COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN COMPTE RENDU N° 52 (Application de l'article 46 du Règlement) Mercredi 7 mai 2003
(Séance de 9 heures) Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président SOMMAIRE
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- Audition de M. Francis Mayer, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, sur le financement des infrastructures |
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- Informations relatives à la Commission |
8 | Après avoir été nommé rapporteur pour avis sur l'article 11 du projet de loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, M. François d'Aubert a convié ses collègues à l'audition du directeur des douanes, à laquelle il procèdera le mardi 13 mai à 9 heures 30. Puis la Commission a procédé à l'audition de M. Francis Mayer, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations. M. Francis Mayer a rappelé le rôle éminent joué par le Parlement, depuis 1816, dans la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) au service de l'intérêt général. Au sein d'un paysage bancaire entièrement privatisé, la Caisse des dépôts, établissement public, a un rôle important à jouer, tout comme le font des établissements du même type en Italie, en Allemagne et en Espagne. La Caisse est le seul investisseur financier de long terme en France et le gestionnaire de référence de l'épargne des Français. Elle est aussi un acteur majeur de la décentralisation financière par ses fonctions neutres et désintéressées d'appui et de conseil au service des collectivités territoriales. Les trois priorités immédiates de la Caisse sont les suivantes : - refonder une alliance équilibrée avec les Caisses d'épargne et accompagner La Poste, lorsque les pouvoirs publics auront fixé le périmètre de ses activités financières ; - assurer la pérennité de l'équilibre actionnarial la Caisse nationale de prévoyance (CNP), dont la Caisse est actionnaire à 37%, entreprise d'assurance performante, en dépit de la situation des marchés financiers ; - transférer au secteur privé les entreprises du groupe C3D arrivées à maturité ce qui est, pour l'instant, le cas de trois d'entr'elles : Egis-ports, la Compagnie des Alpes et Médica-France, filiale de la SCIC ; - recentrer les missions d'intérêt général sur quelques axes prioritaires : l'accompagnement de la décentralisation (développement d'un capital-risque régionalisé, renouvellement urbain, équipement numérique du territoire), la gestion des systèmes de retraite publics et semi-publics, la conduite d'une politique ambitieuse en faveur du logement social, notamment en favorisant l'accession sociale à la propriété par un système de foncier différé, comme l'a proposé le Président Pierre Méhaignerie, la participation à l'optimisation de la gestion du patrimoine de l'État, et la participation au lancement du partenariat public/privé dans les infrastructures et les grands équipements collectifs. Si la France continue à attirer les investissements étrangers malgré des frais généraux et des salaires élevés, c'est grâce à la qualité de ses hommes, à la qualité de vie et à la qualité des infrastructures collectives. Pour améliorer encore celles-ci, il existe deux voies complémentaires : le développement du partenariat entre public et privé et la mobilisation de l'épargne réglementée. Dans de nombreux pays européens, le partenariat public/privé existe à grande échelle : les infrastructures sont construites par le secteur privé, qui en assure la maintenance, mais elles sont utilisées par le secteur public. Si des abus sont apparus en Grande-Bretagne, ce système fonctionne très bien en Allemagne, en Espagne et en Italie, où il associe l'État ou les collectivités locales à des groupes privés, souvent français, tels Suez, Vinci ou Bouygues, par exemple. Ce système s'inspire en effet du modèle français de la délégation de service public, que paradoxalement ses voisins ont su faire évoluer mieux qu'elle. En France, ce partenariat a été récemment utilisé pour la construction de l'Hôtel de police de Strasbourg, qui s'est heurté à de nombreuses difficultés juridiques. Un tel montage, outre sa complexité, ne peut qu'allonger les délais de telles opérations. La réalisation de l'autoroute Rouen-Alençon (A 28), en cours, en est un autre exemple. Pour que ces expériences de financements d'infrastructures se multiplient, il faut aménager le code des marchés publics. Cette possibilité ne constitue pas une panacée, mais doit être offerte aux collectivités territoriales. Le rôle de la Caisse est de promouvoir le développement de formules nouvelles. Si la législation était adaptée, une quinzaine de projets pourraient être financés, de cette manière, à brève échéance. Pour ce qui est de l'épargne réglementée, centralisée à la Caisse, elle atteint, fin 2002, 209 milliards d'euros utilisés à environ 50% en faveur du logement social, le reste étant placé sur les marchés sous forme de produits de taux ou en actions, ce qui est parfaitement normal. Faut-il mobiliser une part importante de ces ressources en faveur des infrastructures ? La réponse revient au Gouvernement et au Parlement. Si la réponse à cette question est positive, deux conditions doivent être réunies : - le coût de la ressource doit être adapté : la Caisse pourrait prêter à un taux d'environ 4,5% sur 20 ans, ce qui est proche des conditions du marché. Pour que son intervention soit efficace, il faudrait que son offre soit plus attractive que celle du marché, c'est-à-dire soit à des taux inférieurs, soit d'une durée de remboursement plus longue ; la Caisse prête pour une durée de 32 ans aux offices d'HLM. En toute hypothèse, il doit y avoir une valeur ajoutée par rapport aux conditions du marché ; - les opérations auxquelles participe la Caisse doivent présenter des garanties suffisantes, dans la mesure où ses ressources proviennent de l'épargne populaire, notamment des épargnants les plus modestes, et assurer un niveau suffisant de rémunération de celle-ci. Une expérimentation pourrait être menée pendant deux ou trois ans, dans un cadre strict, afin que l'efficacité des interventions dans ce domaine puisse être évaluée. M. Philippe Auberger a souhaité apporter des précisions sur les modalités de financement des infrastructures par la Caisse. Il faut en effet distinguer le financement du risque de réalisation d'une opération d'infrastructure, lié au décalage entre le lancement des études et la réalisation effective du projet, et le financement de l'infrastructure elle-même, qui nécessite un apport en capitaux suffisant pour faire face aux risques de gestion liés à l'utilisation de l'infrastructure. La Caisse a les compétences techniques, juridiques et financières pour prendre en charge le risque de réalisation. Elle ne dispose pas, en revanche, d'une capacité d'investissement suffisante pour prendre le relais de l'État dans le financement de l'infrastructure elle-même. S'agissant du financement par emprunt, il convient de ne pas confondre l'action menée par la Caisse pour son propre compte ou sur fonds d'épargne et celle de sa filiale CDC IXIS, qui intervient à titre concurrentiel. La Caisse doit respecter les règles communautaires relatives à la concurrence, comme le montre la négociation qui vient d'avoir lieu entre la Caisse et la Commission européenne, sur la garantie accordée à CDC IXIS, cette garantie devant s'éteindre progressivement, d'ici à 2007. M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a estimé que la maîtrise des dépenses publiques induite par le contexte budgétaire actuel se traduira par une diminution des crédits d'investissement, certains postes diminuant de 5 à 20 %. Pour trouver des financements de substitution, il faut déverrouiller les contraintes pesant sur le partenariat entre le public et le privé. Alors que la France a, historiquement, inventé ce type de partenariat, notamment pour financer la Tour Eiffel, plusieurs textes votés dans les années 90 ont multiplié les obstacles à la constitution de financements mixtes. L'Assemblée nationale vient d'adopter, en première lecture, le projet de loi portant habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures de simplification et de codification du droit. Ce projet contient une disposition visant à remettre en place les partenariats entre le public et le privé. Il conviendrait que, en liaison avec les commissions des Lois et de la Défense, la commission des Finances soit associée à la rédaction même de l'ordonnance. Le bouclage du financement des infrastructures risque de se heurter aux règles concurrentielles, lesquelles s'imposent à la Caisse. Par ailleurs, il faudra, au-delà des dispositifs de péages actuellement utilisés, trouver de nouvelles recettes pour amortir le coût des investissements, en recourant notamment à des contributions publiques. Bien qu'il soit inscrit depuis 10 ans dans le contrat de plan État-Région, le bouclage de l'autoroute A86 et sa connexion avec l'A4 ne sont toujours pas réalisés dans l'est de l'Île-de-France, faute d'inscription de crédits aux budgets de l'État ou des collectivités territoriales. Il faudra donc trouver d'autres formules de financement. M. Francis Mayer a exprimé son accord avec l'analyse présentée par M. Philippe Auberger : la nécessité d'obtenir des apports en fonds propres constituera une contrainte supplémentaire et il faut respecter la stricte séparation entre la Caisse, établissement public chargé d'un rôle de promotion et d'initiation de projets, et sa filiale CDC IXIS, qui fait partie du secteur privé concurrentiel au même titre que les autres banques. Il faut, par ailleurs, sans doute développer la technique du « péage virtuel ». Ce mode de financement a été utilisé en Europe, notamment pour la construction du pont sur le Tage à Lisbonne. En France, il n'a été, pour le moment, appliqué qu'une seule fois, pour la construction du tunnel du Prado à Marseille. M. Michel Bouvard a souligné le décalage qui existe entre l'augmentation des besoins d'infrastructure et le plafonnement, à hauteur d'une douzaine de milliards d'euros, des crédits d'investissement civil. Chaque type d'infrastructure se heurte à des difficultés spécifiques : les infrastructures européennes sont trop lourdes, les projets de désenclavement sont peu rentables et les travaux de transports urbains doivent faire face à une insuffisance des financements publics. Le rapport que la Commission européenne a présenté, le 23 avril dernier, devant le Parlement européen, constate que seuls 20 % des 14 grands projets européens ont été réalisés. La Caisse a-t-elle pris contact avec ses partenaires européens pour coordonner la réflexion sur la mise en place des partenariats entre le public et le privé, sur les possibilités de financement par la Banque européenne d'investissement et sur la méthode d'actualisation de la liste des projets proposée par le groupe Van Miert ? La durée des prêts de la Caisse n'est pas adaptée à la durée des concessions, et ses taux restent élevés. Les sociétés d'autoroute font appel à des financements privés qui se révèlent aussi intéressants que ceux proposés par la Caisse. La solution passe par un allongement de la durée des prêts et une amélioration de leurs taux. Il conviendrait également de modifier les pratiques de l'État, en confiant à la Caisse le soin d'évaluer, en amont, le coût du projet, avant d'engager la procédure. M. Jean-Pierre Balligand a rappelé que la Caisse n'est pas une banque de réseau, et dégage, chaque année, des résultats non négligeables qui ne proviennent pas exclusivement des fonds d'épargne et qui, par le dispositif d'assujettissement à l'impôt sur les sociétés et de rémunération de l'État actionnaire, se traduisent par une recette du budget général qui peut atteindre, certaines années, plus de 4 milliards d'euros. Il faut prendre garde à ce que l'élargissement du champ des interventions de la Caisse ne se fasse pas au détriment de la protection de l'épargne des Français et de ses résultats financiers. La Caisse a été créée pour éviter que l'épargne finance les guerres napoléoniennes. C'est par rapport à cette préoccupation de bonne gestion qu'il faut apprécier le maintien d'une épargne administrée. Un déverrouillage du système actuel de financement doit respecter deux préalables. Il faut, en premier lieu, assurer un retour sur investissement, ce qui suppose de sélectionner les projets. D'autre part, pour pouvoir mobiliser l'épargne publique en faveur des infrastructures, il faut assurer la sécurité de l'épargne administrée, et notamment celle collectée par le livret A. Sur ce point, il existe, au sein de la majorité, une contradiction entre le souhait d'élargir l'utilisation des liquidités de la Caisse et l'intention, exprimée notamment par le Président de la commission des Finances du Sénat, de revoir la rémunération du livret A. Par ailleurs, la Caisse prépare-t-elle, comme l'indique parfois la presse, la privatisation de CDC IXIS ou d'autres filiales ? Le recours à la privatisation risque en effet de remettre en cause l'équilibre mis en place par la Caisse. Dans un contexte de diminution des profits des banques privées d'investissement, certaines filiales de la Caisse, comme la société C3D, ont aujourd'hui une rentabilité en hausse. Les privatisations pourraient porter sur les filiales les plus rentables, au risque de diminuer les résultats structurels de la Caisse et, par conséquent, la recette qui en découle pour le budget général. Quelle est, par ailleurs, la position du directeur général de la Caisse sur la place que l'État doit, à côté de la Poste et des Caisses d'épargne, occuper dans le capital de la Compagnie nationale de prévoyance (CNP), première compagnie d'assurances individuelles ? M. Christian Cabal, après avoir souligné l'importance du secteur public financier, s'est interrogé sur les relations entretenues par la Caisse avec la Caisse nationale d'épargne. Quel est le calendrier relatif à l'avenir d'Eulia ? M. Jean-Pierre Brard a dénoncé la tendance qu'ont les directeurs généraux à s'identifier à la politique de l'établissement qu'ils dirigent, alors que la Caisse détient « les bijoux de famille » de l'État, ce qui implique la poursuite de buts d'intérêt général. Il a également fustigé le discours, idéologiquement chargé, du directeur général ainsi que la remise en cause du contrat social que la majorité opère actuellement : si la France avait tant de handicaps, serait-elle le quatrième exportateur mondial ? Les comparaisons avec les pays étrangers, comme l'Allemagne ou l'Italie, effectuées par le directeur général ne sont pas les bienvenues : le mimétisme n'a jamais été une bonne politique. Ainsi, alors que la situation économique s'est améliorée en France ces dernières années, il n'en a pas été de même dans ces pays. Dans un contexte budgétaire difficile, il convient que l'État tienne toute sa place, comme en 1987, et ne se désengage pas. Le ministre des transports a raison de s'opposer à la privatisation des autoroutes. Par ailleurs, s'il n'est pas choquant que la Caisse ait, par principe, des activités concurrentielles, ces dernières doivent être également soumises au contrôle du Parlement et leurs bénéfices affectés à des buts d'intérêt général. Quelle est la situation exacte de la CNP ? Enfin, s'agissant de la Poste, le gouvernement précédent a trop tardé à définir son rôle financier. Quelle doit être sa place dans le pôle financier public qu'il faut construire ? M. Hervé Mariton a demandé quel devait être le rôle spécifique de la Caisse dans le cadre de partenariats public-privé, en particulier s'agissant du problème du financement du risque. Ainsi, dans l'exemple de CDG Express, les partenariats seraient envisagés pour le financement de la partie hors risque, les financements privés portant sur la partie la moins risquée, ce qui peut paraître étonnant. Ce partenariat vient en substitution d'un partenariat banal. Par conséquent, il serait souhaitable que la Caisse apporte son conseil à la représentation nationale sur les principes généraux devant gouverner ces opérations, en particulier sur les risques induits par les partenariats : où doit être fixée la limite ? M. François d'Aubert a souligné que l'année 2002 avait été catastrophique pour le logement social. Le système est actuellement très centralisé. Si des déconcentrations ont été opérées, quelles sont les solutions proposées en matière de décentralisation ? Comment la Caisse conçoit-elle une gestion décentralisée des financements ? M. Alain Joyandet s'est interrogé sur la mobilisation de financements complémentaires aux financements traditionnels de l'État. Quels mécanismes permettent de mobiliser des fonds complémentaires ? Quelles recettes doivent correspondre à ces fonds ? Ils ne peuvent provenir de montages en cascade, qui sont souvent fumeux. Le « péage virtuel » assure-t-il des recettes ou constitue-t-il un tel montage ? Il faut des recettes certaines, qui peuvent être, par exemple, des recette privées prélevées sur les utilisateurs. En réponse aux différents intervenants, M. Francis Mayer a apporté les précisions suivantes : - lorsque les conditions de développement du partenariat public-privé seront réunies en France, la Banque européenne d'investissement (BEI) interviendra elle aussi pour les financer. Actuellement, la Caisse finalise avec ses partenaires allemand (KFW) et italien (San Paolo Imi) le projet de création d'un fonds d'investissement en fonds propres pour les infrastructures qui s'appellera « Fonds Galaxy » et représentera environ 250 millions d'euros. Le domaine dans lequel la Caisse peut intervenir, aussi et dès aujourd'hui, est celui du lancement de projets par le cofinancement d'études de faisabilité et d'élaboration de cahiers des charges. Il y a souvent beaucoup de difficultés à mobiliser des financements privés à ce stade préliminaire des projets ; - si l'épargne réglementée devait être mobilisée pour le financement d'infrastructures, le devoir de la Caisse serait de veiller à ce que cette épargne soit protégée au maximum. Il faudrait alors définir des critères très fermes. Si ceux-ci n'étaient pas jugés suffisamment protecteurs par la commission de surveillance, le directeur général devrait naturellement tenir compte de ce jugement ; - la Caisse est amenée à jouer un rôle nouveau en matière de gestion des retraites et de mobilisation des actifs immobiliers de l'État ; - des discussions approfondies sont en cours pour trouver une solution aux divergences qui opposent la Caisse et les Caisses d'épargne. L'objectif est de trouver en 2003 un accord qui engendre de la valeur, c'est-à-dire un projet industriel bénéfique pour les deux parties. L'objectif est de parvenir à un accord en 2003. Le principe régissant l'action de la Caisse est que les intérêts patrimoniaux de l'État, confiés à la Caisse, soient préservés ; - la stratégie qui sera mise en œuvre ne devrait pas être dictée exclusivement par des considérations budgétaires. En particulier, aucune diminution des fonds propres de la Caisse n'a eu lieu depuis 1816, date de la création de celle-ci. Il s'agit là d'un élément fondamental ; - si il est légitime que la Caisse ait des activités dans le secteur concurrentiel, elle n'est pas obligée de détenir systématiquement une participation majoritaire. À cet égard, la CNP, dans laquelle la Caisse est présente à hauteur de 37 % et qui fonctionne très bien, est un bon exemple. S'agissant de la CNP, le sujet le plus brûlant actuellement est celui du renouvellement de son pacte d'actionnaires. Il doit être d'une durée suffisamment longue pour assurer la pérennité de la CNP ; - C3D constitue une belle réussite : 67 % du résultat de 100 millions d'euros vient de SCIC-Patrimoine. D'autres secteurs de C3D doivent évoluer, certains devant être transférés au secteur privé. M. Michel Gonnet va diriger prochainement cette holding. - il n'appartient pas au directeur général de la Caisse de promouvoir les partenariats public-privé ; ce choix relève à l'évidence du Gouvernement ; cependant, il peut, au vu de sa propre expérience, estimer que, si cette procédure n'est, certes pas, une panacée, il s'agit d'un outil utile dont notre pays gagnerait à se doter. Toutefois, comme l'exemple d'Eurotunnel le montre, il est indispensable de prévoir des subventions publiques pour assurer le succès des grandes infrastructures et l'équilibre financier. M. Hervé Mariton a renouvelé sa question sur ce que la Caisse peut apporter au Parlement pour explorer, au-delà des déclarations générales, les grands principes de mise en œuvre de ces partenariats. M. Francis Mayer a indiqué que la Caisse est évidemment prête à apporter tout son concours à la représentation nationale si la Commission des Finances le lui demande, en concertation avec la Commission de surveillance. Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué que ce concours serait le bienvenu et qu'il est nécessaire qu'il aboutisse d'ici le débat qui aura lieu le 20 mai à l'Assemblée nationale. Répondant aux autres intervenants, M. Francis Mayer a indiqué que : - le financement de l'A 28 a été assuré, pour environ un tiers, par des subventions publiques ; pour d'autres projets, un financement public peut se révéler inutile ; pour d'autres encore, le « Fonds Galaxy » pourrait être utilisé ; - en ce qui concerne le financement du logement social, il n'y a pas d'antagonisme, au contraire, entre la centralisation de l'épargne à la Caisse et son utilisation décentralisée ; en outre, des enveloppes globales seraient très utiles. Cependant, la question du niveau de cette décentralisation - régions, départements ou communautés - est posée. Le Président Pierre Méhaignerie a exprimé, sur cette dernière question, sa complète approbation. * * * Informations relatives à la Commission La commission des Finances a nommé : - M. François d'Aubert, rapporteur pour avis sur l'article 11 du projet de loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité (n° 784) ; - et M. Pierre Bourguignon comme membre titulaire pour siéger au Haut conseil du secteur public. --____--
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