COMMISSION DES FINANCES,
DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
COMPTE RENDU N° 8
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mardi 18 octobre 2005
(Séance de 9 heures 30)
Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président,
puis de M. Jean-Jacques Descamps, Vice-Président
SOMMAIRE
Statuant en application de l'article 88 du Règlement, sur le rapport de M. Gilles Carrez, Rapporteur général, la Commission des finances, de l'économie générale et du Plan a examiné les amendements à la première partie du projet de loi de finances pour 2006 (n° 2540).
Après l'article 2 :
La Commission a repoussé l'amendement n° I-87 présenté par M. Charles de Courson, tendant à accorder aux contribuables célibataires n'ayant pas d'enfants à charge un quotient familial de 1,2, dans la limite d'un avantage fiscal de 2.202 euros.
Après l'article 3 :
La Commission a examiné l'amendement n° I-85 présenté par Mme Marie-Hélène des Esgaulx, tendant, d'une part, à étendre la réduction d'impôt au titre des dons aux versements à des associations de financement électoral ou à des partis politiques effectués par virement, carte bancaire ou prélèvement automatique et, d'autre part, à modifier le code électoral afin que tout don consenti à un candidat en vue de sa campagne d'une valeur supérieure à 150 euros puisse être fait par virement, prélèvement automatique ou carte bancaire.
M. Philippe Auberger a douté que cet amendement ait sa place dans la loi de finances.
Le Rapporteur général a jugé cet amendement utile à la modernisation des conditions de financement de la vie politique.
M. Hervé Novelli a jugé cet amendement important.
La Commission a accepté l'amendement n° I-85.
Après l'article 6 :
La Commission a examiné l'amendement n° I-66 présenté par M. Marc Le Fur, tendant à prolonger jusqu'au 31 décembre 2006 l'exonération de droits de mutation à titre gratuit en faveur des enfants et petits-enfants instaurée par la loi n° 2004-804 du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement.
M. Marc Le Fur a rappelé que la loi du 9 août 2004 précitée institue une exonération de droits de mutation à titre gratuit, à hauteur de 30.000 euros, pour les dons consentis au profit d'un enfant, d'un petit-enfant, d'un arrière-petit-enfant ou, à défaut d'une telle descendance, d'un neveu ou d'une nièce. La prorogation de ce dispositif, qui doit arriver à échéance le 31 décembre 2005, permettrait de soutenir la croissance.
Le Rapporteur général a indiqué que cette mesure a déjà fait l'objet d'une prorogation dans la loi n° 2005-842 du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie. En outre, l'article 4 du présent projet de loi de finances répond très largement aux préoccupations exprimées dans l'amendement. Il ramène de dix ans à six ans le délai au terme duquel peuvent être de nouveau appliqués les abattements relatifs aux droits de mutation à titre gratuit (règle dite du « rappel fiscal »). Selon les dispositions actuelles, il est possible de procéder à des donations en franchise de droits de mutation d'un montant total de 100.000 euros sur une période de 20 ans. Avec l'amendement proposé, ce montant serait porté à 130.000 euros sur la même période. Or, l'article 4 du présent projet de loi de finances a des conséquences plus importantes, puisqu'il autorise la transmission sans droits de mutation de 150.000 euros en 18 ans.
En outre, l'article 5 du présent projet de loi de finances contient une autre réforme favorable aux donations. Il est en effet proposé de relever les limites d'âge définies pour l'application de la réduction des droits de donation, en redéfinissant les tranches : moins de 70 ans (au lieu de 65 ans actuellement), de 70 à 80 ans (au lieu de 65 à 75 ans) et plus de 80 ans (au lieu de 75 ans). Les différents dispositifs étant cumulables, le montant pouvant être transmis en franchise d'impôt est donc substantiel.
M. Marc Le Fur a fait valoir que le dispositif « Sarkozy » actuel ne comporte aucune condition d'âge.
Le Rapporteur général a précisé que les abattements, renouvelables au terme de la période de rappel fiscal, qu'il est proposé de ramener à six ans, sont, eux aussi, dépourvus de condition d'âge. Ce sont les réductions applicables à la fraction résiduelle imposable qui sont modulées selon l'âge du donateur. En outre, on ne peut multiplier à l'envi les mesures d'incitation, sous peine de diluer leurs effets à moyen terme.
M. Richard Mallié a estimé que l'amendement a le mérite de favoriser les dons en espèces. Concernant un grand nombre de bénéficiaires, il permettrait de soutenir la consommation privée.
Le Rapporteur général a rappelé que les dispositifs permanents concernent également les donations en espèces, qu'il s'agisse des abattements sur les mutations à titre gratuit (50.000 euros pour les enfants notamment), de l'exonération de 30.000 euros pour les dons effectués par les grands-parents à leurs petits-enfants, de l'exonération à hauteur de 30.000 euros pour création ou reprise d'entreprise, etc. En définitive, toutes ces mesures - déjà existantes ou proposées dans le présent projet de loi de finances - forment un ensemble cohérent et complet.
La Commission a repoussé l'amendement n° I-66.
La Commission a examiné l'amendement n° I-27 présenté par M. Philippe Auberger, tendant à codifier le dispositif d'étalement du paiement de l'impôt sur les plus-values professionnelles en cas de cession accompagnée d'un crédit-vendeur, à l'étendre aux éléments incorporels et à échelonner le paiement sur la durée du crédit-vendeur.
Le Rapporteur général a jugé cet amendement inutile, dès lors que le dispositif actuel du crédit-vendeur, découlant de la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l'initiative économique, est très peu utilisé en pratique. En effet, de nombreuses cessions de petites entreprises entrent dans le champ des exonérations et d'autres mécanismes de financement sont très attractifs et peu sélectifs. La durée actuelle d'étalement du paiement de l'impôt est suffisante et, en outre, articulée avec le délai de reprise de l'administration.
La Commission a repoussé l'amendement n° I-27.
La Commission a ensuite repoussé l'amendement n° I-116 présenté par M. Jean-Michel Fourgous, tendant à créer une réduction d'impôt au titre des souscriptions au capital de PME nouvellement créées, à la condition que cet investissement atteigne au moins 50.000 euros.
Après l'article 12 :
La Commission a repoussé :
- l'amendement n° I-34 présenté par M. Jean-Pierre Brard, tendant à instaurer une taxe annuelle sur les véhicules à moteur à forte émission de gaz carbonique ;
- l'amendement n° I-64 présenté par M. Yves Jego, tendant à créer une contribution financière due par les entreprises important ou introduisant sur le marché des produits textiles destinés à l'habillement, du linge de maison, des cuirs et chaussures, dont le produit serait affecté aux organismes et entreprises de la filière du recyclage de ces produits qui emploient au moins 30% de personnel sous contrat aidé.
Article 13 : Aménagement du régime fiscal privilégié des biocarburants ainsi que du régime de la taxe générale sur les activités polluantes relative aux carburants :
La Commission a examiné l'amendement n° I-84 présenté par M. Marc Le Fur, tendant à rendre obligatoire la mention des spécificités techniques, notamment la pression de vapeur, des essences mises à la consommation intégrant des biocarburants.
M. Marc Le Fur a souligné que cet étiquetage, d'ailleurs adopté par la Commission lors de sa réunion du 29 septembre 2005 relative à l'examen pour avis du projet de loi d'orientation agricole (n° 2341) mais non examiné en séance publique pour des raisons matérielles, permettrait aux consommateurs de disposer d'informations claires sur les carburants qu'ils consomment.
Le Rapporteur général s'est déclaré sceptique sur l'utilité, pour le consommateur, de disposer d'informations aussi techniques. De plus, cet amendement aurait évidemment pour conséquence d'imposer aux distributeurs de carburant de nouvelles contraintes dont le coût serait non négligeable.
La Commission a repoussé l'amendement n° I-84.
Après l'article 13 :
La Commission a repoussé l'amendement n° I-94 présenté par M. Charles de Courson, tendant à faire bénéficier du crédit d'impôt prévu à l'article 200 quinquies du code général des impôts les véhicules qui fonctionnent avec le système dit « flex fuel », c'est-à-dire dont les moteurs fonctionnent soit à l'essence, soit à l'éthanol, soit avec les deux types de carburants à la fois, après que le Rapporteur général eut rappelé que la Commission, lors de sa réunion du 11 octobre 2005 relative à l'examen du projet de loi de finances pour 2006, avait déjà tranché cette question.
Après l'article 15 :
La Commission a repoussé l'amendement n° I-24 présenté par M. Bruno Bourg-Broc, tendant à créer un crédit d'impôt en faveur des entreprises qui engagent des frais pour l'enseignement du Français au profit de leur personnel non francophone employé dans leurs établissements stables et leurs filiales détenues à 50% et plus et situés hors de France dans des pays ayant signé une convention fiscale avec la France.
Après l'article 17 :
La Commission a examiné les amendements n° I-23, présenté par M. Jacques Masdeu-Arus, n° I-63, présenté par M. Claude Goasguen, n° I-80, présenté par M. Pierre Lellouche et n° I-111, présenté par M. Lionnel Luca, tendant à exclure la résidence principale de l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune.
Le Rapporteur général a rappelé que la Commission a décidé de concentrer ses efforts sur l'élimination du principal effet pervers de l'ISF, l'hémorragie des entreprises et des emplois liée à une imposition excessivement lourde et décourageante pour les actionnaires et les dirigeants des entreprises françaises, qui ne peuvent bien souvent pas conserver leurs participations ni assurer le maintien de ces entreprises sur le territoire français. La question de la résidence principale, pour être prégnante, ne peut pas être examinée au même moment, au risque de disperser les efforts et de nuire à l'objectif commun : la « rationalisation » d'un impôt extrêmement imparfait.
M. Charles de Courson a estimé peu raisonnable d'exonérer totalement la résidence principale de l'ISF. Il a rappelé sa préférence pour un abattement minimal de 300.000 euros à raison de la résidence principale, l'abattement de 20% demeurant applicable au-delà, qui est plus conforme au réalisme et à l'équité.
La Commission a repoussé les amendements nos I-23, I-63, I-80 et I-111.
La Commission a examiné l'amendement n° I-119 présenté par M. Jean-Michel Fourgous, tendant à relever de 50 à 75% le montant de l'exonération afférente aux pactes de conservation pour la détermination de l'impôt sur la fortune (ISF) et à réduire de six à cinq ans le délai de conservation ouvrant droit au bénéfice de cet abattement.
Le Rapporteur général a émis un avis défavorable, faisant part de la mise au point d'un autre amendement tendant à garantir la stabilité de l'actionnariat français dans les entreprises, notamment dans les petites et moyennes entreprises. Un des effets pervers de l'impôt sur la fortune est d'être parfois supérieur aux produits reçus sur les titres et parts entrant dans son assiette. Cette absurdité incite les actionnaires à vendre, le cas échéant à des étrangers, engageant ainsi la spirale qui mène à la délocalisation des entreprises.
M. Hervé Novelli a expliqué que l'amendement mentionné par le Rapporteur général proposerait un dispositif très complet, couvrant tout à la fois les situations des salariés, des dirigeants, des anciens salariés et des anciens dirigeants. Il consiste à instaurer un abattement d'ISF à hauteur de 75% sur les parts ou actions qu'ils détiennent dans la société, sous réserve de leur conservation pendant six ans. En outre, dans un souci de cohérence, l'abattement dont bénéficient les actionnaires minoritaires parties à un pacte de conservation serait relevé à 75%, satisfaisant donc sur ce point l'amendement n°119. Un tel amendement transversal devrait résoudre les problèmes posés par l'impôt de solidarité sur la fortune dans le domaine de l'emploi et du développement économique, permettant d'en finir avec les effets anti-économiques de cet impôt.
M. Philippe Auberger a estimé qu'un dispositif de ce genre aurait en effet évité que les actionnaires minoritaires du groupe Taittinger vendent leurs parts parce qu'elles leur rapportaient des dividendes moins élevés que l'impôt sur la fortune qu'il leur fallait payer du fait de leur détention. Le dispositif évoqué ne traiterait cependant pas le cas des actionnaires cédant leurs parts et s'installant hors de France pour échapper à l'impôt.
Le Rapporteur général a souligné que le dispositif proposé inciterait à conserver les titres dès lors qu'il trouverait à s'appliquer aux parts et actions détenues après un départ à la retraite.
M. Jean-Michel Fourgous a estimé que la discussion mettait à l'épreuve la capacité collective de la Commission à créer de la croissance. L'état de la législation dans les autres États européens impose un cadre de référence plus ambitieux. L'amendement projeté peut apparaître comme un moindre mal, mais il représente aussi une solution de facilité. Au demeurant, il reste pleinement valable dans son principe.
La Commission a repoussé l'amendement n° I-119.
La Commission a repoussé, au motif qu'ils seront également satisfaits, les amendements identiques nos I-37 et I-79, respectivement présentés par M. Dominique Tian et M. Hervé Novelli, tendant à relever le montant de l'exonération afférente aux pactes de conservation pour la détermination de l'impôt sur la fortune (ISF) de 50 à 75%.
La Commission a examiné l'amendement n° I-117 présenté par M. Jean-Michel Fourgous, tendant à exonérer d'impôt sur la fortune les actions des sociétés unipersonnelles d'investissement à risque.
Le Rapporteur général a indiqué que l'article 64 du présent projet de loi de finances vise notamment à assouplir le dispositif des sociétés unipersonnelles d'investissement à risque (SUIR). En effet, l'institution de ces sociétés s'avère un échec, du fait pour l'essentiel des conditions requises pour leur constitution. L'amendement s'articulerait donc plus opportunément avec cet article, un éventuel aménagement de la fiscalité pouvant éventuellement être envisagé dans ce cadre.
La Commission a repoussé l'amendement n° I-117.
La Commission a repoussé :
- l'amendement n° I-123 présenté par M. Philippe Feneuil, tendant à considérer comme des biens professionnels au titre de l'assujettissement à l'ISF les sommes figurant au crédit des comptes courants ouverts au nom des associés dans les sociétés dont les parts et actions constituent pour eux des biens professionnels exonérés ;
- l'amendement n° I-62 présenté par M. Claude Goasguen, tendant à ramener de dix à trois ans le délai pendant lequel peut être exercé le droit de reprise de l'administration en matière d'ISF ;
- l'amendement n° I-71 présenté par M. Michel Hunault, tendant à rendre déductibles de l'impôt sur le revenu les sommes consacrées par les particuliers aux travaux imposés par la directive européenne n° 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, pour le raccordement de leurs bâtiments et maisons d'habitation aux réseaux d'assainissement.
Après l'article 20 :
La Commission a repoussé :
- l'amendement n° I-112 présenté par M. Jean-Marie Binetruy, tendant à ramener de 2.000 à 200 la quantité de cigarettes pouvant circuler sans titre de mouvement ;
- les amendements nos I-26 et I-113 présentés respectivement par M. Thierry Mariani et M. Pierre Morel-A-L'Huissier, tendant à appliquer le taux réduit de TVA aux prestations relatives à la restauration à consommer sur place et à la vente de boissons non alcoolisées à consommer sur place ;
- l'amendement n° I-25 présenté par M. Alain Marsaud, tendant à étendre la réduction d'impôt au titre des dons des particuliers aux abonnements à des quotidiens d'information générale ;
- l'amendement n° I-86 présenté par M. Patrick Beaudoin, tendant à rendre déductibles de l'impôt sur le revenu les déficits résultant de travaux d'adaptation d'un local à son habitation par une personne handicapée lorsque le propriétaire met gratuitement le local à la disposition de la personne handicapée, le Rapporteur général ayant rappelé que les travaux effectués par un propriétaire pour améliorer un local sont déductibles des revenus fonciers et que le déficit foncier est déductible du revenu global, dans la limite de 10.700 euros par an, si les revenus fonciers ne permettent pas d'absorber les dépenses en cause ;
- l'amendement n° I-39 présenté par M. Michel Bouvard, tendant à rendre éligibles au taux réduit de TVA les travaux effectués en vue de restituer à un bâtiment ses caractéristiques historiques originelles.
La Commission a examiné l'amendement n° I-45 présenté par M. Michel Bouvard, tendant à rendre éligibles au taux réduit de TVA les travaux de construction et d'agrandissement spécialement conçus pour des personnes handicapées.
M. Michel Bouvard a estimé que le logement des personnes handicapées soulève un réel problème. L'adaptation des habitations conduit à effectuer des travaux, soit dans les bâtiments existants, soit à l'extérieur des bâtiments, par exemple pour installer un ascenseur ou un salle d'eau facilement accessible, auquel cas les travaux sont soumis au taux normal de TVA car la doctrine administrative considère qu'il s'agit de travaux de construction ou d'agrandissement, non éligibles au taux réduit de TVA. Cette situation est de plus en plus fréquente et le sera encore plus avec le vieillissement de la population.
Le Rapporteur général est convenu de ce que cette initiative répond à une difficulté sérieuse, mais l'extension de l'éligibilité au taux réduit de TVA se heurte au droit communautaire actuel. Depuis que le taux réduit de TVA pour les travaux dans les logements a été instauré, en 1999, la ligne de partage entre l'application du taux réduit et du taux normal se fonde sur la nature des travaux et non sur leur destination : le taux réduit est applicable aux travaux d'amélioration ; le taux normal est applicable aux travaux d'agrandissement ou de construction. Pour autant, la France pourrait évoquer les travaux à destination des personnes handicapées dans les négociations en cours au sein des instances communautaires sur la pérennisation du dispositif actuel. Il est très probable que les partenaires européens suivraient une proposition tendant à rendre de tels travaux éligibles au taux réduit de TVA.
Le Président Pierre Méhaignerie a rappelé que ces travaux font déjà l'objet d'une intervention publique sous la forme de subventions.
La Commission a repoussé l'amendement n° I-45.
Elle a ensuite examiné l'amendement n° I-58 présenté par M. Michel Bouvard, tendant à préciser le régime fiscal applicable aux chèques vacances versés par les comités d'entreprise et autres organismes à caractère social.
M. Michel Bouvard a indiqué qu'il s'agit là d'un problème récurrent, déjà évoqué à de nombreuses reprises dans les travaux antérieurs de la Commission. Le Gouvernement avait pris des engagements lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2005, mais rien de concret n'apparaît un an après.
Le Rapporteur général a émis un avis défavorable, la doctrine ayant déjà clarifié ce régime fiscal. Il a en outre souligné que les inégalités se creusent entre les salariés des grandes entreprises et ceux des petites entreprises, dans tous les domaines. Une réflexion devrait être engagée afin de faciliter l'emploi des chèques vacances dans les PME, qui l'utilisent peu. Cependant, l'ouverture du bénéfice des chèques vacances à tous les salariés de PME, sans condition de ressources, question qui avait été évoquée l'an passé, aurait un coût qui paraît rédhibitoire.
La Commission a repoussé l'amendement n° I-58.
La Commission a ensuite repoussé :
- l'amendement n° I-81 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, tendant, à l'occasion d'une procédure de rectification prévue à l'article L. 57 du livre des procédures fiscales, à soumettre l'administration à un délai de réponse identique à celui dont dispose le contribuable pour faire valoir ses observations ;
- l'amendement n° I-120 présenté par M. Philippe Feneuil, tendant à permettre aux agriculteurs de constituer une réserve spéciale d'autofinancement ;
- l'amendement n° I-121 présenté par M. Philippe Feneuil, tendant à pérenniser l'abattement de 50% sur les bénéfices instauré au profit des jeunes agriculteurs ;
- l'amendement n° I-122 présenté par M. Philippe Feneuil, tendant à permettre une récupération trimestrielle des crédits de TVA liés à l'acquisition d'immobilisations lorsque leur montant dépasse 760 euros.
Article 24 : Réforme de la dotation globale d'équipement (DGE) des départements :
La Commission a examiné l'amendement n° I-53 présenté par M. Michel Bouvard, tendant à supprimer la minoration de 3,25 points qu'il est prévu d'appliquer au taux réel de subvention constaté en 2004 au titre de la fraction principale de la dotation globale d'équipement (DGE), dans le cadre du dispositif de compensation proposé par l'article 24 pour les départements dont le taux réel de subvention au titre de la fraction principale était supérieur à 3,25% en 2004.
M. Michel Bouvard a expliqué que la minoration forfaitaire de 3,25 points applicable au taux réel de subvention constaté en 2004 constitue une bonne affaire pour l'État mais une mauvaise pour les départements, nonobstant le fait que la réforme conduit à simplifier le dispositif de la DGE, ce qui est heureux. De plus, l'abattement sur les ressources des départements interviendrait à un moment où, d'une part, le Gouvernement affirme souhaiter relancer l'investissement local et, d'autre part, les charges effectives que doivent supporter les départements s'accroissent fortement : le financement des charges résultant de l'allocation personnalisée d'autonomie a été assuré par l'État « à la tête du client » ; la situation est plus convenable pour le financement des charges résultant du RMI et du RMA ; les charges résultant de la loi Handicap ne sont pas financées.
Le Rapporteur général est convenu que la réforme de la DGE est essentiellement motivée par la volonté d'économiser, en 2006, 47,6 millions d'euros sur 290 au total et, en régime de croisière dès 2007, 146 millions d'euros. Pour autant, l'objectif de simplification ne doit pas être perdu de vue, car le taux effectif de subventionnement des projets des collectivités par l'État décroît au fil du temps. Pour justifiés qu'ils soient sur le fond - car les départements sont les collectivités dont les finances sont les plus fragiles, actuellement - les amendements à l'article 24 proposés par M. Michel Bouvard dégradent les conditions de l'équilibre général de la loi de finances.
La Commission a repoussé l'amendement n° I-53.
La Commission a repoussé l'amendement n° I-54 présenté par M. Michel Bouvard, tendant à garantir que la suppression de la première part de la dotation globale d'équipement (DGE) n'aboutisse pas à ce que les départements bénéficient d'une dotation inférieure à celle perçue en 2004.
La Commission a repoussé l'amendement n° I-55 présenté par M. Michel Bouvard, tendant à maintenir un lien entre l'évolution de la compensation versée au titre de la suppression de la fraction principale de la dotation globale d'équipement (DGE) et le niveau d'investissement réalisé dans les départements.
La Commission a examiné l'amendement n° I-56 présenté par M. Michel Bouvard, tendant à ce que la compensation prévue en faveur des SDIS soit répartie en fonction du nombre de risques auxquels est exposé le département.
M. Michel Bouvard a souligné le manque de ressources de certains services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) qui supportent une dépense plus importante parce que les départements dont ils dépendent sont exposés à davantage de risques et doivent disposer d'équipes et de matériels plus spécialisés. C'est la raison pour laquelle la répartition de la compensation entre les départements doit intégrer l'échelle des risques.
Le Rapporteur général a indiqué qu'il s'agit d'un enjeu de 15 millions d'euros répartis dans les cent départements. Le présent article propose de consolider la répartition actuelle de la première part de la DGE, qui obéit aux besoins et doit être d'ores et déjà proportionnelle aux risques auxquels est exposé chaque département. Prévoir une répartition de ces 15 millions d'euros selon de nouveaux critères apparaît peut souhaitable.
La Commission a repoussé l'amendement n° I-56.
La Commission a repoussé l'amendement n° I-57 présenté par M. Michel Bouvard, tendant à intégrer l'échelle des risques dans la répartition d'un tiers de la compensation versée aux départements en faveur des SDIS au titre de la suppression de la première part de la DGE.
Avant l'article 40 :
La Commission a examiné l'amendement n° I-109 présenté par M. Charles de Courson, tendant à abroger la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées.
M. Charles de Courson a souligné l'incohérence entre l'esprit de la LOLF et le maintien du contrôle des dépenses engagées. Le ministre des finances s'était d'ailleurs engagé à assouplir ce contrôle. Avec la mise en œuvre de la LOLF, la loi du 10 août 1922 doit être supprimée.
Le Rapporteur général a estimé que les évolutions apportées par le décret du 27 janvier 2005 vont dans le bon sens et que l'assouplissement du contrôle financier a priori s'inscrit dans la logique de responsabilité prônée par la LOLF. La réforme résultant du décret du 27 janvier 2005 est équilibrée. Au demeurant, le Gouvernement ne peut pas se passer d'un instrument indispensable au pilotage de la dépense en cours de gestion.
M. Didier Migaud a ajouté que, sous réserve des arrêtés à paraître, l'étude des propositions faites par le Gouvernement démontre une évolution positive. Le décret du 27 janvier 2005 relatif au contrôle financier au sein des administrations de l'État (décret n° 2005-54) ouvre la voie à la nécessaire modernisation du contrôle financier.
M. Michel Bouvard a rappelé que le décret du 27 janvier 2005 avait été longuement étudié. Si la logique de la LOLF est bien d'alléger les contrôles a priori, il convient néanmoins de procéder par étapes. Des conventions sont prévues entre le ministère de l'économie des finances et de l'industrie et chacun des autres ministères. Il conviendra d'observer l'évolution des pratiques sur un ou deux ans avant d'envisager la suppression du contrôle des dépenses engagées. Les enjeux de régulation et de sincérité rendent impossible la suppression de ce dispositif, aujourd'hui.
M. Marc Le Fur a exprimé son soutien à l'amendement. En effet, la LOLF prévoit que chaque directeur de programme disposera de crédits fongibles. Si ce dernier est soumis à un contrôle a priori, l'évolution prévue par la LOLF ne peut pas être mise en œuvre, car le responsable de programme n'aura pas la faculté de redéployer ses crédits.
Le Rapporteur général a réitéré son opposition à la suppression du contrôle financier : le système est équilibré et le problème soulevé par M. Marc Le Fur n'a pas lieu d'être.
La Commission a repoussé l'amendement n° I-109.
Article 41 : Financement des allégements généraux de cotisations sociales patronales par le transfert de recettes fiscales à la sécurité sociale :
La Commission a examiné les amendements n° I-69 présenté par M. Hervé Novelli, tendant à supprimer la majoration des heures supplémentaires pour les entreprises de moins de vingt salariés et à supprimer les cotisations salariales sur les rémunérations perçues au titre des heures supplémentaires et n° I-78 présenté par M. Louis Giscard d'Estaing, tendant à ce que le Gouvernement remette au Parlement avant le 30 juin 2006 un rapport sur la politique d'allégement des cotisations sociales.
M. Hervé Novelli a estimé que l'heure était venue de s'interroger sur l'efficacité de la politique d'allégement des charges sociales patronales menée dans notre pays depuis une décennie. Près de 20 milliards d'euros seront mobilisés en 2006 au titre de ce dispositif. Si l'on rapproche ce montant du niveau toujours élevé du chômage dans notre pays (10%), force est de constater que cette politique massive n'a pas produit les effets escomptés. Par ailleurs, et notamment du fait de l'application des 35 heures, les salariés français souffrent aujourd'hui d'un problème de pouvoir d'achat. Dès lors, le transfert d'une partie de ces allégements de charges patronales vers un allégement des charges actuellement supportées par les salariés doit être examiné. Le régime actuel des heures supplémentaires fait supporter une majoration de 10% des rémunérations dès la trente-sixième heure pour les entreprises de moins de 20 salariés et une majoration de 25% pour les autres. Pour les entreprises de moins de 20 salariés, il serait souhaitable de mettre en place un dispositif d'exonération des cotisations salariales sur les heures supplémentaires. Cette exonération qui procurerait un gain de pouvoir d'achat d'au moins 20% pour les salariés, serait accompagnée de la suppression de la majoration de 10% applicable aux rémunérations. Il s'agirait donc d'une mesure trois fois gagnante : pour les employeurs, qui ne paieraient plus la majoration des heures supplémentaires, pour les salariés et pour l'Etat, car la compensation de cet allégement serait « précomptée » sur la compensation actuellement consentie au titre des allégements de charges patronales. Passer ainsi d'une mesure inefficace à un gain de pouvoir d'achat tout en sortant des inconvénients liés aux 35 heures par la disparition des majorations des heures supplémentaires permettrait de réconcilier la nécessité de revaloriser le travail tout en tenant compte de la réalité économique.
M. Louis Giscard d'Estaing a souligné que la principale caractéristique du système français d'allégement est qu'il porte exclusivement sur les cotisations patronales de sécurité sociale. Cette année encore, le poids pour le budget de l'Etat de la compensation des allégements généraux de charges sociales patronales va s'alourdir et atteindra 18,9 milliards d'euros. Or, il aurait été souhaitable de maintenir la compensation au niveau de 17,14 milliards d'euros voté en loi de finances pour 2005. Le différentiel, soit 1,76 milliard d'euros, aurait été mieux utilisé en faveur de la revalorisation des salaires directs, soit par un dispositif d'allégement des cotisations salariales, soit par le biais d'une revalorisation de la prime pour l'emploi. C'est pourquoi il est souhaitable que s'engage un débat sur l'efficacité des allégements de charges patronales et sur la possibilité d'en reporter une partie sur les charges salariales.
Le Président Pierre Méhaignerie a estimé qu'il aurait été souhaitable de stabiliser à 17,14 milliards d'euros le niveau des allégements de charges et de sécuriser les entreprises par l'institution d'un barème définitif. Le système actuel entraîne certains effets pervers. Lorsqu'une entreprise fait passer un salarié de 1,1 SMIC à 1,4 SMIC, elle perd 18 points de cotisations sociales. Le système a donc atteint ses limites. Il aurait été souhaitable que l'augmentation de 1,76 milliard d'euros des allégements de charges patronales soit affectée à la prime pour l'emploi. On doit constater aujourd'hui que l'effort de l'Etat est concentré sur les revenus compris entre 0,5 et 1 SMIC, ce qui fait naître des frustrations parmi les salariés qui se situent entre 1 et 1,4 SMIC. L'augmentation des allégements de charges prévue par le présent projet de loi de finances résulte d'un engagement pris par l'Etat en faveur des entreprises au moment de l'augmentation du SMIC au 1er juillet 2005. M. Hervé Novelli souhaite que les montants consacrés aux allégements de charges patronales soient affectés à une autre politique. M. Louis Giscard d'Estaing souhaite susciter un débat préalablement à toute nouvelle augmentation du montant consacré aux allégements de charges. Toutes ces pistes méritent d'être explorées.
M. Jean-Jacques Descamps s'est opposé à l'amendement n° I-69. Ce ne sont pas les allégements de charges qui freinent les délocalisations. Le dispositif qui résulterait de cet amendement, financé par le déficit de l'Etat, conduirait à accorder artificiellement du pouvoir d'achat aux ménages dans la même logique que les contrats aidés. En augmentant le pouvoir d'achat, on augmente les importations ce qui est contraire aux intérêts des entreprises françaises. Afin d'éviter ce type d'effets néfastes, il convient plutôt de laisser les entreprises fixer plus librement le niveau des salaires.
M. Jean-Pierre Brard a estimé que les lois de la valeur s'appliquent quoi qu'il arrive, ainsi que l'enseigne le Capital. M. Jean-Jacques Descamps ignore le degré de compétitivité de nos entreprises. La France est en effet aujourd'hui le quatrième exportateur mondial. De façon rampante, par les allégements de charges sociales, l'ancienne majorité comme la majorité actuelle, qui se dit libérale, ont progressivement étatisé les entreprises par le biais de ces allégements. Les entreprises n'ont pas besoin de subventions mais de clients. Avec cette politique d'allégements de charges, les deux majorités successives ont tiré progressivement les salaires vers le bas ce qui a conduit à une déqualification des salariés et à une érosion de leur pouvoir d'achat. Il convient donc de supprimer progressivement les allégements de charges et de réinjecter les montants correspondants au pouvoir d'achat direct, mais non pour les raisons idéologiques exprimées par M. Hervé Novelli.
M. Charles de Courson s'est déclaré favorable à l'amendement n° I-78 présenté par M. Louis Giscard d'Estaing mais défavorable à l'amendement n° I-69 présenté par M. Hervé Novelli.
Le Rapporteur général a émis un avis favorable à l'amendement n° I-78 car il suscite le débat sur un système qui nécessite une réflexion profonde. En revanche, l'amendement n° I-69 a un caractère opérationnel immédiat dont les conséquences sont difficiles à évaluer.
Sur ces sujets, on se situe à la croisée des chemins. Une « tuyauterie » complexe a été mise en place, dont tous les « tuyaux » ont pour point commun de transiter par le budget de l'Etat. S'agissant de la prime pour l'emploi, on aboutira prochainement à des situations où un salarié bénéficiaire de la PPE et non imposable à l'impôt sur le revenu disposera en réalité de deux employeurs avec deux fiches de paie : l'une provenant de son employeur privé, l'autre de ce que l'on pourrait considérer comme un employeur Etat. S'agissant des cotisations patronales de sécurité sociale, chacun s'accorde à évoquer un coût du travail et notamment des charges trop élevées ; or, ce coût est maintenu par le biais d'un taux proportionnel de cotisation et il est procédé par ailleurs à des allégements au moyen d'une mécanique complexe.
Qu'il s'agisse de l'impôt sur le revenu, de la prime pour l'emploi ou des cotisations sociales patronales, il est légitime de se demander si un système de trappe à bas salaires n'est pas en train de voir le jour. En effet, du point de vue de l'employeur, le seuil de 1,6 SMIC est vite atteint. S'il augmente les salaires, outre le coût direct de l'augmentation des rémunérations, il devra également supporter l'augmentation de son taux de cotisation effectif du fait de la perte de compensation. Du point de vue des salariés, le sentiment de baisse du pouvoir d'achat est patent. Si l'on examine l'évolution entre 1994 et 2005 de la situation de deux célibataires, l'un rémunéré au SMIC et l'autre à 1,5 SMIC (en 1994), compte tenu des augmentations du SMIC et de la prime pour l'emploi, l'écart entre les deux situations n'est plus que de 25% à supposer que le salarié à 1,5 SMIC en 1994 ait bénéficié de la moyenne des hausses de salaire constatée. Il convient donc de remettre sur pied ces différents systèmes.
La Commission a repoussé l'amendement n° I-69 et a accepté l'amendement n° I-78, compte tenu de deux modifications qui y seront apportées, la première précisant que le rapport doit être remis à la Commission des finances, la seconde étendant l'objet du rapport du Gouvernement à l'incidence de la politique d'allégement des charges sociales sur la hiérarchie des salaires.
Article 51 : Equilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisations d'emplois :
La Commission a examiné l'amendement n° I-77 présenté par le Président Pierre Méhaignerie, tendant à minorer le montant des dépenses brutes et nettes de 500 millions d'euros et à majorer d'un montant égal le solde budgétaire.
Le Rapporteur général a rappelé le souci constant de la majorité de maîtriser la dépense de l'État. Une version antérieure de cet amendement était plus ambitieuse dans la réduction des dépenses, mais il a été jugé préférable de retenir une approche réaliste, en associant à la réduction globale proposée par cet amendement des mesures précises qui seront évoquées dans la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances. Lors de l'audition de M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, le 13 octobre dernier, le principe a été arrêté d'un redéploiement de 200 millions d'euros sur les 14 milliards d'euros de crédits qui sont regroupés au sein de la mission Travail et emploi. Il faut poursuivre l'effort et déterminer où dégager 300 millions d'euros supplémentaires d'économies. L'amendement n° I-77 constitue, pour sa part, un signal fort à destination du Gouvernement car il vise l'article qui fixe les conditions générales de l'équilibre budgétaire et financier.
Les sommes en cause ne sont pas hors de portée : les audits de services et de procédures lancés par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie pourraient mettre en évidence des gisements d'économies très supérieurs à 300 millions d'euros. Par ailleurs, la logique de responsabilité qui est associée à la mise en œuvre de la LOLF amènera les responsables de programme à rechercher, par des économies, à un meilleur emploi de l'argent public.
Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué que tous les experts s'accordent sur l'existence d'une relation directe entre la réduction des dépenses publiques et l'amélioration du niveau de l'emploi. Il n'est que de voir l'accord de gouvernement passé entre le SPD et la CDU-CSU, qui prévoit une réduction de 30 milliards d'euros des dépenses publiques. Le PIB de la France s'élève à 1.700 milliards d'euros environ, dont 750 milliards d'euros circulent par la sphère publique. La « performance » de ces 750 milliards d'euros est très largement perfectible, le système administratif français n'ayant pas encore engagé une démarche d'amélioration, pourtant bien nécessaire. Il faut adresser un signe fort au Gouvernement, en cette année d'entrée en vigueur de la LOLF. Les rapporteurs spéciaux devront contribuer, par leurs travaux, à identifier les sources d'économies et à cibler les réductions de crédits qui doivent en résulter.
M. Jean-Yves Chamard a approuvé cette démarche, tout en indiquant qu'il aurait été tenté d'aller plus loin et de proposer un montant plus ambitieux. Il est regrettable que le Gouvernement n'ait pas passé un « coup de rabot » supplémentaire, pour reprendre une expression que le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin avait employée pour désigner une baisse forfaitaire de 0,2% des crédits des ministères lors de la préparation du projet de loi de finances pour 2005.
M. Jean-Jacques Descamps a exprimé sa crainte qu'il ne revienne finalement au Gouvernement de proposer les mesures concrètes d'économies qui doivent être associées à l'amendement n° 77.
Le Président Pierre Méhaignerie a souligné que la Commission doit aller au bout de sa démarche et qu'elle aura à faire elle-même les propositions nécessaires.
M. Jean-Jacques Descamps a estimé que les économies devraient porter sur le fonctionnement de l'État.
M. Charles de Courson a rappelé qu'à l'automne 1995, plusieurs députés avaient engagé une démarche similaire. Un amendement de réduction du plafond des charges inscrit à l'article d'équilibre, portant sur 4 milliards de francs, avait déclenché l'ire du Gouvernement et des membres des autres commissions. Les cinq signataires avaient dû réduire leurs prétentions à 2 milliards de francs. L'initiative du Président Pierre Méhaignerie, du Rapporteur général et de M. Michel Bouvard a donc un antécédent.
Par ailleurs, l'effort demandé au budget n'est certainement pas à la hauteur des enjeux. Une note, adressée récemment au Président Pierre Méhaignerie, chiffre à 4% du total des crédits le montant des économies réalisables. Cependant, l'adoption de l'amendement n° I-77 serait un signe utile.
La Commission a accepté l'amendement n° I-77.
© Assemblée nationale