Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Mercredi 25 juin 2003 (Séance de 17 heures) 1

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COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 66

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 25 juin 2003
(Séance de 17 heures)

Présidence de M. Michel Bouvard, Vice-Président,

puis de M. Pierre Méhaignerie, Président

SOMMAIRE

	pages
- Examen d'un rapport d'information sur le débat d'orientation budgétaire	2
- Examen pour avis du projet de loi modifiant la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive (n° 960)	2
- Informations relatives à la Commission	8

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a tout d'abord présenté un rapport sur le débat d'orientation budgétaire. Il s'agit d'un rapport court mais dense d'où il ressort qu'il n'y a pas lieu de procéder à un collectif budgétaire en milieu d'année. Il convient toutefois de se préoccuper de l'évolution du déficit et de la dette publics, et de leurs effets à moyen terme. Il est par ailleurs indispensable de poursuivre la baisse des prélèvements obligatoires ainsi que la maîtrise des dépenses. À cet égard, le scénario qui doit être retenu est celui d'une croissance nulle des dépenses en volume sur les trois prochaines années. Plusieurs règles de méthode sont proposées dans le rapport. La première concerne l'hypothèse d'un taux de croissance raisonnable à partir de laquelle les évaluations de recettes sont réalisées. Si des surplus sont constatés en cours d'année, il convient de les affecter prioritairement à la baisse de l'endettement. En outre, il serait souhaitable que soient établies des règles d'évaluation préalables des dispositifs des projets de loi qui sont soumis à l'examen du Parlement. Dans cette perspective, il faudrait établir, en liaison avec la Cour des comptes, une méthodologie de l'étude d'impact prévisionnelle, afin de connaître le coût des dispositifs soumis aux votes du Parlement.

M. Augustin Bonrepaux a indiqué qu'il n'était pas possible de s'opposer à la publication d'un rapport aussi lapidaire, mais peu éclairant. Le rapport présenté par les ministres sur le débat d'orientation budgétaire n'apportait déjà pas de réponse aux questions qu'il est légitime de se poser aujourd'hui sur l'évolution des finances publiques. Il est impossible de construire une loi de finances avec une telle incertitude. Il serait effectivement souhaitable de connaître l'impact de la mesure prévue à l'article 81 du projet de loi portant réforme des retraites. Il est regrettable que le Gouvernement annonce régulièrement des réformes sans préciser la manière dont elles seront financées. L'exemple en est encore donné aujourd'hui avec le projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. Ceci contraint les députés à reposer les mêmes questions que celles adressées, hier, aux ministres, car aucune réponse n'a été obtenue.

La Commission a ensuite décidé, en application de l'article 145 du Règlement, d'autoriser la publication du rapport.

* *

La Commission a procédé à l'examen pour avis du projet de loi relatif à l'archéologie préventive (n° 960).

Article premier (article 2 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Modalités d'édiction des prescriptions archéologiques

Après avoir rappelé les grandes orientations adoptées par la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC), M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a présenté un amendement ayant pour objet de rendre légaux les délais de prescription de diagnostic et de fouilles, alors que ceux-ci sont actuellement de nature réglementaire.

M. Charles de Courson a demandé quelle était la sanction applicable en cas de non respect des délais.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a précisé que la rédaction proposée par l'amendement reprenait les termes mêmes des conclusions de la MEC : si aucune prescription n'est faite dans les délais, l'État est réputé y renoncer. D'ailleurs ce principe existe déjà dans le projet, qui prévoit que si la durée conventionnelle du diagnostic n'est pas respectée, la prescription tombe.

La Commission a adopté cet amendement.

Article additionnel après l'article premier (article 2 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Examen archéologique en amont de la demande d'autorisation

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a présenté un amendement afin d'inscrire dans la loi la possibilité pour les aménageurs de faire procéder à l'examen archéologique de leur projet avant toute demande d'autorisation et d'imposer à l'État les mêmes délais de prescription que pour les examens déclenchés par une demande d'autorisation. Rendre cette démarche obligatoire lors de la constitution de tous les actes entraînerait trop de contraintes. En revanche, le dispositif proposé permet de donner satisfaction à un aménageur qui a le souci d'anticiper le diagnostic.

M. Charles de Courson a demandé quelle était la portée de la réponse de l'administration, et surtout quelles conséquences aurait une absence de réponse.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a précisé que ce point était encore en discussion avec le ministère. Le libellé proposé permet de réaliser le diagnostic et, par conséquent, d'obtenir la prescription de fouilles. Dans ce cas, la redevance devra être acquittée. Si l'État ne répond pas, il est réputé avoir renoncé à toute prescription.

La Commission a adopté cet amendement.

Article 6 (article 9 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Redevance d'archéologie préventive

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a présenté un amendement rétablissant le seuil à partir duquel la redevance d'archéologie préventive est due au niveau proposé dans le projet de loi initial, soit 5.000 mètres carrés. La MEC a souhaité que l'aménageur supporte la charge financière des fouilles, ce qui implique la suppression de la redevance de fouilles. Le seuil proposé par le Gouvernement pour la redevance d'archéologie préventive était fixé à 5.000 mètres carrés dans le projet de loi, ce qui correspondait à 8.000 dossiers à traiter par an. Il a été abaissé par le Sénat à 1.000 mètres carrés, ce qui impliquerait une charge de travail exorbitante de 40.000 dossiers annuels à traiter. Cette modification visait à satisfaire les trois objectifs poursuivis par le Sénat : des moyens suffisants pour le financement de l'archéologie, le rééquilibrage entre l'urbain et le rural et le bon fonctionnement du fonds de péréquation. Or, il apparaît que les secteurs ruraux et urbains sont touchés de la même manière par l'abaissement du seuil. Par conséquent, il est proposé une redevance inspirée du dispositif précédemment en vigueur, touchant peu de personnes, environ 8.000 par an, collectée par l'État et permettant, par une augmentation du taux, de compenser la perte de ressources entraînée par la baisse du seuil.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a salué le travail remarquable effectué par la MEC et le Rapporteur pour avis. Les récents propos tenus par M. Augustin Bonrepaux sur l'inutilité des travaux de la MEC sont démentis de manière évidente. Par rapport à certains thèmes, certes plus ambitieux, qui ont pu être abordés les années précédentes par la MEC, mais qui n'ont eu aucun résultat concret, l'examen auquel procède la Commission aujourd'hui montre l'utilité des travaux de la MEC. Quelques idées simples peuvent être tirées des réflexions menées par la MEC. Tout d'abord, il convient de limiter le montant de l'argent public confié aux archéologues. L'expérience a montré que la loi de 2001 a eu pour conséquence qu'ils ont cru pouvoir disposer d'une manne financière et que, de ce fait, l'INRAP a procédé à de multiples embauches. En outre, il ne faut en aucun cas confier la gestion de l'argent public à l'établissement public : c'est contraire aux principes de la loi organique et cela a entraîné des effets pervers. Enfin, il convient de ne pas créer de nouveaux impôts. La proposition du Rapporteur pour avis satisfait ces trois principes. Le dispositif de redevance présenté est en effet simple et équitable. Concernant peu de contribuables, il permet de récolter 80 millions d'euros. Mais, surtout, ce système est simple à gérer. Le fait que le ministère de l'Équipement soit chargé de la gestion du dispositif est un gage de bon fonctionnement.

Usant de la faculté que l'article 38 du Règlement de l'Assemblée nationale confère aux députés d'assister aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres, M. Patrick Bloche, s'est indigné du mépris avec lequel le Rapporteur général traitait les archéologues, dont le professionnalisme correspond à une vocation et à une très forte implication. Il s'est demandé quelle solution serait retenue entre les trois options actuellement en concurrence : un seuil de 5.000 mètres carrés, de 1.000 mètres carrés ou le seuil nul retenu ce matin même par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, qui a adopté un amendement de M. Michel Herbillon, Rapporteur, en ce sens.

M. Augustin Bonrepaux a reconnu l'utilité du travail fait par le Rapporteur au sein de la MEC, dont les conclusions ont été adoptées par les socialistes. Toutefois, un seul travail satisfaisant sur trois MEC n'est pas suffisant : les deux autres réflexions menées par la MEC ne correspondent pas aux objectifs d'évaluation et de contrôle.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a précisé que la Commission saisie au fond avait seulement supprimé le forfait de 1.000 euros introduit par le Sénat entre 1.000 et 5.000 mètres carrés. La proposition soumise au vote de la Commission des finances n'a pu être présentée lors de la réunion de la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales, tous les éléments d'information n'étant pas réunis. Sans porter atteinte à la mission des archéologues, ce n'est pas leur faire insulte que de dire qu'il n'est pas sain que l'établissement public soit à la fois organisme collecteur, responsable de son équilibre budgétaire et chargé de la gestion du fonds de péréquation. C'est contraire à la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances. Par conséquent, il revient à l'État de collecter l'argent et de répartir les fonds.

M. Patrick Bloche a demandé quelle solution serait retenue lors de l'examen en séance.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a répondu que doivent d'abord avoir lieu le vote de la Commission des finances, une concertation au niveau interministériel et ensuite la présentation de ce dispositif devant la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, lors de la réunion que celle-ci tiendra en application de l'article 88 du Règlement de l'Assemblée nationale.

M. Jean-Louis Dumont a estimé qu'il était tout à fait naturel que le Rapporteur propose d'intégrer par amendements au projet de loi les conclusions adoptées par la MEC, dans la mesure où ils prennent en compte la situation spécifique du logement social et apportent des solutions positives au financement des opérations archéologiques dans les zones rurales. Dès lors, il a annoncé qu'il voterait les amendements proposés par le Rapporteur.

La Commission a ensuite adopté cet amendement.

Puis, elle a adopté un amendement présenté par le Rapporteur précisant que les lotissements ne bénéficieraient que de l'exonération de redevance en faveur des logements sociaux, le Rapporteur ayant précisé qu'il s'agissait de lever un malentendu né d'une interprétation faite par le Conseil d'État, contrairement aux intentions du législateur de 2001.

La Commission a adopté deux amendements du Rapporteur, le premier visant à augmenter le taux de la redevance de 0,32 à 0,35 euro par mètre carré, afin de maintenir le produit de celle-ci, malgré le relèvement du seuil de perception de la redevance de 1.000 à 5.000 mètres carrés, le second renvoyant à un décret en Conseil d'État le soin de préciser quel service de l'État sera chargé d'arrêter le montant de la redevance d'archéologie préventive. M. Michel Bouvard, Président, a estimé que, compte tenu de l'expérience passée, cette dernière précision était totalement justifiée.

Article 7 (articles 9-1 et 9-2 nouveaux de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Exonération du paiement de la redevance et régime de subventionnement des fouilles archéologiques

La Commission a adopté un amendement du Rapporteur visant à préciser que la comptabilité du fonds national pour l'archéologie préventive sera assurée par le comptable de l'INRAP, son auteur ayant précisé que l'amendement ne signifie pas que le fonds lui-même sera géré par l'INRAP.

Elle a adopté un autre amendement du même auteur, précisant les objectifs que devront respecter les interventions financières du fonds national, à savoir la conciliation entre préservation du patrimoine archéologique et développement des territoires, en particulier ruraux.

La Commission a ensuite examiné un amendement du Rapporteur permettant que le prélèvement sur le produit de la redevance de l'archéologie préventive finançant le fonds national puisse dépasser 30 %, si le produit de cette redevance dépasse les prévisions initiales.

Le Rapporteur a précisé que cet amendement vise à permettre que l'éventuel surplus de redevance bénéficie à la péréquation et non pas au fonctionnement de l'INRAP.

M. Jean-Jacques Descamps a exprimé sa crainte de voir l'INRAP, par une tendance naturelle, privilégier son propre budget et diminuer ainsi les sommes disponibles pour abonder le fonds national.

M. Charles de Courson a indiqué ne pas comprendre le mécanisme proposé par le Rapporteur et s'est interrogé sur l'identité de l'ordonnateur et du comptable du fonds national : qui sera responsable de l'utilisation des sommes qui y seront inscrites ? Pourrait-on concevoir que le fonds national absorbe la totalité des recettes de la redevance ? Considérant que l'amendement instituera un dédoublement des ordonnateurs, le directeur de l'INRAP pour le budget de celui-ci et, le ministre de la culture pour le fonds national, il s'est interrogé sur l'existence de précédents sur une telle modalité de gestion.

Le Rapporteur a rappelé que le fonds national ne serait pas géré par l'INRAP, même si l'amendement précédemment adopté l'intègre dans la comptabilité de cet établissement. Il s'agit de le préserver des effets de la régulation budgétaire. Les aides financées par le fonds serviront d'une part, à couvrir une partie des fouilles et d'autre part, à prendre en charge d'éventuelles modifications au projet d'aménagement qui permettraient d'éviter les fouilles elles-mêmes. Dès lors, l'amendement n'a pour but que de permettre au fonds national de bénéficier d'un éventuel dépassement des prévisions de recettes et donc d'un prélèvement supérieur à 30 % du montant de celles-ci. Néanmoins, il est évident que, étant donné les autres objets de la redevance, qui consistent à équilibrer les comptes de l'INRAP et à financer les diagnostics archéologiques, le fonds national ne pourra bénéficier de l'intégralité des recettes de celle-ci.

Le Rapporteur a indiqué que c'est la loi qui fixe les principes du subventionnement, que c'est une commission qui déterminera les critères d'attribution des subventions et que ce sera le ministre de la culture, au travers des directions régionales d'actions culturelles, qui appliquera ces critères et signera les arrêtés de subventions. Le comptable de l'INRAP se bornera donc à assurer la comptabilité du fonds national. Ce mode de fonctionnement s'apparente à celui du fonds de soutien à l'expression radiophonique.

M. Jean-Yves Chamard a reconnu la complexité du mécanisme retenu par l'amendement du Rapporteur. Le recours à un compte d'affectation spéciale (CAS) aurait sans doute constitué une solution plus simple.

Le Rapporteur a rappelé que ce montage figurait dans le projet de loi initial et qu'il a élaboré son amendement en concertation avec le ministère des finances, qui a estimé que la procédure du CAS aurait été trop lourde, au vu des sommes attendues.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a reconnu que le montage proposé n'est pas parfaitement pur au plan des principes, mais qu'il résulte de l'équilibre des positions en présence, le ministère des finances ayant accepté le souhait du ministère de la culture de maintenir le fonds national au sein de l'INRAP. Il n'était en effet pas concevable de faire un CAS pour de si petites sommes.

La Commission a ensuite adopté l'amendement du Rapporteur, ainsi qu'un sous-amendement du même auteur à l'amendement n° 13 de la Commission des affaires culturelles, de coordination avec l'amendement précédemment adopté concernant les orientations assignées au fonds national.

Après avoir félicité le Rapporteur pour l'ampleur et la qualité de son travail, le Président Pierre Méhaignerie a rappelé que le dossier de l'archéologie préventive avait fait l'objet d'un long débat au sein de la mission d'évaluation et de contrôle et que celle-ci avait conduit à un diagnostic unanimement critique, même si chacun reconnaît l'importance et la qualité du travail des archéologues. Il n'est pas possible de continuer dans le cadre de la loi de 2001, qui a mis en place un véritable modèle d'autogestion dans lequel c'était le même établissement qui, en pratique, décidait des fouilles, recrutait les archéologues et envoyait la facture aux collectivités territoriales et aux aménageurs. Dès lors, l'amertume exprimée par les élus locaux vis-à-vis d'un système excessif est compréhensible. L'archéologie préventive doit pouvoir être assurée en conservant le souci du contribuable et le sens de la rigueur financière. Le projet de loi et les amendements proposés par le Rapporteur apportent une nette amélioration au dispositif existant, même si celui-ci continuera, sans doute, à être critiqué.

Afin d'illustrer les aberrations entraînées par la loi de 2001, M. Michel Bouvard a indiqué que la commune de Saint-Jean de Maurienne avait essayé d'occulter la présence d'ossements sur le chantier de son hôpital afin d'éviter les conséquences financières de cette découverte au regard de la loi de 2001.

Le Président Pierre Méhaignerie a jugé totalement inadmissible le comportement de certains des syndicats des personnels concernés, qui témoigne d'un véritable mépris à l'égard d'autres exigences d'intérêt général tout aussi légitimes que l'intérêt culturel des fouilles archéologiques, notamment du souci de bonne gestion des fonds publics.

À titre d'exemple, M. Jean-Jacques Descamps a fait observer que l'INRAP avait évalué à 100 personnes sur une année les besoins nécessaires pour assurer les fouilles archéologiques sur les 15 kilomètres du chantier de construction d'une autoroute dans son département.

De la même manière, M. Charles de Courson a indiqué que le Conseil général de la Marne, pour pallier les effets des retards occasionnés par les fouilles réalisées par l'INRAP et maintenir ainsi la date du début des travaux du contournement de la nationale 4 à Fère Champenois, destiné à éviter des accidents mortels, avait dû préserver, à l'aide d'une bâche, le champ des fouilles et entamer les travaux de terrassement en maintenant le site archéologique en l'état.

La Commission a ensuite émis un avis favorable à l'ensemble du projet de loi, ainsi modifié.

Informations relatives à la Commission

La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a désigné :

- MM. Pierre Méhaignerie, Laurent Hénart, Michel Herbillon, Olivier Dassault, Christian Kert, Patrick Bloche, Mme Martine Lignières-Cassou, comme candidats titulaires ;

- MM. Louis Guedon, Éric Woerth, Mme Muriel Marland-Militello, MM. Edouard Landrain, Pierre Bourguignon, Charles de Courson, comme candidats suppléants ;

pour siéger à une éventuelle commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif au mécénat, aux associations et aux fondations (n° 834).

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