COMMISSION DES FINANCES,
DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
COMPTE RENDU N° 41
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mardi 20 décembre 2005
(Séance de 11 heures)
Présidence de M. Jean-Pierre Brard, Secrétaire,
puis de
M. Pierre Méhaignerie, Président
SOMMAIRE
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- Examen pour avis d'articles des titres I et II du projet de loi, adopté par le Sénat, portant engagement national pour le logement (M. François Scellier, Rapporteur pour avis) |
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La Commission a procédé, sur le rapport de M. François Scellier, Rapporteur pour avis, à l'examen d'articles des titres I et II du projet de loi (n° 2709), adopté par le Sénat, portant engagement national pour le logement.
M. Jean-Pierre Brard, Président, après avoir indiqué qu'un projet de directive relatif à la sécurité des cartes bancaires pose des problèmes dans la mesure où la France est très avancée dans ce domaine, a souhaité qu'il soit procédé à une audition des personnes compétentes, notamment de représentants de l'observatoire des cartes bancaires.
M. François Scellier, Rapporteur pour avis, a rappelé que le logement constitue aujourd'hui l'une des préoccupations majeures des Français. En effet, malgré la relance récente de la construction, il existe en France une véritable crise du logement qui résulte d'un déséquilibre persistant entre l'offre et la demande, à cause des retards de construction accumulés pendant ces dix dernières années. Cette crise engendre des comportements spéculatifs. Elle touche surtout les ménages modestes et concerne toutes les régions de France et plus particulièrement les grandes agglomérations.
Face à cette crise, le Gouvernement a mis en place, en 2004, le plan de cohésion sociale. La loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 a prévu la construction de 500.000 logements sociaux sur 5 ans, le conventionnement de 200.000 logements à loyers maîtrisés, et la remise sur le marché de 100.000 logements vacants. La réforme du prêt à taux zéro par la loi de finances pour 2005 devrait permettre de favoriser, chaque année, l'accession à la propriété de 240.000 ménages. Les premiers résultats peuvent d'ores et déjà être constatés : ainsi, 75.000 logements locatifs sociaux ont été financés en 2004, ce qui constitue le niveau le plus élevé atteint depuis 10 ans. Par ailleurs, grâce notamment à l'impulsion très forte donnée par le dispositif « Robien », plus de 400.000 mises en chantier de logements sont prévues en 2005.
Cependant, des obstacles freinent encore la politique volontariste menée par le Gouvernement. La difficile mobilisation de la ressource foncière constitue, à cet égard, un obstacle majeur à la construction de logements et les réformes proposées par le projet de loi sont particulièrement opportunes. Ce projet de loi constitue une étape supplémentaire et représente le volet législatif d'un ensemble plus vaste : le Pacte national pour le logement. L'objectif est de conforter les actions déjà entreprises et d'intervenir globalement sur toute la chaîne du logement.
Ce texte, profondément remanié par le Sénat, s'articule autour de six axes principaux. En premier lieu, il favorise la mobilisation de la ressource foncière, en prévoyant notamment la simplification des procédures de cession des terrains de l'État, la généralisation des programmes locaux de l'habitat et la sécurisation des autorisations d'urbanisme. Est aussi proposée la majoration de la taxe foncière sur les propriétés non bâties des terrains constructibles. Le Sénat a exclu les terrains de moins de 1.000 mètres carrés du dispositif, ce qui réduit considérablement la portée de cette majoration. Le Rapporteur pour avis a donc déposé un amendement afin de n'exclure du dispositif que les terrains de moins de 500 mètres carrés.
Est aussi créé un nouveau dispositif de partage, entre la commune et le propriétaire, de la plus-value engendrée par le classement en zone constructible de terrains auparavant non constructibles, afin d'inciter les collectivités locales à ouvrir de nouveaux terrains à l'urbanisation. Enfin le projet de loi pose l'obligation pour les services fiscaux de transmettre les données foncières aux collectivités qui en font la demande. Il vise aussi à encourager les communes à s'engager en faveur de la construction de logements sociaux. Il est proposé notamment la majoration de la taxe locale d'équipement et la compensation intégrale de la taxe foncière sur les propriété bâties supportées par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale au titre des logements PLUS (prêt locatif à usage social) et PLA-I (prêt locatif aidé d'intégration) financés pendant la durée du plan de cohésion sociale.
Afin de soutenir la construction de logements sociaux, le Rapporteur pour avis propose un amendement visant à mettre en place un dispositif d'exonération d'impôt sur les sociétés sur les plus-values réalisées par les sociétés d'économie mixte lors de la cession d'immeubles, à la condition que ces sommes soient réemployées dans une opération de construction ou de réhabilitation de logements sociaux.
La troisième priorité du projet de loi est l'accession sociale à la propriété. L'instauration de la TVA à 5,5 % pour tous les projets d'accession à la propriété dans les quartiers faisant l'objet d'une convention de rénovation urbaine permettra de favoriser la mixité sociale. Afin de donner une ampleur plus grande à cette mesure, le Rapporteur pour avis a proposé un amendement permettant d'étendre ce dispositif à l'ensemble des zones urbaines sensibles. Par ailleurs, le projet de loi réforme le dispositif de location-accession en permettant à l'accédant de bénéficier d'une exonération de TVA et de droits d'enregistrement réduits.
Le quatrième axe du projet de loi est le développement de l'offre de logements locatifs à loyers maîtrisés. L'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat est réformée et devient l'Agence nationale de l'habitat : elle pourra désormais passer des conventions avec des propriétaires indépendamment de la réalisation de travaux d'amélioration. Dans le cadre de ce conventionnement, les propriétaires pourront bénéficier d'une déduction de 30 % des revenus fonciers au titre de l'impôt sur le revenu.
Par ailleurs, le projet de loi voit la création d'un nouveau produit d'investissement locatif intermédiaire, le « Borloo populaire », assorti de contreparties sociales : des loyers 30 % en dessous du marché et des plafonds de ressources égaux à ceux des logements PLI (prêts locatifs intermédiaires). Le dispositif « Robien » est recadré. Les dispositifs d'aide au logement locatif privé sont nombreux et représentent une dépense fiscale importante. Or il n'existe pas actuellement dans le projet annuel de performance (PAP) de la mission « ville et logement » d'évaluation des dispositifs fiscaux. Il semble donc nécessaire que le Gouvernement remette au Parlement, au 1er octobre de chaque année, un rapport faisant le bilan du montant global et par logement des aides publiques au logement.
Le cinquième axe du projet de loi est la lutte contre l'insalubrité et la vacance. La création d'une déduction forfaitaire de 30 % des revenus fonciers au titre de l'impôt sur le revenu pendant deux années pour les propriétaires qui remettent sur le marché un logement vacant constitue une incitation forte.
Enfin diverses mesures visent à renforcer l'accès de tous à un logement : interdiction des coupures d'eau, d'électricité et de gaz pour les ménages en grande difficulté pendant la période d'hiver, rôle renforcé des commissions de médiation dans les attributions de logement, capacité d'intervention accrue du préfet pour demander l'attribution d'un logement, réforme du système des surloyers.
Deux dispositifs supplémentaires seraient particulièrement susceptibles de renforcer la politique menée en faveur du logement et donneront lieu à amendement : le premier vise à autoriser l'ensemble des établissement de crédits à distribuer le livret A et à permettre aux sommes ainsi collectées de financer les équipements publics rendus nécessaires par la construction de logements sociaux ; le second vise à autoriser les titulaires d'un plan d'épargne retraite populaire (PERP) à le transformer en un capital pour acheter un logement. Les sommes placées dans ce PERP ne seraient pas imposées au titre de l'impôt sur le revenu, ce qui constituerait une aide fiscale forte pour l'achat d'un logement.
Ce projet de loi présente donc un ensemble de mesures cohérentes, ambitieuses et pragmatiques pour lutter contre la crise du logement. Ils sont de nature à permettre à l'État de répondre à cette exigence fondamentale qui est de garantir un logement pour tous.
Puis la Commission a procédé à l'examen des articles dont elle s'est saisie pour avis.
Article 4 ter : Transmission par l'administration fiscale des données foncières aux collectivités publiques
La Commission a adopté cet article sans modification.
Article 4 quater : Compensation intégrale des pertes de recettes liées à l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficient les logements sociaux construits dans le cadre du plan de cohésion sociale
La Commission a adopté cet article sans modification.
Article 4 quinquies : Augmentation de la majoration de la taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les terrains constructibles
La Commission a examiné un amendement de M. François Scellier, Rapporteur pour avis, sur le dispositif de majoration de la taxe foncière sur les propriétés non bâties portant sur les terrains constructibles situés en zone urbaine. Le Sénat a voulu éviter que de petites parcelles soient concernées par ce dispositif et a proposé que soient exclues du champ d'application de cet article les unités foncières de moins de 1.000 mètres carrés. Cependant, dans les zones urbaines, le seuil de 1.000 mètres carrés peut apparaître particulièrement élevé et réduit trop considérablement le champ d'application de la majoration de la taxe. C'est pourquoi, il est proposé d'abaisser ce seuil à 500 mètres carrés.
La Commission a adopté cet amendement, puis l'article 4 quinquies ainsi modifié.
Article 4 sexies : Majoration de la base de la taxe locale d'équipement
La Commission a examiné un amendement de M. François Scellier, Rapporteur pour avis , visant à assimiler les logements-foyers à des logements sociaux pour l'application des barèmes de la taxe locale d'équipement. Les logements définis par l'article L.351-2 du code de la construction et de l'habitation sont les logements-foyers de jeunes travailleurs et les logements assimilés, dans des conditions fixées par décret en conseil d'État, à des logements sociaux. Ils hébergent notamment des personnes âgées et handicapées et ont, en tout état de cause, une vocation sociale. Or, dans le tableau de l'article 1585 D du code général des impôts qui définit les forfaits applicables en matière de taxe locale d'équipement, ces logements ne sont pas comptabilisés dans la catégorie 4°, qui concerne les logements bénéficiant d'aides, mais dans la catégorie 9° « autres constructions soumises à la réglementation des permis de construire ». Le forfait applicable de 640 euros est donc beaucoup plus élevé que celui applicable aux logements sociaux qui est de 234 euros. Il est donc proposé de classer, logiquement, les logements-foyers dans la catégorie relative aux logements sociaux.
La Commission a adopté cet amendement puis l'article 4 sexies ainsi modifié.
Article 4 septies : Taxe forfaitaire sur la cession à titre onéreux de terrains devenus constructibles
La Commission a adopté cet article sans modification.
Après l'article 4 septies
La Commission a ensuite examiné un amendement de M. François Scellier, Rapporteur pour avis. L'objet de cet amendement est de permettre à l'ensemble des établissements de crédit de distribuer le livret A qui, en raison de sa fiscalité privilégiée et de la garantie de l'État, est apprécié de tous les épargnants et qui constitue l'un des piliers du financement du logement social. La distribution du livret A est actuellement réservée aux Caisses d'épargne ainsi qu'à La Poste, qui gère la Caisse nationale d'épargne pour le compte de l'État.
Cette généralisation de la distribution du livret A devrait favoriser la construction de logements sociaux en permettant une baisse des taux de commissionnement et une augmentation des encours.
Il est donc proposé d'autoriser l'ensemble des établissements de crédit à distribuer le livret A dans des conditions identiques, de maintenir la centralisation intégrale des fonds collectés à la Caisse des dépôts et consignations, d'étendre l'utilisation de ces fonds, non seulement au financement de la construction ou de la réhabilitation de la construction logements sociaux, mais aussi au financement des équipements collectifs rendu nécessaire par celles-ci, d'appliquer des règles de rémunération identiques pour tous les collecteurs et d'appliquer indifféremment à tous les livrets A les exonérations fiscales dont bénéficient les intérêts perçus et la garantie de l'État au profit des sommes déposées.
M. Jean-Pierre Brard, Président, a précisé que le gouvernement, le président de la commission des Finances, Pierre Méhaignerie, et la Caisse des dépôts et consignations étaient opposés à cet amendement.
M. Pierre Hériaud a précisé que cette disposition n'avait pas sa place dans le projet de loi aujourd'hui en discussion. Par ailleurs, compte tenu de la faiblesse des taux d'intérêt, la situation de la Caisse des dépôts et consignations est très contrariée sur ce point. Enfin, la fixation du taux de commissionnement n'est pas du ressort du Parlement, mais bien de celui du gouvernement.
M. Philippe Auberger a indiqué qu'il partageait totalement l'analyse de son collègue, grâce au soutien duquel il a d'ailleurs pu obtenir une diminution du taux de commissionnement. La proposition des banques sur ce dossier est aujourd'hui largement incantatoire et très peu formalisée. La différence entre le taux proposé par les banques et le taux pratiqué n'est d'ailleurs que de vingt points de base. Les banques ne sont aujourd'hui pas capables de fournir la moindre assurance quant à l'utilisation des fonds du livret A collectés par leur entremise. Il y a un risque réel d'assèchement du logement social. Si l'on compare à la situation du Codevi pour lequel les banques prélèvent un taux de commissionnement de 1,5 point, le décalage est flagrant. La démarche des banques est donc très certainement liée au prochain agrément par la Commission européenne de la future Banque postale. Du point de vue de la Caisse des dépôts et consignations, une telle réforme exigerait que lui soit garanti un même niveau de ressources, pour qu'elle continue de financer le logement social dans des conditions d'égalité les plus satisfaisantes possibles. Aujourd'hui, la CDC entretient de très bonnes relations avec la plupart des bailleurs sociaux, y compris sur les opérations des l'ANRU, et il est indispensable que cela se poursuive.
M. Alain Rodet s'est déclaré très opposé à cet amendement.
M. Augustin Bonrepaux s'est également déclaré défavorable à cet amendement alors que le financement du logement social traverse déjà une grave crise et que les collectivités locales sont de plus en plus sollicitées. La Poste est aujourd'hui en grande difficulté dans de nombreux territoires et il est normal qu'elle continue de bénéficier du monopole de distribution du livret A.
M. François Scellier, Rapporteur pour avis, a précisé que son amendement maintient la centralisation des fonds du livret A auprès de la Caisse des dépôts et consignations. Par ailleurs, le monopole de la Poste sur la délivrance des livrets A est très discutable quant à sa conformité au droit européen.
La Commission a rejeté cet amendement.
Le Président Pierre Méhaignerie a souligné que ce dossier devrait être étudié seulement après l'arbitrage rendu par les instances communautaires.
M. Philippe Auberger a ajouté que la Commission européenne devait se prononcer prochainement sur la banalisation du livret A et que le vote de l'amendement aurait pu conduire à l'affaiblissement de la position de la France.
Article 5 : Taux réduit de TVA pour les logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers situés en zone de rénovation urbaine
La Commission a examiné un amendement présenté par M. François Scellier, Rapporteur pour avis, proposant d'étendre le taux de TVA à 5,5 %, dont le champ est limité par le texte aux opérations réalisées dans les quartiers faisant l'objet de rénovations urbaines, à l'ensemble des zones urbaines sensibles.
Le Président Pierre Méhaignerie a demandé si le coût de cette mesure avait été chiffré.
M. Philippe Auberger a indiqué que le gouvernement avait pris une bonne décision en encourageant l'accession à la propriété dans les zones de rénovation urbaine. En revanche, le concept de maison à 100.000 euros appelle des réserves du fait des écarts dans les coûts de la construction selon les régions. L'amendement tendant à étendre le régime de TVA à taux réduit à l'ensemble des zones urbaines sensibles est sans doute prématuré.
La Commission a alors rejeté cet amendement.
Elle a adopté cet article sans modification.
Article 5 quater : Régime fiscal du prêt social de location-accession
La Commission a adopté cet article sans modification.
Article 5 quinquies : Possibilité pour les communes de bénéficier d'aides ou de prêts accordés par l'État pour le financement de logements locatifs sociaux
La Commission a adopté cet article sans modification.
Articles additionnels après l'article 5 quinquies :
La Commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Gorges, défendu par M. Jean-Jacques Descamps, prévoyant que le seuil de 20 % de logements sociaux prévus par l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation s'apprécie sur l'ensemble du territoire des communautés d'agglomération « essentiellement urbaines ».
Le Président Pierre Méhaignerie s'est demandé si cet amendement n'aurait pas pour effet de faire baisser le taux de logements sociaux dans les communautés d'agglomération dans lesquelles ce taux est initialement très élevé dans la commune centre.
M. Pierre Hériaud s'est inquiété de la constitution « d'oasis » pour le cas où la ville centre concentre l'intégralité des logements sociaux permettant d'atteindre le seuil de 20 %.
Le Président Pierre Méhaignerie a souligné les effets pervers de cette règle qui ne prend pas en compte le logement locatif privé, même s'il est moins cher que le logement social.
M. Jean-Jacques Descamps a insisté sur le fait que l'amendement permet d'améliorer la situation des zones urbaines à forte densité de population. Pour autant, si la commune centre n'atteint pas le seuil des 20 %, elle risque d'absorber l'intégralité des dotations destinées à la construction de logements sociaux, au détriment des autres communes de l'agglomération qui, éventuellement, pourraient souhaiter la construction de nouveaux logements.
Le Président Pierre Méhaignerie s'est en outre interrogé sur la notion de communautés d'agglomération « essentiellement urbaines ».
Après avoir indiqué qu'il s'en remettait à la sagesse de la Commission sur le vote de cet amendement, M. François Scellier, Rapporteur pour avis, a souligné qu'il faudrait avoir le courage de définir le logement social autrement que par le fait qu'il appartient à un bailleur public.
Après que M. Jean-Jacques Descamps a souhaité que ce débat puisse avoir lieu en séance publique, la Commission a adopté cet amendement.
La Commission a adopté un autre amendement de M. Jean-Pierre Gorges, défendu par M. Jean-Jacques Descamps, tendant à comptabiliser pendant quinze ans dans la catégorie visée par l'article L 302-5 du code de la construction et de l'habitation, les logements ayant fait l'objet d'une cession aux locataires occupants.
La Commission a adopté un amendement de M. François Scellier, Rapporteur pour avis, supprimant le dispositif de garantie de financement et d'acquisition des locaux non vendus s'imposant aux seules coopératives HLM, prévu au quinzième alinéa de l'article L 422-3 du code de la construction et de l'habitation.
La Commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Gorges prévoyant une diminution du prix de vente du logement, dans le cas de l'accession à la propriété, en fonction de l'ancienneté de la présence du locataire. M. François Scellier, Rapporteur pour avis, a indiqué qu'il convient de fixer par décret les conditions dans lesquelles l'accédant pourrait revendre ultérieurement son logement.
Après que le Président Pierre Méhaignerie a indiqué qu'avant d'envisager ce dispositif, il convenait de s'assurer que les dispositifs d'accession à la propriété étaient effectivement mis en œuvre, la Commission a rejeté cet amendement.
La Commission a adopté un amendement de M. François Scellier, Rapporteur pour avis, prévoyant que les sociétés d'économie mixte puissent bénéficier d'une exonération d'impôt sur les sociétés sur les plus-values réalisées lors de la cession d'immeubles, à condition que ces sommes soient réemployées dans le logement social. Son auteur a indiqué que cet amendement devrait aider les sociétés d'économie mixte à mettre en œuvre l'engagement du plan de cohésion sociale tendant à construire 33.000 logements.
La Commission a examiné un amendement de M. François Scellier, Rapporteur pour avis, prévoyant que le plan d'épargne pour la retraite (PERP) pourra permettre à son adhérent de bénéficier d'un versement en capital, à l'âge de la retraite, destiné à l'acquisition d'une première résidence principale. Son auteur a indiqué que ce dispositif pourrait donner de la vigueur au PERP, aujourd'hui délaissé au profit de l'assurance-vie. Le Président Pierre Méhaignerie a rappelé que, lors du débat sur le projet de loi portant réforme des retraites, le législateur a souhaité ne pas permettre une sortie en capital à l'issue d'un PERP.
M. François Scellier, Rapporteur pour avis, a souligné que, dans le cadre du plan d'épargne pour la retraite collectif (PERCO), la sortie en capital est possible. Le Président Pierre Méhaignerie a mis en garde la Commission contre des changements législatifs trop fréquents qui pourraient nuire à un produit d'épargne de long terme.
M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a rappelé que la Commission était favorable, lors du débat sur le projet de loi, à la possibilité d'une sortie en capital. Cependant, le gouvernement s'y était opposé. Les retraités propriétaires de leur logement sont généralement dans une situation plus favorable que ceux qui sont locataires.
Le Président Pierre Méhaignerie a proposé un sous-amendement prévoyant que ce dispositif ne serait ouvert qu'aux personnes répondant aux conditions de ressources prévues pour le prêt à taux zéro, c'est-à-dire environ 75 % de la population.
M. Pierre Hériaud s'est rallié au sous-amendement du Président Pierre Méhaignerie et a insisté sur le nécessaire équilibre entre les PERP ouvrant droit à une rente et ceux permettant une sortie en capital.
M. Jean-Pierre Brard a considéré que cet amendement n'était pas conforme à l'intention d'origine du législateur.
La Commission a alors adopté le sous-amendement, puis l'amendement ainsi modifié.
Article 7 : Déduction sur les revenus fonciers pour les propriétaires bailleurs passant une convention avec l'ANAH
La Commission a adopté cet article sans modification.
Article 7 bis : Dispositif d'investissement locatif dans le secteur intermédiaire
La Commission a adopté cet article sans modification.
Après l'article 7 bis :
La Commission a examiné un amendement de M. François Scellier, Rapporteur pour avis, prévoyant que le Gouvernement remet au Parlement, le 1er octobre de chaque année, un rapport sur le coût et l'efficacité des aides publiques au logement.
Le Président Pierre Méhaignerie s'est étonné du contenu de l'amendement, estimant que ces informations doivent figurer dans le projet annuel de performance (PAP) de la mission « ville et logement ».
La Commission a alors rejeté cet amendement.
Article 7 ter : Exonération de TVA sur les opérations de portage immobilier provisoire
La Commission a adopté cet article sans modification.
Article 7 septies : Déduction sur les revenus fonciers en cas de remise sur le marché de logements vacants
La Commission a adopté cet article sans modification.
La Commission a ensuite émis un vote favorable à l'adoption de l'ensemble des dispositions dont elle est saisie pour avis, ainsi modifiées.
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Information relative à la Commission
Le Premier Président de la Cour des comptes a adressé à la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan la restitution de deux enquêtes consacrées, l'une à l'efficience et à l'efficacité des universités, l'autre à la desserte aérienne outre-mer.
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