COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 75

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 16 septembre 2003
(Séance de 11 heures)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président

SOMMAIRE

 

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- Audition de Mme Michèle Pappalardo, présidente de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)

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En préalable, M. Didier Migaud a souhaité savoir à quel moment la commission des Finances pourrait disposer d'informations précises sur le nouveau train d'annulations budgétaires annoncé par le Gouvernement. En la matière, l'information devrait avoir lieu en temps réel, ce qui n'est manifestement pas le cas. Par ailleurs, M. Gérard Bapt a effectué cet été un certain nombre de contrôles sur pièces et sur place, entrant dans le cadre de sa mission de rapporteur spécial des crédits de la Santé. Son action ayant été entravée par les conseillers du ministre de la Santé, il en a informé le Président de la commission des Finances ainsi que le Président de l'Assemblée nationale. Quelles suites seront données au délit d'entrave, avéré, dont a été victime M. Gérard Bapt ? Enfin, il serait souhaitable de créer au sein de la Commission une mission d'information sur les conséquences pour les collectivités locales d'un certain nombre d'annulations d'engagements de l'État. Il est regrettable que la capacité d'investissement public soit obérée, alors que les taux d'intérêt sont au plus bas. Les conséquences vraisemblablement lourdes de ces décisions pour les collectivités locales et l'aménagement du territoire nécessitent une analyse générale et plus réaliste.

M.   Gilles Carrez, Rapporteur général a précisé que le décret d'annulation serait transmis à la commission des Finances dès qu'il serait disponible, c'est-à-dire d'ici à la fin de la semaine. Si le montant total des annulations (1,4 milliard d'euros) est public, leur répartition n'a pas encore fait l'objet d'un arbitrage, ce qui explique que l'on ne connaisse pas le détail des annulations. Il convient, en outre, de rapporter le montant de ces annulations, ainsi que celui des annulations pratiquées en début d'année (1,4 milliard d'euros), au montant total des dépenses qui s'élève à 273,8 milliards d'euros. M. Gérard Bapt, dans l'exercice de ses fonctions de rapporteur spécial, a d'ailleurs montré que ces annulations étaient extrêmement limitées. La régulation constitue un exercice classique de l'histoire budgétaire : il est nécessaire de procéder à des annulations et à des gels pour prendre en compte les aléas qu'implique la gestion d'un budget. Par ailleurs, les protestations de M. Gérard Bapt sont surprenantes dans la mesure où il a eu accès aux éléments financiers et budgétaires dont un rapporteur spécial doit pouvoir disposer, mais ses demandes excédaient une démarche technique.

M. Didier Migaud s'est interrogé sur la définition de la mission du rapporteur spécial : peut-elle être limitée aux seuls aspects techniques ? À l'évidence, tout ce qui concerne la politique - au sens étymologique du terme - entre, juridiquement dans ces missions. S'agissant des annulations de crédits, il est audacieux de comparer le montant d'1,4 milliard d'euros à celui de 273,8 milliards d'euros, alors qu'il existe des dépenses obligatoires sur lesquelles le Gouvernement n'a aucune marge de manœuvre. Il faut considérer les annulations de crédits au regard des capacités d'intervention de l'État.

Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué qu'il avait pris contact avec le ministre de la Santé, M. Jean-François Mattéi, dès le 21 août. Sur la forme, les relations du rapporteur spécial et des conseillers du ministre auraient dû être meilleures. Un courrier a été adressé au ministre de la Santé dès le 3 septembre. L'attitude du cabinet du ministre doit être située dans le contexte particulier d'une attaque médiatique, sans doute injuste. Un tel contexte peut contribuer à expliquer des faits. S'agissant de la proposition de M. Didier Migaud de créer une mission d'information sur les conséquences pour les collectivités territoriales du désengagement de l'État d'un certain nombre de projets d'investissement, M. Louis Giscard d'Estaing, rapporteur spécial, doit mener une réflexion sur ce sujet dont il rendra les conclusions, dans le cadre de l'examen du budget, le 14 octobre prochain. Le rapport spécial fera donc le point de la question et permettra d'apprécier, compte tenu des charges de travail de la Commission, si la création d'une structure spécialement chargée de la question est ou non nécessaire.

Puis, la Commission des finances, de l'économie générale et du plan a procédé à l'audition de Mme Michèle Pappalardo, présidente de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

Mme Michèle Pappalardo a indiqué que l'image budgétaire et financière généralement associée à l'ADEME était très différente de la réalité. L'ADEME est un établissement public à caractère industriel et commercial, employant 900 personnes en CDI et en CDD, dont les sources de financement sont des crédits budgétaires provenant de trois ministères : écologie, industrie et recherche.

Le budget d'intervention, au titre de la maîtrise de l'énergie, s'élève à 138 millions d'euros et, au total, à 350 à 400 millions d'euros ; celui de fonctionnement se monte à 70 millions d'euros. Sur la période 2000-2002, 1,1 milliard d'euros ont été engagés dans les programmes d'intervention de l'ADEME : 47 % dans le domaine des déchets et des sites pollués, 15 % dans le secteur des énergies renouvelables, 15 % pour la qualité de l'air et les transports, 7 % pour la maîtrise de l'énergie et 7 % pour le bruit. Le reste est consacré aux actions transversales et à l'action internationale. Si l'on considère les types d'intervention, la répartition est la suivante :

- 58 % du budget sont consacrés aux investissements dans le domaine des déchets (33,5 %) et du bruit (6,5 %), la surveillance de la qualité de l'air (3 %) et des opérations exemplaires ou de démonstration dans les autres domaines (15 %) ;

- 22 % au soutien à la recherche ;

- 9 % à l'aide à la décision ;

- 8 % à la formation et à la communication ;

- 3 % à la maîtrise d'ouvrage des sites et sols pollués.

Le budget de l'ADEME a subi de profonds changements depuis 1999. En effet, jusqu'en 1998, l'ADEME était financée par des taxes fiscales ou parafiscales qui lui étaient affectées. À partir de 1999, les taxes affectées ont été fusionnées dans la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). Cette dernière ayant été affectée, à partir de 2000, au financement du FOREC, l'ADEME ne se finance désormais plus que sur des crédits budgétaires. Les « réserves » accumulées pendant la période précédente, confortées par les crédits non consommés des budgets de 1999 et 2000 qui, calibrés sur les budgets précédents financés par les taxes parafiscales, avaient été surdimensionnés, ont servi à compléter les dotations budgétaires des exercices 2000, 2001 et 2002. La situation est plus délicate depuis 2003 dans la mesure où les réserves constituées en fonctionnement et en intervention sont quasiment épuisées. Le budget de 2003 a été voté pratiquement au même niveau (323 millions d'euros) que celui de 2002 (315 millions d'euros). Toutefois, en termes de moyens disponibles, la situation est très différente cette année, puisque les réserves sont presque taries. Par conséquent, l'ADEME dispose en 2003 de 120 à 150 millions d'euros de moins qu'en 2002. Cette dégradation de la situation financière intervient alors que les missions dévolues à l'ADEME connaissent deux évolutions majeures. D'une part, dans le domaine des déchets, l'ADEME assure simplement le financement du déport de 2002. La politique des déchets est plutôt en repli pour 2003. D'autre part, la politique énergétique connaît un développement très important depuis trois ans, dont témoigne la forte demande adressée à l'ADEME par ses partenaires. Un redéploiement interne au sein du budget d'intervention a dû être réalisé pour que les moyens financiers disponibles pour 2003 dans le secteur de l'énergie soient équivalents à ceux dépensés en 2002 et ainsi permettre de répondre aux nouvelles demandes adressées à l'ADEME.

En fonctionnement, l'ADEME a été autorisée à embaucher, à deux reprises, 100 personnes en 1999, puis en 2001. Les embauches réalisées en 2001 ont été financées jusqu'à présent pour moitié par des revenus de placement et, pour moitié, par des réserves de fonctionnement. Or, à partir de 2004, ces deux sources de financement seront épuisées. L'exercice 2003 risque donc de s'avérer difficile en termes de fonctionnement. Par conséquent, un plan d'économies a été adopté, qui prévoit notamment de ne remplacer qu'un départ à la retraite sur deux. Toutefois, la question du financement de ces 100 postes restera entière en 2004.

Pour 2004, la situation financière de l'ADEME sera vraisemblablement difficile dans la mesure où le budget initial sera au plus proche des moyens disponibles, du fait de l'absence de reports, alors que les réserves seront épuisées. L'ADEME doit également réorienter son action vers le conseil et la prévention plutôt que vers l'investissement financier. En matière d'intervention, la politique des déchets doit être relancée en 2004, sous une forme plus ciblée, resserrée sur un certain nombre de priorités : prévention, aide à la décision, conseil aux élus, etc... Le débat national sur les énergies a permis de dégager un consensus sur la nécessité de relancer les économies d'énergie et de développer les énergies renouvelables. S'agissant du bruit, l'insonorisation concernant les riverains proches des aéroports relèvera dorénavant de la compétence des gestionnaires desdits aéroports. Les interrogations pour 2004 portent sur le niveau des autorisations de programme et des crédits de paiement. Le montant des crédits de paiement pour 2003 est équivalent à celui de 2002, soit 71 millions d'euros, celui des mandatements en 2003 est compris entre 300 et 330 millions d'euros et le montant des reports de crédits de paiement doit s'élever à 240 millions d'euros.

Mme Michèle Pappalardo a conclu en rappelant les instruments dont dispose l'ADEME pour remplir ses missions : un contrat de plan avec l'État pour la période 2001-2006, en cours d'actualisation, et la réorganisation de l'Agence qui passe par la réunion, prévue ce jour, du comité d'entreprise et par celle du conseil d'administration, dans deux semaines, afin d'ajuster le fonctionnement de l'ADEME à ses objectifs et à ses moyens. Les nouvelles politiques sont orientées vers des actions plus explicatives et moins vers des interventions de guichet, ce qui justifie la forte mobilisation du personnel sur le terrain.

Après avoir excusé l'absence de M.  Philippe Rouault, rapporteur spécial des crédits de l'écologie et du développement durable, en mission à l'étranger et regretté que le ministère chargé de l'industrie n'ait pas encore transmis les réponses aux questions budgétaires portant sur l'Agence, M. Hervé Novelli a demandé quelles sont les raisons de la reprise, depuis 2000, de la croissance de l'intensité énergétique, alors qu'elle était en baisse à la fin des années 90 : à PIB constant, on consomme aujourd'hui plus d'énergie que par le passé. En ce qui concerne la gestion passée de l'ADEME, les deux cents recrutements effectués en 1999 et en 2001 étaient-ils réellement justifiés ? Comment le passage aux 35 heures s'est-il passé ? Quel est le niveau d'endettement de l'Agence et un plan d'apurement est-il en place ? Enfin, sur quoi la renégociation du contrat de plan porte-t-elle ?

M. Didier Migaud a estimé que, si l'utilisation de redéploiements de crédits et des réserves était légitime, il semble que cet effort ait désormais atteint ses limites et qu'il ne soit plus possible de compter sur ces ressources en 2004. Une simple reconduction des crédits de paiement ouverts en 2003 réduirait considérablement la capacité d'action de l'Agence. Une forte hausse est donc indispensable. Il est difficile de débattre de l'avenir de l'Agence sans disposer d'informations sur les crédits qu'il est proposé de lui accorder pour 2004. On ne peut que faire part, à ce sujet, d'une certaine frustation : les chiffres ne sont pas connus.

La maîtrise de l'énergie semble constituer une priorité forte pour le président de la République. Cela aura-t-il un impact positif sur le budget de l'ADEME ? Si tel n'était pas le cas, l'ADEME se transformerait rapidement en syndic de liquidation, alors même que son utilité est reconnue par tous. La politique actuelle risque de conduire à une participation accrue des collectivités territoriales dans le financement de l'ADEME, ce qui pourrait être lourd de conséquences.

La proposition d'augmentation de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) sur le gasoil, annoncée hier par le Premier Ministre, paraît en contradiction avec les conclusions d'une étude menée par l'ADEME, selon lesquelles les automobiles fonctionnant au diesel consomment moins d'énergie et provoquent un effet de serre moins important que les automobiles à essence. Le rôle de l'ADEME ne serait-il pas de mettre en garde le Gouvernement contre la maladresse de cette mesure qui va à l'encontre du but environnementaliste qu'elle est censée poursuivre ?

M. Jean-Pierre Brard a remercié Mme Michèle Pappalardo de fournir à l'opposition des arguments contre la politique budgétaire gouvernementale, même si les détails chiffrés ne sont pas encore connus. Le rôle essentiel de l'ADEME devrait être de déterminer des politiques. Or, le recul de ses actions en matière de déchets apparaît particulièrement mal venu, alors que la France est très en retard dans ce domaine. Qualifier l'ADEME de syndic de liquidation, ou de faillite, revient à lui reconnaître une part de responsabilité dans l'aggravation de sa situation. Peut-être l'Agence n'a-t-elle pas su définir des politiques ambitieuses pour l'avenir. L'Agence doit surtout jouer un rôle de levier auprès des collectivités locales ; son désengagement provoquerait des dégâts importants.

M. Charles de Courson a demandé quelle était l'efficacité réelle des actions menées par l'ADEME.

M. Jean-Louis Dumont a rappelé que chaque alternance politique se traduisait, pour l'ADEME, par des coups d'accélérateur ou de frein, qui induisent une difficulté à assurer une consommation régulière des crédits. Ce problème se posait déjà pour les agences qui ont précédé l'ADEME. Sur le terrain, l'action se traduit par la signature de contrats, dont l'exécution prend du retard lorsque les crédits sont réduits. Si la baisse des crédits touche aussi d'autres sources de co-financement, l'action conduite est mise gravement en danger. La réorganisation de l'ADEME n'est-elle pas plutôt une véritable restructuration, laquelle supposerait la révision ou le renouvellement des stratégies politiques ? Le fait que la maîtrise d'énergie n'apparaisse plus comme prioritaire est regrettable ; le recul en matière de déchets est encore plus grave. Enfin, la politique de lutte contre le bruit, pourtant préconisée par un rapport du Conseil économique et social, est la grande oubliée.

M. Michel Bouvard a demandé de quels moyens l'Agence disposait pour accélérer l'utilisation de ses crédits et éviter que se reproduisent les reports considérables enregistrés dans le passé. Il est essentiel que tous les recrutements, y compris ceux opérés dans les établissements publics, apparaissent dans le budget de l'État, sans quoi le plafonnement des emplois ne peut être effectif. Les récents recrutements ont-ils été réalisés sur titre ou sur concours ? Quelles étaient les spécialités recherchées ?

De quels moyens dispose le « plan Soleil », domaine dans lequel la France est très en retard par rapport à ses voisins ; quelle est l'éventualité d'un partenariat avec EDF dans le domaine de l'hydraulique, et quelle est la réflexion sur la question de la diffusion du bruit en montagne ?

M. Jérôme Chartier s'est interrogé sur les conséquences de la rétrocession de la gestion de l'insonorisation aux aéroports, notamment en matière de nombre de dossiers, de volume financier d'intervention et d'achèvement de l'instruction des dossiers en cours.

M. Jacques Pélissard a souligné l'importance des financements de programmes d'intervention comme en matière de déchets, de compostage ou de gestion des déchets imputrescibles.

Le Président Pierre Méhaignerie s'est inquiété du retard de la France en matière d'utilisation par l'industrie d'énergies propres et du risque de délocalisation industrielle que cette situation pourrait entraîner.

Mme Michèle Pappalardo a répondu que la dégradation récente du ratio d'efficacité énergétique de la France est due au fait que, depuis les années 70, les phases de soutiens publics fortes ont succédé aux périodes creuses. Ces politiques cycliques d'économies d'énergie sont dommageables sur le terrain, notamment au regard du découragement des acteurs. Le nouveau « Plan Soleil » évitera les erreurs du passé qu'ont constituées les subventions systématiques sans suivi, avec, maintenant, la création de filières d'installateurs agréés, la formation et la labellisation des matériels. La reprise de ce plan permettra de passer de 3.500 installations en 2002 à 7.500 en 2004. Mais en la matière, il existe un temps de latence entre la prise de décision et ses effets. La canicule de l'été entraînera une augmentation du nombre de climatiseurs. L'ADEME entend anticiper ces évolutions inéluctables en s'assurant que les climatiseurs seront économes et non polluants et que leur utilisation sera raisonnée. Il est vrai aussi que l'efficacité énergétique diminue de façon inquiétante dans le bâtiment et surtout dans les transports.

Les moyens humains de l'Agence, tant dans les délégations régionales qu'au siège, sont justifiés au regard de ses tâches et la mobilisation des personnels est élevée, en particulier au niveau des délégations régionales, qui représentent 40  % des emplois de l'agence. Les 35 heures n'ont pas introduit de rigidités particulières. Le bilan à mi-parcours du Contrat de Plan Etat - ADEME tiendra compte des nouvelles orientations en matière de déchets : prévention, lutte contre la pénurie d'exutoires de traitement, gestion des déchets imputrescibles et d'énergie, avec une meilleure maîtrise des coûts.

Le budget 2004 manque encore de précision car l'ADEME a trois ministères de tutelle et que le Premier Ministre n'a pas encore rendu ses arbitrages. L'étude annuelle de l'ADEME sur l'effet pollueur des automobiles, disponible sur Internet, classe tous les véhicules en fonction des émissions de gaz à effet de serre. Elle est d'une interprétation complexe, mais elle permet de distinguer les répercussions sur l'effet de serre, où les véhicules au diesel sont les moins pollueurs, et la pollution de l'air, où la plupart des petits diesels ne sont pas équipés de filtres. Tout dépend de ce que l'on veut mesurer.

L'exécution à mi-parcours du Contrat de Plan Etat - ADEME comporte des indicateurs quantifiés de résultats, proches des prescriptions de la loi organique, et montre qu'en moyenne 50 % des objectifs étaient atteints. Ces indicateurs pourront encore être affinés.

En matière de déchets, l'année 2003 est marquée par la fin de l'application de la loi de 1992. L'année 2004 sera l'occasion de la mise en œuvre de la nouvelle politique définie en liaison avec le ministère de l'Écologie. Les systèmes d'aide en termes d'investissements seront moins importants que par le passé, mais plus adaptés aux spécificités locales. Des progrès, voire des « bons en avant », ont été réalisés pour les décharges, les incinérateurs, les déchetteries et le tri sélectif, mais leur continuation nécessitera un flux continu d'interventions. Il faudra mettre en place une politique de réduction à la source, en sensibilisant les citoyens à moins jeter.

Le Président Pierre Méhaignerie a souligné que, sur le terrain, il était souvent difficile de faire accepter des unités d'incinération et que les réactions institutionnelles, tant de l'ADEME que des administrations, étaient souvent défavorables. Or, il ne semble pas y avoir de solution au traitement des déchets sans incinération.

Mme Michèle Pappalardo a confirmé la remarque du Président : il n'y a pas de solutions alternatives. La création de nouvelles usines d'incinération doit être faite en respectant des normes précises pour limiter les rejets de dioxine, afin que l'impact sanitaire soit le plus faible possible. Ceci est techniquement parfaitement possible. Des efforts importants en termes de concertation et de transparence doivent être faits en amont et, en aval, dans le suivi des installations.

Le coup de frein budgétaire le plus évident pour l'ADEME a été le passage d'un financement par une taxe affectée à un financement budgétaire. Désormais, les risques sont beaucoup plus importants en cas de tensions budgétaires, comme c'est le cas actuellement. Ceci est d'autant plus vrai que les réserves que l'ADEME a accumulées ne sont pas sans limites. Quant à la réorganisation de l'ADEME, il faut préciser qu'aujourd'hui, il existe un président, un directeur général et onze directeurs, dont quatre sont compétents sur les questions énergétiques, et il n'existe pas d'échelon de synthèse. Il est donc indispensable de mettre en place un échelon de cohérence, pour développer une transversalité.

Le passage d'une mission d'investissements directs à une mission d'aide à la décision devrait permettre des délais de paiement plus courts.

Le « plan Soleil » fonctionne aujourd'hui grâce à des subventions versées à des particuliers par l'ADEME. L'objectif pour 2006 est d'arriver à 30 000 chauffe-eau solaires. Malheureusement, les ressources en personnel sont insuffisantes pour traiter rapidement toute la demande. On peut douter de l'utilité de l'ADEME comme simple guichet de subvention. L'ADEME doit avant tout être une force d'initiation, quitte à ce que ses outils soient, par la suite, repris par d'autres. En matière de partenariats, l'ADEME fonctionne essentiellement par des appels à projets et noue donc de nombreux partenariats avec des entreprises et des établissements publics, en particulier avec EDF.

42 millions d'euros avaient été dépensés sur l'ensemble du territoire, en particulier en Ile de France pour lutter contre les nuisances sonores aéroportuaires ; 2 719 dossiers ont ainsi été traités. En la matière, la consommation des crédits est satisfaisante. Pour 2003, le conseil d'administration a décidé, en juillet dernier, de compléter de 8 millions d'euros la dotation initiale. L'ADEME est actuellement en discussion avec la direction générale de l'aviation civile, puisque les gestionnaires d'aéroports doivent reprendre cette mission. L'ADEME doit néanmoins rester présente dans ce dispositif, pour que tous puissent profiter de son expertise technique.

L'objectif européen est que 21  % de la consommation d'électricité soient issus d'énergies propres. Aujourd'hui, ce taux n'est que de 15  %. Des tarifs préférentiels de rachat de l'électricité produite par l'énergie éolienne doivent favoriser ce développement. Le coût pour EDF de ces tarifs n'est que de 25 à 30 millions d'euros par an, et non de 1,3 milliard d'euros comme on le prétend parfois, cette somme amalgamant l'ensemble des charges de service public d'EDF, dont 800 millions d'euros au titre de la cogénération. La France est aujourd'hui très en retard en matière d'énergies propres par rapport à ses voisins européens, en particulier allemand. Les énergies liées à l'éolien fournissent 150 millions de Kw/H contre 12 milliards de kw/H en Allemagne. L'utilisation d'énergies renouvelables sous forme de chaleur doit être développée.

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