ne pas commencer par tenir les engagements contenus dans la loi de 1994, dite « loi Pasqua », qui prévoyait une mise en place de la péréquation entre collectivités locales avant 1996, et la révision des bases locatives avant 1997 ? Si cela n'a pas été réalisé, en quoi l'inscription de ces principes dans la Constitution changera-t-elle cet état de choses ? Entend-on charger le Conseil constitutionnel de vérifier la qualité de la péréquation qui sera mise en place ? L'expérimentation rendue possible par le projet de loi doit être encadrée, afin de la rendre applicable, dans des conditions identiques, pour toutes les collectivités locales, faute de quoi les inégalités existantes s'aggraveront. Quant aux transferts de compétence, ils devront faire l'objet d'une évaluation financière précise, et révisable périodiquement. Une commission pourrait en être spécialement chargée, à l'image de celle qui était prévue par une disposition de la « loi Pasqua » de 1994, restée lettre morte. La question de la fiscalité est effectivement primordiale, et il est réjouissant de constater que l'UDF rejoint le groupe socialiste pour souhaiter la prise en compte du revenu dans la fiscalité locale, comme il l'a fait pour la taxe d'habitation. La CSG est à cet égard une piste possible. Une contradiction flagrante figure dans le projet de loi : alors que le début du 1^er alinéa de l'article 72 proposé pérennise l'existence de certaines collectivités territoriales, la seconde phrase du même alinéa permet leur disparition. Ainsi, pourra-t-on supprimer le département, alors qu'il est mentionné dans la Constitution. Enfin, l'intercommunalité est réduite à la portion congrue, ce qui présente un danger de recul par rapport aux progrès récemment accomplis.

M. François Goulard, Président, a rappelé que la Commission est saisie des seuls articles 3 et 6, le reste du texte relevant d'un débat en séance publique.

M. Marc Laffineur a souligné qu'il était essentiel de rester vigilant sur les conditions du transfert de compétences aux collectivités locales et surtout sur les modalités de financement de ces transferts. On a souvent pu faire le constat, notamment lors des transferts de compétences de 1982 concernant les lycées et les collèges, d'une absence de financement adapté et suffisant. Ce risque doit être évité à l'occasion de cette loi, qui est une grande loi parce qu'elle témoigne d'un changement de culture. Ce changement est illustré par la modification de l'article 1^er de la Constitution mentionnant l'organisation décentralisée de la République. Il doit être possible de transférer des impôts nationaux. Il est important de commencer par le vote de cette loi pour pouvoir ensuite mettre en œuvre une décentralisation effective.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a précisé qu'il était important de s'interroger sur les recettes fiscales et autres ressources propres mentionnées à l'article 6 du projet de loi constitutionnelle, et notamment sur la notion de « part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ». Comment appréhender les éventuels transferts d'impôts aux collectivités territoriales ? Jusqu'à présent, les réformes de la fiscalité locale se sont faites principalement par deux biais. D'une part, des fractions d'impôts locaux ont été transformées en dotations, et l'on estime que le taux d'autonomie fiscale des collectivités locales est passé de 60 % à 40 % et qu'il atteint seulement 25 % en Île-de-France. D'autre part, des exonérations et des dégrèvements ont souvent été accordés. Il ne faut pas non plus oublier les très nombreux transferts de région à région. L'exemple du plafonnement de la taxe additionnelle à la valeur ajoutée rappelle que le financement des mesures concernant la fiscalité locale repose souvent in fine sur le contribuable national. Or, lorsqu'il était possible de s'attaquer aux enjeux véritables, comme celui de la révision des valeurs locatives, le courage a manqué. Aujourd'hui, il est certainement nécessaire de procéder à des transferts d'impôts d'État. Mais ces transferts doivent se faire dans des conditions équitables. Ainsi, la réforme de la TIPP en Corse l'an dernier s'est traduite par la rétrocession d'une fraction de l'impôt sous forme de dotation, ce qui n'engendre pas une véritable décentralisation. Mais les autres voies de réforme de la fiscalité locale encourent, la plupart du temps, un risque d'incompatibilité avec les principes et les normes communautaires. S'agissant de la contribution sociale généralisée, aucun problème d'eurocompatibilité ne s'est, certes, posé. Mais il ne faudrait pas que le thème de la décentralisation s'inscrivît uniquement dans une logique d'accroissement de la pression fiscale, qui aurait à terme pour effet inévitable de rendre impopulaires les réformes décentralisatrices. L'article 6 du projet de loi constitutionnelle, en mentionnant la notion de « péréquation destinée à compenser les inégalités entre collectivités territoriales », ouvre un vaste chantier. La suppression de la part salariale de la taxe professionnelle a été une réforme totalement anti-péréquatrice, parce qu'elle a asséché le Fonds de compensation de la taxe professionnelle et parce que les inégalités de richesse entre les collectivités territoriales ne se sont pas modifiées. En Île-de-France, on observe même une corrélation anti-péréquatrice : les collectivités qui bénéficient de la dotation globale de fonctionnement la plus forte sont également celles qui ont le potentiel fiscal le plus élevé. Aussi, si l'objectif du projet de loi constitutionnelle est éminemment louable, sa constitutionnalisation devra nécessairement se traduire par son application effective.

M. Michel Bouvard s'est interrogé sur le bien-fondé de l'article 3 du projet tendant à soumettre en premier lieu au Sénat les projets de loi ayant pour « principal objet » la libre administration des collectivités territoriales et ceux relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France. On peut s'étonner de cette primauté donnée au Sénat. Seule l'Assemblée nationale est élue au suffrage universel direct et le mode d'élection des sénateurs permet de s'interroger sur la place du Sénat dans la Constitution.

M. Augustin Bonrepaux a manifesté son plein accord avec le sens de cette interrogation.

M. Michel Bouvard a souligné que la notion de péréquation ne le choquait pas, mais qu'il était impératif de prendre en considération non seulement l'ensemble des ressources, mais également l'ensemble des charges des collectivités territoriales. Il ne faut plus se fonder sur les seuls potentiels fiscaux, mais inclure les différences de charges entre collectivités. L'exemple du financement des logements sociaux montre que le législateur peut créer des mécanismes qui s'avèrent ensuite impossibles à financer.

M. Jean-Pierre Brard a indiqué que le projet est un texte flou et très vague. Au contraire, son exposé des motifs est long et précis. Mais ce dernier n'engage guère que son auteur, et les certitudes quant à l'application de telles intentions ont la pérennité d'une bulle de savon : il faut se rappeler que seul le texte de la loi constitutionnelle aura une valeur juridique. Le Président Jean-Louis Debré a eu l'occasion de faire part de ses réticences sur ce projet, ce qui est un signe fort au vu de l'héritage politique qu'il incarne. Ce texte n'ouvre-t-il pas la voie à l'Europe des régions et au développement de l'idée fédérale en Europe ? Le principe de subsidiarité est très vaguement défini dans le projet, notamment s'agissant des relations entre l'État et les collectivités territoriales. Bref, ce texte apparaît comme un blanc-seing qui ne permettra pas de progresser vers la décentralisation. Le risque encouru est celui d'une crise idéologique majeure, dans la mesure où si le Président de la République tient effectivement l'ensemble de ses engagements électoraux, la mise en œuvre de ces derniers se traduira par une grave crise financière, partiellement occultée par une décentralisation qui ne sera qu'un transfert de charges.

M. Jean-Yves Chamard a indiqué son désaccord avec l'opinion du Premier ministre selon laquelle le problème de la charge financière de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) pour les collectivités territoriales ne se poserait plus. L'APA n'est pas une compétence nouvelle des départements, mais résulte de la transformation d'un mécanisme existant. L'article 6 est, à cet égard, insuffisamment précis.

M. François d'Aubert a commenté trois articles du projet. Il a considéré que la priorité accordée au Sénat par l'article 3 pour examiner certains textes n'avait pas de raison d'être, même s'il ne s'agit pas d'un point essentiel du projet de loi constitutionnelle. L'article 4 contient une curiosité juridique puisque le représentant de l'État n'est pas à proprement parler « dans » le ressort des collectivités territoriales de la République. Il n'y a pas de représentant de l'État dans les communes, par exemple. Enfin, s'agissant de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales prévue à l'article 6, les propositions de M. Charles de Courson aboutiraient à alourdir l'impôt sur le revenu, même si la CSG n'est pas progressive. L'idée d'un transfert d'un impôt d'État important est plus séduisante. Le transfert, plutôt qu'un impôt additionnel, d'un impôt comme la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), permettrait de contenir le risque d'une augmentation des prélèvements obligatoires et de limiter les dépenses de l'État, ainsi privé de ressources.

En quatre ou cinq ans, on devrait pouvoir passer d'une TIPP nationale à une TIPP locale, ce délai permettant de déterminer l'enveloppe destinée à la décentralisation. Il faut éviter le risque d'ajouter à la fiscalité d'État non transférée un nouveau développement de la fiscalité locale, afin de contenir les prélèvements obligatoires.

M. Didier Migaud, après avoir estimé que le projet de loi constitutionnelle n'ajoutait quasiment rien à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, a souligné qu'il n'existait pas de lien entre l'autonomie fiscale et la réalité des pouvoirs exercés au niveau local, comme le montre l'exemple des autres pays européens. Cela étant, il faut une fiscalité locale. Elle responsabilise les élus. Le fait qu'elle soit déterminante ou prépondérante n'est pourtant pas primordial, la jurisprudence du Conseil constitutionnel ayant déjà tranché en faveur d'une place déterminante. Le texte consacre le marché de dupe qui est régulièrement passé entre l'État et les collectivités territoriales lorsqu'il y a transfert de compétences, les compétences transférées se révélant plus coûteuses que prévues. Le projet risque à terme d'augmenter la dépense publique, dans la mesure où le rapprochement du lieu de décision coûte en général plus cher qu'une décision centralisée, comme le montre l'exemple des collèges. Il s'agit donc d'un texte préoccupant, car il consacre la pratique du Gouvernement consistant à transférer des compétences aux collectivités locales sans les moyens afférents.

L'article 3 est particulièrement critiquable car, en dépit du fait que l'Assemblée nationale conserve le droit de statuer définitivement, il laisse à penser que le Sénat serait plus légitime que l'Assemblée nationale pour examiner les textes relatifs à la libre administration des collectivités territoriales, idée que l'amendement de M. Pierre Méhaignerie conforte en maintenant le droit de priorité que s'est octroyé le Sénat. Or, le Sénat n'est pas une assemblée élue au suffrage universel direct par le peuple souverain. Le fait que le Premier ministre ait été sénateur ne doit pas conduire à admettre cet article, faute de quoi l'Assemblée nationale perd toute dignité.

M. Pierre Méhaignerie, Rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- sur l'article 3, l'amendement déposé en restreint la portée par l'insertion du mot « exclusif » et la suppression du mot « ressources » qui permettent de définir plus précisément le champ des textes concernés par le droit de priorité du Sénat, et préserve dans le cas qu'il a cité le droit d'amendement par sa référence à l'article 44 de la Constitution ;

- l'appréciation de M. Didier Migaud sur la réforme constitutionnelle et la jurisprudence du Conseil constitutionnel n'est pas juste car la première va au-delà de la seconde. Elle empêche tout retour en arrière par un effet cliquet ;

- il faut donner une base juridique au dispositif de l'expérimentation, qui est fragile compte tenu du principe d'égalité. On l'a constaté lors du débat sur le dernier projet de loi relatif à la Corse. Les critiques de l'actuelle opposition sur l'expérimentation y avaient été moins marquées ;

- la mise en œuvre de l'expérimentation nécessite effectivement des transferts de blocs de compétences. Par contre, elle devrait être élargie à d'autres domaines comme le logement, la santé ou le sport, pour tester la réforme avant de la généraliser. C'est là une voie de modernisation de l'État qui permet de surmonter d'abord les appréhensions, puis de mettre en oeuvre la réforme ;

- l'idée selon laquelle la fiscalité locale aurait toutes les vertus et l'État tous les vices est exagérée. La maîtrise des dépenses publiques vaut en effet aussi pour les collectivités locales, comme cela a pu être rappelé lors de l'assemblée des présidents des communautés de communes et des communautés d'agglomérations, parfois contre l'avis des personnes présentes. Le procès fait à l'État qui transférerait les compétences sans transférer les moyens est fondé mais le constat inverse l'est aussi : l'État a pris en charge 60 milliards d'euros de dégrèvements, ce qui conduit parfois à remettre en cause les efforts de péréquation. Dans les Alpes-Maritimes, le dégrèvement de la taxe d'habitation est en effet pris en charge par l'État à hauteur de 450 francs par habitant, contre seulement 59 francs en Lozère. Plus la collectivité locale connaît des niveaux d'imposition élevés, plus l'État prend à sa charge des dégrèvements. Il y a donc des marges de redéploiement possibles ;

- il existait dans la loi « Pasqua » une exigence de péréquation qui n'a pas été mise en œuvre. Le fait que cet objectif soit inscrit dans le projet lui confère désormais une solidité qui ne résultait pas de la loi et conduira le législateur à une obligation de résultat ;

- c'est le Parlement qui habilite et évalue les propositions d'expérimentation des collectivités locales, mais l'avenir de ces expérimentations dans trois ans est incertain : on ne sait pas s'il faudra les annuler, les prolonger, les pérenniser ou avoir recours à une loi cadre, laissant aux collectivités les modalités d'application. Une autre solution aurait consisté à accepter la diversité des situations, comme par exemple pour l'Alsace, mais cette possibilité semble exclue par le Gouvernement. Il n'y aura donc pas de trop forte diversité du fait des expérimentations, parce qu'il n'y a pas d'acceptation de la diversité des collectivités locales ;

- le Gouvernement n'avait pas d'autre solution sur la question de l'intercommunalité, car ces collectivités ne sont pas élues au suffrage universel et ce principe d'élection ne serait pas accepté aujourd'hui ;

- sur la péréquation, le débat doit avoir lieu : la notion pourrait être étendue à la péréquation en fonction du revenu par habitant ;

- sur la subsidiarité introduite dans l'alinéa 2 de l'article 4, le Gouvernement ne pouvait guère aller plus loin ; un texte plus précis aurait accru les pouvoirs d'appréciation du Conseil constitutionnel ;

- l'article 6 précise que toute création de nouvelles compétences doit recevoir les ressources correspondantes par une loi. L'Allocation personnalisée d'autonomie (APA) constitue-t-elle une nouvelle compétence ou une extension de compétences ? L'absence de réponse certaine à cette question mérite en effet que le texte soit précisé sur ce point ;

- l'analyse de M. Didier Migaud est valable au niveau européen, mais il reste que les collectivités ont le sentiment que les impôts supprimés - la vignette, le droit de mutation, la taxe d'habitation et la part salariale de la taxe professionnelle - avaient un plus grand potentiel de croissance que les dotations. C'est donc un progrès de vouloir inscrire certains éléments dans la Constitution.

Article 3 : Dépôt en premier lieu au Sénat des projets de loi ayant pour principal objet la libre administration des collectivités territoriales

M. Jean-Pierre Brard a présenté un amendement de suppression de cet article, jugeant le droit de priorité reconnu au Sénat totalement illégitime.

M. Charles de Courson a rappelé que la priorité donnée à l'Assemblée nationale pour l'examen des projets de loi de finances se fondait sur l'article XIV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, le Sénat ne représentant pas la Nation mais les collectivités territoriales. Dès lors, la référence à des projets de loi ayant pour « principal objet » les ressources des collectivités territoriales pose problème et pourrait avoir des répercussions sur le contenu même des projets de loi de finances. Plus généralement, la définition des projets de loi entrant dans le champ de l'article 3 demeure particulièrement floue, étant donné l'imprécision de la formule « principal objet ». Dès lors, l'amendement présenté par M. Pierre Méhaignerie est de nature à résoudre toute difficulté d'interprétation.

M. Pierre Méhaignerie, Rapporteur pour avis, a rappelé que l'article 3 avait trait au droit de priorité dont disposerait le Sénat s'agissant de certains projets de loi relatifs aux collectivités territoriales : sont visés les projets de loi ayant pour principal objet la libre administration des collectivités locales, leurs compétences ou leurs ressources. Il apparaît que la rédaction issue du Sénat poserait plusieurs difficultés procédurales.

Le Rapporteur pour avis s'est d'abord interrogé sur l'opportunité d'admettre cette priorité donnée au Sénat, même s'il est vrai qu'il existe une tradition selon laquelle le Sénat, qui représente les collectivités territoriales en application de l'article 24 de la Constitution, est saisi en premier lieu des projets les concernant. Il est vrai que cette tradition a été parfois démentie dans le passé, par exemple pour les lois du 2 mars 1982, du 6 février 1992 et du 4 février 1995. Le texte adopté par le Sénat est loin d'être sans portée, car il risque de limiter le droit d'amendement du Gouvernement, voire des députés. En effet, depuis une décision de principe du 28 décembre 1976, le Conseil constitutionnel a jugé que les amendements du Gouvernement à un projet faisant l'objet du droit de priorité et présentant un caractère entièrement nouveau devaient respecter ce droit de priorité et ne pouvait donc être déposés devant la Chambre saisie la deuxième.

Par ailleurs, le champ d'application du droit de priorité n'est pas défini avec précision. La notion de « principal objet » conduirait à appliquer le droit de priorité à des dispositions qui ne relèveraient pas de la libre administration des collectivités locales, dès lors qu'elles seraient présentées dans un projet de loi qui entrerait, à titre principal, dans le champ de l'article 3. La définition des projets ayant pour « principal objet » la libre administration des collectivités locales est particulièrement floue. Si ce flou devait être maintenu, il ferait courir un risque constitutionnel sur toute procédure parlementaire entamée à l'Assemblée nationale. De même, il ne paraît pas opportun de faire référence aux ressources des collectivités locales pour définir le champ de l'article 3, car celles-ci entrent de facto, chaque année, dans le champ des lois de finances.

M. Jean-Pierre Balligand s'est étonné que le raisonnement implacable du Rapporteur ne le conduise pas à proposer la suppression de l'article 3 et qu'il se contente de ne présenter qu'un amendement de repli. Or, il est hors de question de capituler, l'Assemblée nationale étant la seule détentrice de la souveraineté populaire issue du suffrage universel. Si les projets de loi de MM. Gaston Deferre ou Pierre Joxe avaient dû être déposés d'abord au Sénat, ils n'auraient sans doute jamais été adoptés, subissant ainsi un sort identique au projet présenté sous la présidence de M. Valéry Giscard d'Estaing par M. Christian Bonnet, texte qui a été enterré au Sénat.

M. Charles de Courson s'est interrogé sur la rédaction de l'amendement de M. Pierre Méhaignerie et notamment sur le sens qu'il fallait donner à l'expression « principes fondamentaux de leurs compétences ». De même, il s'est interrogé sur le point de savoir si la question des ressources des collectivités territoriales ne figurait pas parmi les principes fondamentaux de leur libre administration, comme semble l'indiquer la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

M. François Goulard, Président, a indiqué que l'amendement s'inspirait de la rédaction de l'article 34 de la Constitution. Par ailleurs, le fait que cet article mentionne, dans un alinéa différent, les impositions de toutes natures répond à la deuxième interrogation de M. Charles de Courson : le fait de supprimer la référence aux ressources a bien une portée sur les lois relatives à la fiscalité locale.

M. Jean-Yves Chamard a jugé que la rédaction de l'amendement était astucieuse, donnant satisfaction au Sénat tout en préservant les prérogatives de l'Assemblée nationale.

M. Pierre Méhaignerie, Rapporteur pour avis, a indiqué que l'amendement qu'il présente apporte trois modifications dont il ne faut pas sous-estimer l'importance.

M. Didier Migaud s'est refusé à tout compromis sur les dispositions de l'article 3.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a reconnu que l'article 3 constituait une innovation dont l'Assemblée nationale se serait sans doute passée. Si l'amendement ne répond pas à la question de principe soulevée par le groupe socialiste, il apporte cependant des garanties fondamentales, puisqu'il préserve le droit d'amendement des députés en toutes circonstances et restreint le champ d'application du droit de priorité.

M. Yves Deniaud s'est associé aux remarques du Rapporteur général, estimant que l'article 3 verrait ainsi son champ d'application réduit.

M. Jean-Pierre Brard s'est interrogé sur les arrière-pensées qui avaient conduit le Gouvernement à proposer une telle disposition. Le Sénat n'a pas la même légitimité que l'Assemblée nationale.

M. Didier Migaud a suggéré que l'article 3 correspond en fait à l'ambition du Premier ministre de se faire élire à la présidence du Sénat. C'est inacceptable.

M. Jean-Pierre Brard a considéré que l'article 3 portait une atteinte fondamentale aux principes de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen en reconnaissant une légitimité particulière à une assemblée qui n'était pas élue au suffrage universel direct. Quelles que soient les acrobaties ou les circonvolutions avec lesquelles la majorité habille ses renoncements et ses capitulations, elle s'apprête à remettre en cause à la fois le suffrage universel et les fondements historiques de l'État républicain. Il a déclaré ne pas vouloir, par sa présence, cautionner une décision qui rappelle par trop les renoncements « qui conduisent de Retondes à Bordeaux ».

M. Pierre Méhaignerie, Rapporteur pour avis, a fait observer que les sénateurs socialistes ou communistes n'avaient pas été hostiles au dispositif lors du débat au Sénat.

M. Jean-Pierre Brard a suggéré que leur attention avait peut être été assoupie.

M. Jean-Pierre Balligand a jugé que les députés n'avaient pas le droit de capituler devant les revendications sénatoriales et d'accepter un Munich constitutionnel. Il a indiqué que les commissaires socialistes refusaient de continuer à participer à cette discussion et avaient donc décidé de quitter la réunion, pour ne pas cautionner une telle entorse à des principes essentiels de la démocratie élective.

Les députés des groupes socialiste et communiste et républicain ont alors quitté la réunion.

M. François Goulard, Président, a regretté les excès des interventions des commissaires socialistes. Il a rappelé que dans la mesure où l'article 3 ne remettait pas en cause le dernier mot reconnu à l'Assemblée nationale, l'ordre de présentation des projets de loi n'avait pas une si grande importance, d'autant plus que le Sénat s'était traditionnellement toujours vu reconnaître une compétence particulière en matière de collectivités locales. De ce point de vue, l'amendement présenté par le Rapporteur pour avis constitue un compromis acceptable.

La Commission a alors rejeté l'amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard et adopté l'amendement du Rapporteur pour avis.

M. Marc Laffineur a présenté un amendement supprimant le droit de priorité du Sénat pour les projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France. Cette disposition n'a aucun lien avec le reste du projet de loi et le droit de priorité pour les projets de loi relatifs à la libre administration des collectivités territoriales est une concession déjà suffisante vis-à-vis du Sénat : « trop c'est trop ».

M. Jean-Yves Chamard a indiqué qu'il était tout à fait d'accord avec cet amendement.

M. Pierre Méhaignerie, Rapporteur pour avis, s'en est remis à la sagesse de la Commission, après avoir rappelé que le Sénat avait voulu tirer les conséquences des dispositions de l'article 24 de la Constitution selon lesquelles les Français établis hors de France sont représentés en son sein.

La Commission a adopté l'amendement de M. Marc Laffineur.

Article 6 : Autonomie financière des collectivités territoriales

M. Pierre Méhaignerie, Rapporteur pour avis, a indiqué que cet article visait les ressources des collectivités locales selon les grands principes suivants : principe de l'existence de ressources propres, possibilité d'impositions affectées, principe d'une part « déterminante » - et non plus prépondérante - de ces ressources dans l'ensemble des recettes, lien entre la mise à la charge de compétences aux collectivités locales et les transferts de compétence ou la création des ressources nécessaires pour les assumer et, enfin, reconnaissance du principe de péréquation. L'apport de cet article n'est pas considérable, mais le fait de faire figurer ces principes dans la Constitution fait obstacle à ce que le législateur puisse ensuite les nier. A l'instar de ce qui existe pour certaines garanties légales mettant en œuvre des garanties constitutionnelles, que le législateur peut toujours modifier à condition de les remplacer par des normes équivalentes, principe connu sous le nom d' « effet cliquet », le législateur disposera ainsi du choix des moyens, mais il ne devra pas aboutir à descendre au-dessous d'un seuil minimal ou garanti.

La rédaction du premier alinéa de cet article pourrait être améliorée. C'est le sens d'un amendement rédactionnel substituant au verbe « bénéficier » le verbe « disposer ».

Le dispositif essentiel de cet article réside dans le troisième alinéa qui a trait à la « part déterminante » que doit prendre la fiscalité « et les autres ressources propres » dans l'ensemble des ressources des collectivités territoriales. Cette part est appréciée par catégories de collectivités. Si cette formule impliquait que le poids de la fiscalité locale soit plus important que l'apport des dotations de l'État, la situation actuelle de la fiscalité locale ne permettrait pas d'y parvenir. C'est la raison pour laquelle la notion de part « prépondérante » n'a finalement pas été retenue. Le troisième alinéa vise simplement à réaffirmer la jurisprudence actuelle du Conseil constitutionnel, telle qu'elle est synthétisée dans la décision du 12 juillet 2000 portant sur la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation.

Enfin, le dernier alinéa de l'article 6 prévoit que les transferts de compétences s'accompagnent de transferts de ressources. L'exemple récent de l'allocation personnalisée d'autonomie illustre la nécessité d'une telle disposition.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a estimé que cet article posait la question de la définition de la notion de ressources propres. Les dotations de l'État en font-elles partie ? A l'évidence non, car il ne s'agit pas de ressources garanties. A l'inverse, si l'on considérait que les dotations étaient des ressources propres, la formule « part prépondérante » aurait pu être conservée.

M. Jean-Yves Chamard a considéré qu'une ressource propre était une ressource dont la collectivité territoriale avait le pouvoir de fixer les taux.

M. Marc Le Fur a jugé que cette notion correspondait à des ressources qui n'étaient pas déterminées par un tiers.

M. Charles de Courson a estimé que les cinq alinéas de l'article 6 avaient une portée très variable. Il s'est interrogé sur le point de savoir si le premier alinéa, en visant la libre disposition des ressources, n'aurait pas pour effet d'interdire les dotations affectées. Rappelant que les collectivités territoriales n'avaient le droit de lever l'impôt que par délégation du Parlement accordée dans le cadre de chaque article premier des lois de finances de l'année, il s'est également demandé si le deuxième alinéa ne remettait pas en cause le principe fondamental d'annualité budgétaire en indiquant qu'une lecture possible de ce dispositif aboutissait à ce que les collectivités territoriales puissent recevoir, sans limitation de durée, tout ou partie du produit des impositions de toutes natures.

Le troisième alinéa constitutionnalise un concept flou dégagé par le Conseil constitutionnel, puisqu'on ne sait pas en deçà de quel seuil minimum la part des recettes fiscales et des autres ressources propres n'est plus déterminante. Dans la définition des recettes fiscales, faut-il tenir compte des abattements et des dégrèvements ? Dans la définition des autres ressources propres, faut-il, au-delà des produits domaniaux ou des rémunérations pour services rendus, tenir compte des transferts entre collectivités et des emprunts ? Sans doute, non. Le choix entre les deux adjectifs, « prépondérant » ou « déterminant », dépend des réponses données à ces deux questions. Il serait utile de procéder à des calculs précis pour savoir si, en retenant une définition large, l'on n'aboutit pas au seuil de 50 %, ce qui permettrait alors de rétablir dans le texte l'adjectif « prépondérant », comme son amendement le prévoit. De même, il convient de s'interroger sur la notion de catégorie de collectivités territoriales. En effet, comment sera calculé le degré d'autonomie des communes, si l'intégration fiscale au sein des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre progresse ?

M. Pierre Méhaignerie, Rapporteur pour avis, a rappelé que selon le troisième alinéa de l'article 72-2, ces questions relèvent du champ de la loi organique.

M. Charles de Courson a jugé que cela aboutissait à s'en remettre trop largement au Conseil constitutionnel.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a indiqué que le débat sur l'article 6 ressemblait à celui qui avait eu lieu lors de la réforme de la taxe professionnelle. La libre administration des collectivités territoriales se limite-t-elle à la libre décision sur la dépense ? Il sera donc nécessaire de demander des explications très précises au Gouvernement pour apprécier la portée de cet article.

M. Charles de Courson a également estimé que le quatrième alinéa de l'article 72-2 constitue une avancée, et aurait empêché le dérapage des finances départementales provoqué par l'instauration de l'allocation personnalisée d'autonomie. En revanche, en ne définissant pas la notion de péréquation, le dernier alinéa du même article laisse au juge constitutionnel une marge de manœuvre beaucoup trop large.

M. Marc Le Fur a exposé un point de vue différent de celui de M. Charles de Courson. Il est généralement admis que la libre administration des collectivités territoriales suppose que celles-ci soient financées, de manière déterminante, par des ressources propres. En liant liberté et impôts locaux, cette idée risque de limiter le mouvement de décentralisation, faute de possibilités, pour le Gouvernement, de créer en faveur des collectivités territoriales de nouvelles ressources propres. De même, on considère souvent que le fait de financer les dépenses locales par l'impôt permet de limiter la dérive des charges des collectivités territoriales. L'évolution de la dépense publique démontre pourtant le contraire : ce sont les finances locales qui ont dérapé plus rapidement que celles de l'État. Dans plusieurs pays fédéraux comme par exemple l'Allemagne, c'est la part des ressources non fiscales qui est déterminante dans le financement des collectivités territoriales. En fait, la dotation, à condition que sa progression soit garantie, n'est pas contraire à la liberté locale laquelle ne passe pas impérativement par la création d'impôts.

En outre, il conviendrait d'aller au bout de la logique proposée par l'article 72-2, en s'interrogeant sur l'existence d'une ressource propre susceptible de représenter effectivement une part déterminante de l'ensemble des recettes locales. Il est clair que l'impôt local est aujourd'hui exsangue, et que seul un impôt sur les stocks peut raisonnablement être localisé. Il est en effet difficile d'envisager de créer un impôt local sur les flux : compte tenu de l'inégalité des revenus des ménages d'un département à l'autre, l'impôt sur le revenu et la contribution sociale généralisée pourraient difficilement être territorialisés. On s'aperçoit aujourd'hui que le lien entre la liberté locale et l'impôt s'est imposé avant la décentralisation décidée en faveur des départements et des régions, à un moment où seules les communes étaient concernées. C'est par conséquent une idée exclusivement hexagonale et aujourd'hui historiquement datée.

M. Jean-Yves Chamard a considéré que le premier alinéa de l'article 72-2 peut être interprété comme supprimant les dotations affectées, et que cette suppression donnerait davantage de liberté aux collectivités territoriales. En outre, le deuxième alinéa du même article semble effectivement faire disparaître le principe de l'annualité de la perception des impôts locaux. Par ailleurs, consacrer la prépondérance des ressources propres serait antinomique, non seulement avec le mouvement de décentralisation, mais aussi avec l'égalité entre collectivités. En donnant aux impôts une part prépondérante dans les finances locales, on renforce en effet mécaniquement la nécessité de la péréquation.

M. Charles de Courson a fait observer que le dérapage des dépenses locales a, en fait, été pris en charge par l'État. Dans certains territoires, la taxe d'habitation n'existe pratiquement plus, l'État finançant une part croissante des charges locales. Plutôt que de choisir le système anglais qui, en finançant la dépense locale par des dotations nationales, favorise l'irresponsabilité et la pression des élus pour obtenir l'augmentation des concours de l'État, il faut recourir à l'impôt local, et seul le revenu défini au sens de la contribution sociale généralisée peut servir aujourd'hui d'assiette à cet impôt. L'inégalité des revenus est en effet moins importante que celle des bases locatives servant d'assiette à la taxe d'habitation ou à la taxe sur le foncier bâti.

M. Pierre Méhaignerie, Rapporteur pour avis, a jugé que le système français est contraire au principe de responsabilisation des collectivités territoriales. Pour cent euros de dépenses, les élus locaux ne demandent que 10 euros à leurs électeurs. Alors qu'il faudrait instaurer des verrous pour maîtriser les finances publiques, la dépense locale est actuellement électoralement payante.

Appuyant l'observation du Rapporteur pour avis, M. Jean-Yves Chamard a fait observer que le dispositif actuellement en place peut même aboutir à ce qu'une hausse des impôts locaux ne coûte rien aux électeurs.

La Commission a alors adopté l'amendement du Rapporteur pour avis donnant une nouvelle rédaction au premier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution.

Elle a ensuite rejeté l'amendement de M. Pierre Albertini, soutenu par M. Charles de Courson substituant, dans le troisième alinéa de l'article 72-2, l'adjectif « prépondérante » à l'adjectif « déterminante ».

Trois amendements de M. Jean-Pierre Brard fixant la part des ressources locales à 75 % au moins du total des ressources, pérennisant les transferts financiers liés aux transferts de compétences et prévoyant le dépôt d'un rapport sur le coût des compétences transférées n'ont pas été défendus, ainsi qu'un amendement de M. Daniel Garrigue prévoyant que seuls l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements sont compétents pour répartir les crédits publics.

M. Jean-Yves Chamard a ensuite présenté un amendement visant à préciser que toute modification de compétence ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses d'une collectivité territoriale doit s'accompagner de ressources déterminées par la loi. La compensation financière ne doit en effet se limiter ni aux transferts d'une compétence jusqu'à présent assurée par l'État, ni à la création, en faveur d'une collectivité territoriale, d'une nouvelle compétence, mais englober toute extension d'une compétence locale existante.

M. Pierre Méhaignerie, Rapporteur pour avis, a fait observer que le recours à la notion de « modification » proposé par M. Jean-Yves Chamard recouvre à la fois la création d'une nouvelle compétence et l'extension d'une compétence existante. Il a donc proposé de modifier l'amendement de manière à remplacer la compensation prévue par le Sénat par une compensation de toute création ou extension de compétence ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses d'une collectivité territoriale.

La Commission a adopté cet amendement ainsi rectifié.

M. Pierre Méhaignerie, Rapporteur pour avis, a ensuite présenté un amendement visant à fonder la péréquation sur un principe d'équité. La notion de péréquation apparaît pour la première fois dans le texte de la Constitution, sans aucune précision : la rédaction retenue par le Sénat ne permet pas de dire si la loi doit prévoir des mécanismes de compensation des « inégalités entre collectivités territoriales » dans tous les cas, ou s'il s'agit d'une affirmation souple, sans réelle portée normative, ce qui serait d'autant plus gênant qu'on se situe au niveau constitutionnel. Si il ne s'agit que de rechercher un effet d'affichage symbolique, qui ne met aucune obligation à la charge du législateur, on ne peut pas l'admettre. On peut regretter que le Sénat ait fait appel à la notion d'inégalités. Elle ne figure pas actuellement dans la Constitution, et on en discerne mal les contours. Aussi une rédaction plus proche de celle où il s'agit d'établir des discriminations positives est- elle souhaitable, inspirée de l'article 3 de la Constitution, de manière à ce que le législateur soit tenu de prendre des dispositions favorisant « l'équité ». L'amendement proposé est surtout destiné à ouvrir le débat sur ce point important.

M. Charles de Courson a attiré l'attention sur le fait que la déclaration des Droits de l'homme et du citoyen n'a recours qu'à la notion d'égalité. L'équité serait par conséquent un principe constitutionnel nouveau, alors même que la distinction entre équité et égalité n'est pas évidente à établir. En introduisant un principe nouveau sans le définir, on risquerait de s'en remettre à la définition qu'en donnerait le Conseil constitutionnel. En revanche, le principe d'égalité, créé pour s'appliquer à des personnes physiques, est difficilement transposable aux collectivités locales qui constituent des personnes morales.

M. Pierre Méhaignerie, Rapporteur pour avis, a rappelé que son amendement a pour objectif d'ouvrir un débat, afin de permettre au Gouvernement de préciser ses intentions. Le projet de loi utilise la notion d'inégalités qui ne figure nulle part dans la Constitution, et aurait l'inconvénient d'introduire une proportionnalité entre la compensation et les charges supportées par la collectivité territoriale concernée, au risque de créer une incitation à l'augmentation des dépenses locales. Le principe d'équité permettrait d'instaurer une obligation de compensation plus souple.

M. François Goulard, Président, a fait remarquer que si la notion d'égalité repose sur des données objectives, celle d'équité introduit une dimension morale et semble ainsi, au contraire de l'appréciation qu'en fait le Rapporteur, plus contraignante. Tel est d'ailleurs le sens souvent retenu pour ce terme dans la jurisprudence communautaire.

M. Louis Giscard d'Estaing a rappelé que le débat sur la péréquation entre collectivités territoriales rejoint les enjeux de la politique d'aménagement du territoire, qui revient à constater des inégalités et à rechercher les moyens de les compenser. La notion d'équité semble difficilement compatible avec le simple constat de l'inégalité. Cette dernière notion semble donc plus conforme aux principes de l'aménagement du territoire.

M. Pierre Méhaignerie, Rapporteur pour avis, a estimé que l'obligation de péréquation va au-delà des seuls enjeux de la politique de l'aménagement du territoire, en visant à compenser des charges spécifiques et à réduire des inégalités de revenus. Le recours à la notion d'équité se défend, même si plusieurs arguments militent en faveur du maintien de la notion d'égalité.

M. Yves Deniaud a présenté un amendement déposé par M. Michel Bouvard visant à préciser que la péréquation doit compenser les inégalités des collectivités territoriales, à la fois en terme de ressources et de charges. Il importe en effet que la Constitution précise les éléments qui entreront dans le calcul de la péréquation.

M. Pierre Méhaignerie, Rapporteur pour avis, a fait observer que l'amendement de M. Michel Bouvard peut être interprété comme plus restrictif que la rédaction adoptée par le Sénat.

M. Jean-Yves Chamard a considéré que l'obligation de compenser les inégalités n'impose que de les réduire partiellement, et qu'il ne faut par conséquent pas introduire une péréquation trop contraignante, laquelle obligerait par exemple à compenser intégralement un différentiel de potentiels fiscaux.

M. Michel Diefenbacher a noté que la rédaction du Sénat ne précise pas que la compensation est intégrale, et laisse donc une marge de manœuvre au Conseil constitutionnelle, ce qui ne manquera pas de poser problème. Sur ce point, la notion d'équité est trop floue, et risque d'accroître encore davantage le pouvoir d'appréciation du juge constitutionnel.

M. Pierre Hériaud a jugé préférable d'éviter les connotations morales introduites par la notion d'équité, et proposé de recourir à un terme positif en visant la notion d'égalité, à la place de celle d'inégalité.

M. Xavier Bertrand a estimé qu'une rédaction trop précise risque de rendre le texte constitutionnel restrictif et, de ce fait, trop directif.

M. Pierre Méhaignerie, Rapporteur pour avis, a insisté sur la nécessité d'employer le terme « favoriser » qui exclut clairement toute obligation de compensation intégrale.

M. François Goulard, Président, a proposé de modifier l'amendement du Rapporteur afin de remplacer la notion d'équité par celle d'égalité. Il a insisté sur le fait que le terme « favorise » est employé à l'article 3 de la Constitution.

La Commission a adopté cet amendement ainsi rectifié, et l'amendement de M. Michel Bouvard est ainsi devenu sans objet, de même qu'un amendement de M. Jean-Pierre Brard visant à renforcer le principe de péréquation.

M. François Goulard, Président, a précisé que M. Michel Bouvard garde la possibilité de présenter son amendement en séance publique, dans la mesure où celui-ci n'est pas incompatible, sur le fond, avec l'amendement adopté par la Commission.

La Commission a émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi ainsi modifié.

* *

Informations relatives à la Commission

La Commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a reçu un projet de décret d'avance et de décret d'annulation destinés à augmenter les crédits de paiement des rémunérations des enseignants non titulaires. Ils portent sur un montant de 130 millions d'euros.

* *

La Commission des Finances a nommé M. Pierre Méhaignerie, Rapporteur pour avis, sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République (n° 369).

--____--