COMMISSION DES FINANCES,
DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
COMPTE RENDU N° 25
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 9 novembre 2005
(Séance de 16 h 30)
Présidence de M. Jean-Jacques Descamps, Vice-Président,
puis de M. Pierre Méhaignerie, Président,
puis M. Jean-Jacques Descamps, Vice-Président.
SOMMAIRE
La commission des Finances a poursuivi l'examen de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2006. Elle a tout d'abord procédé, sur le rapport de M. Jean-Jacques Descamps, à l'examen des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».
M. Jean-Jacques Descamps, Rapporteur spécial, a souligné que la mission « Remboursements et dégrèvements » constitue une entité exceptionnelle, puisqu'elle ne concerne pas un champ d'action particulier des politiques publiques, mais l'addition brute des décaissements consentis par l'État en faveur des contribuables, ménages ou entreprises, et des collectivités locales.
Le volume de la mission est très important : 68,4 milliards d'euros. Il comprend à la fois des décaissements de type purement mécanique, comme les remboursements de TVA aux entreprises exportatrices, et des décaissements qui procèdent d'une volonté délibérée, animant une politique publique identifiable, comme le versement de la prime pour l'emploi, pour la part qui ne vient pas en déduction de l'impôt dû. Un lien existe ainsi entre certains décaissements et les dépenses fiscales présentées dans les autres missions. Car les dépenses fiscales ne représentent pas seulement de moindres recettes, mais conduisent aussi parfois à des sorties de fonds effectives pour le Trésor public.
La mission se découpe en deux programmes : « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État » et « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux ». Le rapport spécial retient cependant une autre summa divisio, qui a paru aller au fond de la réalité des choses, en séparant d'un côté les décaissements automatiques qui ne peuvent qu'être constatés, et d'un autre côté, les décaissements volontaristes qui appellent des réflexions sur les politiques publiques auxquelles ils correspondent.
Il faut noter que la mission ne comporte pas de crédits de personnel, bien que ces décaissements engendrent une activité administrative considérable, puisque chaque décaissement manuel -ils restent nombreux- suppose une écriture. La présentation actuelle ne donne pas les moyens de mesurer cette activité, ni de savoir à combien d'équivalents temps plein elle peut correspondre.
Le gestionnaire des programmes a fixé des indicateurs qui ne peuvent, par conséquent, être tout à fait satisfaisants. Ils mesurent seulement le délai de réponse de l'administration des impôts à l'usager destinataire du remboursement, par exemple à l'entreprise destinataire d'un remboursement de TVA. Ces indicateurs permettent seulement d'apprécier une efficacité brute. Ils ont aussi pour faiblesse de ne pas prendre en considération le stock des demandes en souffrance.
Les décaissements quasi-automatiques recouvrent principalement les remboursements de TVA, qui sont estimés à près de 37 milliards d'euros pour 2006. Plus de 900 000 actes de décaissement sont effectués à ce titre en 2005. Les contacts noués avec la Direction générale des impôts laissent penser que les prévisions sont plutôt fiables. L'impôt sur les sociétés donne également lieu à des décaissements importants. Ils correspondent pour l'essentiel aux remboursements de trop perçu. Il faut enfin mentionner les remboursements de taxe intérieure sur les produits pétroliers.
L'autre grande catégorie de décaissements comprend en premier lieu les exonérations d'impôts locaux : taxe d'habitation, taxes foncières, taxe professionnelle. Elles reviennent en effet très souvent à la charge de l'État. La Commission des Finances a eu l'occasion de se pencher sur ces questions lorsqu'elle a examiné la première partie du projet de loi de finances. La réforme de la taxe professionnelle ne manquera pas, au demeurant, de retentir sur les masses de crédits actuellement présentés dans la mission. Le rapport spécial fait également le point sur les dégrèvements de taxes foncières et de taxe d'habitation.
Les crédits inscrits dans la mission livrent enfin un aperçu des diverses formes de soutien aux entreprises. Les deux principaux dispositifs de dégrèvements de taxe professionnelle sont le dégrèvement pour investissements nouveaux, mesure qui devrait être pérennisée par la loi de finances pour 2006, et les crédits d'impôt recherche. Ces dégrèvements entraînent en effet des décaissements lorsque les entreprises concernées ne réalisent pas de bénéfice. En effet, elles n'ont pas à s'acquitter dans ce cas de l'impôt sur les sociétés, de sorte qu'il est impossible d'imputer le dégrèvement sur une cotisation inexistante. Dans ces conditions, le dégrèvement prend la forme d'un chèque du Trésor public rédigé à l'ordre de la société.
En conclusion, il faut se demander si le découpage de la mission respecte vraiment la philosophie de la loi organique. Il serait sans doute possible d'imaginer que certains des crédits qui s'y trouvent inscrits soient rattachés l'an prochain aux missions auxquelles ils correspondent effectivement, par exemple les missions « Relations avec les collectivités territoriales », « Solidarité et intégration » ou « Développement et régulation économiques ». Le poste des remboursements et dégrèvements ne regrouperait plus que les remboursements qui traduisent le fonctionnement mécanique du recouvrement.
Le Parlement pourrait ainsi se livrer à un examen plus rationnel des autres missions, tandis que ce poste n'entraînerait plus d'analyse particulière.
M. Louis Giscard d'Estaing a souhaité savoir quelle différence le Rapporteur spécial entendait établir entre les dégrèvements manuels et les dégrèvements automatiques.
M. Jean-Jacques Descamps, Rapporteur spécial, a répondu que cette distinction faisait référence au mode de traitement des dégrèvements : un dégrèvement automatique est celui qui ne nécessite aucune opération supplémentaire pour l'administration fiscale. On pourrait également utiliser le terme « mécanique ». Tel est le cas pour la TVA.
M. Jean-Yves Cousin a interrogé le Rapporteur spécial sur la notion de cotisation de référence de taxe professionnelle et sur les modalités d'application du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée de l'entreprise. On peut difficilement parler, en l'espèce, d'impôt national à taux unique.
M. Jean-Jacques Descamps, Rapporteur spécial, est convenu qu'une convergence à très long terme des modalités d'application du plafonnement était envisageable, même s'il ne s'agissait pas du but recherché.
M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a précisé que le plafonnement à la valeur ajoutée jouait pour l'ensemble des entreprises, mais que les bases locatives des établissements restaient localisées. De ce fait, d'importants écarts subsistent d'une commune à l'autre, et les mouvements de taux opérés par les collectivités ne se traduisent pas toujours par une récompense pour les plus vertueuses d'entre elles.
M. Charles de Courson a regretté que le rapport spécial n'aborde pas le sujet de la classification des mesures de remboursements et dégrèvements en dépenses ou en prélèvements sur recettes. Nombre de prélèvements sur recettes donnent une fausse impression de maîtrise des dépenses.
M. Jean-Jacques Descamps, Rapporteur spécial, a admis la pertinence de cette critique. Mais il est des cas où la frontière est difficile à tracer : par exemple comment traiter une remise d'impôts qui solde un contentieux avec un contribuable, ou bien la conséquence d'une reprise sur provisions ?
M. Charles de Courson a ajouté que certains dégrèvements posent problème dans la mesure où ils interviennent à un taux stabilisé, fixé une année une fois pour toutes.
M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a acquiescé, précisant que seul le dégrèvement de taxe d'habitation pour les allocataires du RMI était calculé chaque année.
M. Charles de Courson a poursuivi en remarquant que la plupart des dégrèvements sont plafonnés à taux stabilisé. Ce sont donc de faux dégrèvements. Par exemple, le plafonnement du loyer en fonction du revenu du contribuable doit être classé comme une dépense du budget de l'État.
M. Jean-Jacques Descamps, Rapporteur spécial, a réitéré sa proposition consistant à réintégrer les dépenses dans les budgets correspondants, comme la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ou la mission « Développement et régulation économiques ».
M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a émis le souhait que puisse être présentée chaque année la somme de tous les prélèvements sur recettes et de tous les dégrèvements de fiscalité locale qui pourraient être considérés comme des dépenses.
M. Jean-Jacques Descamps, Rapporteur spécial, a indiqué que son rapport contenait une réflexion sur le sujet, la formalisation d'un amendement étant rendue délicate à ce stade par l'absence de données chiffrées.
M. Charles de Courson a souhaité qu'un rapport soit commandé sur cette question.
M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a estimé que l'application d'une règle stricte de stabilité des dépenses budgétaires encourage une présentation en moindres dépenses, source de confusion. L'indexation automatique des concours aux collectivités territoriales représente chaque année 1 milliard d'euros supplémentaires.
Le Président Pierre Méhaignerie a souligné que les crédits regroupés dans la mission « Remboursements et dégrèvements » représentent un volume considérable, facteur de déresponsabilisation des élus locaux. Il faut être conscient de l'évolution très dynamique des dégrèvements de taxe d'habitation et de taxes foncières depuis 10 ans. Cette vérité doit être martelée ; le débat démocratique l'impose.
M. Charles de Courson a cité l'exemple d'un contribuable sortant du dispositif du RMI pour reprendre un emploi, qui avait vu sa taxe d'habitation augmenter de 70 %, à cause de l'absence de lissage des effets du plafonnement de cet impôt.
Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué qu'il souhaitait donner toute la publicité nécessaire aux travaux de M. Yves Fréville sur l'évolution de la taxe d'habitation, ainsi qu'à l'augmentation continue, le plus souvent sur initiative parlementaire, des dégrèvements d'impôts locaux.
M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a souhaité l'organisation d'un débat annuel sur ce sujet. Il faudrait également, lorsqu'une commune se voit notifier sa D.G.F., qu'elle soit pleinement informée de la part que prennent le contribuable local et le contribuable national dans son paiement.
Le Président Pierre Méhaignerie a ajouté que la substitution croissante de l'État au contribuable local joue contre la péréquation entre collectivités.
M. Charles de Courson a jugé que les documents transmis chaque année aux élus par l'administration fiscale devraient indiquer clairement la part prise par l'État dans la fiscalité locale.
Le Président Pierre Méhaignerie a regretté que les élus locaux ignorent les taux d'exonération dont bénéficient leurs administrés.
M. Richard Mallié a estimé que, même informés, les élus ont tout intérêt à se taire.
M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a relevé que les mécanismes d'exonération de la taxe d'habitation, prenant pour base de référence une année donnée, conduisent à des montants d'imposition parfois extrêmement faibles. Les cas particuliers surabondent.
M. Jean-Jacques Descamps, Rapporteur spécial, répétant sa proposition de ventilation, à termes, des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » dans des missions « opérationnelles » a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de cette mission.
M. Charles de Courson a indiqué que le groupe UDF voterait contre leur adoption, compte tenu des masses financières ainsi amalgamées.
Puis la Commission a adopté les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».
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La Commission a achevé, sur le rapport de M. Gilles Carrez, Rapporteur général, l'examen des articles non rattachés du projet de loi de finances pour 2006 (n° 2540).
Après l'article 70 :
La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Denis Merville, tendant à étendre le taux réduit de TVA aux opérations de formation à la sécurité routière, le Rapporteur général ayant souligné l'incompatibilité de ce dispositif avec le droit communautaire.
La Commission a examiné, en discussion commune, deux amendements présentés par M. Philippe Rouault, tendant à harmoniser le taux de TVA applicable aux prestations de balayage des caniveaux et voies publiques, qu'elles se rattachent au service public de fourniture et d'évacuation de l'eau ou à celui de la voirie communale, à respectivement 19,6 % ou 5,5 %.
M. Philippe Rouault a expliqué que seules les prestations de balayage des caniveaux et voies publiques assurées par les exploitants des réseaux de distribution ou d'évacuation de l'eau sont soumises au taux réduit de TVA. Il en résulte une distorsion de concurrence au détriment des entreprises qui proposent ces mêmes prestations aux communes et à leurs groupements et qui, n'exploitant pas le service public de l'eau, se voient appliquer le taux normal de TVA. Cet amendement a pour objet d'appliquer à ces prestations, indifféremment de la situation de l'entreprise au regard du service public de l'eau, soit le taux normal de 19,6 %, soit le taux réduit de 5,5 %.
Après que le Rapporteur général se fut déclaré favorable à l'application du taux réduit de TVA aux prestations de balayage des caniveaux et voies publiques, M. Philippe Rouault a retiré l'amendement d'harmonisation au taux normal et la Commission a adopté l'amendement d'harmonisation au taux réduit.
La Commission a examiné un amendement présenté par M. Pierre Albertini, tendant à permettre le remboursement de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers, dans la limite de 1.500 litres par an et par entreprise, aux commerçants sédentaires dont l'établissement principal se situe dans un commune de plus de 3.000 habitants dès lors que leurs ventes ambulantes représentent au moins la moitié de leur chiffre d'affaires.
M. Charles de Courson a expliqué que ce remboursement de TIPP est actuellement réservé aux commerçants sédentaires dont l'établissement principal se situe dans une commune de moins de 3.000 habitants. Or, certains commerçants établis dans des communes de plus de 3.000 habitants desservent tout autant les campagnes aux alentours et ont donc vocation à bénéficier de ce dispositif dès lors que la moitié au moins de leur chiffre d'affaires est réalisé par des ventes ambulantes.
Le Rapporteur général a indiqué que cette mesure est incompatible avec l'article 18 de la directive 2003/96/CE. En effet, c'est sur le fondement de cette disposition que le remboursement de TIPP en faveur des commerçants dont l'établissement principal se situe dans une commune de moins de 3.000 habitants et qui réalisent une partie de leur chiffre d'affaires par des ventes ambulantes a été accordé à la France. Toute extension de ce dispositif supposerait une décision à l'unanimité du Conseil des ministres de l'Union européenne. Cet amendement pourrait être redéposé en vue de la séance publique afin d'interroger le Gouvernement sur l'opportunité d'engager un tel processus.
M. Charles de Courson a retiré cet amendement.
Article 71 : Abaissement du seuil de l'obligation de télédéclarer et télérégler la taxe sur la valeur ajoutée et les taxes assimilées :
La Commission a examiné un amendement présenté par M. Richard Mallié, tendant à instituer un crédit d'impôt correspondant au coût de l'installation d'un certificat électronique par les entreprises soumises à l'obligation de télédéclarer et télérégler la TVA et les taxes assimilées.
M. Richard Mallié a expliqué que les entreprises réalisant un chiffre d'affaires hors taxes de plus 15 millions d'euros ont l'obligation de télédéclarer et télérégler leur TVA et les taxes assimilées par voie électronique. Il est proposé d'étendre cette obligation, à compter du 1er janvier 2007, à toutes les entreprises réalisant un chiffre d'affaires hors taxes supérieur à 760.000 euros. Or, le certificat électronique nécessaire à ces opérations est payant. L'amendement propose que le coût dudit certificat soit compensé aux entreprises sous la forme d'un crédit d'impôt imputable sur l'impôt sur les sociétés.
Après que le Rapporteur général eut émis un avis défavorable, rappelant que les crédits d'impôt ont pour objet d'inciter le contribuable à exposer des dépenses qui ne sont pas obligatoires, la Commission a rejeté cet amendement.
La Commission a adopté l'article 71 sans modification.
Article 72 : Harmonisation des règles applicables en cas de contentieux fiscal fondé sur la non-conformité de la règle de droit à une règle de droit supérieure :
La Commission a examiné un amendement présenté par M. Pierre Albertini tendant à supprimer cet article.
M. Charles de Courson a indiqué que le présent article, modifiant l'article L. 190 du livre des procédures fiscales, propose, d'une part, de limiter au 1er janvier de la deuxième année précédant celle au cours de laquelle une décision juridictionnelle de non-conformité est intervenue la période sur laquelle doivent porter les actions en restitution des sommes versées, en paiement des droits à déduction non exercés ou en réparation du préjudice subi pour être recevables et, d'autre part, de définir de manière limitative les décisions juridictionnelles susceptibles de révéler cette non-conformité. Il est pour le moins choquant qu'une telle mesure soit proposée, à la seule fin de réduire le coût pour l'Etat de l'annulation d'un dispositif fiscal non conforme au droit communautaire, alors même que nul n'ignore la lenteur de la justice, notamment en matière fiscale.
M. Richard Mallié a indiqué qu'il a présenté son amendement, tendant à rétablir au 1er janvier de la quatrième année précédant celle au cours de laquelle une décision juridictionnelle de non-conformité est intervenue la date ouvrant la période couverte par une réclamation tendant à la restitution des sommes versées, au paiement des droits à déduction non exercés ou au réparation du préjudice subi.
Le Rapporteur général a souligné que la limitation de la période sur laquelle porte, par exemple, l'action en restitution, ne s'applique qu'aux réclamations présentées suite à une décision juridictionnelle révélant la non-conformité d'une règle fiscale à une règle supérieure, notamment au droit communautaire. En revanche, le contribuable à l'origine de cette décision juridictionnelle, qui a contesté la conformité d'une imposition et auquel une juridiction a donné raison à l'issue d'une procédure contentieuse, obtient naturellement la décharge ou la réduction d'une imposition, le paiement de droits à déduction non exercés ou encore réparation du préjudice subi quelle que soit la date à laquelle la décision a été rendue et la période sur laquelle portait la réclamation. Il n'en reste pas moins que cet article 72 pose deux problèmes : d'une part, sachant que les réclamations présentées à la suite d'une décision juridictionnelle de non-conformité devraient désormais porter sur une période postérieure au 1er janvier de la deuxième année précédant celle au cours de laquelle ladite décision est intervenue, les contribuables pourraient être tentés de contester d'emblée leur imposition, sans plus attendre l'intervention d'une décision juridictionnelle, ce qui pourrait entraîner un engorgement supplémentaire des tribunaux. D'autre part, cette possibilité de contester dès l'origine la conformité d'une imposition est en pratique plutôt le fait des contribuables, notamment les grandes entreprises, disposant de conseils juridiques spécialisés. Au contraire, les petites entreprises, n'ayant généralement pas accès à cette information et attendant l'intervention d'une décision juridictionnelle pour présenter une réclamation, seraient pénalisées.
M. Charles de Courson a rappelé que de nombreux contentieux sont actuellement en attente de jugement devant les juridictions administratives, notamment s'agissant de la récupération de la TVA sur les péages. L'article 72 aurait donc des conséquences immédiates sur la possibilité de nombreux contribuables n'ayant pas contesté leur imposition de présenter, à la suite de probables décisions de non-conformité, des réclamations pour obtenir la restitution des sommes qu'ils ont indûment versées. De plus, il ne faut pas oublier que ce même article définit également de manière limitative les décisions juridictionnelles susceptibles de révéler la non-conformité d'un dispositif fiscal. Enfin, une interrogation peut légitimement apparaître sur les conséquences de cet article pour les contentieux en cours.
Le Rapporteur général a insisté sur le fait que l'article 72 ne s'appliquerait en aucun cas aux contentieux déjà engagés. Ses dispositions sont à cet égard très claires. Seules les réclamations présentées à la suite d'une décision juridictionnelle ou d'un avis rendu au contentieux de non-conformité intervenus après le 1er janvier 2006 devraient porter, pour être recevables, sur une période postérieure au 1er janvier de la deuxième année précédant celle au cours de laquelle cette décision est intervenue. S'agissant de la récupération de la TVA sur les péages, la Cour de justice des Communautés européennes ayant rendu son arrêt en 2000, ce problème est actuellement en voie de règlement avec les transporteurs routiers qui ne seraient aucunement concernés par ces dispositions. Le véritable problème de cet article n'en reste pas moins que ses conséquences défavorables frapperaient d'abord les contribuables ne bénéficiant pas des conseils juridiques nécessaires pour contester dès l'origine une imposition, c'est-à-dire en pratique les petites entreprises, alors que les grands groupes, disposant de services juridiques et des conseils de cabinets d'avocats spécialisés en droit européen, seraient à même d'anticiper la probable annulation d'un dispositif fiscal. C'est pourquoi, en termes d'équité et de droits des contribuables, le système actuel paraît préférable.
La Commission a adopté l'amendement de suppression de l'article 72. En conséquence, l'amendement présenté par M. Richard Mallié est devenu sans objet.
Après l'article 72 :
La Commission a examiné un amendement présenté par M. Richard Mallié, tendant à distinguer, s'agissant de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat, les commerces alimentaires des commerces non alimentaires en appliquant à ces derniers les taux en vigueur en 2003.
Le Rapporteur général a rappelé que la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA), dont le produit s'élève à environ 600 millions d'euros par an, est due, quelle que soit la forme juridique de l'entreprise, au titre de ses établissements ouverts depuis le 1er janvier 1960 dont la surface de vente dépasse les 400 m² et dont le chiffre d'affaires annuel est au moins égal à 460.000 euros. Instituée par l'article 3 de la loi n°72-657 du 13 juillet 1972 modifiée, elle constitue le seul instrument fiscal organisant la solidarité entre la grande distribution et le petit commerce, à travers le Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC), que la TACA alimentait directement avant sa budgétisation par l'article 35 de la loi de finances pour 2003 (n°2002-1575 du 30 décembre 2002).
Le Gouvernement réfléchit à la question de l'assiette de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat. Un rapport a été rendu fin octobre au ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat proposant d'élargir l'assiette et baisser les taux. Cependant, parmi toutes les pistes évoquées, les modalités à retenir font encore l'objet de discussions. Le projet de loi de finances rectificative devrait concrétiser la réforme de cette taxe particulièrement impopulaire chez les commerçants, et pas seulement les grandes surfaces.
M. Marc Laffineur ayant exprimé ses craintes que la réforme ne pénalise particulièrement le petit et le moyen commerce, le Rapporteur général a déclaré qu'il faudra être attentif, lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative, de veiller à ce que celle-ci se fasse de manière équitable.
M. Jean-Jacques Descamps a rappelé que si la TACA a été instituée pour financer l'aide au maintien du petit commerce, son produit a augmenté plus vite que les besoins du FISAC, en particulier après l'augmentation très forte de ses taux par l'article 29 de la loi de finances pour 2004 (n°2003-1311 du 30 décembre 2003). Ce surplus ne constitue rien d'autre qu'une « recette de poche » pour l'Etat. De plus, il serait naïf de croire que les redevables de cette taxe que sont les commerçants ne la répercutent pas dans les prix de vente, de sorte que ce sont les consommateurs qui supportent en pratique la TACA. Enfin, les commerces non alimentaires ne sont pas les seuls à contester le poids et la légitimité de cette taxe qui devra faire l'objet d'une réforme globale, tant de son assiette que de ses taux.
M. Richard Mallié a retiré l'amendement.
Article 73 : Réforme des exonérations spécifiques de cotisations employeur applicables dans les départements d'outre-mer :
La Commission a examiné les amendements présentés par MM. Jean-Pierre Brard et le Rapporteur général et l'amendement n° II-207 présenté par le Gouvernement de suppression de cet article.
Le Rapporteur général a expliqué que l'article tend à donner un caractère dégressif à l'allégement des cotisations patronales de sécurité sociale mis en place par la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003, alors que cette même loi de programme prévoit l'évaluation de ce dispositif au bout de trois années de fonctionnement, soit à l'échéance de juillet 2006. Quel que soit le jugement que l'on porte sur le bien-fondé de ce dispositif, il n'est pas de bonne méthode de l'abroger avant d'avoir procédé à son évaluation.
Le Rapporteur général a souligné l'impatience avec laquelle est attendue l'évaluation de la politique d'allégement des cotisations patronales de sécurité sociale en outre-mer. Une commission d'évaluation spécifique devrait être instituée. Sur le fond, l'article 73 remet en cause une disposition importante de la loi de programme pour l'outre-mer, qui avait donné lieu à des discussions approfondies et avait débouché sur une procédure claire, qu'il convient de respecter jusqu'à son terme. Les réactions des élus d'outre-mer à cet article ont d'ailleurs eu des répercussions dans les débats relatifs à l'article 61 sur le plafonnement global des avantages fiscaux.
M. Louis Giscard d'Estaing a souhaité obtenir des précisions sur l'impact financier de la suppression de l'article, évalué à 195 millions d'euros.
Le Rapporteur général a convenu du caractère non négligeable de cette dépense supplémentaire, mais inférieure aux 300 millions d'euros que la Commission a entrepris de dégager sur les crédits des programmes du budget général.
M. Charles de Courson a estimé que ce débat confirme le bien-fondé des analyses qu'il a développées depuis les premières initiatives de la Commission en matière d'économies budgétaires dans le projet de loi de finances pour 2006. On pourrait presque dire que le ministre des finances et la Commission en viennent à intervertir leur rôle et que le système de décision budgétaire « marche sur la tête ».
La Commission a adopté les amendements de suppression de l'article 73.
Après l'article 73 :
La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à abroger la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées, le Rapporteur général ayant rappelé que la Commission a rejeté un amendement identique lors de la discussion de la première partie du présent projet de loi de finances.
La Commission a adopté un amendement présenté par le Rapporteur général, tendant à remplacer, dans l'article 20 de la loi n° 78-686 du 3 juillet 1978 portant règlement du budget de 1976, la référence à l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances par une référence à la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
La Commission a adopté un amendement présenté par le Président Pierre Méhaignerie, tendant à abroger diverses dispositions législatives devenues obsolètes du fait de l'entrée en vigueur de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, sous-amendé pour coordination avec le précédent amendement par le Rapporteur général.
La Commission a examiné un amendement présenté par M. Hervé Novelli, tendant à clarifier les pouvoirs de contrôle du Président, du Rapporteur général et des rapporteurs spéciaux des Commissions des finances des deux assemblées.
M. Philippe Rouault a précisé qu'il s'agit de remédier à certaines difficultés rencontrées dans l'exercice de ses pouvoirs de contrôle par un rapporteur spécial.
M. Charles de Courson a indiqué que pour surmonter les difficultés susmentionnées, il avait paru expédient d'exprimer les pouvoirs de contrôle des Président, Rapporteur général et rapporteurs spéciaux de la Commission dans les mêmes termes que ceux dévolus aux magistrats de la Cour des comptes, qui ont la capacité de contrôler les organismes bénéficiaires de subventions ou de concours financiers publics directement ou indirectement, jusqu'au troisième degré d'intermédiation.
Le Rapporteur général a approuvé cette démarche de clarification.
M. Louis Giscard d'Estaing a indiqué qu'il serait certainement utile de formaliser les modalités d'exercice des pouvoirs de contrôle, afin de faciliter leur appropriation par les parlementaires qui en sont dotés.
La Commission a adopté cet amendement.
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Puis, la Commission a examiné les crédits de la mission « Relations avec les collectivités locales ».
M. Marc Laffineur, Rapporteur spécial, a indiqué que la mission « Relations avec les collectivités territoriales » retrace la part des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales inscrits au budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Cette mission représente un montant de près de 2,9 milliards d'euros en crédits de paiement contre 2,8 milliards d'euros en 2005. Ses crédits sont essentiellement constitués de subventions et de dotations de fonctionnement ou d'équipement, liées ou non à des transferts de compétences. Elle comporte quatre programmes : un programme par catégorie de collectivités territoriales (communes et groupements de communes, départements et régions) et un programme général (« Concours spécifiques et administration »).
Le montant et la répartition de la plupart des dotations résulte de l'application mécanique de règles d'indexation et de critères législatifs ou réglementaires. Pour ces dotations, l'administration ne saurait se fixer d'autre objectif que de respecter les textes législatifs et réglementaires. C'est le cas des dotations de décentralisation que sont la dotation générale de décentralisation (DGD), la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES). S'agissant des autres concours et notamment de la dotation globale d'équipement, la mission aura, en 2006, pour principal objectif d'accompagner l'investissement public local par le renforcement de leur effet incitatif et la lutte contre le « saupoudrage » des crédits. À cet effet, le projet de loi de finances propose la suppression de la première part de la dotation globale d'équipement (DGE) des départements qui exerce aujourd'hui un effet de levier insuffisant sur l'investissement public local en raison du très faible taux de concours de sa fraction principale (2,77%). Cette suppression s'accompagne de dispositifs de compensation dans le cadre de la dotation de compensation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des départements.
Un effort particulier sera porté sur le maintien et le développement des services publics en milieu rural : il est prévu de créer à cet effet une enveloppe de crédits de 20 millions d'euros au sein de la dotation de développement rural (DDR) au profit des opérations conduites par les communes et groupements de communes pour le maintien et le développement des services publics dans les territoires ruraux. Cette mesure doit permettre de dynamiser l'utilisation de cette dotation.
Cependant, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne reflète que très partiellement l'effort financier total de l'État en faveur des collectivités territoriales, car les prélèvements sur recettes financent l'essentiel des concours de l'État aux collectivités territoriales. En 2006, les prélèvements sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales s'élèveront à 47,2 milliards d'euros, ce qui représente 74% de l'effort financier total de l'Etat en faveur des collectivités territoriales. Ils permettent principalement de financer, en matière de fonctionnement, la DGF, la DCTP et la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale et, en matière d'investissement, le FCTVA.
L'ensemble des concours de l'Etat aux collectivités territoriales, hors fiscalité transférée, évolue de 61,4 milliards d'euros en 2005 à 64,5 milliards d'euros en 2006, soit une majoration de ces concours de plus de 3 milliards d'euros (+ 5%) à structure constante.
Cette évolution s'explique tout d'abord par la reconduction du contrat de croissance et de solidarité. En dépit du contexte budgétaire difficile, marqué par la stabilisation des dépenses de l'État en volume, le Gouvernement propose de reconduire le contrat de croissance et de solidarité, selon des modalités d'indexation identiques à celles appliquées en 2005. Le taux d'indexation de l'enveloppe normée, dans laquelle figure l'essentiel des concours de l'État aux collectivités territoriales, s'établit ainsi en 2006 à 2,37% ce qui se traduit par une progression de plus de 1 milliard d'euro de cette dernière dont le montant total s'élève à 43,5 milliards d'euros. Toutefois, si l'on tient compte des ajustements de gestion, ainsi que des majorations exceptionnelles proposées par le Gouvernement, ce montant s'établirait en 2006 à 44,2 milliards d'euros.
La dotation globale de fonctionnement (DGF) progresse de 2,7%, ce qui se traduit par une augmentation de près de 1 milliard d'euros. Compte tenu des mécanismes d'indexation des dotations composant l'enveloppe normée, le respect en 2006 de la norme de progression de 2,37% du contrat implique une baisse de la DCTP de 9,48%, son montant s'établissant ainsi à 1,1 milliard d'euros en 2006.
L'évolution des concours de l'État aux collectivités territoriales s'explique également par l'évolution des compensations relatives aux réformes de la fiscalité locale qui sont assurées dans le respect des dispositions législatives en vigueur ; ainsi, 140 millions d'euros compensent l'exonération de 20 % de la part communale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles en faveur des agriculteurs exploitants.
Les transferts de fiscalité se poursuivent, essentiellement au titre de la mise en œuvre de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et dans le respect des principes de compensation : pour les régions, transfert d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) de 945 millions d'euros, et pour les départements, transfert d'une part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurances (TSCA) d'un montant de 119 millions d'euros.
Les départements sont par ailleurs destinataires d'une part supplémentaire du produit de la TSCA d'un montant de 146 millions d'euros qui se substitue au produit de la vignette résiduelle.
La croissance de la dotation forfaitaire des communes ayant été limitée à 1 % en 2005, on peut espérer que le comité des finances locales utilisera les marges dont il dispose pour porter sa croissance au maximum pour 2006.
La loi de programmation pour la cohésion sociale a prévu l'affectation prioritaire de 120 millions d'euros par an à la dotation de solidarité urbaine (DSU) de 2004 à 2009. Par conséquent, la DSU devrait croître d'environ 15,8 % en 2006. Il serait souhaitable que le comité des finances locales veille, comme en 2005, à assurer à la DSR une croissance identique, voire supérieure, à celle de la DSU en 2006.
Le Président Pierre Méhaignerie a demandé des précisions sur l'effort financier de l'État en faveur des collectivités territoriales.
M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a répondu que le total était de 61 milliards d'euros seulement.
Le Président Pierre Méhaignerie a demandé si la DDR pouvait être ouverte aux communautés d'agglomération rurales de plus de 50.000 habitants.
M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a répondu qu'elle n'était ouverte qu'aux communautés de communes, et que pour passer outre il fallait un vote à l'unanimité ou à la majorité qualifiée des conseils municipaux.
La Commission a adopté, après avis favorable du Rapporteur, les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte spécial « Avances aux collectivités territoriales ».
Article 82 : Dotation de développement rural (DDR) : extension de son objet au développement des services publics en milieu rural
La Commission a adopté cet article sans modification.
Article 83 : Réforme des concours de la dotation générale de décentralisation (DGD) relatifs au financement des bibliothèques
La Commission a adopté cet article sans modification.
Article 84 : Aménagement de la répartition de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU)
La Commission a adopté cet article sans modifications.
Après l'article 84 :
La Commission a examiné plusieurs amendements relatifs aux dotations d'État en faveur des territoires ruraux, le premier, présenté par M. Michel Bouvard vise à introduire des critères liés à la ruralité pour le calcul des concours de l'État. M. Marc Laffineur, Rapporteur spécial, a estimé qu'il faut simplifier les dispositifs et a donc émis un avis défavorable, sur cet amendement comme sur tous les suivants : on a besoin de stabilité.
M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a également émis un avis défavorable en indiquant qu'il faut stabiliser et simplifier les dispositifs de référence de la DGF.
La Commission a rejeté cet amendement et un amendement identique présenté par M. Augustin Bonrepaux.
Puis, la Commission a rejeté :
- un amendement présenté par M. Michel Bouvard modifiant les modalités de calcul du potentiel financier des communes de montagne en ne prenant en compte que 25 % du montant de la part « garantie » de la dotation forfaitaire ;
- un amendement identique de M. Augustin Bonrepaux ;
- un amendement présenté par M. Denis Merville revenant au potentiel fiscal pour la répartition de la dotation élu local ;
- un autre amendement présenté par M. Denis Merville excluant la part « garantie » de la dotation forfaitaire du potentiel financier.
- deux amendements identiques présentés par M. Michel Bouvard et Augustin Bonrepaux, modifiant les modalités de calcul du potentiel financier des communes de montagne, en excluant de son calcul le montant de la part majorée de leur attribution par hectare ;
- deux amendements identiques présentés par M. Michel Bouvard et M. Augustin Bonrepaux prévoyant une indexation plus favorable de la part « garantie » de la dotation forfaitaire, lorsqu'elle représente plus de 40 % de cette dotation ;
- un amendement présenté par M. Michel Bouvard relatif à la dotation versée aux communes dont le territoire est pour tout ou partie compris dans un parc national ;
- deux amendements identiques présentés par M. Michel Bouvard et Augustin Bonrepaux, créant une nouvelle part au sein de la DSR « péréquation », égale à 10 % de son montant et répartie aux communes situées dans un parc naturel, un site classé, ou une zone « Natura 2000 ».
M. Louis Giscard d'Estaing a présenté un amendement qui a pour but de rétablir le système dans lequel la dotation était déterminée en fonction du potentiel fiscal de la commune, au motif que ce nouveau système pénalise certaines très petites communes qui ne disposent que de peu de moyens.
M. Marc Laffineur, Rapporteur spécial, a émis un avis défavorable au motif que cette réforme entraîne des variations de périmètre quant aux communes incluses dans le dispositif.
M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a indiqué que le Gouvernement a accordé, à la demande des communes sortantes, une dotation de 4 milliards d'euros sur trois ans, pour les aider sur une période transitoire. Mais la répartition de la DGF selon le potentiel financier est une demande ancienne de la commission des Finances sur laquelle il n'est pas opportun de revenir. Les 1.778 communes qui sortent du dispositif ont une DGF de 228 euros par habitant et les 781 communes qui y entrent ont une DGF de 93,5 euros par habitant, trois fois moins.
L'amendement a alors été retiré par son auteur.
La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Augustin Bonrepaux excluant la dotation forfaitaire du potentiel financier des départements.
La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Augustin Bonrepaux créant une garantie de progression de la dotation de fonctionnement minimale des 24 départements éligibles en 2004.
La Commission a enfin rejeté un amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard, visant à introduire un critère de revenu par habitant.
Article 85 : Mise en œuvre du droit d'option posé par l'article 109 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales
La Commission a adopté cet article sans modification.
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Puis la Commission a procédé, sur le rapport de M. Daniel Garrigue, Rapporteur spécial, à l'examen des crédits de la mission « Engagements financiers de l'État » et des crédits de la mission « Provisions ».
M. Daniel Garrigue, Rapporteur spécial, a indiqué que la mission « Engagements financiers de l'État » est l'héritière du budget des Charges communes. Ce dernier est un assemblage composite de crédits à la destination très diverse. La nouvelle nomenclature budgétaire conduit à son éclatement. Les deux « blocs » de crédits les plus importants sont répartis entre la mission « Remboursements et dégrèvements » (68,4 milliards d'euros) et la présente mission (40,9 milliards d'euros), qui regroupe les principaux « engagements financiers de l'État », au premier rang desquels figure la charge de la dette. Les autres crédits du budget des Charges communes - d'importance très inégale - sont ventilés entre plusieurs autres missions : « Action extérieure de l'État », « Développement et régulation économiques », « Direction de l'action du Gouvernement », « Gestion et contrôle des finances publiques », « Outre-mer », « Pouvoirs publics », « Provisions », « Régimes sociaux et de retraite » (et compte d'affectation spéciale Pensions), « Relations avec les collectivités territoriales », « Solidarité et intégration ».
La mission « Engagements financiers de l'État » regroupe cinq programmes consacrés : à la charge de la dette et à la trésorerie de l'État ; aux appels en garantie de l'État ; à l'épargne logement et à divers dispositifs de financement du logement en voie d'extinction ; aux majorations de rentes ; au versement de l'État à la Caisse nationale d'allocations familiales.
Avec 39,2 milliards d'euros en 2006, le programme « Charge de la dette et trésorerie de l'État » représente 96 % des crédits de la mission. En volume, c'est le programme le plus important du budget général après le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État » (55 milliards d'euros en 2006). Ce programme doit être analysé conjointement à l'examen du compte de commerce Gestion de la dette et de la trésorerie de l'État. Celui-ci, explicitement prévu par l'article 22 de la LOLF, retrace non seulement les opérations de gestion « active » de la dette au moyen de produits financiers dérivés, tels les swaps de taux (seconde section du compte) - il est en cela le successeur de l'actuel compte n° 904-22 « Gestion active de la dette et de la trésorerie de l'État » - mais aussi les opérations de gestion primaire de la dette, à savoir le versement des intérêts échus (en dépenses) et l'encaissement des coupons courus ou des revenus tirés de la rémunération de la trésorerie (en recettes). Cette première section du compte est alimentée, par versement hebdomadaire, par la subvention d'équilibre du budget général que porte le programme « Charge de la dette et trésorerie de l'État ». En conséquence, la charge nette de la dette (hors opérations de swaps) apparaît désormais directement au budget général. Les recettes en atténuation de la charge de la dette - qu'il faut, jusqu'à 2006, déduire du montant brut de la dette - transitent par le seul compte de commerce.
En 2006, la première section ferait l'objet d'une autorisation de découvert évaluative de 15 milliards d'euros. Ce montant est élevé, mais la politique d'assimilation des titres d'État a pour conséquence de concentrer sur un nombre restreint de jours dans l'année les remboursements de titres échus et le versement des intérêts. La seconde section ferait l'objet d'une autorisation de découvert limitative de 1,7 milliard d'euros, soit le même montant qu'en loi de finances pour 2005 pour le compte n° 904-22.
La politique d'endettement de l'État s'appuie toujours sur des principes généraux désormais classiques : simplicité de l'offre de titres, organisée autour des trois grandes catégories que sont les BTF, les BTAN et les OAT ; liquidité du marché, afin d'attirer les investisseurs et de leur donner la possibilité d'effectuer des arbitrages ; transparence, avec la mise en œuvre d'une procédure de vente des titres qui assure l'égalité de tous les investisseurs et leur mise en concurrence.
Placé sous la responsabilité du directeur général du Trésor, le programme a pour objet de « permettre à l'État d'honorer ses engagements financiers en toute circonstance », c'est-à-dire, en pratique, de faire en sorte que le compte de l'État à la Banque de France soit toujours créditeur. Il est organisé en trois actions : Dette négociable ; Dette non négociable ; Trésorerie de l'État. L'Agence France Trésor (AFT) pilote la première et la troisième, l'Agence comptable centrale du Trésor (ACCT) pilote la deuxième. Il faut souligner que si le terme d' « agence » peut - à tort - laisser entendre que ces organismes disposent d'une grande autonomie, il s'agit de deux services à compétence nationale du ministère de l'Économie. Les objectifs et indicateurs associés au programme sont très satisfaisants, dans l'ensemble. Avant même l'entrée en vigueur complète de la LOLF, la - bonne - performance du programme peut être appréciée pour l'année 2004.
La charge nette de la dette s'établirait à 38,7 milliards d'euros en 2006, en diminution d'environ 800 millions d'euros entre la loi de finances pour 2005 et le projet de loi de finances pour 2006, soit - 2,1%. Des 39,2 milliards d'euros inscrits sur le programme « Charge de la dette et trésorerie de l'État » doivent, en effet, être déduits 510 millions d'euros correspondant au solde positif des opérations de swaps de taux d'intérêt. Le programme de swaps est interrompu depuis 2002 - et ne sera repris que si les conditions de marché sont favorables - mais le stock actuel de swaps génère un gain budgétaire, qui apparaît sur la seconde section du compte de commerce.
En dehors des effets de cette gestion active de la dette, la baisse de la charge peut être perçue comme la conséquence de deux choix politiques : l'affectation en 2004 de la totalité des surplus de recettes (9,9 milliards d'euros) à la réduction du déficit et l'affectation en 2006 d'une partie du produit des recettes des privatisations au moindre endettement. Cette « bouffée d'oxygène » ne doit cependant pas faire perdre de vue l'essentiel, c'est-à-dire l'accroissement de l'encours de la dette de l'État : le « stock » de dette était de 872,5 milliards d'euros fin 2004 (près de 53 % du PIB) ; il pourrait dépasser les 960 milliards d'euros fin 2006. La lutte contre le déficit budgétaire doit être d'autant plus vigoureuse que la situation favorable des taux d'intérêt n'a pas vocation à perdurer indéfiniment.
Encore le programme ne concerne-t-il que la dette de l'État. La dette publique au sens du traité de Maastricht, qui inclut l'ensemble des administrations publiques, était de 1.067 milliards d'euros fin 2004 et pourrait s'établir à plus de 1.150 milliards d'euros fin 2006, soit 66 % du PIB. La notion de « dette implicite », qui a notamment été évoquée au moment des discussions sur la réforme du Pacte de stabilité et de croissance mériterait également d'être approfondie. Elle permet de prendre en compte certains engagements de long terme, notamment les engagements « hors bilan » liés aux dépenses de pensions ou aux dépenses de santé.
Pour s'en tenir au seul État, l'appréciation de son endettement est désormais facilitée par une innovation introduite par la LOLF : le tableau de financement de l'État doit être approuvé par le Parlement, lors du vote de l'article d'équilibre. Le besoin de financement de l'État est constitué principalement du déficit budgétaire et du montant des amortissements de titres arrivés à échéance. En 2006, le déficit budgétaire s'établirait à 46,8 milliards d'euros et les amortissements atteindraient 84 milliards d'euros. En conséquence, le besoin de financement de l'État s'élèverait à 130,8 milliards d'euros. Ce besoin serait couvert par les émissions à moyen et long terme (BTAN et OAT) pour 125 milliards d'euros. En outre, les ressources de financement à court terme apporteraient 5,8 milliards d'euros, résultant de la diminution du solde du compte du Trésor à la Banque de France (0,3 milliard d'euros) et, surtout, de la variation positive des dépôts des correspondants du Trésor de 5,5 milliards d'euros. L'affectation d'une partie du produit des privatisations des sociétés concessionnaires d'autoroutes au désendettement se traduirait en effet par une dotation de 10 milliards d'euros à la Caisse de la dette publique.
En application de la LOLF, la loi de finances de l'année fixe également, désormais, le plafond de la variation nette de la dette négociable de l'État d'une durée supérieure à un an. Ce plafond est proposé, à l'article d'équilibre, à 41 milliards d'euros. Ce montant représente la variation entre le 31 décembre 2005 et le 31 décembre 2006 de la somme des encours d'OAT et de BTAN nets des amortissements et rachats.
Le programme Appels en garantie de l'État, doté de 278,9 millions d'euros en 2006, comporte les crédits budgétaires résultant de la mise en jeu de la garantie de l'État. Ces crédits évaluatifs (en application de l'article 10 de la LOLF) contribuent à la mise en œuvre de plusieurs politiques figurant dans des programmes de crédits limitatifs du ministère de l'Économie ou d'autres ministères. Les principales dépenses prévues pour 2006 concernent des garanties de prêts aux entreprises en restructuration (16 millions d'euros), par exemple Alstom, la poursuite de la liquidation des sociétés de développement régional Picardex et Centrest (48 millions d'euros), les garanties à l'exportation (51 millions d'euros) et certains prêts de l'Agence française de développement (156 millions d'euros).
Le programme Épargne, doté de 1,2 milliard d'euros en 2006, assure le financement de deux actions. L'une regroupe divers instruments de soutien au financement du logement, la plupart mis en extinction et pour lesquels la dépense budgétaire correspondante décroît progressivement. L'autre concerne les primes d'épargne logement : celles-ci sont payées par l'État aux détenteurs de comptes épargne logement (CEL) et de plans épargne logement (PEL). Avec une dotation de 1.191 millions d'euros en 2006, elles représentent 99 % des crédits du programme. La diminution par rapport à la loi de finances pour 2005 (- 59 millions d'euros) est cohérente avec l'évolution des dépenses à la baisse, constatée depuis 2001. La réforme des PEL adoptée dans la loi de finances pour 2003 (conditionnement de la prime à la réalisation d'un prêt) devrait modifier sensiblement l'équilibre du produit et rend délicate, à court terme, toute anticipation du rythme de clôture des plans en cours, qui détermine la dépense budgétaire.
Le programme « Majoration de rentes », composé d'une seule action, comporte les crédits par lesquels l'État participe aux majorations de rentes viagères. Quoi qu'il s'agisse de dispositifs en voie d'extinction, les crédits nécessaires seraient de 237 millions d'euros pour 2006.
Enfin, le programme « Versement de l'État à la Caisse nationale d'allocations familiales », non doté de crédits pour 2006, a vocation à disparaître l'année prochaine. Il n'est maintenu que pour permettre d'éventuelles régularisations. L' « apurement CNAF » correspond au remboursement de la différence entre les cotisations dues par l'État employeur sur les rémunérations de ses agents et les prestations familiales directement servies par lui à ses agents. Depuis cette année, le service des prestations familiales des agents de l'État a été transféré aux caisses d'allocations familiales. La cotisation CNAF due par l'État est désormais versée directement par chaque ministère, en même temps que la rémunération de l'agent.
Quant à la mission « Provisions », qui fait l'objet du même rapport spécial, elle comporte des crédits figurant jusqu'alors au budget des Charges communes. Cette mission, expressément prévue par l'article 7 de la LOLF, est composée de deux dotations. La première est relative aux rémunérations publiques : comme l'année dernière, aucun crédit n'est provisionné dans le projet de loi de finances pour 2006, construit sur l'hypothèse d'une stabilité du point de la fonction publique. La seconde est relative aux dépenses accidentelles et imprévisibles, qui serait dotée de 135 millions d'euros de crédits de paiement pour 2006. À la différence des autres années, le montant proposé ne permet pas de « gager » les éventuelles majorations de crédits acceptées par le Gouvernement en cours de discussion sur d'autres lignes budgétaires (qui représentent, en général, environ 150 millions d'euros).
M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a relevé que le total de la charge nette de la dette s'éleve à 37,9 milliards d'euros en 2002 et à 38,7 milliards d'euros en 2006, soit une hausse de moins de 800 millions d'euros, alors que dans le même temps l'encours de la dette augmentait de plus de 150 milliards d'euros. Ce résultat, presque « miraculeux », est le fruit de taux d'intérêt particulièrement favorables et de la gestion active de la dette, particulièrement efficace, menée par l'Agence France Trésor. Les opérations de swaps permettront par exemple une économie de 510 millions d'euros en 2006. Mais cette situation démontre l'extrême vulnérabilité de nos finances publiques à l'évolution des taux d'intérêt. Une augmentation de 1 % des taux aurait un impact d'un peu moins de 1 milliard d'euros la première année, puis entraînerait une augmentation de la charge de la dette d'environ 6 milliards d'euros étalée sur une période de six ans.
Pendant trop longtemps, et à la différence du budget des collectivités locales, la présentation du budget de l'État ne permettait pas de faire ressortir l'amortissement de la dette. L'attention se portait alors, à tort, sur la seule charge de la dette. Grâce à la LOLF, l'article d'équilibre du projet de loi de finances indique désormais clairement le montant des amortissements, qui sont de 84 milliards d'euros en 2006, à ajouter aux 46,8 milliards d'euros d'endettement « nouveau » résultant du déficit budgétaire. En outre, le vote du Parlement porte également sur le plafond de variation de la dette négociable supérieure à un an.
M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a demandé si, au terme des documents budgétaires, les 10 milliards d'euros de recettes de privatisation des sociétés autoroutières iraient nécessairement à la Caisse de la dette publique.
M. Daniel Garrigue, Rapporteur spécial, a répondu qu'il s'agissait d'une estimation, mais que le tableau de financement figurant à l'article d'équilibre indiquait une variation positive des dépôts des correspondants du Trésor de 5,5 milliards d'euros. Ce montant est bien fondé sur l'hypothèse d'une dotation de 10 milliards d'euros à la Caisse de la dette publique.
M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a souhaité que la commission des Finances organise prochainement un débat sur les conditions de la cession des éléments d'actifs du patrimoine de l'État, en comparant les taux - actuels et futurs - du marché et les taux de rendement des actifs cédés. En toute logique économique, les produits des cessions devraient aller en priorité au financement des investissements publics d'infrastructure.
La Commission a ensuite adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits de la mission « Engagements financiers de l'État » et les crédits de la mission « Provisions »
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La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Camille de Rocca Serra, Rapporteur spécial, les crédits de la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques » et le compte spécial « Accords monétaires internationaux ».
M. Camille de Rocca Serra, Rapporteur spécial, a indiqué que, dotée de 865 millions d'euros de crédits de paiement, la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques » représente, avec 0,33 % des crédits, une faible part du budget de l'État. Cette part enregistre une forte progression, de + 8,6 % (soit 68,5 millions d'euros), par rapport aux 796,5 millions d'euros de crédits, correspondant aux mêmes activités, inscrits en 2005. Il convient cependant de relativiser cette hausse. La mission est en effet une création ex nihilo : elle ne découle pas, comme d'autres missions, d'une section budgétaire antérieure, ce qui rend les comparaisons difficiles.
Cet état de fait, ajouté à l'envoi très tardif des réponses : 2 % de réponses étaient rendues à la date limite du 10 octobre, ainsi qu'à leur caractère souvent formel, lacunaire ou répétitif, n'est guère satisfaisant. S'agissant, de surcroît, de la mission chargée du pilotage des finances publiques et de la modernisation de l'État, l'exemple donné est particulièrement regrettable. Si la mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) exige, certes, un temps d'adaptation, elle n'excuse pas tous ces problèmes - que d'autres missions, plus vastes et plus complexes, ont su parfaitement surmonter.
La nouvelle présentation budgétaire issue de la LOLF est plus claire et plus efficiente. La mission comporte deux programmes. Le programme « Stratégie économique et financière et réforme de l'État » (n° 221) (412 millions d'euros de crédits), qui couvre 48 % des crédits de la mission, a pour finalité d'aider l'exécutif à concevoir et à mettre en œuvre les politiques économiques et financière du pays. Il regroupe aussi les moyens consacrés au pilotage des actions de modernisation de l'État, sous la direction du ministre délégué au Budget et à la réforme de l'État. Il est placé sous la responsabilité du directeur de l'Agence pour l'informatique financière de l'État (AIFE). Le programme « Statistiques et études économiques » (453 millions d'euros) (n° 220), qui représente 52 % du budget de la mission, a pour objet de « fournir aux acteurs institutionnels, économiques, ainsi qu'au grand public, des informations pertinentes, fiables et cohérentes » - aussi bien dans les domaines macroéconomiques, sectoriels, que démographiques et sociaux. Il assure également la tenue des répertoires d'état civil et des entreprises, de même que le recensement annuel de la population. Il est placé sous la responsabilité du directeur général de l'INSEE.
Ce sont les dépenses de personnel qui sont les plus importantes (près de 58 %), alors que les dépenses de fonctionnement s'élèvent à plus de 28 % et les dépenses d'investissement à plus de 12 %. Les dépenses d'intervention sont en revanche limitées.
Treize objectifs et dix-sept indicateurs ont été retenus pour la mission, soit en moyenne un peu plus d'un indicateur par objectif. Comme le volume des crédits, le nombre d'objectifs et d'indicateurs est réparti de façon équilibrée entre les deux programmes (neuf indicateurs pour le premier et huit pour le second). Sur plusieurs points, le Gouvernement a tenu compte de l'avis de la Commission des finances, du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) ou de la Cour des comptes. Ainsi, la stratégie sous-tendant les programmes a-t-elle été précisée. De même, plusieurs suggestions de la MILOF ont été reprises concernant notamment l'objectif 3 et l'indicateur 2 de l'objectif 6 du premier programme. Mais on ne peut manquer d'observer que plusieurs des critiques formulées par la MILOLF ou la Cour des comptes demeurent. Par ailleurs, si la justification des crédits (au premier euro) figurant dans le PAP est d'une réelle utilité, elle est encore trop imprécise. Ainsi, par exemple, l'impact budgétaire du glissement vieillesse technicité (GVT), qui constitue un facteur important d'évolution de la masse salariale, n'a pas été chiffré, ce qui, pour un budget comportant 58 % de dépenses de rémunération, est d'autant plus regrettable.
Le budget de la mission, en hausse apparente, est principalement axé sur la modernisation de l'Etat et l'amélioration des prévisions et statistiques économiques et financières. Compte tenu des nombreuses modifications de périmètre et de « référentiels budgétaires », la hausse de 8,6 % de ce budget n'a pas grande signification. Sous cette réserve, cette hausse touche plus particulièrement le premier programme, dont les crédits progressent de 11,6 % par rapport à 2005 (+ 43 millions d'euros). Cette hausse est liée principalement à l'accroissement des crédits consacrés aux systèmes d'information financière de l'État (action 5), qui passent de 81 à 118 millions d'euros, dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF et de la modernisation de ces systèmes. Le second programme enregistre pour sa part une augmentation de 25,5 millions d'euros, soit + 6 %, due essentiellement à l'action 5 (« Soutien »), qui passe de 95,8 à 107,8 millions d'euros (soit + 12 millions d'euros), notamment dans le cadre de l'entretien et du renouvellement de l'infrastructure informatique du programme, ainsi que de la politique d'amélioration des statistiques et études économiques. De même, l'action 1 (« Infrastructure statistique »), qui passe de 142 à 151 millions d'euros, bénéficie-t-elle de 9 millions d'euros supplémentaires, liés en grande partie à la réalisation du recensement annuel de la population en 2006.
Le montant prévu des autorisations d'engagement s'élève à près de 984 millions d'euros, contre 870 millions d'euros l'an dernier, soit une hausse de 124 millions d'euros, (+ 13 %). L'écart avec le montant des crédits de paiement pour 2006 est de 119 millions d'euros. Cette augmentation et cet écart s'expliquent essentiellement par les importants investissements programmés dans le cadre de la modernisation des systèmes d'information financière de l'État.
Les dépenses de personnel, qui représentent la majeure partie du budget (58 %), enregistrent avec 39,4 millions d'euros de crédits supplémentaires, une hausse comparable à celui-ci, soit 8,6 %. Cette augmentation s'explique par la combinaison de deux séries de faits contradictoires. D'une part, de nouvelles charges, telles que la nouvelle contribution au compte d'affectation spéciale « pensions » (pour 103 millions d'euros) - dont la création s'est traduite par l'intégration des crédits relatifs aux cotisations sur le budget du ministère et la « sortie » des dépenses de pensions - ou la nouvelle cotisation à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) (+ 11 millions d'euros), ou encore les mesures salariales générales (+ 5,3 millions d'euros) notamment liés à l'augmentation de la valeur du point fonction publique ou catégorielles (+ 3,2 millions d'euros justifiés essentiellement par un plan de requalification des emplois). D'autre part, des mesures d'économie ou de modification de périmètre, liées notamment à la suppression nette de 492 ETPT pour l'ensemble de la mission. Cette réduction est le solde des 147 emplois supplémentaires prévus pour le premier programme (liés essentiellement au transfert de 117 ETPT en provenance des services du Premier ministre, en l'occurrence ceux chargés de la réforme de l'Etat) et des 639 ETPT supprimés dans le second programme, principalement en raison de transferts d'emplois vers les services statistiques des ministères. Pour l'ensemble de la mission, le plafond d'emplois s'établit donc pour 2006 à 8.011 ETPT, soit 0,34 % du total des plafonds d'emplois prévu dans le projet de loi de finances.
Le ministère retient quatre priorités principales pour 2006. La première consiste à fournir aux administrations un appui efficace pour la modernisation de l'État. La nouvelle direction générale de la modernisation de l'État, dont la création a été annoncée par le ministre délégué au budget le 27 juillet dernier, aura pour mission d'animer et de conduire, en liaison avec les ministères, la politique interministérielle de réforme : simplification du droit et des relations des usagers avec l'administration, généralisation de la démarche de performance dans les structures et les procédures, appui à des démarches contractuelles permettant des gains d'efficacité, renforcement du pilotage opérationnel des politiques publiques, amélioration de la gestion des fonctions de soutien et pilotage des travaux de ré-ingénierie des processus, élaboration des stratégies de changement. Dans cette perspective, les quatre instances actuellement en charge de la réforme de l'État (Délégation de la modernisation de la gestion publique et des structures de l'État, Délégation aux usagers et aux structures administratives (DUSA), partie de la direction de la réforme budgétaire et Agence pour le développement de l'administration électronique seront regroupées au 1er janvier 2006 au sein de la direction générale de la modernisation de l'État. À compter du 1er octobre 2005, des audits de performance seront lancés tous les deux mois dans chaque ministère avec l'appui de consultants externes. En parallèle, tous les formulaires administratifs seront mis en ligne d'ici le 1er janvier 2007 et la certification progressive des services en contact avec le public sera mise en œuvre. La gestion stratégique du parc immobilier de l'État sera assurée à travers des outils adaptés.
Corrélativement, les stratégies ministérielles de réforme (SMR) se poursuivent. Le ministère vient d'ailleurs de publier un document d'actualisation de sa SMR pour 2006-2008. La réalisation de la SMR a d'ores et déjà permis d'importants gains de productivité. En effet, 5.667 emplois ont été supprimés entre 2003 et 2005, soit un effort de productivité de 3 %, et d'importantes économies ont été dégagées sur certaines postes de dépenses, comme les achats (150 millions d'euros en trois ans) ou l'immobilier. Cette recherche des gains de productivité se poursuivra. Le projet de loi de finances pour 2006 prévoit d'ailleurs pour le ministère la suppression nette de 2.608 emplois en équivalents temps plein travaillés.
Pour accélérer la mise en œuvre d'une « administration de service centrée sur les besoins des usagers », il est décidé, dans le cadre du programme « Adèle », d'une part de développer les services dématérialisés et, d'autre part, d'enrichir ou de faire évoluer les services existants, afin qu'ils répondent de mieux en mieux aux attentes de leurs publics.
Pour assurer la qualité de l'analyse et des prévisions économiques et financières de l'État, un important effort d'investissement informatique est prévu dans le cadre du premier programme. Les moyens mis à la disposition de celui-ci en 2006 (210 millions d'euros en autorisations d'engagement et 103 millions d'euros en crédits de paiement) et programmés pour les années ultérieures doivent lui permettre de mener à bien les chantiers de mise en place des systèmes d'information financière de l'État. Ils reposent sur deux projets : le projet Palier 2006, qui vise à permettre l'application de la LOLF à partir de 2006 avec les applicatifs de gestion financière existants ; le projet Chorus, qui a pour ambition de réunir sous un seul progiciel de gestion intégrée l'ensemble des acteurs de la gestion financière de l'État.
Enfin, une dernière priorité consiste à améliorer la qualité des statistiques et des études économiques. Le Gouvernement s'est engagé à respecter les délais européens de publication des résultats macroéconomiques et des indices sectoriels de la France. Les estimations de population par commune, dans le cadre du recensement annuel seront améliorées en vue de permettre leur publication par davantage de communes. De même, les statistiques d'entreprises seront perfectionnées, avec l'objectif d'accélérer les opérations d'immatriculation et d'alléger la charge de réponse aux enquêtes.
En conclusion, la présentation de la mission constitue un progrès, tant en termes de clarté qu'au regard d'une recherche plus efficiente de l'emploi des crédits. A cet égard, la mission, qui couvre à la fois la stratégie économique, le pilotage des finances publiques et la modernisation de l'État, se doit d'être exemplaire. Aussi est-il particulièrement regrettable que les recommandations de la MILOLF et de la Cour des comptes sur les objectifs et les indicateurs de performance n'aient pas été complètement prises en compte. De même, la justification des crédits mérite-t-elle d'être affinée. Enfin et surtout, les délais de réponse au questionnaire budgétaire ainsi que la qualité des réponses apportées doivent être nettement améliorées, faute de quoi la LOLF se traduirait en la matière comme une régression. Si de tels dysfonctionnements perduraient, ils pourraient justifier, l'an prochain, une réduction des crédits de la mission.
Le compte de concours financier « Accords monétaires internationaux » comporte un programme « Relations avec les banques centrales liées à la France par un accord international » placé sous la responsabilité du directeur général du Trésor et de la politique économique du ministère de l'Economie - il s'inscrit dans le cadre de la coopération monétaire entre la France et les quinze pays d'Afrique de la zone franc. Cette coopération a pour objectif d'assurer la solidité de la monnaie de chacun des sous-ensembles de cette zone et de contribuer, ainsi, à renforcer, dans les domaines économiques et financiers, les processus d'intégration régionale en Afrique subsaharienne. Elle repose sur le principe de garantie illimitée du Trésor français de convertibilité en euros des monnaies émises par les différents instituts d'émission de la zone. Cette garantie s'exerce au travers du présent compte de concours financier, qui n'est doté que si la situation financière de tout ou partie de la zone franc l'exige. A cet égard, l'article 24 de la LOLF dispose que « les comptes de concours financiers sont dotés de crédits limitatifs, à l'exception des comptes ouverts au profit des Etats étrangers et des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international, qui sont dotés de crédits évaluatifs. » Le programme ne fait l'objet d'aucun objectif, ni indicateur. Sa mise en œuvre découle directement de l'application des traités internationaux sur lesquels repose cette coopération monétaire. Compte tenu de la très faible probabilité que la garantie de l'État ait à jouer au profit de l'une ou l'autre des banques centrales en 2006, aucune dépense n'a été budgétée pour l'an prochain. D'ailleurs, depuis 2002, plus aucun versement n'a eu lieu au titre de la garantie de non dépréciation.
M. Jean-Jacques Descamps, Président, a observé que la présentation budgétaire permet de constater que le coût de l'ensemble de ces fonctions de l'État est très élevé.
M. Gilles Carrez, Rapporteur Général, a considéré que le regroupement de cet ensemble de directions est en effet nécessaire. La seule réserve que l'on puisse émettre concerne la direction du comité de réforme de l'État : il serait souhaitable que le processus de réforme de l'État se libère du carcan et de la vision réductrice de la seule économie budgétaire.
M. Jean-Jacques Descamps, Président, s'est interrogé sur la progression des moyens en investissement et en personnel de la mission.
M. Camille de Rocca Serra, Rapporteur spécial, a précisé qu'il y avait certes une progression des investissements en particulier au bénéfice de l'informatique, mais que 400 suppressions de postes étaient prévues sur plus de 8.000. Ce n'est que l'année prochaine que l'on pourra juger de l'efficacité des actions de cette mission.
Sur la proposition du Rapporteur spécial, la Commission a adopté les crédits de la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques » et les crédits du compte spécial « Accords monétaires internationaux ».
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La Commission a enfin, sur le rapport de M. Jérôme Chartier, Rapporteur spécial, examiné les crédits de la mission « Action extérieure de l'État », sur le rapport de M. Jérôme Chartier, Rapporteur spécial.
M. Jérôme Chartier, Rapporteur spécial, a indiqué que les crédits inscrits sur la mission « Action extérieure de l'État » s'élèvent à 2.359,13 millions d'euros en crédits de paiement et 2.401,19 millions d'euros en autorisations d'engagement. À structure constante, ils diminuent de 2,13 %, reflétant l'ampleur des efforts d'économies réalisés.
L'effort du ministère en matière de réduction des effectifs est poursuivi en 2006 et se traduit par la suppression de 76 emplois et une diminution des dépenses de personnel de 1,82 %, à structure constante. Les économies réalisées par le ministère et l'ensemble du réseau sur les dépenses de fonctionnement courant, correspondant à une baisse de 11 %, devraient notamment permettre de dégager les moyens nécessaires à la modernisation du dispositif informatique. Le ministère s'emploie également à dynamiser sa politique immobilière, ce qui se traduit dans le projet de budget par une réduction de plus de 50 % des crédits de paiement destinés aux investissements immobiliers. Il serait toutefois souhaitable que le ministère mette fin à un certain nombre d'anomalies en matière de gestion immobilière. Il n'est pas admissible que des locaux, situés avenue de Lowendal à Paris, abritent 350 mètres carrés d'archives et le Haut conseil de la coopération internationale, alors qu'ils pourraient être cédés pour une valeur de 6 millions d'euros, selon une estimation fournie par un cabinet de conseil. Il convient, en revanche, de saluer la participation du ministère des affaires étrangères à l'expérimentation relative aux loyers budgétaires. Dans le souci d'une gestion immobilière plus performante, le ministère s'est engagé dans deux opérations de type partenariat public-privé (PPP). Il s'agit, d'une part, de la construction du centre des archives diplomatiques à La Courneuve et, d'autre part, de la reconstruction de notre ambassade à Tokyo.
Les crédits inscrits dans le programme « Action de la France en Europe et dans le monde » devraient s'élever à 1.421,44 millions d'euros en crédits de paiement et 1.462,47 millions d'euros en autorisations d'engagement. Les crédits destinés au ministère et au réseau sont inscrits au sein des actions « coordination de l'action diplomatique » et « soutien ». Hors dépenses de personnel, ils s'élèvent à 271,87 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui représente une baisse de 8,07 % à structure constante.
Les crédits de l'action européenne devraient s'élever à 71,82 millions d'euros. Ils sont toutefois loin de refléter l'effort financier de la France en faveur de l'Europe, qui se traduit également par la participation de la France au Fonds européen de développement et par la contribution de notre pays au budget de l'Union européenne, 18 milliards d'euros en 2006. A cet égard, il n'est pas justifié que le ministère supporte la charge des indemnités versées aux parlementaires européens, qui s'élèvent à plus de 7 millions d'euros. Il conviendrait plutôt que cette charge soit incluse dans notre contribution au budget de l'Union. Hors dépenses de personnel, les crédits prévus en 2006 pour l'action européenne s'élèvent à 59,12 millions d'euros. À structure constante, ils enregistrent une baisse de 5,40 %.
Les contributions aux organisations internationales autres que les organisations européennes sont reconduites en 2006 et s'élèvent à 485,96 millions d'euros. Les crédits destinés aux opérations de maintien de la paix ont été insuffisants au regard des besoins en 2004, et devraient également l'être en 2005 et en 2006, où ils sont évalués entre 295 et 315 millions d'euros, pour une dotation initiale de 136 millions d'euros. Ainsi, avant même le vote de la loi de finances, le manque de crédits est de l'ordre de 160 à 180 millions d'euros. Les Nations-Unies sont l'un des rares organismes à ne pas appliquer de pénalité de retard en matière de paiement. Par conséquent, de nombreux pays n'honorent pas leurs engagements. Alors que la France s'est jusqu'à présent distinguée par des versements répondant aux appels à contribution lancés par l'ONU sans attendre la date limite du 31 décembre, il serait dommage qu'elle abandonne cette pratique vertueuse. Le montant total des crédits inscrits dans le projet de budget pour la coopération militaire et de défense s'élève à 112,51 millions d'euros en crédits de paiement et 113,31 millions d'euros en autorisations d'engagement, dont 50 millions d'euros pour les dépenses de fonctionnement et d'intervention.
Il est prévu de doter le programme « Rayonnement culturel et scientifique » à hauteur de 334,06 millions d'euros en crédits de paiement et 335,09 millions d'euros en autorisations d'engagement. A structure constante, les crédits de paiement diminuent de 3,07 %. Lors de la mission effectuée au Canada en octobre dernier, il est apparu que deux pratiques existent quant à la gestion des subventions en matière culturelle et scientifique : soit le gestionnaire procède à une reconduction automatique des engagements de l'année précédente, soit il réexamine chaque année en détail les crédits accordés aux diverses manifestations et associations. Cette pratique vertueuse, qui conduit à une justification systématique de l'utilisation des crédits, se traduit généralement par la reconduction de seulement la moitié des engagements de l'année précédente. Cette démarche, qui s'appuie sur la fixation d'objectifs et l'analyse de leur réalisation, s'inscrit parfaitement dans la logique de la LOLF. Il est impératif qu'elle soit développée par l'ensemble des gestionnaires.
Hors dépenses de personnel, les crédits destinés à la promotion de la langue et de la culture françaises s'élèvent à 57,10 millions d'euros, en baisse de 4,59 %. Les dotations en faveur de l'audiovisuel extérieur devraient s'élever à 141 millions d'euros en 2006, soit un montant comparable à celui de 2005. 139,1 millions d'euros devraient être destinés aux acteurs de l'audiovisuel extérieur (72,1 millions d'euros pour Radio France internationale, 4,27 millions d'euros pour RMC Moyen Orient et 62,7 millions d'euros pour TV5 Monde) et 1,9 million d'euros à la création d'un portail Internet intitulé « Idées de France ». Les crédits prévus au titre des échanges scientifiques, techniques et universitaires en 2006 s'élèvent à 43,23 millions d'euros, hors dépenses de personnel. En baisse de 8 %, ils se répartissent entre de multiples acteurs, parmi lesquels les centres de recherche et EDUFRANCE. La dotation d'EDUFRANCE, qui bénéficie également d'une subvention en provenance du ministère de l'Éducation nationale, devrait être consolidée au niveau de 0,39 million d'euros. Il convient de saluer l'action menée par EDUFRANCE, dont le conseil d'administration devrait toutefois comporter davantage de représentants des établissements d'enseignement supérieur privé. En effet, les établissements d'enseignement supérieur les plus dynamiques s'avèrent être privés ou consulaires, comme HEC ou l'ESSEC. Il serait logique qu'ils soient davantage représentés. Il serait par ailleurs regrettable que les crédits destinés aux bourses diminuent de 8 %, comme cela semble être envisagé. Il convient en outre d'être particulièrement vigilants dans l'attribution de ces bourses, qui doivent s'inscrire dans un véritable projet d'ensemble. Ainsi, il ressort de la mission menée auprès des représentations diplomatiques et consulaires françaises au Canada en octobre dernier que l'attribution de bourses d'études à la Société nationale d'Acadie ne répond pas à des objectifs clairs en matière de politique culturelle.
Les crédits de paiement et autorisations d'engagement inscrits sur le programme « Français à l'étranger et étrangers en France » devraient s'élever à 603,62 millions d'euros en 2006. A structure constante, ils enregistrent une baisse de 2,19 %. Les dépenses de fonctionnement prévues pour 2006 au titre de l'animation du réseau consulaire s'élèvent à 12,27 millions d'euros, ce qui correspond à une augmentation de 12,77 %. Cette hausse doit notamment permettre d'accompagner le développement de l'administration électronique et la réforme de l'Assemblée des Français à l'étranger. Après avoir diminué de 7,58 millions d'euros en loi de finances pour 2005, la subvention de l'AEFE devrait enregistrer, en 2006, une nouvelle baisse de 1,7 million d'euros (0,52 %), pour atteindre 323 millions d'euros. Tandis que la baisse avait été supportée l'année dernière grâce à la réorganisation des dépenses de personnel, l'agence devra effectuer cette année un prélèvement sur son fonds de roulement.
Après avoir plus que doublé entre 2002 et 2005, les crédits destinés à l'OFPRA devraient progresser de 5,72 % en 2006, pour atteindre 49 millions d'euros. Il s'agit de permettre l'achèvement de la réforme de l'organisme et de résorber le stock des 5.200 dossiers en attente devant la Commission de recours des réfugiés.
Les subventions d'assistance aux réfugiés en 2006 sont fixées à 0,32 million d'euros, ce qui représente une baisse de près de 18 %. Une part importante de cette dotation, 305.000 euros, est destinée au versement d'allocations à des personnalités réfugiées en France originaires d'Afrique du Nord ayant rendu des services éminents à la France. Après être passés de 370.000 euros en 2004 à 305.000 euros en 2005, ils font l'objet d'une reconduction dans le projet de budget.
En conclusion, la volonté du ministère de moderniser et réorganiser son administration doit être saluée. A cet égard, le projet Schuman, qui permettra une dématérialisation totale des messages en 2008, constitue un progrès notable. Il est parfaitement justifié que ce projet soit mené au niveau ministériel plutôt qu'interministériel : chaque ministère, qu'il s'agisse de celui des affaires étrangères, de la défense ou de l'intérieur, doit pouvoir disposer de son propre réseau de communication. En revanche, l'abandon du projet de regroupement sur un site unique des services d'administration centrale, actuellement dispersés sur onze sites, est regrettable. Le projet aurait en effet permis des économies importantes en termes de fonctionnement. En outre, il se serait traduit par la construction d'un immeuble offrant une superficie de 46.000 mètres carrés pour un coût estimé à 320 millions d'euros, tandis que les ventes des immeubles actuellement occupés se seraient traduites par un produit estimé à 450 millions d'euros. L'abandon de ce projet se solde par une dépense, inutile de 300.000 euros au titre des frais d'études.
M. Daniel Garrigue a salué la volonté manifestée par le ministère des Affaires étrangères de dynamiser sa gestion. Il a toutefois regretté que la dimension européenne de notre action économique et financière soit la grande absente de ces débats. Comment notre politique s'inscrit-elle dans la politique de la Commission européenne, en particulier dans la stratégie de Lisbonne ? Le lien entre ces deux dimensions devrait être fait au sein de notre Commission. Par ailleurs, quelles sont nos exigences à l'égard des institutions européennes ? Il serait souhaitable de conduire une approche plus analytique de la politique des institutions européennes dans les négociations commerciales internationales. Ainsi, la Commission des finances devrait disposer d'instruments d'analyse et de prévision, afin d'avoir une meilleure vision de la position de nos principaux concurrents partenaires à ces négociations, et de leur position en matière de normes, par exemple.
Enfin, il serait souhaitable d'affirmer plus clairement nos ambitions européennes dans le domaine de la politique industrielle ou de la recherche, ce qui nous conduirait à considérer comment ces politiques sont déclinées au niveau européen et à intégrer la dimension européenne dans la discussion de la loi de finances.
M. Jérôme Chartier, Rapporteur spécial a souligné que le travail accompli par la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne est remarquable et préfigure la diplomatie de l'avenir. Si le commissaire français doit défendre avant tout les intérêts de l'Europe, la Représentation permanente assure la défense de nos intérêts ; or elle ne rend aucun rapport sur son action. Il serait souhaitable qu'un rapport soit établi chaque année et que la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne en soit destinataire.
M. Daniel Garrigue a approuvé cette suggestion mais a ajouté que les programmes nationaux de réforme devraient néanmoins être confrontés aux politiques européennes.
La Commission a ensuite examiné un premier amendement du Rapporteur spécial visant à supprimer du champ de la mission les crédits correspondant aux indemnités des parlementaires européens, dont il n'est pas justifié que la charge soit supportée par le ministère des affaires étrangères.
La Commission a adopté cet amendement.
La Commission a ensuite examiné un deuxième amendement du Rapporteur spécial ayant pour objet de supprimer les crédits correspondant à la subvention de la desserte aérienne de Strasbourg, qui sont inscrits au programme « Action de la France en Europe et dans le monde ».
M. Jérôme Chartier, Rapporteur spécial a souligné que l'utilité de ce soutien n'est pas avérée, car trois lignes sur six ne sont actuellement plus assurées et la fréquentation des vols proposés est insuffisante. Tandis que les collectivités territoriales participent au financement du programme de desserte aérienne, la dotation du ministère des affaires étrangères, à hauteur de 3,8 millions d'euros, n'apparaît pas pertinente.
M. Daniel Garrigue s'est inquiété des conséquences qu'aurait l'adoption d'un tel amendement : ne porte-t-il pas atteinte à la position française d'attachement à la présence du Parlement européen à Strasbourg ?
M. Jérôme Chartier, Rapporteur spécial, a précisé que l'amendement n'interfère pas dans le principe, hautement symbolique, de l'implantation du Parlement à Strasbourg. La question est beaucoup plus technique, dans la mesure où le dispositif s'avère coûteux, alors qu'il a une utilité quasi-nulle. Par ailleurs, 2 millions d'euros sont affectés au programme « Français à l'étranger et étrangers en France », afin de permettre la mise en place du vote électronique pour les Français résidant à l'étranger.
La Commission a adopté cet amendement.
La Commission a ensuite examiné un troisième amendement du Rapporteur spécial visant à déplacer les crédits destinés à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger du programme « Français à l'étranger et étrangers en France » vers le programme « Rayonnement culturel et scientifique ». Le Rapporteur spécial a indiqué que l'AEFE était, certes, un service public d'enseignement au service des Français, mais surtout un instrument essentiel du rayonnement culturel et scientifique de notre pays.
La Commission a adopté cet amendement.
Puis la Commission des finances, suivant l'avis favorable du Rapporteur spécial, a adopté les crédits de la mission Action extérieure de l'État, ainsi modifiés.
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