COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 79

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 30 septembre 2003
(Séance de 16 h 30)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président

SOMMAIRE

 

pages

- Suite de l'audition de M. Francis Mer, ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, et de M. Alain Lambert, ministre délégué au Budget et à la réforme budgétaire, sur le projet de loi de finances pour 2004 (n° 1093)



2

- Information relative à la Commission

8

En préalable, le Président Pierre Méhaignerie a indiqué qu'un projet de décret d'annulation venait de lui être transmis par le Gouvernement, et qu'il était à la disposition des membres de la commission. Il a ensuite indiqué aux rapporteurs spéciaux qu'il leur serait demandé de communiquer, au moment de l'examen de leurs crédits en Commission, des thèmes d'enquête dont la Commission pourrait saisir la Cour des comptes assez rapidement. Enfin, il a souligné qu'avaient été prévues les auditions de cinq ministres sur leurs stratégies de réforme et sur les gains de productivité qui pouvaient en être attendus.

Puis, la Commission a poursuivi l'audition de M. Francis Mer, ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, et de M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, sur le projet de loi de finances pour 2004.

M. Philippe Auberger a posé quatre questions :

- quelle est la position actuelle de la Commission européenne sur le projet de loi de finances, eu égard à de récents communiqués de presse aux contenus apparemment contradictoires ?

- la prévision de croissance moyenne sur trois ans de 2,5 % constitue-t-elle un réel objectif, et ne manque-t-elle pas d'ambition ?

- un effort de rigueur doit-il être demandé aux collectivités locales, compte tenu de l'augmentation prévisionnelle de 1,8 % par an de leurs dépenses, et de l'accroissement parallèle de leur pression fiscale en proportion du PIB ?

- l'hypothèse de rééquilibrage de la parité entre l'euro et le dollar américain a-t-elle des incidences sur la prévision du taux de croissance économique ? N'y a-t-il pas lieu de s'inquiéter du différentiel entre la croissance du commerce international et les prévisions de croissance de nos exportations, qui sont moindres ?

M. Augustin Bonrepaux a demandé si les mesures relatives aux droits de consommation sur les tabacs étaient incluses dans le solde des mesures fiscales présenté la semaine passée à la Commission.

Il a également souhaité savoir :

- si les recettes de TIPP supplémentaires incluent le supplément de TVA, estimé à environ 100 millions d'euros, et si celui-ci est également affecté à Réseau Ferré de France (RFF) ;

- si les contrats de plan pourront être honorés et, dans le cas contraire, quelles amputations ils devront subir ;

- quel est le sort réservé cette année au Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE), et est-il prévu de réduire ses crédits alors qu'une réduction de 40 % a été effectuée l'an passé, au motif qu'ils étaient insuffisamment consommés, alors que, en général, leur consommation insuffisante résulte de retards pris dans la parution des arrêtés préfectoraux nécessaires pour les engager ;

- quelle est l'évolution prévue pour le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) ?

- la compensation financière du transfert du financement du RMI par une fraction de la TIPP tient-elle compte des décisions arrêtées récemment quant à l'allocation de solidarité spécifique (ASS)? Cette compensation sera-t-elle ajustée régulièrement en fonction de l'évolution de la charge du RMI ? Plus généralement, cette compensation est-elle effectivement de nature à garantir l'autonomie financière des collectivités locales comme l'exige la récente réforme de la Constitution ?

M. Augustin Bonrepaux a enfin demandé au Président Pierre Méhaignerie s'il envisageait que la Commission auditionne le Gouverneur de la Banque de France sur le projet de restructuration du réseau des succursales de l'Institut d'émission qui venait d'être présenté devant le comité central d'entreprise ? Il s'est en particulier interrogé sur les critères, qui lui paraissaient arbitraires, présidant à la répartition des caisses maintenues dans chaque région, soulignant que l'Ariège n'en conserverait aucune et que, dans les huit départements de la région Provence-Alpes-Côte d'azur ne resteraient à terme que trois caisses, alors que, dans les régions Centre et Bretagne, il demeurera une caisse par département.

Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué qu'il demanderait au Gouverneur de la Banque de France de venir devant la Commission des finances, mais qu'il convenait en toute hypothèse de rappeler que celle-ci avait manifesté son accord pour une restructuration globale du réseau.

M. Jean-Jacques Descamps a souhaité savoir quelles étaient les décisions retenues s'agissant de la prorogation du taux réduit de TVA sur les travaux domestiques.

M. François Goulard a estimé que le dossier de la réforme de la Banque de France était symptomatique des difficultés rencontrées dans les restructurations des administrations publiques. Malgré cela, il faut poursuivre les réformes.

En matière fiscale, la suppression de « niches » permettra de baisser l'ensemble des tranches de l'impôt sur le revenu et donc d'encourager l'activité. Leur développement continu milite en tout cas en faveur d'une disposition réservant au domaine exclusif des lois de finances toute réforme fiscale.

M. Alain Joyandet a félicité le Gouvernement pour les efforts de sincérité et de transparence qui ont présidé à la préparation de la loi de finances pour 2004. La stratégie budgétaire va dans le bon sens. Elle permet de ne pas ralentir le peu de croissance économique que l'on doit malheureusement constater aujourd'hui. Il serait utile de connaître l'impact de la maîtrise des dépenses publiques sur les dépenses d'investissement, trop souvent sacrifiées par le passé. Il est impératif de préserver les crédits qui leur sont destinés, par exemple par une affectation de recettes en faveur des routes et non pas seulement en faveur du réseau ferroviaire. Quelles sont les raisons du choix d'une réduction d'un impôt progressif comme l'impôt sur le revenu, plutôt que d'une suppression d'un impôt forfaitaire, et quelle efficacité en est attendue ?

M. Michel Bouvard a également félicité le Gouvernement pour ses efforts de transparence et notamment pour la suppression du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) dont les réserves doivent être intégrées au budget de l'État.

L'intégration dans le budget des concours apportés à Réseau ferré de France, conduit à alléger le compte de privatisation. La hausse de la taxe intérieure sur les produits pétroliers doit bénéficier aux transports ferroviaires. Mais il faut relever que lorsque Réseau ferré de France dépense un euro pour l'amélioration des équipements existants, il dépense aussi un euro pour les infrastructures nouvelles. Compte tenu des besoins d'équipement, il est souhaitable qu'il en soit de même à l'avenir. Les dispositions du projet de loi de finances tendant à prévoir le financement des charges de gros entretien et de désendettement du système ferroviaire vont cependant dans le bon sens.

L'idée selon laquelle toute mesure fiscale devrait figurer en loi de finances mériterait, assurément, d'être mise en œuvre. On s'étonne par exemple que les dispositions fiscales retenues lors du dernier comité interministériel du tourisme n'aient pas été reprises dans le projet de loi de finances. Dans quel texte seront-elles proposées ?

S'agissant de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, on peut être satisfait d'en connaître le déroulement grâce à une présentation très claire dans le dossier fourni aux membres de la Commission. Le document montre que le processus s'accélère et décrit les expérimentations judicieusement développées dans le projet de loi de finances. Demeure néanmoins une préoccupation. Elle concerne les plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'État. Il faut connaître la base de départ. Or, trois définitions peuvent être retenues pour les emplois concernés. Les définitions budgétaires aboutissent à un nombre d'agents de 1,614 million. L'Observatoire de la fonction publique avance le nombre de 1,696 million. Mais l'INSEE dénombre plus de 2 millions d'emplois publics. Il est impératif maintenant, notamment après les critiques émises par la Cour des comptes, de mesurer convenablement l'emploi public en France, c'est-à-dire les emplois publics de l'État et des établissements publics qui en dépendent, y compris les emplois à temps partiel. Au-delà, il convient de ne pas accroître le poids de la charge des emplois publics, actifs et pensionnés, dans le budget de l'État.

M. Denis Merville a jugé que le Gouvernement avait présenté un bon budget dans un contexte international difficile. Il est heureux que le Gouvernement affiche une ferme volonté de baisser les prélèvements obligatoires. Cette baisse ne doit cependant pas conduire à stopper les efforts en faveur de l'investissement. Les trois quarts de ceux-ci sont assurés par les collectivités locales, mais des mesures de régulation affectant la consommation des crédits d'État risqueraient de ralentir sérieusement la modernisation des équipements.

S'agissant de la réorganisation des structures administratives, M. Denis Merville a rappelé que le Parlement avait demandé l'an dernier une évaluation du coût de chaque commission et instance consultative ou délibérative placée auprès des ministres. Les données sont impatiemment attendues afin de passer désormais aux réformes indispensables. Il n'est par exemple pas normal que les commissions d'accès à la citoyenneté nécessitent la mobilisation de près de 200 personnes dans son département.

En matière fiscale, il serait souhaitable d'améliorer les dispositifs en faveur des parents dont les enfants sont étudiants. Les déductions autorisées sont aujourd'hui nettement inférieures aux frais réels des familles.

M. Didier Migaud a marqué tout d'abord son insatisfaction devant les conditions d'examen du projet de loi de règlement pour 2002. Un quart d'heure de temps de parole pour le principal groupe de l'opposition est, à l'évidence, insuffisant au moment où l'on souhaite revaloriser les débats sur les gestions passées conformément à l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances. Par ailleurs, celle-ci a prévu, dans son article 52, un rapport sur l'évolution des prélèvements obligatoires. Il n'est toujours pas disponible. Quel sera l'impact financier de la budgétisation de la contribution de l'État à la dette de Réseau ferré de France ? S'agissant de l'article 20 du projet de loi de finances relatif à la redevance audiovisuelle, l'assiette de l'imposition est-elle élargie ? Les ordinateurs personnels sont-ils intégrés dans le champ d'application de la nouvelle imposition ?

Le Président Pierre Méhaignerie, après avoir indiqué que l'organisation du débat relatif au projet de loi de règlement pour 2002 relevait de la Conférence des Présidents, a indiqué que les impositions des collectivités locales augmentaient à la suite d'une augmentation de 1,8 % des dépenses. La structure des finances locales encourage en effet la dépense. Plus une collectivité dépense, plus elle est aidée par l'État. La création de structures intercommunales a conduit par ailleurs à des dépenses supplémentaires alors que les effectifs et les compétences des communes de base ont été maintenus. Cette évolution est particulièrement préoccupante au moment où la décentralisation doit connaître une nouvelle phase.

En matière fiscale, la baisse de l'impôt sur le revenu devrait logiquement conduire à la suppression de nombreuses « niches fiscales ».

Des annulations de crédit frappant les secteurs du logement et des transports pourraient s'expliquer par la baisse des taux d'intérêt. Néanmoins, les prêts à taux zéro doivent être revus et il serait bon que le Gouvernement présente ses intentions sur les moyens de faciliter la location-accession à la propriété. Il est impératif, en effet, de développer l'accession très sociale à la propriété.

En réponse aux différents intervenants, M.  Francis Mer a apporté les précisions suivantes :

- conformément aux prévisions de la loi organique, le rapport sur les prélèvements obligatoires sera effectivement déposé sur le Bureau des deux assemblées dès le 1er octobre ;

- les prochaines réunions de l'Eurogroupe et du Conseil Ecofin, ainsi que les contacts qui les accompagneront, permettront de montrer que la France entend respecter, dans l'esprit, le pacte de stabilité, tout en espérant qu'elles susciteront une bonne compréhension de notre situation pour les années 2004 et 2005 ;

- l'hypothèse de croissance moyenne de 2,5 % pour les années 2005 à 2007 est prudente et raisonnable. Une variante à 3 % a également été réalisée. Il convient de diminuer le déficit et de maîtriser la croissance de notre endettement collectif. Cet endettement, qui devrait atteindre 1.000 milliards d'euros en 2004 est à rapprocher du montant des dépenses publiques de l'État, des collectivités locales et de l'assurance maladie qui représente 570 millions d'euros par an ;

- le taux de change retenu entre l'euro et le dollar, est, par convention, le taux observé au moment de la construction du projet de loi de finances. Pourtant, les changes sont particulièrement volatils comme l'ont montré les mouvements de ces derniers jours suite aux prises de positions faites à Dubaï dans le sens d'une plus grande flexibilité dans la gestion des changes. La forte appréciation du yen par rapport au dollar ainsi que celle de l'euro illustre la fébrilité internationale sur la valeur du dollar. La reprise économique aux États-Unis est partiellement soutenue par la croissance des dépenses militaires d'un milliard de dollars par semaine. La stabilité entre les monnaies est nécessaire pour favoriser le commerce mondial. Si l'euro a permis d'accroître notre stabilité monétaire et si son appréciation récente a permis d'importer de la désinflation, son niveau peut gêner les exportations. Les modèles économiques montrent qu'une variation de change de 5  % de l'euro fait varier la croissance européenne d'un peu plus de 0,3  %, la première année. La Chine a montré sa capacité à gérer sa monnaie, même si celle-ci demeure accrochée au dollar ;

- le transfert de la gestion du RMI aux départements implique que ces derniers devront en assumer la gestion. Il s'agit du transfert d'une responsabilité et non d'une charge. Cette démarche s'inscrit dans une dynamique positive, illustrée par le transfert de la TIPP. Rapprocher la prise de décision de la personne concernée doit améliorer l'efficacité du système. En outre, le nombre de Rmistes devrait parallèlement décroître puisqu'un mécanisme particulièrement attractif - le RMA - va inciter les employeurs à leur offrir des postes ;

- le dossier de l'abaissement de la TVA dans la restauration sera abordé à la prochaine réunion du Conseil Ecofin. La proposition de la Commission européenne s'est accompagnée de réactions variées. Il faut donc attendre un compromis de la Présidence pour que ce dossier avance, car le vote doit être acquis à l'unanimité. Par ailleurs, il est nécessaire que le taux réduit de TVA applicable aux travaux domestiques soit confirmé ;

- il est certainement possible d'identifier des niches fiscales dont le maintien sera moins justifié du fait de la réduction de l'impôt sur le revenu ; un travail pour apprécier la validité de certaines niches a tout son sens ;

- la dotation de 800 millions d'euros en faveur du transport ferroviaire évitera la croissance de l'endettement de ce secteur, compte tenu du poids des intérêts annuels. Il n'est pas possible d'imaginer un fléchage de ces crédits pour le transport ferroviaire ou la route. Le système ferroviaire dans son ensemble, y compris les pensions, coûte à l'État entre 10 et 11 milliards d'euros par an ;

- s'agissant de la logique d'impôt forfaitaire et la baisse de l'impôt sur le revenu, il convient de rappeler que l'objectif du Gouvernement est de donner un signal fort destiné à ceux qui travaillent, en pleine cohérence avec l'ensemble de sa politique économique.

En réponse aux différents intervenants, M.  Alain Lambert a apporté les précisions suivantes :

- le décret d'annulation a été transmis au Président de la Commission ;

- l'effort d'économies budgétaires pour 2004 a porté, avant tout, sur la maîtrise des dépenses de fonctionnement récurrentes ; les dépenses d'investissement de l'État augmenteront, quant à elles, en 2004 : l'investissement civil augmentera de 700 millions d'euros, en tenant compte de la contribution à Réseau ferré de France, et les investissements militaires augmenteront de 8  % ;

- l'augmentation de la part des prélèvements obligatoires bénéficiant à l'État dans le PIB, qui passera de 15,6  % à 16,1  %, est purement apparente puisqu'elle résulte de la réintégration du FOREC qui représente, à lui seul, environ un point de PIB ; globalement, le poids des prélèvements obligatoires dans le PIB diminuera de 0,2 point, passant de 43,8  % en 2003 à 43,6  % en 2004 ;

- le poids des dépenses publiques dans le PIB a augmenté en 2003 puisque celles-ci ont moins ralenti que l'activité : ce que le Gouvernement souhaite, c'est maîtriser les dépenses dans la durée, en maintenant leur croissance à un rythme inférieur à celle du PIB ; en 2004, les dépenses augmenteront de 1,1  % en volume ;

- en ce qui concerne la maîtrise des dépenses locales, l'État ne dispose pas de levier direct ; en effet, il n'a pas souhaité agir sur l'évolution des concours aux collectivités territoriales, qui pourraient constituer un tel levier, afin de ne pas perturber le mouvement de décentralisation et de ne pas encourir le reproche de réaliser des transferts de compétences financièrement déséquilibrés ; la maîtrise des dépenses locales peut, dès lors, passer sans doute par l'allègement des contraintes qui enserrent leur action ;

- dans la projection pluriannuelle des finances publiques, l'évolution de la part des collectivités territoriales a été établie, par construction, sur la reconduction des tendances passées ;

- le montant de 3,3 milliards d'euros d'allègements fiscaux concerne le budget général et ne tient pas compte de l'évolution des droits sur le tabac qui financent le BAPSA ou qui sont prévus dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale ; cela ressort des documents distribués aux députés ;

- les moyens du Fonds national de l'eau ne seront pas réduits en 2004, compte tenu des reports de la gestion 2003 ; de même, le montant du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle est reconduit et les taux de compensation restent inchangés et sont fixés par le projet de loi ; en revanche, la majoration exceptionnelle applicable en 2002 et 2003 se terminera, tout naturellement, en 2004 ;

- le rapprochement des emplois budgétaires et des effectifs réels est indispensable ; pour 2004, un effort particulier a été mené avec le ministère de l'Éducation nationale, important employeur public s'il en est ; en 2005, ce travail sera fait sur l'ensemble des ministères ;

- le projet de loi de finances pour 2004 n'a pu évidemment prendre en compte les décisions du Comité interministériel du tourisme, qui s'est tenu après son élaboration.

M.  Didier Migaud a demandé si un gel de crédits était prévisible dès le début de 2004.

Le Président Pierre Méhaignerie a insisté sur la nécessité de favoriser l'accession sociale à la propriété, notamment en faveur des personnes les moins bien rémunérées.

M.  Augustin Bonrepaux a estimé que la préservation de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales n'était absolument pas garantie par le transfert d'une partie de la TIPP aux départements. En effet, lorsque l'on transfert du personnel, on transfère une charge qui augmente obligatoirement chaque année de l'ordre de 3  % par an. Dès lors, il est probable que l'évolution des ventes de carburants, et donc l'évolution des recettes de TIPP, évolueront à un rythme beaucoup moins important que l'augmentation, mécanique, de la masse salariale. Pour assurer la sincérité du processus de décentralisation, les transferts de charges doivent être accompagnés du transfert de moyens évolutifs. Sinon, il y a duperie.

M.  Alain Lambert a indiqué que M.  Augustin Bonrepaux reprenait un débat qui a déjà eu lieu au sein du Comité des finances locales. Les compensations seront fondées sur les dépenses constatées en 2003 et non pas sur les crédits inscrits en loi de finances pour 2003, ce qui représente un supplément d'environ 450 millions d'euros. La décentralisation du RMI permettra aux départements d'assurer un pilotage plus personnalisé de l'insertion de ces bénéficiaires.

M.  Francis Mer a rappelé que la décentralisation ne consistait pas en un transfert de charges, mais en un transfert de responsabilité. Il a jugé que les compensations aux transferts de compétences sont évaluées d'une manière équitable et raisonnable. Il s'agira ensuite pour les départements d'assumer leurs responsabilités, compte tenu de l'évolution de leurs ressources.

M.  Alain Lambert a indiqué que la mise en réserve de crédits constituait le seul moyen capable de garantir au Parlement que le pouvoir exécutif ne dépensera pas au-delà de l'autorisation parlementaire. C'est pourquoi, il proposera tout naturellement au Premier ministre des mesures en ce sens au début du prochain exercice, de manière à éviter tout dérapage.

Le Président Pierre Méhaignerie a estimé que si les prévisions de croissance économique se réalisaient, la nécessité de gels de crédits serait moins prégnante.

M.  Hervé Mariton s'est interrogé sur ce qui permet d'être optimisme en ce qui concerne l'appréciation que la Commission européenne porte sur la situation des finances publiques de notre pays.

M.  Francis Mer a indiqué qu'il avait l'impression que la Commission européenne se montrerait bienveillante, notre pays faisant preuve de bonne volonté en présentant des mesures concrètes et cohérentes de maîtrise de ses finances publiques. Il a estimé qu'il devrait d'ailleurs en aller de même pour les autres États membres.

*

* *

Information relative à la Commission

Un projet de décret d'annulation de crédits a été distribué.

*

* *


© Assemblée nationale