COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 65

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 25 juin 2003
(Séance de 12 heures)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président

SOMMAIRE

 

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- Audition de M.  Philippe Auberger, Président du conseil de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations et de M.  Francis Mayer, Directeur général

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La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a procédé à l'audition de M.  Philippe Auberger, Président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations et de M.  Francis Mayer, Directeur général.

M. Philippe Auberger a rappelé qu'en créant la commission de surveillance, la loi de 1816 a placé la Caisse des dépôts et consignations sous la protection « la plus spéciale » du Parlement. La commission de surveillance comprend, en effet, parmi ses douze membres, trois députés et un sénateur, et présente, chaque année, un compte rendu devant les commissions des Finances des deux assemblées qui constituent ainsi, en quelque sorte, l'assemblée générale de la Caisse. Cette année, les résultats de la Caisse sont présentés à travers trois rapports : un rapport annuel de l'établissement, rédigé sous la responsabilité du directeur général, un rapport au Parlement, plus succinct que par le passé, qui indique les positions prises par la commission de surveillance, et un document qui regroupe les comptes rendus des réunions de cette commission.

L'année 2002 a été une année difficile sur le plan économique, caractérisée par un net ralentissement de la croissance en Europe (+ 1  % pour la France) et par une baisse spectaculaire des marchés financiers. Le CAC 40 est ainsi passé de 6.600 points en août 2000 à 3.064 points en décembre 2002, ce qui a obligé la Caisse des dépôts et consignations à réaliser d'importantes provisions sur ses portefeuilles d'actions. Le résultat net consolidé de la Caisse accuse une baisse : il s'établit, pour 2002, à 710 millions d'euros, soit une diminution de 49  % par rapport à 2001. Hors éléments exceptionnels, ce résultat atteint cependant 1.280 millions d'euros, en baisse de 8  % par rapport à l'année précédente. Compte tenu de ces résultats, le dividende versé à l'État a représenté 350 millions d'euros. En dégageant un résultat de 227 millions d'euros contre 630 millions d'euros en 2001, l'établissement public n'est plus, pour la première fois, le premier contributeur du groupe. En effet, la contribution de EULIA s'est établie à 217 millions d'euros, en baisse de 38  %, tandis que, grâce à l'augmentation de leur chiffre d'affaires, la Caisse nationale de prévoyance et C3D ont contribué aux résultats du groupe à hauteur de 234 millions d'euros pour la première et de 107 millions d'euros pour la seconde.

S'agissant des activités de gestion sous mandat, la question des retraites occupe une place particulière du fait des efforts de productivité réalisés : alors que le nombre de cotisants et de pensionnés a augmenté de 9,8  %, les effectifs chargés de la gestion n'ont progressé que de 4,8  %. L'année 2002 a également été marquée par la mise en place du Fonds de réserve des retraites, doté de 12,8 milliards d'euros, fin 2002. Pour leur part, les actions d'intérêt général ont représenté 448 millions d'euros dont 200 millions d'euros pour le développement des PME et l'innovation, 128 millions d'euros pour le renouvellement urbain, 43 millions d'euros pour le développement des territoires, 34 millions d'euros pour le développement du numérique et 34 millions d'euros pour les petites entreprises et l'économie sociale. Les fonds d'épargne ont crû en 2002 de 4,3 milliards d'euros, aboutissant à un encours total de 209 milliards d'euros au 1er janvier 2003. Le résultat tiré des fonds d'épargne a cependant très nettement diminué : il atteint 527 millions d'euros, contre 2,2 milliards d'euros en 2001. La marge d'intérêt s'est, en effet, réduite sous l'effet, d'une part, de la baisse des taux d'intérêt du marché et du taux des encours de prêts, et, d'autre part, du renchérissement des ressources, lié à l'absence de variation des taux réglementés. Le coût de collecte s'est établi en moyenne à 4,5  % et à 4,35  % pour les livrets A et bleu. Cette baisse de résultats s'est traduite par une provision pour dépréciation des portefeuilles de 1,3 milliard d'euros. En conséquence, le prélèvement sur les fonds d'épargne, prévu à hauteur de 2,35 millions d'euros par la loi de finances initiale pour 2003, a été ramené à 1,05 milliard d'euros. Les résultats de la Caisse restent très sensibles à l'évolution des taux réglementés : une baisse d'un demi point se traduirait par une amélioration du résultat, pour des fonds d'épargne de 750 millions d'euros en année pleine, l'effet d'une baisse de 0,2 point s'établissant, pour sa part, à 250 millions d'euros.

La Commission de surveillance a été attentive aux quatre recommandations du rapport de Messieurs Nasse et Noyer. S'agissant de la fixation des taux servis aux épargnants, elle s'est prononcée en faveur d'un taux situé entre le taux d'inflation, actuellement de 1,8  %, et le taux d'intervention du marché, qui est de 2  %, ainsi qu'en faveur d'un mécanisme d'indexation automatique fixé, en cas de difficulté, par le Conseil de politique monétaire. Par ailleurs, la rémunération des organismes collecteurs, située actuellement à 1,17 %, devrait être progressivement ramenée à 1 %. S'agissant de la sécurité des fonds centralisés, il existe un risque de transformation de l'épargne placée à court terme. Enfin, la Commission de surveillance s'est prononcée en faveur d'un comité de gouvernance : le comité des fonds d'épargne, dont la présidence a été confiée à M. Pierre Hériaud, a été créé.

S'agissant de la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations, qui n'est pas soumise à l'Agence des participations de l'État, la nouvelle Commission de surveillance a été installée en septembre 2002 et le nouveau directeur général a pris ses fonctions en janvier 2003. Ces changements se traduisent par une réorganisation, actuellement en cours. La Commission de surveillance s'est réunie deux fois par mois. Elle a approuvé, pour la première fois de son existence, un règlement intérieur édictant l'ensemble des règles applicables à la gouvernance, notamment celles relatives à la saisine de la Commission en dehors des examens réguliers des comptes, des risques et des activités de la Caisse. Outre le Comité des fonds d'épargne, qui a tenu sa première réunion le 18 juin 2003, le rôle du Comité d'examen des méthodes comptables et d'évaluation des risques, appelé à se réunir préalablement aux réunions de la Commission, a été renforcé.

Après avoir souligné le climat de confiance établi entre la Caisse des dépôts, d'une part, et la Commission des finances et la Commission de surveillance, d'autre part, M. Francis Mayer a indiqué que l'année 2002 a été marquée par une forte diminution du résultat net consolidé (- 49 %). L'évolution est principalement due aux provisions qui ont dû être constituées pour faire face aux pertes du portefeuille actions (650 millions d'euros) et à l'amortissement accéléré de la survalorisation de l'acquisition de CDC Ixis aux États-Unis (220 millions d'euros). Mais ces deux facteurs mis à part, les pertes ont été moins importantes que celles constatées dans d'autres établissements bancaires.

Les contributions des filiales au résultat net du groupe ont continué de croître en pourcentage puisqu'elles sont passées de 55 % en 2001 à 68 % en 2002. C'est le pôle CNP Assurances qui a assuré la principale contribution, devant l'établissement public lui-même, et le pôle Eulia dans le secteur des activités financières concurrentielles. Le pôle C3D a remarquablement bien résisté, puisque sa contribution a augmenté de 43 %.

Parmi les indicateurs clés, il convient de relever que le total du bilan consolidé de la Caisse a atteint, en 2002, 349 millions d'euros.

S'agissant des fonds d'épargne, ils ont augmenté, mais le résultat net a fortement décliné, passant de 2,21 milliards d'euros à 530 millions d'euros, compte tenu d'un effet « ciseaux » : baisse des taux d'intérêt, d'un côté, et coût élevé de la ressource en raison de l'absence de variation des taux d'intérêt réglementés, de l'autre. L'activité des nouveaux prêts s'effectue à perte, dégageant ainsi un résultat négatif.

Parmi les principales activités exercées par la Caisse, la gestion des caisses et fonds de retraite montre que le nombre de cotisants et de pensionnés est resté ces trois dernières années relativement stable, le flux de cotisations perçues oscillant entre 12 et 13 milliards d'euros. La Caisse des dépôts se tient maintenant prête à assurer la gestion du futur régime complémentaire de retraite assis sur les primes des fonctionnaires, si le Parlement décide de la lui confier.

Les fonds d'épargne ont servi, en 2002, au financement de prêts en faveur du logement social et de la politique de renouvellement urbain à hauteur de 4 milliards d'euros. Mais les taux en vigueur sont trop élevés pour les logements en habitations à loyer modéré et pour l'équilibre des fonds d'épargne.

Le financement des programmes d'intérêt général constitue également une des grandes activités de la Caisse. Les enveloppes d'intervention sont passées de 425 millions d'euros en 2001 à 448 millions d'euros en 2002. Cette activité est essentielle et la Caisse entend la développer. Il s'agit, en effet, d'une contribution aux grands investissements nationaux, au développement des petites et moyennes entreprises et au capital risque régionalisé, ainsi qu'au renouvellement urbain au travers des prêts pour le renouvellement urbain (PRU) et pour les projets urbains (PPU). La Caisse est notamment consciente du caractère stratégique du développement des infrastructures numériques sur l'ensemble du territoire. Dans de nombreux départements, comme les Vosges ou la Meuse, l'accès au haut débit est essentiel pour l'implantation de nouvelles entreprises. La Caisse le finance donc à hauteur de 40 à 50 millions d'euros par an.

Les grandes lignes de force de la nouvelle stratégie de la Caisse visent à faire de celui-ci l'institution financière de long terme de référence en France, où il n'y a pas de fonds de pension. La Caisse est consciente de l'importance de sa mission de gestion des systèmes de retraite et du Fonds de réserve pour les retraites. La Caisse doit être aussi, par ailleurs, un acteur majeur de la décentralisation financière au service des collectivités territoriales. Elle doit être, enfin, le partenaire du groupe des caisses d'épargne et de la Poste dans la mutation de leurs activités financières concurrentielles.

Les perspectives stratégiques impliquent une réorganisation de l'établissement public. L'organigramme actuel montre que ses missions sont trop dispersées. Il faut les rendre plus simples, plus lisibles et plus transparentes. Quatre grands métiers doivent donc être distingués au sein de quatre directions :

- une direction bancaire pour gérer les dépôts des professions juridiques comme ceux des notaires (33,5 milliards d'euros) ;

- une direction des fonds d'épargne pour gérer les 209 milliards d'euros de fonds centralisés ;

- une troisième direction consacrée au financement décentralisé, tandis qu'une quatrième serait dédiée aux retraites. Le réseau régional de la Caisse, regroupé en sept grandes directions interrégionales devrait être rattaché directement au directeur général. Cet organigramme ne concerne bien évidemment pas, malgré leur importance, les filiales, à savoir principalement, CDC Ixis, CNP Assurances, premier assureur sur la vie en France, et Eulia, dont le sort est en suspens puisqu'il convient de sortir de la situation actuelle. Dans l'immédiat, le réseau est rattaché, de manière temporaire, au directeur général.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a posé des questions sur les activités concurrentielles du groupe de la Caisse des dépôts et consignations et a souhaité connaître le jugement du directeur général sur les acquisitions opérées ces dernières années. Il a demandé quel était l'avenir envisagé pour CDC Ixis et les mesures de réorganisation prévues pour Eulia.

S'agissant des missions d'intérêt général, il convient de souligner que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, qui doit être prochainement discuté au Parlement, constitue un texte très ambitieux, notamment par ses dispositions destinées à faciliter démolitions et reconstructions. Dans la perspective de sa mise en place, il serait utile de connaître le rôle qu'assumera la Caisse, notamment en matière d'expertise, au travers de ses filiales.

En matière de gouvernance de la Caisse, il faut s'inquiéter de l'évolution des coûts de fonctionnement de l'établissement.

S'agissant des relations de l'établissement public avec l'État, la rémunération de ce dernier au travers de la contribution de la Caisse représentative de l'impôt sur les sociétés, prévue en loi de finances, devrait être assurée, mais la rémunération des garanties de l'État a connu un effondrement.

Le Rapporteur général a conclu en soulignant les effets négatifs pour le logement social et la rénovation urbaine de la surrémunération de l'épargne populaire. Il a souhaité connaître le point de vue du directeur général de la Caisse sur cette situation paradoxale.

M. Hervé Mariton a interrogé le directeur général de la Caisse sur l'implication de l'établissement public dans la mise en place de partenariats entre les secteurs public et privé, sur le rôle de la Caisse dans le conseil à l'État en matière de cession d'actifs, rôle quelque peu étranger jusqu'ici aux missions traditionnelles de la Caisse.

M. Jean-Louis Dumont a posé des questions sur le logement social. Les taux sont peu attractifs pour son développement, mais le rôle de la Caisse doit aller au-delà de l'expertise. Les critères d'attribution d'aides aux organismes HLM sont en décalage avec les besoins. Si le principe d'une non affectation de fonds propres au logement social est compréhensible, il faut se rendre compte qu'il conduit à des difficultés pour le secteur de la construction neuve. Il y a, à l'évidence, une contradiction entre les volontés politiques affichées, notamment dans le projet de loi sur la ville et les mécanismes d'ingénierie financière. S'il était souhaitable, depuis de nombreuses années, de réorienter l'épargne logement en faveur de l'achat et de la réhabilitation de logements, il serait utile maintenant de connaître les effets qu'a eu, à ce jour, la réforme des règles relatives aux primes des plans d'épargne logement qu'a fini par adopter l'actuelle majorité l'an dernier.

En matière de développement rural, les normes ADSL sont essentielles. Les coûts des liaisons par câble ou satellite sont évidemment sans commune mesure. La différence devrait conduire à l'adoption de mesures dans le cadre de la prochaine loi de finances.

Le Président Pierre Méhaignerie a souhaité connaître les marges d'action de la Caisse pour aller plus loin en matière de financement aux infrastructures. France Télécom a affiché l'intention de couvrir tout le territoire dans les trois ans. On peut donc s'interroger sur la future action de la Caisse en matière de couverture numérique du territoire.

M. Augustin Bonrepaux a jugé que France Télécom ne couvre pas tout le territoire.

M. Francis Mayer a tout d'abord répondu que l'acquisition, en octobre 2000, de CDC Ixis Asset Management North America (ex Nvest) a été menée en respectant rigoureusement toutes les règles de gouvernance. Le dossier a été examiné deux fois par la Commission de surveillance, en présence du directeur du Trésor, représentant le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Sur le fond, l'acquisition a été probablement trop payée, mais l'investissement n'a pas été plus coûteux que d'autres effectués aux États-Unis à la même période. En outre, cela ne s'est pas avéré être une mauvaise opération industrielle. Les actifs gérés sont passés de 120 à 135 milliards de dollars, depuis le début de l'année et la filiale française gère, en outre, près de 180 milliards d'euros d'actifs en France et en Europe.

M. Philippe Auberger a souligné qu'il n'avait pas eu - comme M. Francis Mayer au demeurant - à connaître de la décision d'achat de la société américaine. Mais il a rappelé le contexte euphorique de l'acquisition et souligné que celle-ci avait été financée par des emprunts et non par des ponctions sur les fonds propres, les remboursements étant assurés par des résultats qui, s'ils sont insuffisants, ne sont en aucune manière mauvais. Aujourd'hui, il faut arrêter de nouveaux choix stratégiques, qui concernent une société qui est un acteur majeur sur les marchés et qui emploie tout de même 1.200 personnes aux États-Unis.

M. Francis Mayer a indiqué qu'il n'était pas possible, s'agissant d'Eulia/Ixis de rester dans un rapport paritaire de détention des parts avec les Caisses d'épargne. Deux options sont possibles : la séparation totale avec les Caisses d'épargne ou la mise à plat des structures actuelles. La première option représenterait un appauvrissement considérable pour la Caisse des dépôts. La seconde option doit être explorée autour de trois axes. Il faut simplifier les structures. Il est essentiel de rééquilibrer les apports respectifs de la Caisse des dépôts et des Caisses d'épargne. Il est, enfin, urgent de clarifier les métiers, à commencer par la gestion d'actifs et la conservation. L'activité de gestion d'actifs par Ixis n'est pas rentable : pour 180 milliards d'euros d'actifs, on enregistre seulement un résultat de quelques dizaines de millions d'euros. Il faut parvenir à rentabiliser ce secteur en s'attaquant aux problèmes structurels de la gestion d'actifs, en France comme en Europe. En ce qui concerne le métier de la conservation, ce dernier fait face à des problèmes considérables : la conservation se situe à un moment stratégique dans la recherche de sa taille critique. Ces problèmes sont d'ailleurs communs avec l'ensemble des établissements financiers en France, tels Indosuez ou la Société Générale. Après un renoncement à un projet d'accord avec l'un des plus grands groupes américains, la Caisse des dépôts cherche désormais à nouer une alliance avec le Crédit Agricole, la BNP et la Société Générale. Cette stratégie se fonde sur une grille de critères très stricts, qui prend en compte tant l'intérêt financier et industriel du groupe que la dimension sociale. Reste à savoir si ce recentrage se fera au sein même du secteur public ou par transfert au secteur privé. Dans l'hypothèse d'un transfert au secteur privé, force est de constater que la période actuelle serait loin d'être appropriée. En tout état de cause, un encadrement rigoureux de ce processus doit être trouvé, dans le respect des intérêts patrimoniaux de la CDC et donc de l'État.

La Caisse des dépôts entend soutenir au maximum la nouvelle Agence de la rénovation urbaine, dans le sens d'une plus grande rapidité d'exécution des opérations et de la recherche de plus de simplicité pour les décideurs locaux, au travers notamment de la généralisation des guichets uniques. Au-delà, il serait opportun de mobiliser très fortement l'ensemble du réseau décentralisé de la Caisse des dépôts, y compris la direction inter-régionale d'Ile de France, ainsi que l'ensemble du groupe.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a estimé essentiel de considérer ce type d'investissement comme prioritaire.

S'agissant de la gouvernance, M. Francis Mayer a effectivement confirmé que les frais généraux avaient dérapé de 5,3 % en 2002. Si le budget 2003 présenté est rigoureusement respecté par la Caisse ils doivent atteindre l'objectif de 3,3 %, ce chiffre étant un maximum. Il conviendra de faire mieux. Un plan global de réduction des frais généraux dans chaque direction a été lancé à cet effet.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a réitéré sa question sur les prélèvements au bénéfice de l'État, notamment la contribution représentative de l'impôt sur les sociétés.

M. Francis Mayer a confirmé le montant de 130 millions d'euros.

En réponse à M. Hervé Mariton, qui l'interrogeait sur les partenariats publics privés, M. Francis Mayer a fait part d'une lettre du ministre de l'économie, qui donne mandat à la Caisse des dépôts pour s'investir dans les partenariats public-privé. Le ministre a demandé à la Caisse de mener des études d'ingénierie pour une dizaine de projets pilotes, afin de fonder les principes de la gestion du partenariat public-privé en France.

La Caisse des dépôts est candidate pour aider l'État à externaliser ses actifs immobiliers. Ainsi, une filiale de la Caisse a permis à France Télécom d'externaliser 3 milliards d'euros d'actifs. La Caisse doit avoir un rôle pilote pour aider à l'externalisation d'actifs immobiliers. Elle est d'ailleurs prête à prendre le contrôle de la SNI, dont elle détient 26  %, ce qui produirait une recette budgétaire immédiate.

À terme, des cessions d'actifs pourraient générer plusieurs centaines de millions d'euros. Il est trop tôt pour répondre avec exactitude s'agissant de l'impact des changements de règles de versement des primes d'épargne logement. En ce qui concerne le logement social, il faut mettre en place un système de financement globalisé et décentralisé et aller plus loin dans la décentralisation, ce qui semble d'ailleurs correspondre à une préoccupation largement partagée. De plus, la caisse préconise de passer d'un financement opération par opération à un financement globalisé, par opérateur ou par programme.

Le Premier ministre a demandé à la Caisse des dépôts de s'investir dans le dossier du financement des grandes infrastructures qui pourrait même concerner les hôpitaux. Les taux des prêts que la Caisse peut proposer ne sont pas compétitifs. Un abaissement des taux de la ressource lui permettrait de dégager plusieurs milliards d'euros pour financer les infrastructures. Il est néanmoins important de veiller à ce que l'intervention de la Caisse ne crée pas une concurrence indue au secteur privé. D'autre part, des garanties en terme de sécurité des financements doivent être trouvées, dans la mesure où il s'agit de l'épargne des Français.

Quant à la question du développement numérique du territoire, la Caisse des dépôts ne cherche pas à concurrencer le secteur privé mais à répondre d'abord aux demandes des élus, à commencer par celles du Président du Sénat pour les vallées vosgiennes.

M. Jean-Pierre Balligand a fait part de ses inquiétudes quant à la situation des fonds d'épargne, sur lesquels des sommes considérables sont versées chaque année. Les fonds d'épargne sont dans le rouge et l'État doit prendre des décisions. Le rapport rendu à la demande de Philippe Auberger préconise d'ailleurs de renforcer les garanties prudentielles. L'absence de décision, en la matière, engendre des pertes.

Le Président Pierre Méhaignerie s'est déclaré convaincu de l'imminence de ces décisions.

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