Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Mardi 25 mars 2003(Séance de 10 heures 30) 1

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COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 43

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 25 mars 2003
(Séance de 10 heures 30)

Présidence de M. Michel Bouvard, Vice-Président

SOMMAIRE

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- Examen du rapport d'information sur les premiers résultats de l'exécution budgétaire pour 2002 (M. Gilles Carrez, rapporteur général)	2

La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan a examiné, sur le rapport de M. Gilles Carrez, Rapporteur général, un rapport d'information sur les premiers éléments disponibles concernant l'exécution du budget en 2002.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a souligné l'intérêt d'une présentation, le plus tôt possible, des résultats de l'exécution budgétaire de l'année précédente. Sous la précédente législature, cette démarche a été engagée à l'occasion de l'affaire dite « de la cagnotte », à savoir l'apparition d'un excédent de recettes sur l'exercice 1999 constaté au début de l'année 2000. Il apparaît intéressant de poursuivre cette entreprise afin de vérifier, le plus rapidement possible, la sincérité et l'exactitude du déficit constaté en exécution. On ne dispose cependant pas, à cette période de l'année, des informations relatives à l'exécution des crédits ouverts par la loi de finances rectificative du 30 décembre 2002 et, en particulier, du montant des crédits du collectif qui ont été reportés vers l'exercice 2003. Il semble, toutefois, que le montant total des reports devrait être inférieur aux 14 milliards de reports effectués de l'exercice 2001 à l'exercice 2002.

Il convient, en premier lieu, d'examiner les opérations réalisées pendant la période complémentaire, arrêtée au 24 janvier 2003. En l'état des informations actuelles, ni en recettes, ni en dépenses, cette période complémentaire ne fait apparaître d'opérations « exceptionnelles ». S'agissant des règlements réciproques entre l'Etat et des organismes « satellites » qui entretiennent avec lui des relations financières, on ne constate également aucun élément très particulier. L'examen des soldes des comptes d'imputation provisoire (où sont enregistrés des mouvements en dépenses ou en recettes dont l'imputation ne peut pas être effectuée de façon certaine au moment où ils sont réalisés) ne montre également aucune anomalie. D'ailleurs, en application d'un programme mis en place par la direction générale de la comptabilité publique, les imputations provisoires sont apurées plus rapidement qu'auparavant et les soldes des comptes d'imputation provisoire sont en diminution régulière depuis 1999.

Ces premiers éléments d'information indiquent que le déficit budgétaire en 2002 (49,3 milliards d'euros) reflète bien la réalité de la situation budgétaire.

L'examen rapide des premiers éléments d'exécution de l'année n - 1 présente également l'intérêt de prendre connaissance, de façon précoce, des différents facteurs qui ont influencé la gestion budgétaire et, en particulier, de constater un possible dérapage des dépenses. C'est le cas pour l'exercice 2002, à l'instar de l'année 1992, où s'était aussi produit un renversement de conjoncture. L'année 2002 est également marquée par l'ampleur du déficit structurel, de plus en plus difficile à résorber.

On constate, en premier lieu, que les recettes fiscales ont été sensiblement affectées par le ralentissement économique puisqu'elles accusent une baisse de 2% par rapport à 2001, soit 4,1% de moins que les prévisions de la loi de finances initiale. Pour les recettes non fiscales, l'écart aux prévisions est encore plus fort, puisqu'il s'élève à 6,5%. Cependant, on peut noter que les résultats sont un peu meilleurs que prévu, par rapport au collectif budgétaire de décembre 2002, en ce qui concerne les recettes d'impôt sur les sociétés et celles de TVA. En revanche, le recouvrement de l'impôt sur le revenu est inférieur aux prévisions du collectif, en raison, semble-t-il, du décalage des recouvrements qui serait une conséquence de la réduction des taux du barème décidée dans la loi de finances rectificative du 6 août 2002.

C'est sur les dépenses que l'évolution est la plus inquiétante, puisque l'on constate un très fort dérapage avec une augmentation de 4,3% par rapport à 2001. Si l'on exclut les fonds de concours, ce dérapage s'élève à 4,6%. Il a pour origine quasi exclusive les sous-dotations et les non-provisionnements de dépenses en loi de finances initiale pour 2002. La budgétisation de trois primes de Noël sur la gestion 2002 en est l'exemple le plus clair. En revanche, on ne note plus de tels dérapages, sauf à la marge, à partir du collectif budgétaire du 6 août 2002, qui a procédé à la plupart des remises à niveau nécessaires en matière de crédits.

L'année 2002 est marquée par un réajustement très important des autorisations budgétaires au cours de l'année avec l'intervention de quatre textes :

- en premier lieu, le décret d'avance du 7 février 2002, qui a ouvert 13,8 millions d'euros au FDES afin que celui-ci accorde à la société Air Lib un prêt de 30 millions d'euros ;

- ensuite, la loi de finances rectificative du 6 août 2002, qui a ouvert 5 milliards d'euros de crédits sur le budget général et 490 millions d'euros sur le BAPSA, dont 1,8 milliard d'euros pour la couverture des dettes de l'Etat antérieures à 2002 et 2,5 milliards d'euros pour financer les insuffisances de la loi de finances initiale. Le même collectif budgétaire a conduit à l'annulation de 2 milliards d'euros de crédits de remboursements et dégrèvements ;

- le décret d'avance du 8 novembre 2002 ouvrant des crédits pour 130 millions d'euros, qui ont été gagés par un montant identique d'annulations concomitantes de crédits. Il est intéressant de relever que l'ouverture de ces crédits a été rendue nécessaire par l'insuffisance des montants ouverts s'agissant des rémunérations des personnels enseignants non titulaires ;

- la dernière grande modification du montant des crédits ouverts en 2002 a pour origine la loi de finances rectificative du 30 décembre 2002. Outre l'ouverture d'un montant total de crédits de 2,5 milliards d'euros, un montant analogue a été concomitamment annulé, afin de « gager » la diminution des recettes issue de la baisse de 5% du montant de l'impôt sur le revenu des personnes physiques décidée dans la loi de finances rectificatives du 6 août 2002. Cette procédure de « gage » avait été envisagée et annoncée dès la préparation de cette première loi de finances rectificative.

Il faut rappeler à ce stade que les dépenses effectives du budget général, hors remboursements et dégrèvements et hors les effets liés aux variations des fonds de concours effectivement disponibles, ont dépassé de 4,6% les prévisions initiales.

Si l'on entre dans le détail des grandes catégories de dépenses et en se concentrant sur les plus significatives d'entre elles, il est possible de faire les constats suivants :

- la charge nette de la dette a augmenté en 2002 de 3,5% par rapport à 2001, pour atteindre 37,9 milliards d'euros. Ce rythme d'évolution ne s'élevait qu'à 2,8% en 2001 par rapport à 2000. On constate la rapidité de la corrélation entre l'évolution du déficit et l'évolution des frais financiers de l'Etat. Cette réflexion ne doit pas être négligée pour 2003 et les années suivantes, dès lors qu'en 2002, le montant du déficit s'élève en exécution à un montant de 62% plus élevé que le montant prévu en loi de finances initiale ;

- les dépenses civiles de personnel ont atteint en 2002 87,3 milliards d'euros, soit 34,8% des dépenses civiles du budget général. Il faut souligner que ce taux ne s'établissait qu'à 33,1% en 1997. En 2002 par rapport à 2001, les dépenses relatives aux rémunérations d'activité et aux pensions et allocations ont respectivement augmenté de 3,2% et 5,3%, soit des taux sensiblement supérieurs à l'évolution, sur la même période, du niveau général des prix ;

- les dépenses d'interventions économiques sont en recul de 6,7% en 2002 par rapport à 2001, atteignant ainsi un montant de 19,7 milliards d'euros. A contrario, les dépenses au titre des interventions sociales sont en nette augmentation de 8,8% sur la même période, atteignant un montant de 32,9 milliards d'euros. Ce constat s'explique par la prise en compte du niveau réel de certaines dépenses sociales par la majorité à l'occasion de la première loi de finances rectificative pour 2002, qui a permis de corriger l'insuffisance de certains des crédits ouverts par le précédent Gouvernement en loi de finances initiale. En conséquence, les dépenses relatives au revenu minimum d'insertion (RMI) ont augmenté de 330 millions d'euros en 2002 par rapport à 2001. L'augmentation s'élève à 349,1 millions d'euros pour l'aide médicale d'Etat, soit dans ce cas une multiplication par huit du montant prévu en loi de finances initiale, à 323,4 millions d'euros pour l'allocation adultes handicapés (AAH), à 260,6 millions d'euros pour la couverture maladie universelle (CMU) et à 385,2 millions d'euros pour les aides au logement ;

- les dépenses civiles de l'Etat en capital ont été dynamiques en 2002. Les dépenses effectuées directement par l'Etat se sont élevées à 4 milliards d'euros, soit une augmentation de 6% par rapport à 2001. Si les dépenses affectées à la construction des routes diminuent légèrement, les dépenses affectées à l'équipement immobilier de la justice et de la police ont été sensiblement plus élevées en 2002 qu'en 2001. Les subventions d'investissement se sont élevées en 2002 à 12,8 milliards d'euros, soit une augmentation de 2,2% par rapport à 2001 ;

- s'agissant des dépenses militaires, on peut noter qu'en 2002 par rapport à 2001, les dépenses de personnel, les dépenses de fonctionnement courant et les dépenses en capital ont respectivement augmenté de 4,2%, 4,8% et 4,7%. On peut mesurer l'effort consenti en 2002 concernant les dépenses militaires en capital, en constatant qu'en 2000 et en 2001 ces dépenses n'avaient progressé que de 1,6% et 1,3%.

En conclusion, le Rapporteur général a précisé que le déficit général d'exécution s'était élevé en 2002 à 49,3 milliards d'euros, en augmentation de 62% par rapport aux prévisions initiales et de 7% par rapport aux prévisions révisées de la première loi de finances rectificative pour 2002. Il faut relever qu'en 1992, année au cours de laquelle l'écart entre la croissance sur la base de laquelle avait été construit le budget et la croissance constaté était comparable à l'écart correspondant constaté en 2002, le solde négatif du budget général ne s'était in fine établi qu'à 34,5 milliards d'euros. Depuis une dizaine d'années, le déficit structurel du budget de l'Etat a été alourdi de 1,5 point de PIB. Cette évolution montre que dans les périodes pendant lesquelles la croissance est forte, il est nécessaire de constituer des réserves financières, afin, une fois la croissance devenue plus faible, de « financer » la politique budgétaire contracyclique consistant à ne pas lutter contre l'accroissement des déficits précisément issu de cette croissance devenue plus faible, c'est-à-dire la politique dite des « stabilisateurs automatiques ». Si le Gouvernement a légitimement mis en œuvre cette politique en 2002, il n'a pas pu bénéficier de réserves que le Gouvernement précédent n'a en effet pas constituées au cours des années 1998 à 2001, au cours desquelles la croissance fut forte.

M. Pierre Hériaud a relevé que le constat principal à faire, s'agissant de l'exécution budgétaire de 2002, est celui de l'aggravation du déficit général d'exécution, d'un montant de 49,3 milliards d'euros, au regard de la prévision initiale et des prévisions révisées des deux collectifs budgétaires pour 2002. Il faut admettre que ce dérapage conduit la France à constater un déficit des administrations publiques supérieur au maximum autorisé aux termes de nos engagements communautaires. Les principales causes dudit dérapage sont effectivement une baisse des montants de recettes nettes recouvrées au regard des prévisions initiales et une forte progression des dépenses constatées bien au-delà des prévisions initiales, tendances que ne parvient à atténuer que très partiellement l'évolution du solde des comptes spéciaux du Trésor.

Il en va en matière de déficit budgétaire, comme pour le dossier des retraites. Les constats et les diagnostics sont depuis longtemps solidement établis. Il reste à agir.

Hors toutes considérations relatives à la croissance, il apparaît que l'effort devra porter sur les titres III et IV du budget de l'Etat, respectivement relatifs aux moyens des services et aux interventions publiques, pour au moins deux raisons :

- les crédits du titre I, relatifs à la dette publique et aux dépenses en atténuation de recettes, ne peuvent pas constituer une cible d'économies budgétaires auxquelles il serait possible de procéder, tant, à court terme, les dépenses correspondantes ne peuvent faire l'objet d'une ample politique de réduction des coûts. Les économies possibles s'agissant des crédits du titre II relatifs aux pouvoirs publics, ne sont pas à la hauteur du problème de l'équilibre des finances publiques françaises ;

- quant aux crédits des titres V et VI, respectivement relatifs aux investissements exécutés par l'Etat et aux subventions d'investissement accordées par l'Etat, leur préservation, voire leur progression, doivent demeurer des priorités de la politique budgétaire de la majorité, parce que, d'une part, leur nature en fait un atout pour l'économie nationale et, d'autre part, leur niveau est aujourd'hui relativement faible.

Les marges de manœuvre permettant d'apporter une solution durable au problème de l'équilibre des finances publiques françaises se situent donc dans les dépenses des titres III et IV, dont l'évolution constatée chacune de ces dernières années est régulièrement supérieure à l'évolution de la croissance. Il sera nécessaire de consentir sur ces postes de dépenses, au cours des prochaines années, un effort de maîtrise substantiel et régulier.

Le Rapporteur général a dit partager l'analyse de M. Pierre Hériaud. L'exemple du Canada peut être évoqué. Après avoir connu un déficit égal à 7% du PIB, le pays a engagé une démarche politique fondée sur le refus de spéculer sur le taux de croissance, pour prendre comme hypothèse de base de la construction du budget, la plus basse de la fourchette, le surplus lié au supplément de croissance éventuellement constaté étant affecté à la réduction du déficit. En France, en 2002, la croissance du PIB a atteint 1% contre 2,5% prévus en loi de finances initiale. Pour 2003, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a évoqué le chiffre de 1,3%. Au regard de ces expériences, il apparaît nécessaire qu'à l'avenir, l'hypothèse retenue soit moins optimiste et que des efforts d'économies portent sur les titres III et IV.

Rejoignant les observations faites par le Rapporteur général et M. Pierre Hériaud, M. Philippe Auberger a estimé que le déficit structurel, qui fait abstraction des évolutions conjoncturelles, est un bon cadre d'analyse, une difficulté méthodologique tenant néanmoins aux désaccords quant au concept lui-même. Aussi, le Rapporteur général pourrait s'attacher à présenter à la Commission les éléments en vue de retenir une méthodologie pertinente. Si cette démarche avait été engagée auparavant, certains dérapages auraient pu être évités. Par ailleurs, les leçons doivent être tirées de la demande d'Eurostat de réintégrer la dotation en capital de Réseau ferré de France (RFF) dans le budget général alors que celle-ci figurait auparavant sur un compte spécial du Trésor, ce qui a eu pour conséquence d'augmenter le déficit de 3,0% du PIB à 3,1%. Il serait nécessaire de savoir si d'autres opérations de ce type peuvent survenir et pallier leurs conséquences sans attendre une remise en cause par Bruxelles.

Le Rapporteur général a reconnu l'intérêt d'une réflexion méthodologique de la Commission sur le déficit structurel, tout en soulignant qu'elle est plus simple à conduire en recettes qu'en dépenses, en raison de la difficulté d'isoler dans les évolutions de ces dernières ce qui relève de la conjoncture économique. La notion de déficit structurel est centrale pour la conduite d'une politique de rééquilibrage budgétaire. A cet égard, le chiffre de 1,25% de dégradation du déficit structurel évoqué précédemment, qui est la moyenne entre les estimations de l'OCDE et celles de la Commission européenne, repose sur des hypothèses qu'il conviendra d'analyser. En ce qui concerne la dotation de RFF, selon qu'elle constitue une opération de financement, ou une subvention, elle ne doit pas ou à l'inverse doit être intégrée dans le calcul du déficit. Si les conventions comptables de l'INSEE et d'Eurostat prévoyaient d'assimiler cette dotation à une opération de financement, Eurostat a cependant modifié sa position, indiquant que l'opération est une subvention en capital. Aussi le déficit consolidé est-il passé de 3,0% à 3,1% du PIB. Il sera donc nécessaire de déterminer si d'autres opérations de ce type sont susceptibles d'être réintégrées dans le déficit. Dans la même logique, il serait sans doute opportun d'examiner dans quelle mesure il faudrait intégrer dans la dette publique notifiée à la Commission européenne les dettes portées par des établissements publics comme l'EPFR. Un tableau consolidé de l'ensemble des dettes qui représentent une charge future pour l'Etat serait utile à la Commission afin de mieux mesurer les efforts restant à faire.

M. Didier Migaud s'est réjoui du travail effectué par le Rapporteur général dans la continuité de ses propres travaux. Pour connaître les causes de la dégradation des comptes publics en 2002, il faudra attendre le rapport définitif ainsi que le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution de la loi de finances pour 2002. Dès à présent, le Gouvernement doit demander aux responsables de l'audit d'actualiser ce dernier. En effet, ils avaient procédé à des estimations dont la réalité s'écarte manifestement. Dans son rapport, le Rapporteur général devrait pouvoir apprécier les conséquences des décisions prises depuis juin 2002. A défaut, le groupe socialiste présentera sa candidature pour réaliser un rapport d'information sur ces questions. L'évolution des recettes comme celle des dépenses est déterminante pour l'appréciation du déficit ; or, depuis juin 2002, les recettes ont diminué et les dépenses augmenté. Il a ensuite appuyé la proposition du Rapporteur général tendant à ce que la Commission examine les conséquences sur le niveau des dépenses, des recettes et du solde du budget de l'Etat d'une croissance moins forte que celle prévue (1,3% aujourd'hui contre 2,5% du PIB, il y a quelques semaines). Au surplus, le taux d'élasticité des recettes à la croissance du PIB a été probablement affecté et il se révèle sans doute sensiblement différent de celui prévu par le Gouvernement, en raison de l'affaiblissement de la croissance. La mise en œuvre effective de ces propositions serait de nature à compléter opportunément le rapport.

Le Rapporteur général a indiqué qu'il s'est attaché, dans le présent rapport, à distinguer, pour l'analyse des écarts entre les prévisions et les réalisations, ce qui relève de la gestion antérieure à juin 2002 et ce qui résulte de la gestion postérieure à cette date, notamment la politique fiscale de l'actuel Gouvernement et les dépenses prioritaires en faveur du ministère de l'intérieur et du ministère de la justice.

S'agissant des conséquences budgétaires d'une croissance moins forte que prévu en 2003, il est difficile de disposer aujourd'hui des éléments permettant d'apprécier la pertinence du taux d'élasticité retenu qui a été fixé à 0,8. Il faudra, pour cela, attendre le milieu de l'année. Des éléments plus précis devraient donc être disponibles lors du débat d'orientation budgétaire. Les estimations effectuées récemment par le Gouvernement suggèrent toutefois que, par rapport aux recettes fiscales évaluées dans la loi de finances initiale pour 2003, qui tenait compte des évaluations les plus récentes opérées au moment du collectif d'automne, la baisse des recettes serait limitée à 4,7 milliards d'euros.

M. Louis Giscard d'Estaing a considéré que l'exécution du budget 2002 dénote une gestion irresponsable, voire coupable, du précédent Gouvernement qui a laissé le poids de la dette augmenter en période de croissance et a consenti à financer des dépenses de fonctionnement par des excédents de recettes, en période de déficit. Il en résulte de nombreuses interrogations sur les hypothèses sous-jacentes à la construction de la loi de finances initiale pour 2002, en particulier sur l'hypothèse de croissance de 2,5%. La responsabilité du Gouvernement pour le choix de ces hypothèses était encore plus importante en période préélectorale, puisqu'il était tout à fait possible que ce Gouvernement ne soit pas amené à assumer les conséquences de ses choix - ce qui s'est d'ailleurs vérifié. D'aucuns ont reproché à l'audit des finances publiques de porter des conclusions trop pessimistes, alors que la réalité s'avère plus grave encore.

M. Didier Migaud a indiqué qu'il considérait l'audit trop pessimiste quant à son estimation du déficit public pour 2002, qu'il situait entre 2,4 et 2,6% du PIB. En conséquence, il lui apparaît nécessaire d'apporter des éclaircissements sur l'origine du dérapage des dépenses et des moins-values de recettes, afin de clarifier les responsabilités du précédent Gouvernement et d'afficher sans ambiguïté les conséquences des choix de l'actuel Gouvernement, en recettes comme en dépenses.

M. Louis Giscard d'Estaing a souligné que le présent rapport montre bien un fort dérapage des dépenses avant l'alternance politique de juin 2002.

M. Michel Bouvard, Président, a considéré que la multiplicité des aléas économiques et la fréquence des alternances politiques suggèrent que le budget devrait être systématiquement construit à partir des hypothèses les plus prudentes. Il s'est déclaré favorable à l'actualisation de l'audit des finances publiques afin de savoir ce qui relève précisément des facteurs extérieurs à la volonté du Gouvernement, des décisions antérieures à l'alternance et des décisions prises par ce Gouvernement. Enfin, il serait intéressant d'étudier les outils de prévision économique et budgétaire de nos partenaires de la zone euro, afin de savoir s'ils ont pu, dans le même contexte, assurer une meilleure gestion de leurs finances publiques.

Le Rapporteur général a noté que la proposition visant à neutraliser les effets des variations de croissance sur la construction budgétaire est accueillie de façon consensuelle. C'est une nécessité dont il faudra convaincre le Gouvernement. Il serait effectivement souhaitable d'actualiser l'audit des finances publiques et d'en effectuer un suivi ainsi que d'étudier le pilotage budgétaire de nos principaux partenaires économiques.

La Commission a ensuite autorisé la publication du rapport d'information.

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Information relative à la Commission

Communication du solde, après intervention du décret d'annulation du 14 mars 2002, des crédits mis en réserve au titre de la réserve de précaution et d'innovation, répartis par chapitre et par ministère.

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