Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Jeudi 5 juin 2003 (Séance de 12 heures) 1

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COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 62

(Application de l'article 46 du Règlement)

Jeudi 5 juin 2003
(Séance de 12 heures)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président

SOMMAIRE

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- Examen, pour avis, du projet de loi portant réforme des retraites (n° 885) (M. Xavier Bertrand, rapporteur pour avis)	2

La Commission a procédé à l'examen pour avis du projet de loi portant réforme des retraites (n° 885).

M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, a estimé que le projet de loi constitue l'un des textes les plus importants intervenus depuis la Libération, sur le thème des retraites. Il est issu d'un constat simple. L'allongement de la durée de la vie, dont il faut se réjouir, comporte des conséquences évidentes : aujourd'hui, la France compte quatre actifs pour un retraité ; en 2040, ce rapport sera tombé à deux pour un. Les travaux du Conseil d'orientation des retraites, qui a le mérite de rassembler notamment acteurs politiques et syndicaux, ont abouti à la conclusion que si rien n'était fait, trois scénarios se présenteront, à l'horizon de 2040 : soit une diminution de moitié du montant des pensions, soit une augmentation de 60 % des cotisations d'assurance vieillesse, soit un recul de neuf ans de l'âge de la retraite. Le premier rendez-vous aura lieu dès 2006, date à laquelle le nombre annuel de départs en retraite passera à 800.000, contre 500.000 aujourd'hui, sous l'effet de l'arrivée à 60 ans des générations issues du « baby boom ». Les régimes de retraite ne sont pas, en l'état, en mesure d'y faire face. La période récente a connu beaucoup de discussions, de rapports, de reports. Le temps de la décision est venu, le Gouvernement y procède. Le projet de loi présenté est empreint de sécurité, d'équité et de souplesse.

La sécurité signifie le maintien des pensions à un niveau élevé. La réforme proposée le permet, son financement étant assuré jusqu'en 2020. D'aucuns ont souhaité une redéfinition de ces modalités de financement. Au regard des trois leviers disponibles que sont l'allongement de la vie active - solution de bon sens, adoptée chez tous les voisins de la France -, la hausse des cotisations et l'inacceptable chute drastique du montant des pensions servies, il faut être conscient du niveau prohibitif déjà atteint par les prélèvements obligatoires dans notre pays, même s'il faut faire preuve de pragmatisme. L'hypothèse d'un élargissement de la base taxable avancée par certains, par exemple par taxation de la valeur ajoutée, mène à une impasse économique. Quant à une augmentation de la Contribution sociale généralisée (CSG), elle devrait représenter, du fait de la charge de financement à couvrir - un passage du poids des retraites dans le PIB de 12 à 16 % -, une progression de 10 points. Or la CSG est également due par les non-imposables à l'impôt sur le revenu, et cette solution pénaliserait très fortement les retraités. Une telle augmentation ne serait donc nullement indolore, contrairement à ce que prétendent ses promoteurs. La seule option restante est donc l'allongement de la durée de cotisation, à mettre en regard de l'allongement de la durée de la vie après le départ à la retraite, qui sera de six ans entre 2000 et 2040. Le projet du Gouvernement est bâti sur un objectif de maintien du ratio entre la durée d'activité et celle de la retraite de deux pour un, grâce à un pilotage du système, par rendez-vous réguliers.

L'équité consiste à ouvrir un débat sur la justice sociale, sous un double aspect : l'harmonisation entre secteur public et secteur privé, et le règlement d'iniquités existantes. La réforme des régimes publics ne vise aucunement à stigmatiser les fonctionnaires, mais à rétablir une équité réclamée par huit Français sur dix. Elle est mise en œuvre à travers l'allongement de la durée de cotisations, l'indexation des pensions sur les prix et la création d'une décote. La convergence avec le régime général et les régimes alignés n'est toutefois pas totale, en raison des spécificités du secteur public. Par exemple, l'intégration totale des primes dans la base de calcul des pensions représenterait un coût de 15,6 milliards d'euros par an. S'agissant de la prise en compte des situations particulières, le cas des longues carrières de salarié, commencées à 14, 15 ou 16 ans, a déjà été abordé à l'Assemblée nationale, en novembre 2001 et, de nouveau, en mars 2003 à l'initiative du groupe communiste. Le cas de ces salariés est traité par le projet de loi. La question des pensions modestes est également abordée, sous l'angle d'une hausse du minimum contributif - inchangé depuis 1983 -, à raison de 3 % d'augmentation tous les trois ans. Sur le thème de la pénibilité, il a été décidé de confier aux branches professionnelles le soin de mener une négociation spécifique, car c'est seulement à ce niveau de détail que peuvent s'apprécier la pénibilité des tâches, et le caractère évolutif de cette notion. Un bilan régulier de ces négociations de branche sera proposé par amendement. Il importe également de briser le tabou des différences d'espérance de vie entre catégories socioprofessionnelles. Enfin, les travailleurs indépendants, les professions libérales et les exploitants agricoles voient leur situation améliorée sur plusieurs points, ce qui représente un coût pour la collectivité.

La souplesse du texte s'ajoute à ce qui précède. Elle se traduit par la recherche d'une meilleure information des assurés sur leurs droits à pension. Sur ce point, beaucoup reste à faire avant que la France ne puisse connaître le système de « l'enveloppe orange » suédoise. Le projet contient certaines avancées ; il faut cependant aller plus loin. Les durées de cotisation et d'activité sont également assouplies. À partir du constat selon lequel l'âge moyen de départ à la retraite en France est plus proche de 58 ans que de 60 ans, et la durée moyenne de cotisation dans le public de 33 ans et demi au lieu de 37 ans et demi, les aménagements prévus portent sur l'instauration d'une décote dans la fonction publique, l'allégement de la décote et la création d'une surcote dans le secteur privé, la possibilité plus ouverte du cumul entre un emploi et une retraite - thème laissé en jachère depuis 1982 -, et sur le rachat d'annuités. Enfin, avec beaucoup de pragmatisme et de simplicité, le texte permet le développement de l'épargne retraite, qui est déjà une réalité dans notre pays, à travers la Préfon, les contrats dits de la « loi Madelin » ou l'épargne salariale issue de la « loi Fabius ». Un accès généralisé, individuel ou collectif, à l'épargne retraite, est mis en place, avec un avantage fiscal, et selon des modalités de gestion sûres : il s'agit du plan d'épargne pour la retraite et du plan partenarial d'épargne salariale volontaire pour la retraite.

Ainsi, à partir d'une réforme qui assure l'avenir des régimes par répartition, le texte du projet de loi contient de nombreuses avancées sur le plan de l'équité et de la souplesse.

M. Jean-Pierre Brard a dénoncé la présentation très enjolivée de la situation faite par le Rapporteur. L'exemple des autres pays européens n'est pas pertinent et le bon sens est souvent synonyme de médiocrité. Le Rapporteur n'a mentionné ni l'augmentation du produit intérieur brut et donc de la richesse nationale d'ici à 2040, ni le dynamisme de la démographie française, qui contraste avec la moyenne européenne. Le projet de loi est bâti comme si la situation actuelle devait demeurer inchangée pendant des décennies. La richesse nécessaire au financement du régime de retraite existe, mais le Gouvernement refuse de faire payer ceux qui la détiennent. Au cours d'un récent déjeuner avec les représentants des assureurs dont M. Denis Kessler, ces derniers ont expliqué qu'ils étaient parfaitement capables de gérer seuls l'assurance retraite et l'assurance maladie. Cela ne laisse aucun doute sur leurs intentions, en effet, mais à quel prix le feraient-ils ?

Le projet de loi a pour objectif l'allongement des carrières, alors que les entreprises font tout pour se débarrasser de leurs salariés avant qu'ils aient atteint l'âge de 60 ans. Le projet ne changera pas cette situation, si bien que les salariés ne pourront pas travailler plus longtemps et subiront donc une chute brutale du montant de leur retraite, sauf s'ils ont pu participer à un système coûteux de fonds de pension. Le Rapporteur qui parle d'égalité n'a pas mentionné l'avenir des régimes spéciaux. Le ministre des affaires sociales a pourtant indiqué aux salariés de la SNCF que leur régime serait maintenu mais ces derniers, qui ont déjà entendu beaucoup de promesses non tenues, refusent de le croire.

Certes, la majorité votera le projet, mais elle creusera ainsi sa tombe. Le groupe communiste et apparentés sera le porte-parole du mouvement social.

M. Augustin Bonrepaux a affirmé que le Gouvernement met en avant la prétendue souplesse de son projet pour essayer de le faire accepter, mais il est indéniable qu'il signifie, avant tout, la fin de la retraite à 60 ans. Il va particulièrement pénaliser les personnes qui ont un travail pénible, ce qui est le cas de certains fonctionnaires, comme ceux affectés aux remontées mécaniques ou au déneigement. Ces derniers ne pourront continuer à prendre leur retraite à 55 ans que s'ils acceptent une très forte baisse de leur pension. Comme ils font des travaux pénibles, ils ne pourront travailler au-delà de cet âge et devront donc fatalement subir cette perte de revenus. On ne peut pas dire, comme le Rapporteur le prétend, que la retraite par répartition sera garantie puisque le projet lui-même contient des dispositions en faveur d'un financement de la retraite par capitalisation. En fait, les salariés travailleront plus longtemps et toucheront des retraites d'un montant inférieur.

Le Gouvernement met en avant le principe d'égalité, mais il reporte à plus tard le cas des régimes spéciaux. Quoiqu'il dise aujourd'hui, ce n'est que pour gagner du temps, car il imposera aussi leur réforme plus tard. Il est vain d'évoquer la justice lorsque l'on fait peser toute la charge sur les travailleurs, sans en imposer une part à ceux qui n'ont pas besoin de travailler.

Le problème des retraites ne peut se régler que par une lutte efficace contre le chômage. La baisse de ce dernier permettrait une augmentation mécanique des moyens pour financer l'assurance maladie et les retraites. Au contraire, le Gouvernement pousse à l'allongement des carrières, qui conduira à exclure un peu plus les jeunes du marché de l'emploi. Il prétend favoriser les créations d'emplois par des mesures fiscales, alors que celles-ci développent surtout l'investissement à l'étranger, lequel est sans effet sur l'emploi en France. De véritables solutions pour l'emploi et le financement des retraites existent ; le Gouvernement a fait d'autres choix.

M. Paul Giacobbi a dénoncé les chiffres fournis par le compte général de l'administration des finances sur le coût pour l'État des retraites des fonctionnaires. Les engagements de l'État à ce titre sont estimés à 700 milliards d'euros, soit 50 % du PIB annuel, mais il est calculé sur une hypothèse fermée ne prenant en compte aucun recrutement de fonctionnaires dans l'avenir. Aucune proposition réaliste de réforme des retraites des fonctionnaires ne peut être faite tant que l'on ne connaît pas le besoin de financement additionnel induit par les recrutements futurs, selon différentes hypothèses portant sur la part de remplacement des fonctionnaires partant à la retraite. Ce calcul fait défaut. Le compte général de l'administration des finances estime que la charge des retraites des fonctionnaires va augmenter pendant encore quelques années, avant de baisser fortement. Mais ce résultat est faussé par les hypothèses retenues. Pourquoi ne dispose-t-on pas d'un calcul qui intègre des données pourtant déterminantes !

M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, a jugé que la teneur des déclarations qui viennent d'être faites montre bien qu'il existe des choix différents, clairement exposés. L'opposition est favorable à l'augmentation des cotisations, de quelque façon qu'elle intervienne. Le fait qu'elle évoque la situation des régimes spéciaux signifie-t-il que l'opposition suggère de les réformer, alors que le Gouvernement a clairement indiqué que ce dossier n'était pas à l'ordre du jour ?

M. Henri Emmanuelli a jugé l'argumentation du Rapporteur particulièrement « finaude ».

Le Rapporteur pour avis a reconnu l'importance évidente du dossier des retraites des fonctionnaires, dans la mesure où il ne faut pas oublier que les pensions publiques sont financées par l'impôt. L'alignement entre le public et le privé n'épuise naturellement pas le sujet et le traitement de ce dossier n'est pas sans lien avec celui de la réforme de l'État et de la réforme de la gestion des carrières des fonctionnaires. C'est pourquoi le Gouvernement a choisi la voie d'une réforme progressive avec des rendez-vous tous les cinq ans.

M. Paul Giaccobbi a estimé qu'il avait été mal compris. La demande d'une information comptable précise sur l'ampleur financière que représente pour l'État les engagements de retraite n'a rien d'extravagante, bien au contraire. Elle permettrait de disposer de données précises, permettant de couper court à un certain nombre de chiffres fantaisistes, ou très mal compris, circulant dans la presse, de tester différentes hypothèses de réformes et d'éclairer le débat sur le présent projet de loi.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a rappelé que la loi organique prévoit, dans son article 21, la création d'un compte d'affectation spéciale retraçant les opérations relatives aux pensions. Il a annoncé qu'il proposera un amendement visant à clarifier l'équilibre du régime, afin de faire apparaître clairement ce qui relève de la contribution de l'État-employeur et ce qui relève d'une subvention d'équilibre.

La Commission a ensuite examiné les amendements dont elle est saisie.

Article premier : Principe de la répartition

La Commission a examiné un amendement de M. Augustin Bonrepaux, présenté par M. Gérard Bapt, réaffirmant le choix de la retraite par répartition et que la Nation a comme objectif de garantir un niveau élevé de pension pour chacun.

Le Rapporteur pour avis s'est opposé à cet amendement, estimant que ses auteurs se contentent d'affirmer le principe de la répartition alors que le Gouvernement a entrepris d'en assurer effectivement la préservation.

La Commission a alors rejeté l'amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement de M. Augustin Bonrepaux, présenté par M. Gérard Bapt, affirmant le caractère essentiel de la politique en faveur de l'emploi comme gage de la préservation de la retraite par répartition.

Le Rapporteur pour avis a estimé que cet amendement relève davantage de l'exposé des motifs et que la mise en œuvre d'une politique de l'emploi ou d'une politique de croissance ne suffirait pas à faire face à la situation prévisible de notre système de retraite.

Le Président Pierre Méhaignerie a rappelé qu'il convenait d'éviter d'encombrer les lois de dispositions sans contenu normatif.

La Commission a alors rejeté cet amendement, ainsi qu'un autre amendement de M. Augustin Bonrepaux, présenté par M. Gérard Bapt précisant que la Nation garantit le pouvoir d'achat des pensions de retraite, le Rapporteur pour avis ayant fait observer qu'un amendement de ce type pourrait se retourner contre ses auteurs, en interdisant d'augmenter la CSG par exemple.

Article 2 : Principe de contributivité

La Commission a rejeté un amendement de M. Augustin Bonrepaux, présenté par M. Gérard Bapt précisant que tout retraité a droit à une pension qui garantit son pouvoir d'achat.

Article 3 : Principe d'équité entre les différents régimes

La Commission a rejeté deux amendements de M. Augustin Bonrepaux, présentés par M. Gérard Bapt, prévoyant que les assurés bénéficient d'une égalité de traitement tenant compte, respectivement, de la pénibilité des métiers et des inégalités d'espérance de vie, le Rapporteur pour avis ayant indiqué que la notion d'égalité de traitement est une notion difficile à cerner juridiquement.

Article 5 : Allongement de la durée de cotisation

La Commission a examiné un amendement de M. Augustin Bonrepaux, présenté par M. Gérard Bapt, proposant de renvoyer à une négociation entre les partenaires sociaux les conditions de liquidation des droits à la retraite.

Après avoir rappelé que l'actuel Gouvernement avait remis le dialogue social à l'ordre du jour, le Rapporteur pour avis a néanmoins indiqué qu'il convenait de préserver la répartition des responsabilités entre le Gouvernement et le Parlement d'une part, et les partenaires sociaux d'autre part.

La Commission a alors rejeté l'amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par le Rapporteur pour avis, prévoyant l'organisation d'une conférence tripartite, rassemblant l'État, les représentants des salariés et des employeurs pour examiner les problématiques liées à l'emploi des personnes de plus de 50 ans. Le Rapporteur a, en effet, souligné que l'amélioration du taux d'activité des plus de 50 ans, qui est en France l'un des moins élevé d'Europe, constitue l'un des axes fondamentaux de la réforme proposée par le Gouvernement.

M. François Goulard a insisté sur l'importance de cette question pour la réussite de la réforme. Cela suppose des initiatives nouvelles de la part des entreprises qui, il faut bien le reconnaître, ne sont guère pratiquées. Il a, par ailleurs, présenté un sous-amendement rédactionnel, substituant le mot « problèmes » au mot « problématiques », qu'il a jugé plus clair.

M. Henri Emmanuelli a également qualifié cette question d'essentielle. Il a estimé que si les Français ne croient pas à un allongement de la durée du travail, c'est parce qu'il ne se passe pas un jour sans qu'il soit annoncé que des entreprises présentent des plans faisant des personnes de plus de 50 ans une simple variable d'ajustement de leur stratégie. Cet amendement démontre la faible crédibilité de la réforme.

Le Président Pierre Méhaignerie a estimé que le choc démographique conduira immanquablement les entreprises à modifier leur comportement. Dès à présent, certaines d'entre elles réfléchissent à la mise en place de mécanismes de fidélisation de leur personnel dans des secteurs où la main d'œuvre manque ou manquera.

M. Henri Emmanuelli a fait observer que la Banque de France, pour ne citer qu'elle, ne donne guère l'exemple, en prévoyant de se séparer de ses salariés âgés de plus de 57 ans.

La Commission a adopté l'amendement présenté par le Rapporteur.

Avant l'article 6

M. Augustin Bonrepaux a présenté un amendement insérant un article additionnel tendant à donner une meilleure information aux assurés sur le niveau futur de leurs pensions.

M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, ayant estimé que l'amendement est redondant par rapport aux articles 6 et 8 du projet de loi, au demeurant plus complets, la Commission a rejeté l'amendement.

Article 8 (Article L. 161-17 du code de la sécurité sociale) : Droit à l'information des assurés sur leurs droits à retraite

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, permettant au salarié de disposer d'un pré-calcul de sa pension à un âge plus précoce que celui envisagé actuellement, son auteur estimant que l'information est une clé de la responsabilisation des assurés.

La Commission a adopté cet amendement.

M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, ayant constaté que le projet de loi supprime l'automaticité de la transmission quinquennale d'informations sur les droits à pension des assurés, a présenté un amendement réintroduisant cette automaticité et prévoyant son élargissement à des périodes importantes de la vie active de l'assuré.

L'amendement a été adopté par la Commission.

M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis a présenté un amendement prévoyant une montée en charge progressive du dispositif d'information prévu par l'article 8.

La Commission a adopté cet amendement.

Article additionnel après l'article 8 (Article L. 173-1 du code de la sécurité sociale) : Conditions de transmission des informations nécessaires à la liquidation des pensions

M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, a présenté un amendement obligeant les caisses et services gestionnaires des régimes de base d'assurance vieillesse à se transmettre les informations nécessaires à la liquidation des pensions.

La Commission a adopté cet amendement.

Article 9 (Articles L. 161-22 et L. 634-6 du code de la sécurité sociale) : Simplification et harmonisation des règles de limitation du cumul entre un emploi et une retraite

M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, a présenté un amendement réduisant le délai durant lequel la reprise d'une activité salariée chez le même employeur n'est pas possible après la date d'entrée en jouissance d'une pension.

La Commission a adopté cet amendement.

M. Pierre-Christophe Baguet, usant de la faculté que l'article 38 du Règlement de l'Assemblée nationale confère aux députés d'assister aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres, a défendu un amendement déposé par M. Charles de Courson, tendant à exclure les parlementaires du champ des exceptions à l'interdiction du cumul emploi-retraite.

M. Henri Emmanuelli a observé que le régime des annuités des parlementaires avait déjà été modifié et estimé que M. Charles de Courson était curieusement muet sur la question du cumul des pensions de retraite des anciens membres des grands corps de l'État devenus parlementaires. M. Pierre-Christophe Baguet a répondu que celle-ci était traitée par d'autres amendements de M. Charles de Courson, dont il a également souhaité l'adoption.

La Commission a adopté cet amendement.

Article 11 (Article L. 137-10 du code de la sécurité sociale) : Création d'une contribution sur les avantages de préretraite d'entreprise

M. Augustin Bonrepaux a présenté un amendement substituant au dispositif proposé par le projet de loi un relèvement du taux des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, considérant qu'il convenait notamment de renforcer les ressources du fonds de réserve pour les retraites.

M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, a estimé que les prélèvements obligatoires étaient déjà excessifs en France, et que l'amendement n'était, de ce fait, pas raisonnable.

Le Président Pierre Méhaignerie a fait état d'une étude récente du conseil d'analyse économique montrant clairement que les prélèvements sur les revenus du patrimoine en France plaçaient notre pays dans une très mauvaise position par rapport aux autres grands pays industriels.

M. Augustin Bonrepaux a répondu qu'une autre étude faite par le Conseil économique et social avait montré au contraire que la taxation des revenus n'était pas excessive dans notre pays.

Le Président Pierre Méhaignerie et M. François Goulard ont alors ajouté qu'il ne fallait pas confondre la taxation des revenus et celle du patrimoine.

La Commission a, dans ces conditions, rejeté cet amendement.

Article 13 (Article L. 321-13 du code du travail) : Aménagement des conditions de licenciement des salariés âgés

M. Augustin Bonrepaux a présenté un amendement de suppression de l'article, estimant qu'il convenait de développer l'activité des personnes de plus de cinquante ans, notamment pour assurer la pérennité du régime des retraites.

M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, a indiqué que la « contribution Delalande » avait conduit à des effets pervers quant au taux d'activité des salariés âgés. Le projet de loi propose donc des assouplissements tout à fait bienvenus qu'il faut maintenir.

La Commission a rejeté cet amendement.

Article 15 (Article L. 351-1 du code de la sécurité sociale) : Allongement de la durée d'assurance pour la détermination du montant des pensions prenant effet à partir de 2008

M. Augustin Bonrepaux a présenté un amendement supprimant l'article, estimant que la proratisation sur 160 trimestres, au lieu de 150, du mode de calcul de la pension serait défavorable aux retraités.

M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, ayant estimé qu'il fallait maintenir cet article pour des raisons de cohérence et d'équilibre financier, la Commission a rejeté cet amendement.

Articles additionnels après l'article 16 :

- Négociations sur l'adaptation du dispositif des retraites complémentaires

M. Augustin Bonrepaux a présenté un amendement insérant un article additionnel tendant à prévoir une négociation afin d'adapter le dispositif des retraites complémentaires de manière à servir une pension à taux plein aux assurés qui demandent la liquidation de leur pension de retraite avant l'âge de soixante ans.

M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, s'est déclaré favorable à cet amendement. Il a estimé qu'il constituait une réponse à la demande des salariés qui ont commencé à travailler tôt alors que le Gouvernement précédent, en 2001, n'avait pas donné suite à leurs préoccupations. L'amendement permet de placer les partenaires sociaux devant leurs responsabilités pour traiter le cas des carrières longues. Néanmoins, si l'esprit de l'amendement peut être largement partagé, peut-être conviendrait-il d'en revoir la rédaction avant le débat en séance publique.

La Commission a adopté cet amendement.

- Négociation sur les conditions de travail des salariés expérimentés ou ayant accompli des travaux pénibles

M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, a présenté un amendement portant article additionnel invitant les branches professionnelles à négocier sur les conditions particulières de cessation d'activité des salariés ayant accompli des travaux pénibles et prévoyant un bilan annuel de ces négociations.

La Commission a adopté cet amendement.

- Négociation sur les conditions de travail des salariés expérimentés ayant commencé tôt leur carrière professionnelle

M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, a présenté un amendement portant article additionnel complétant l'amendement précédent par une incitation à des négociations portant sur les carrières longues.

Le Président Pierre Méhaignerie a estimé que le Parlement devait effectivement encourager la tenue de négociations sur cette question importante.

La Commission a adopté cet amendement.

Article 17 (Articles L. 351-1-2 [nouveau], L. 351-6 et L. 634-2 du code de la sécurité sociale) : Majoration des pensions versées aux salariés ayant cotisé après soixante ans

M. Augustin Bonrepaux a présenté un amendement de suppression de l'article, estimant que le dispositif prévu par le projet de loi n'accordait aucune liberté supplémentaire aux salariés, compte tenu de l'allongement parallèle du nombre nécessaire d'annuités pour le bénéfice de la surcote.

Le Président Pierre Méhaignerie et M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, ont estimé au contraire que le projet de loi ouvrait un nouveau champ de liberté pour les salariés âgés.

La Commission a alors rejeté cet amendement.

Article 19 (Articles L. 161-23-1, L. 351-11 et L. 816-2 du code de la sécurité sociale) : Conditions de revalorisation des pensions de vieillesse

M. Augustin Bonrepaux a présenté un amendement remplaçant le dispositif de l'article par un renvoi aux travaux d'une commission nationale de la négociation des retraites afin de garantir le pouvoir d'achat des pensions.

M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, a relevé que le projet de loi institue un véritable système de garantie des retraites.

M. Hervé Novelli a estimé que si la création de commissions pouvait suffire pour garantir le pouvoir d'achat des pensions, cela se saurait depuis longtemps.

La Commission a rejeté cet amendement.

Après l'article 23

M. Jean-Pierre Brard a présenté un amendement assujettissant les options de souscription ou d'achat d'actions à une cotisation sociale vieillesse à la charge des sociétés. Il a estimé que le projet de loi allait sans doute être adopté mais qu'il fallait dès lors en faire payer le prix et taxer l'enrichissement sans cause des privilégiés.

M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, a considéré qu'il fallait choisir entre le symbolique et l'efficacité économique. Or l'amendement proposé institue sans doute des recettes supplémentaires pour la branche vieillesse, mais celles-ci seraient trop faibles et surtout ne seraient pas pérennes, puisqu'elles seraient sujettes aux fluctuations boursières.

La Commission a, alors, rejeté cet amendement.

M. Jean-Pierre Brard a présenté un amendement instituant un abattement sur les cotisations patronales destinées aux régimes de retraite au bénéfice de l'emploi de salariés âgés ayant plus de quinze ans d'ancienneté dans l'entreprise, rappelant l'attachement du Président Pierre Méhaignerie à l'abaissement des charges sociales.

M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, a estimé que cet amendement devait suivre le même sort que l'amendement précédent.

La Commission a donc rejeté cet amendement.

Articles additionnels après l'article 23

- (Article L. 135-10 du code de la sécurité sociale) : Modalités de gestion du fonds de réserve pour les retraites

M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, a présenté un amendement assouplissant la gestion financière du fonds de réserve pour les retraites à des entreprises d'investissement. Il a observé que le fonds visait à garantir le versement des retraites en 2020 mais que, si 152 milliards d'euros étaient prévus à cette date, seuls 15 milliards d'euros étaient aujourd'hui disponibles dans le fonds. Dès lors, il convient de renforcer la gestion financière de celui-ci en permettant toute la flexibilité nécessaire dans la gestion des mandats.

La Commission a adopté cet amendement.

- (Article L. 135-15 du code de la sécurité sociale) : Modalités de gestion du fonds de réserve pour les retraites

La Commission a adopté un amendement du Rapporteur pour avis complétant l'amendement précédent.

Après l'article 23

M. Jean-Pierre Brard a présenté un amendement prévoyant une modulation des taux de cotisations en fonction de la valeur ajoutée globale des entreprises.

Le Rapporteur pour avis, a considéré que la réforme des cotisations patronales ne constitue pas l'objet du projet de loi, et la Commission a rejeté cet amendement.

Article 24 : Harmonisation des régimes de retraite des agents des collectivités locales et des ouvriers des établissements industriels de l'État

La Commission a rejeté, conformément à la position du Rapporteur pour avis, un amendement de suppression de l'article présenté par M. Augustin Bonrepaux.

Après l'article 24

La Commission a rejeté, conformément à la position du Rapporteur pour avis, un amendement sur le régime de retraite des élus déposé par M. Charles de Courson.

Article additionnel après l'article 24 (Article L. 75 du code des pensions civiles et militaires) : Conditions de versement des pensions de retraite des fonctionnaires ou militaires, élus parlementaires

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a défendu un amendement de M. Charles de Courson supprimant la possibilité pour les fonctionnaires ou militaires, élus parlementaires d'obtenir une pension à jouissance immédiate dès cinquante ans, soulignant qu'un amendement similaire avait été adopté par la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales.

M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, s'étant déclaré favorable à son adoption, l'amendement a été adopté, un autre amendement de M. Charles de Courson sur le même sujet devenant alors sans objet.

Article 32 (Articles L. 13 à L. 17 du code des pensions civiles et militaires de retraite) : Allongement progressif de la durée d'activité nécessaire au versement de pensions complètes aux fonctionnaires

La Commission a rejeté un amendement de suppression de l'article présenté par M. Augustin Bonrepaux.

Article additionnel après l'article 42 (Article L. 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite) : Clarification des conditions de financement des retraites des agents de l'État

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a présenté un amendement tendant à distinguer les sources de financement des charges résultant pour l'État du service des pensions prévu par le code des pensions civiles et militaires de retraite. Il convient de distinguer notamment les contributions et transferts de certaines personnes morales comme France Télécom et surtout la contribution de l'État, qui permet l'équilibre du système des pensions des fonctionnaires. Il s'agit ainsi de préparer l'entrée en vigueur de l'article 21 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, lequel prévoit la création d'un compte d'affectation spéciale pour les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires afin d'assurer une lisibilité complète des flux financiers relatifs aux pensions, en recettes comme en dépenses. Comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 22 août 2002 sur la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, il n'est pas possible d'anticiper l'application d'une disposition de la loi organique, et donc de créer d'ores et déjà ce compte. Seul l'amendement déposé, par sa souplesse, est donc constitutionnellement possible.

M. Paul Giacobbi a rappelé que l'idée de création d'une caisse de retraite des fonctionnaires que vise l'amendement était fort ancienne puisqu'elle avait été proposée il y a 150 ans. L'inconvénient de l'amendement proposé est qu'il emploie des mots inexacts, puisque l'État ne verse pas à proprement parler des « cotisations ». Il n'y a que des « retenues pour pensions civiles ». En outre, il précise des flux sans aller au bout de sa logique. Il conviendrait enfin de faire préciser le taux de cotisation de l'État employeur pour le calcul actuariel des flux de charges.

Le Président Pierre Méhaignerie ayant rappelé que si cet amendement est recevable, c'est parce qu'il porte exclusivement sur la nomenclature et non sur la gestion, la Commission a adopté cet amendement.

Article 43 (articles L. 84 à L. 86-1 du code des pensions civiles et militaires de retraite) : Cumul emploi-retraite pour les fonctionnaires

Un amendement présenté par M. Charles de Courson n'a pas été défendu.

Article 52 : Création d'un régime de retraite additionnel obligatoire pour les fonctionnaires

M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, a présenté un amendement visant à compléter le dispositif du régime complémentaire de retraite pour les fonctionnaires. Cet amendement en confie la gestion administrative à la Caisse des dépôts et consignations, qui dispose déjà d'une expertise très poussée en la matière. Il ouvre également la possibilité aux fonctionnaires qui le veulent de cotiser au-delà de la limite, en particulier pour ceux dont le taux indemnitaire est très faible, et de racheter des droits au titre d'années pour lesquelles ils n'ont pas acquis de droits dans le régime. La Commission a adopté cet amendement.

Article additionnel après l'article 54 : Majoration de la durée d'assurance des fonctionnaires hospitaliers en catégorie active

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a présenté un amendement tendant à permettre au Parlement de disposer d'informations plus précises sur le financement du régime des pensions civiles et militaires de l'État, pour l'année en cours et pour les années précédente et suivante. En particulier, le rapprochement des emplois et des ressources du régime devrait permettre de mettre en évidence le taux de cotisations implicite de l'État au régime des pensions de ses fonctionnaires et d'analyser la situation comparée de l'État et des employeurs relevant du régime général de Sécurité sociale. M. Paul Giacobbi a tenu à souligner l'importance de cet amendement, tout en regrettant que son champ ne porte pas sur des périodes plus longues. M. Gilles Carrez, Rapporteur général, s'est déclaré ouvert au dialogue et a proposé à M. Paul Giacobbi de travailler à une meilleure rédaction de l'amendement. La Commission a adopté cet amendement.

Article 77 (Article L. 732-55 du code rural) : Mensualisation du versement des pensions servies par le régime de base des exploitants agricoles

M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, a présenté un amendement tendant à permettre d'anticiper la mise en place de la mensualisation des retraites de base des agriculteurs. La Commission a adopté cet amendement.

Article 78 : Droit à bénéficier de produits d'épargne retraite

M. Augustin Bonrepaux a présenté un amendement de suppression de l'article. Le dispositif proposé par le Gouvernement est présenté comme respectueux du principe d'égalité devant l'impôt, alors même qu'il est constitué d'un ensemble de déductions fiscales qui ne pourront s'adresser, par définition, qu'à des ménages imposables. De plus, l'ensemble de ces déductions fiscales, destiné à inciter au développement des produits d'épargne retraite, aura, si ce but est atteint, un coût important en termes de recettes sociales et fiscales. Alors qu'il serait nécessaire de proposer l'affectation aux régimes de retraite de ressources plus importantes, le Gouvernement choisit une solution qui pourrait venir les priver encore un peu plus de ressources. Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué qu'existent aujourd'hui des suggestions pour se diriger vers un système de crédit d'impôt. M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, s'est déclaré défavorable à cet amendement qui revient à nier certains principes d'équité. La question du crédit d'impôt devrait être abordée en séance et constituer une piste intéressante dans le débat sur les retraites. La Commission a rejeté cet amendement.

Avant l'article 79

M. Hervé Novelli a présenté un amendement tendant à abroger l'article 48 de la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002, lequel abroge les dispositions de la loi du 25 mars 1997, dite « loi Thomas », afin de rétablir ce dispositif. Ce dernier avait permis de parvenir à des solutions intéressantes en matière d'épargne retraite, après d'intenses discussions avec les partenaires sociaux et un travail approfondi de la Commission des finances. Le Gouvernement de M. Lionel Jospin n'avait abrogé la « loi Thomas » qu'afin d'obtenir le vote du parti communiste sur le projet de loi de modernisation sociale. M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, s'est déclaré défavorable à cet amendement, arguant notamment du fait que le gage n'était pas adéquat. M. Augustin Bonrepaux a ironisé sur le fait qu'il n'était pas nécessaire « d'abroger cette abrogation » dès lors que le dispositif de la « loi Thomas » était rétabli de facto dans le projet de loi. M. Hervé Novelli, tout en estimant que l'argument relatif à l'insuffisance présumée du gage était pour le moins futile, a retiré cet amendement.

Article 79 : Création du plan d'épargne pour la retraite (PER)

M. Augustin Bonrepaux a présenté un amendement de suppression de cet article, estimant que la volonté de préserver le régime de retraite par répartition ne peut s'accommoder de la mise en place d'un régime de retraite par capitalisation. La Commission a rejeté cet amendement, sur l'avis défavorable du Rapporteur pour avis.

La Commission a ensuite examiné deux amendements soumis à une discussion commune. M. Eric Woerth a tout d'abord présenté un amendement visant à instituer un produit d'épargne retraite accessible à tous, facultatif, individuel mais géré dans un cadre collectif, à cotisations définies et devant permettre à tous ceux qui le souhaitent de se constituer un supplément de retraite dont son récent rapport d'information suggère la création. Ce dispositif aurait le mérite de la clarté en évitant toute confusion entre épargne salariale et épargne retraite. Il s'agit, tout en permettant la compétition, de clarifier les règles prudentielles et de répondre aux préoccupations d'équité et d'efficacité de tous ceux qui ont évoqué l'idée de « Préfon pour tous ». Ce produit serait en effet ouvert à tous, par souscription individuelle, auprès d'un distributeur de compte d'épargne retraite, y compris pour les personnes à bas revenus par le mécanisme du crédit d'impôt. L'incitation fiscale associée au dispositif serait constituée par une déduction d'impôt sur le revenu plafonnée annuellement à 3.000 euros. Un crédit d'impôts de 150 euros annuels permettrait aux non-imposables de jouir d'une réelle possibilité de constituer une telle épargne. L'abondement de l'employeur serait déductible du bénéfice imposable et exonéré de cotisations sociales patronales, à l'exception des cotisations d'assurance vieillesse, dans la limite de 85 % du plafond annuel retenu pour les cotisations sociales. Cela permettrait d'éviter d'affaiblir les ressources des régimes par répartition.

M. Hervé Novelli a présenté un amendement de même finalité. Il n'est pas souhaitable que l'article 79 du projet de loi se contente de renvoyer cette réforme à une loi ultérieure. Il faut nourrir le texte du Gouvernement, dès à présent, sans renvoyer à plus tard ce qui peut être écrit directement et lisiblement. L'amendement vise à permettre à tout salarié du secteur privé de bénéficier d'un complément d'épargne retraite. Il prévoit que la souscription au sein de l'entreprise à un contrat d'épargne retraite est conditionnée à la signature d'un accord collectif, d'un accord d'entreprise ou d'un accord de branche conclu à un échelon national, régional ou local. Les partenaires sociaux seraient associés à tous les niveaux à cette démarche, depuis la signature jusqu'à la définition des orientations de gestion. A défaut d'accord collectif, les salariés pourraient souscrire à titre individuel un contrat d'épargne retraite, un an après la promulgation de la présente loi, ce qui permettrait de limiter les risques au maximum. Ces contrats seraient gérés par des fonds d'épargne retraite via des structures dédiées et placées à l'extérieur des entreprises. La sortie classique des contrats interviendrait lors de la cessation d'activité sous la forme d'une rente, avec une possibilité de sortie en capital pour l'achat de la résidence principale ou en cas d'invalidité. En cas de cessation progressive d'activité, il est prévu une possibilité de sortie avec une rente partielle. En cas de changement d'activité ou de rupture du contrat de travail, la portabilité du contrat d'épargne retraite est prévue. Ces contrats seraient alimentés, sans obligation, par les versements des salariés et les abondements des employeurs. Ces derniers seraient exonérés de charges sociales jusqu'à un plafond de 85 % et à l'exception des cotisations d'assurance vieillesse, de telle façon que l'épargne retraite ne soit pas accusée de « cannibaliser » la répartition. Enfin, l'amendement prévoit la création d'une Agence de l'épargne retraite, qui disposerait d'un fonds de garantie en cas de défaillance d'un fonds d'épargne retraite.

M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, s'est déclaré défavorable à ces deux amendements. On pourrait opposer à l'amendement de M. Éric Woerth l'idée pragmatique d'utilisation des produits existants, en s'inspirant d'ailleurs de certaines propositions de son rapport d'information. L'amendement de M. Hervé Novelli a le mérite de poser la bonne question et souligne à juste titre la nécessité d'améliorer la rédaction de l'article 79 du projet de loi, sans renvoyer à une loi ultérieure. M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a estimé que le problème de ces amendements réside dans la fixation de l'avantage fiscal, dès l'entrée dans le plan. Ces mesures relèvent plutôt du champ de la loi de finances. M. Jean-Jacques Descamps s'est demandé comment il serait possible de prévoir un dispositif en loi de finances si un système comme celui prévu par le présent projet de loi n'est pas préalablement en vigueur. M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, a réaffirmé que l'article 79 devait être complété : il faut poser des principes clairs et précis, auxquels la loi de finances apportera des compléments d'ordre fiscal. Un amendement sera proposé pour une nouvelle rédaction de l'article 79. M. Hervé Novelli a tenu à préciser que son amendement ne comporte pas d'avantage fiscal. M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, a estimé que le mécanisme d'exonération de l'abondement de l'employeur figurant dans l'amendement induit un avantage fiscal. M. Éric Woerth a regretté que la Commission ne saisisse pas l'occasion d'adopter dès à présent un amendement précisant le nouveau système, la rédaction de l'article 78 étant perfectible.

La Commission a rejeté ces deux amendements.

Elle a ensuite adopté un amendement du Rapporteur pour avis visant à faire du plan d'épargne pour la retraite un produit purement individuel.

La Commission a également adopté un amendement du Rapporteur pour avis tendant à prévoir deux cas limitatifs de déblocage anticipé de l'épargne accumulée dans un plan d'épargne pour la retraite : l'invalidité, d'une part, et l'acquisition de la résidence principale, d'autre part.

Enfin, le Président Pierre Méhaignerie a présenté un amendement permettant de préciser les conditions dans lesquelles le plan d'épargne pour la retraite pouvait être utilisé par le propriétaire de sa résidence principale pour réaliser une acquisition différée du foncier, dans le cadre de la promotion de l'accession très sociale à la propriété. L'accession par la voie du prêt à taux zéro a, en effet, perdu de son efficacité du fait de l'augmentation du coût de la construction et des mesures prises par le précédent gouvernement. La Commission a adopté cet amendement avec l'avis favorable du Rapporteur pour avis.

Article 80 (articles L. 443-1-2 et L. 443-5 du code du travail et L. 214-39 du code monétaire et financier) : Création du plan partenarial d'épargne salariale volontaire pour la retraite (PPESVR)

Suivant l'avis du Rapporteur pour avis, la Commission a rejeté un amendement de suppression de cet article, présenté par M. Augustin Bonrepaux.

Elle a ensuite adopté un amendement de M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, tendant à limiter à l'invalidité et à l'acquisition de la résidence principale les possibilités de déblocage anticipé de l'épargne accumulée dans un PPESVR, afin de garantir que ce produit sera bien destiné à la retraite.

Le Président Pierre Méhaignerie a présenté un amendement permettant de prévoir dans le décret l'utilisation du PPESVR pour développer une accession très sociale à la propriété, sous la forme d'une acquisition différée du foncier pour les ménages propriétaires de leur résidence principale. La Commission a adopté cet amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement du Rapporteur pour avis visant à ce que la délivrance des sommes ou valeurs inscrites au compte des participants s'effectue sous forme de rente viagère acquise à titre onéreux. M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, a toutefois précisé que toute rigidité était à bannir et que son amendement permettait de conserver une grande souplesse lorsqu'une entreprise avait fait le choix collectif d'organiser un autre mode de sortie du PPESVR. La Commission a adopté cet amendement.

La Commission a également adopté un amendement du Rapporteur pour avis visant à porter la contribution de solidarité destinée au Fonds de réserve pour les retraites, appliquée à la fraction de l'abondement comprise entre 2.300 euros et 4.600 euros, à 9,8 % contre 8,2 % actuellement.

Article additionnel après l'article 80

La Commission a adopté un amendement du Rapporteur pour avis tendant à modifier le code de la sécurité sociale, afin que tous les fonds en déshérence issus de l'épargne salariale soient, au terme de la prescription de 30 ans, affectés au Fonds de réserve pour les retraites.

Article 81 (articles 83, 154 bis, 154 bis-0 A, 158 et 163 quatervicies du code général des impôts) : Déductions fiscales favorisant l'épargne retraite

La Commission a examiné un amendement de M. Augustin Bonrepaux visant à supprimer cet article. M. Augustin Bonrepaux a expliqué qu'en instituant un régime de déductibilité des versements destinés à la constitution d'une épargne retraite, le Gouvernement prenait le risque de fragiliser les ressources fiscales et sociales qui pourraient être consacrées au financement du régime des retraites par répartition. M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, a estimé que cet amendement reviendrait à supprimer un article équilibré sur le plan fiscal. La Commission a alors rejeté cet amendement.

Articles additionnels après l'article 81

M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, a présenté un amendement portant article additionnel et visant à réformer le prélèvement social sur les contributions des employeurs au financement des prestations complémentaires de retraite et de prévoyance. Il s'agit à la fois de sécuriser le financement des régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires et d'encourager les employeurs à participer au financement des retraites supplémentaires. La Commission a adopté cet amendement.

Le Rapporteur pour avis a également présenté un amendement portant article additionnel visant à rétablir l'égalité de traitement entre l'ensemble des bénéficiaires d'un plan d'épargne d'entreprise, quelle que soit leur situation au regard du droit de la sécurité sociale, en soumettant, dès le premier euro, à la CSG et à la CRDS et, lorsqu'il excède les seuils prévus, à la contribution instituée par la loi du 19 février 2001 au profit du Fonds de réserve pour les retraites, l'abondement versé au bénéfice des dirigeants d'entreprises travailleurs non salariés. La Commission a adopté cet amendement.

Enfin, elle a adopté un amendement du Rapporteur pour avis portant article additionnel. M. Xavier Bertrand, Rapporteur pour avis, a indiqué qu'il était nécessaire de compléter les systèmes d'information préexistants par des données sur les droits à prestations de retraite assurés par l'ensemble du dispositif, s'inscrivant dans le milieu professionnel ou souscrits à titre facultatif pour permettre le versement d'une rente en fin de vie active.

Puis la Commission a donné un avis favorable à l'adoption du projet de loi, ainsi modifié.

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