COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 57

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 21 mai 2003
(Séance de 11 heures 30)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président

SOMMAIRE

 

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- Rencontre avec une délégation de la Chambre des communes et du National Audit Office
du Public Accounts Committee

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La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan a reçu une délégation de la Chambre des Communes et du National Audit Office conduite par M. Edward Leigh, président du Public Accounts Committee (Comité des comptes publics).

Accueillant la délégation de la Chambre des Communes et de membres du National Audit Office (NAO), conduite par M. Edward Leigh, député conservateur de la circonscription de Gainsborough, président du Public Accounts Committee, ainsi que M. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes et de magistrats de la Cour des comptes, le Président Pierre Méhaignerie a insisté sur le caractère prioritaire d'une maîtrise de la dépense publique et d'une plus grande efficacité de celle-ci, la France n'ayant ni les moyens, ni la tradition anglais en ce domaine.

M. Edward Leigh a présenté le Public Accounts Committee. Il a été créé en 1861, suite à une proposition de William Gladstone, alors Chancelier de l'Échiquier. Cinq ans plus tard, une loi de 1866 obligeait tous les ministères à fournir des comptes annuels pour qu'ils soient soumis à un audit indépendant. Cette loi a également créé la fonction de « contrôleur et auditeur général » telle qu'elle existe aujourd'hui. Le contrôleur et auditeur général est à la tête du National Audit Office. Il autorise les versements de fonds aux ministères, examine l'ensemble des comptes et rend ses conclusions au Parlement.

Le Public Accounts Committee rassemble quinze députés et fonctionne sur un mode non partisan. Il ne débat pas des politiques. Il s'intéresse à la gestion financière des administrations sous l'angle de la performance et en analysant le service rendu. Il ne prend pas part aux discussions budgétaires. Si sa composition reflète celle de la Chambre des communes, il est toujours présidé par un membre de l'opposition. Son champ de compétence recouvre l'ensemble des dépenses de l'Etat, soit plus de 600 milliards de Livres par an, en incluant le service national de santé.

Les relations avec le « contrôleur et auditeur général » sont au cœur du système.

Le NAO examine les dépenses publiques pour le compte du Parlement. Depuis 1983, le NAO présente des rapports sur la dépense de l'Etat appréciée en termes de value for money. Le NAO est indépendant mais il ne manque pas de consulter le Public Accounts Committee pour l'établissement de son programme annuel d'activité. Les rapports du NAO sont rendus publics.

Le système des « administrateurs responsables » (Accounting Officers) est un élément fondamental pour le fonctionnement du Comité. Un administrateur responsable est nommé par le ministère des finances pour chaque ministère et organisme public. Cet administrateur est le plus haut fonctionnaire du ministère. Il est personnellement responsable de la régularité de la gestion financière et du bon emploi des fonds au sein de son département. Il peut, à la demande du Comité, rendre compte devant celui-ci de sa gestion des fonds publics au cours d'une audition publique. Il revient au Comité de choisir ceux des rapports du contrôleur et auditeur général qu'il veut examiner en détail et de convoquer « l'administrateur responsable ». Un fonctionnaire du ministère des finances assiste de même à cette audition pour répondre, au nom du Gouvernement, aux questions plus générales relatives à la gestion des fonds publics. Le contrôleur et auditeur général assiste également à l'audition pour éclairer, en tant que de besoin, les membres du Comité sur certains aspects du rapport du NAO. L'audition donne lieu à un compte rendu publié comme document parlementaire. A la suite de ces auditions, le Comité peut décider de présenter un rapport. Les séances de travail du Comité sont publiques. Le rapport du Comité formule des observations et des recommandations en vue de tirer les leçons pour l'avenir des constatations faites. Par tradition, le Gouvernement doit répondre à chaque rapport du Comité. Les réponses provenant des ministères sont coordonnées par le ministère des finances. Environ 90% des recommandations sont acceptées chaque année. Ces trois dernières années, le travail du NAO et du Comité a permis d'économiser 1,5 milliard de Livres.

Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué qu'en France le contrôle des dépenses publiques est essentiellement le fait des rapporteurs spéciaux de la Commission des finances
- 43 rapports spéciaux, dont 11 sont confiés à l'opposition -, qui disposent, comme d'ailleurs le Rapporteur général et le Président, d'un pouvoir de contrôle sur pièces et sur place, dont ils ne font qu'un usage modéré. En outre, le contrôle est aujourd'hui renouvelé par la loi organique relative aux lois finances du 1er août 2001 : à partir de 2005, le débat budgétaire portera essentiellement sur des objectifs précis et sur les moyens de les atteindre, et par conséquent, intègrera pleinement l'approche en termes d'efficacité de la dépense publique. Enfin, le rôle de la Cour des comptes, qui n'est pas juridiquement rattachée, comme le NAO, au Parlement, mais qui en reste le précieux auxiliaire, va incontestablement être renforcé.

Le Président Pierre Méhaignerie a souhaité connaître concrètement quelques unes des recommandations qui ont permis au NAO d'obtenir 1,5 milliard d'euros d'économies ces trois dernières années.

Mme Gabrielle Cohen, Directrice de la communication du NAO, a souligné qu'une vigilance accrue dans l'exécution des projets conjoints public-privé pour l'exécution de services publics permet une économie de 150 millions de Livres. De même, une plus grande rigueur en matière de congés de maladie dans la police permet une économie de 20 millions de Livres.

M. Jean-Louis Beaud de Brive, conseiller maître à la Cour des comptes, détaché auprès du NAO, a indiqué que le NAO a mis en place une méthodologie lui permettant d'évaluer l'impact budgétaire futur des recommandations qui figurent dans chacun de ses rapports.

Interrogée sur les réactions des syndicats de policiers à la réforme de leur régime d'assurance maladie, Mme Gabrielle Cohen a mis en avant l'équilibre des propositions du NAO qui, dans un climat relativement consensuel, ont pu être étendues au régime d'assurance maladie dans l'administration pénitentiaire.

Prenant l'exemple du régime de retraite des enseignants dans le service public dont l'équilibre à long terme était très sérieusement compromis par un usage immodéré des préretraites, elle a souligné qu'afin de mener à bien la réforme, le Gouvernement a transféré la responsabilité de ce régime aux autorités locales qui ont rapidement mis fin aux préretraites, en portant l'âge effectif de départ à la retraite de 55 ans à 60-65 ans et en supprimant la possibilité d'accéder à une retraite à taux plein anticipée pour raison de maladie.

M. Brian Jenkins, député travailliste de la circonscription de Tanworth, a insisté sur de nouveaux champs d'investigation ouverts au NAO, comme les dépenses de la famille royale, qui font l'objet de controverses fréquentes, et qui seront bientôt examinées, ou les grands projets de défense, qui seront mieux contrôlés. Au total, il ne reste guère que la BBC qui s'oppose avec succès aux investigations du NAO, sans dissiper pour autant, et tout au contraire, les interrogations qui demeurent sur la qualité de sa gestion financière.

L'intervention du NAO est également apparue opportune en matière de lutte contre les fraudes aux subventions de la politique agricole commune - ses investigations ayant conduit à relever des situations quelque peu « pittoresques » dont l'étrangeté semble avoir échappé à la sagacité du ministère compétent - et en ce qui concerne les marchés en matière de technologie de l'information.

Le Président Pierre Méhaignerie s'est interrogé sur les différences entre les approches suivies par la Cour des comptes et par le NAO dans la traque aux gaspillages des deniers publics.

M. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes, a souligné que les buts poursuivis par la Cour sont identiques à ceux du NAO, même si la Cour n'a pas jusqu'à présent développé de méthodologie pour évaluer avec précision les économies potentielles, comparable à celle du NAO.

Le rapport d'activité publié par la Cour des comptes fait état des reversements, que ceux-ci soient constatés au cours de l'instruction du contrôle de régularité ou effectués à la suite des décisions juridictionnelles. En revanche, les cas où la Cour constate une économie directe sont relativement rares. On peut toutefois citer l'exemple des achats d'avions bombardiers d'eau, pour lequel le contrôle exercé par la Cour a conduit le Gouvernement à renégocier les conditions d'application du contrat, aboutissant ainsi à une économie de l'ordre de 20 millions d'euros.

Dans le récent rapport sur les pensions des fonctionnaires, la Cour des comptes a chiffré le coût annuel de certains dispositifs dont le maintien n'apparaît plus aussi justifié, qu'il s'agisse du supplément de pension accordé au prorata des années passées à l'étranger - soit 200 millions d'euros par an - alors que le niveau des traitements versés à cette occasion ne justifie pas l'octroi d'un supplément de pension, ou du surcoût des pensions versées aux fonctionnaires passant six mois d'une année dans un département ou un territoire d'outre-mer, surcoût qui s'élève à 150 millions d'euros par an.

L'estimation des économies pouvant résulter des recommandations de réorganisations administratives ou de suppression de doubles emplois constitue une tâche plus délicate, même si la Cour des comptes peut progresser dans cette direction, à l'exemple de ses collègues britanniques.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a souhaité obtenir des précisions quant à l'articulation entre le NAO et le Public Accounts Committee. Relevant le fait que le Gouvernement suit presque systématiquement les recommandations adoptées par le NAO, il a souhaité savoir si le NAO fixe lui-même son programme de travail ou intervient selon les orientations définies par le Public Accounts Committee. En France, la Cour des comptes élabore ses rapports de manière autonome, la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de la Commission des finances travaille également de manière autonome, si bien que le Gouvernement a toute latitude pour ne pas tenir compte des recommandations émises.

M. Edward Leigh a souligné que si les trois partis politiques sont représentés au sein du Public Accounts Committee, les décisions y sont prises par consensus, sans vote formel. Pour sa part, le président du NAO, - le contrôleur et auditeur général - nommé par la Reine, est inamovible : il peut donc décider en toute indépendance des enquêtes à entreprendre. Le NAO transmet aussi au Public Accounts Committee une quinzaine d'enquêtes par an, le choix de leur thème ayant fait l'objet d'une concertation préalable avec celui-ci.

Le Public Accounts Committee est unique au sein du Parlement britannique, en particulier parce qu'il ne dépend pas des ministères pour l'exercice de ses missions. Ses réflexions sont alimentées par les travaux des 750 membres du NAO, qui est lui-même indépendant du Gouvernement.

Enfin, le Gouvernement a l'obligation de répondre à chacune des recommandations du NAO.

L'une des différences fondamentales entre le système britannique et le système français réside dans le fait que le NAO a pour mission d'alimenter la réflexion du Public Accounts Committee, alors qu'en France la Cour des comptes est indépendante.

M. Geraint Davies, député travailliste de la circonscription de Croydon Central, a par ailleurs indiqué que le NAO travaille de manière objective et indépendante. Lorsqu'il s'approprie ses travaux, le Public Accounts Committee procède à des auditions publiques et souvent télévisées des principaux responsables au sein des ministères. Une forte pression médiatique s'exerce donc pour que le Gouvernement reprenne à son compte les recommandations du NAO, tout particulièrement si celles-ci débouchent sur des économies importantes.

Le Président Pierre Méhaignerie a souhaité connaître les modalités de recrutement des membres du NAO et la manière dont le NAO et le Public Accounts Committee recourent aux médias pour diffuser leurs recommandations.

M. Edward Leigh a souligné l'importance prise par les médias pour la mise en œuvre des recommandations. Ce rôle s'exerce à trois stades :

- la presse analyse le rapport publié par le NAO et ne manque pas de critiquer sévèrement l'inaction du Gouvernement ;

- les médias assistent aux auditions, souvent télévisées, réalisées par le Public Accounts Committee ;

- la presse diffuse enfin largement les recommandations du Public Accounts Committee.

La presse prête la même attention à chacune de ces trois étapes, moins dans le but de remettre en cause la politique gouvernementale que de corriger les erreurs de gestion publique qui ont des conséquences défavorables pour « M. ou Mme Tout-le-monde ».

Mme Gabrielle Cohen a indiqué que le recrutement du NAO repose, pour l'essentiel, sur les jeunes diplômés universitaires : chaque année, 50 à 60 diplômés intègrent le NAO et suivent, avant d'entrer en fonction, une formation d'expert en comptabilité publique pendant trois ans. Le NAO recrute également des personnes possédant une expérience professionnelle dans les domaines nécessaires à ses activités : par exemple, des fonctionnaires, économistes, statisticiens ou des associés de cabinets comptables.

M. Michel Bouvard a demandé si les collectivités locales entrent dans le champ d'investigation du NAO, quels outils méthodologiques permettent d'évaluer les performances des administrations, par exemple des batteries d'indicateurs quantitatifs normalisés, et s'il existe, comme en France, des corps d'inspection spécialisés placés directement auprès de chaque ministre.

M. Edward Leigh a indiqué que les collectivités locales ne sont pas soumises au contrôle du NAO.

M. Richard Bacon, député conservateur de la circonscription de Hexham, a précisé qu'il existe une commission spécialisée dans l'audit des collectivités locales qui a développé une gamme d'indicateurs adaptés à leurs politiques.

M. Jean-Louis Beaud de Brive a ajouté que, depuis 1997, des Public Service Agreements accompagnent, pour chaque administration, les Spending Reviews présentés tous les deux ans par le Chancelier de l'Échiquier. Les Spending Reviews sont un exercice de programmation triennale des finances publiques, qui détermine les objectifs principaux de la politique budgétaire et fixe les priorités du Gouvernement ; les Public Service Agreements déterminent les objectifs de performance que se fixent les administrations en échange des moyens dont elles vont bénéficier. Il y a donc un véritable engagement politique du Gouvernement sur les perspectives tracées à l'action publique.

Il n'existe pas de corps d'inspection similaire à ceux de l'administration française. Cependant, on peut observer la mise en place progressive d'une « gouvernance administrative » qui se veut le reflet de la « gouvernance d'entreprise » sollicitée par le secteur privé. Il s'ensuit un développement régulier des instances d'audit internes aux ministères. Par ailleurs, il faut signaler l'apparition d'Audit Committees, qui regroupent dans la même perspective des responsables de services ministériels, des personnalités extérieures, voire, dans certains cas, des représentants des usagers.

Rappelant l'article 47 de la Constitution aux termes duquel « la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances », M. Hervé Mariton a souhaité savoir ce qu'inspirait l'exemple britannique et s'est interrogé sur les moyens de rendre plus étroites les relations entre la Cour des comptes et le Parlement.

M. Edward Leigh a demandé s'il apparaît aux membres de la Commission que l'exemple britannique puisse être source d'enseignement.

Le Président Pierre Méhaignerie a souligné que les différences les plus importantes de part et d'autre de la Manche sont :

- la nature et l'intensité des relations entre l'organisme de contrôle (NAO, Cour des comptes) et le Parlement ;

- l'existence ou l'absence de consensus politique autour des conclusions adoptées par les instances chargées du contrôle ;

- l'« effet de levier » exercé par les médias sur la prise en compte effective des recommandations par le Gouvernement.

M. Alain Rodet a souhaité savoir si le NAO avait déjà effectué des contrôles sur le budget britannique de la Défense et obtenir des précisions sur la façon dont ces contrôles s'étaient déroulés.

M. Jean-Louis Beaud de Brive a indiqué que le ministère de la Défense n'en est pas à son premier contrôle et qu'il existe ainsi des contrôles conjoints entre le NAO et la Cour des comptes sur des programmes conduits en commun entre les ministères britanniques et français. En revanche, le contrôle des dépenses de la famille royale est un sujet entièrement nouveau. De façon générale, le NAO a le même champ de compétence - au niveau étatique - que la Cour des comptes, sauf en matière d'entreprises publiques dont, au demeurant, le nombre est très faible au Royaume-Uni.

M. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes, a précisé qu'à la différence du NAO, la Cour des comptes n'a pas compétence pour contrôler les pouvoirs publics (Présidence de la République, assemblées parlementaires, Conseil constitutionnel).

M. Gerry Steinberg, député travailliste de la circonscription de Durham, a souligné que le contrôle exercé sur les dépenses de la famille royale s'est concentré sur l'utilisation des moyens de transport et des résidences. Le contrôle a, par exemple, conduit à revaloriser dans des proportions parfois importantes les loyers relatifs à l'utilisation des résidences royales.

M. Brian Jenkins, député travailliste de la circonscription de Tamworth, a indiqué qu'il siège au Public Accounts Committee parce que, trop souvent, le Gouvernement est inefficace dans la gestion des politiques et des deniers publics. Il ne s'agit pas pourtant d'un travers inévitable, mais d'une conséquence néfaste de la non-application des règles du marché, qui entraîne un manque de rigueur évident. Le Public Accounts Committee est un instrument au service de la gestion rigoureuse des politiques publiques. Les auditions conduites par le Public Accounts Committee sont souvent préparées pendant plusieurs jours par les responsables des administrations concernées, car ils savent que leurs interventions et leurs réponses, publiques, les engagent vis-à-vis des citoyens. C'est un élément de motivation important. Le Public Accounts Committee concourt à garantir la meilleure utilisation possible des deniers publics, de l'emploi desquels les autorités politiques sont responsables devant la nation.

M. Jérôme Chartier a souhaité savoir si le NAO contrôle le financement public des partis politiques dans le cas où un tel financement existe en Grande-Bretagne.

M. George Osborne, député conservateur de la circonscription de Tatton, a indiqué que le NAO n'intervient aucunement dans la mesure où une commission électorale indépendante est chargée de contrôler les dépenses des partis politiques, la loi interdisant notamment les dons étrangers.

M. Siôn Simon, député travailliste de la circonscription de Birmingham, a précisé que le financement public des partis est très marginal en Grande-Bretagne.

M. Richard Bacon, député conservateur de la circonscription de South Norfolk, constatant l'absence de liens directs entre la Commission des finances et la Cour des comptes, s'est demandé quels sont les avantages du système de contrôle français qui pourraient servir d'exemple et inspirer le système britannique.

M. François Logerot a apporté les éléments de réponse suivants aux différents intervenants :

- s'agissant du rapport de la Cour des comptes sur l'exécution du budget, des améliorations ont déjà été apportées qui permettent aux parlementaires de l'utiliser davantage ; d'autres améliorations seront apportées dans un proche avenir avec la procédure de certification des comptes de l'Etat, qui apportera des éléments précis et fiables sur les comptes publics, et la confrontation des résultats budgétaires aux objectifs qui auront été déterminés dans les missions et les programmes ;

- la Cour des comptes est disposée à apporter une assistance plus directe aux rapporteurs spéciaux, afin qu'ils disposent d'une information plus complète et plus précise dans l'exercice de leurs fonctions ; toutefois cette assistance sera d'autant plus efficace que lui auront été précisées le plus en amont possible les demandes du Parlement, afin que ses contributions interviennent au moment le plus opportun du point de vue du travail parlementaire.

- sans nier les différences statutaires et juridiques, il apparaît que la cinquantaine de rapports rédigés chaque année par le NAO se rapproche, en volume, des rapports publics annuels, des rapports particuliers, des communications aux ministres et des rapports sur les entreprises publiques réalisés par la Cour des comptes. Si le NAO a recours à des auditions publiques des responsables administratifs, cette faculté appartient aussi au Parlement français ; d'ailleurs, il convient de noter que les auditions du NAO sont organisées après qu'a eu lieu une phase contradictoire, procédure respectée également par la Cour des comptes ;

- s'agissant de l'impact médiatique du contrôle des finances publiques, cet impact est manifeste pour les rapports publics de la Cour, mais ce contrôle ne peut être pleinement efficace qu'autant que le contenu des rapports est relayé par les parlementaires.

Le Président Pierre Méhaignerie a adhéré pleinement à la nécessité, pour les parlementaires, de s'impliquer davantage dans le contrôle de la dépense publique. Il a par ailleurs appelé à une plus grande convergence entre l'opposition et la majorité sur le contrôle de la dépense publique, à l'instar de la pratique qui prévaut en Grande-Bretagne.


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