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COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 57

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 21 mars 2006
(Séance de 17 h 30)

Présidence de M. Charles de Courson, Secrétaire,

puis de M. Pierre Méhaignerie, Président

SOMMAIRE

 

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- Audition de MM. Philippe Auberger, Président, Pierre Hériaud et Jean-Pierre Balligand, membres de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), et de M. Dominique Marcel, directeur des finances et de la stratégie de la Caisse des dépôts et consignations, sur l'avenir des relations entre la CDC et les caisses d'épargne.

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La Commission a procédé à l'audition de MM. Philippe Auberger, Président, Pierre Hériaud et Jean-Pierre Balligand, membres de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et de M. Dominique Marcel, représentant M. Francis Mayer, directeur général de la CDC, sur l'avenir des relations entre la CDC et les Caisses d'épargne.

Après que M. Charles de Courson, Président, eut transmis à Francis Mayer ses vœux de prompt rétablissement, M. Philippe Auberger a présenté le contexte dans lequel les Caisses d'épargne ont souhaité s'émanciper de la Caisse des dépôts. Au moment où les instances de la commission de surveillance ont été renouvelées et où M. Francis Mayer a été choisi comme directeur général de la Caisse, les relations entre les Caisses d'épargne et la CDC étaient bloquées. Un an auparavant, en 2001, avait été créée la compagnie financière EULIA, détenue à 49,9 % par la Caisse Nationale des Caisses d'Épargne (CNCE) et à 50,1 % par la CDC, et fonctionnant avec une présidence tournante et des dirigeants communs aux deux groupes. Après les évolutions liées au capital d'IXIS, ancienne filiale de la CDC, l'avenir du partenariat avec la Caisse Nationale de Prévoyance (CNP), détenue par la CDC, le groupe Caisses d'Épargne et La Poste, était également en question. Cette évolution a abouti à la création, en 2004, d'une nouvelle CNCE détenue à 65 % par les Caisses d'Épargne et à 35 % par la CDC. Un pacte d'actionnaires a été conclu, le 30 juin 2004, sur la gouvernance de cette nouvelle structure. Ce pacte prévoyait qu'entre 2004 et 2007, aucun des deux participants ne pouvait se désengager sans l'accord de l'autre : au contraire, toute modification du capital devait être assortie d'une double signature. Le pacte rendait, par contre, possible une sortie en bourse après 2007. Le fonctionnement de ce pacte a été relativement satisfaisant, dans la mesure où la préparation de la cotation de la CNCE était en cours depuis le début de l'année et prévue pour novembre 2006. Or, il y a dix jours, le directeur général de la CDC a appris que les Caisses d'Épargne étaient sur le point de conclure une lettre d'intention avec le groupe Banques Populaires. Cette initiative, dont la Caisse des dépôts a été prévenue beaucoup trop tard, est en infraction avec le pacte d'actionnaires, ce que la commission de surveillance n'a pu que constater le 15 mars dernier. Le projet d'accord en cause prévoit la réunion des réseaux commerciaux des Banques populaires et des Caisses d'épargne, non par fusion, mais via un rapprochement des banques de financement et d'investissement des deux groupes (Natexis et Ixis) au sein d'un nouvel organisme baptisé « Natixis ». Natexis étant déjà cotée sur le marché, le nouvel ensemble Natixis devrait logiquement être coté lui aussi et atteindre un niveau de fonds propres de 20 à 22 milliards d'euros. Natixis serait détenue à parité par les Caisses d'épargne et le groupe Banques Populaires pour 34 % chacun. 25 % de l'actionnariat serait constitué de flottant, le reste étant détenu par des institutionnels, parmi lesquels la CDC.

S'agissant de la place de la CDC dans le nouvel ensemble qui serait créé, l'alternative est la suivante : soit la Caisse conserverait, comme aujourd'hui, sa participation de 35 % dans la CNCE, mais une CNCE au périmètre réduit du fait de l'intégration dans Natixis, soit la Caisse disposerait d'une participation de l'ordre de 5 à 7 % dans Natixis. Rien ne permet, à l'heure actuelle, de se prononcer plus avant. Aucune des deux situations ne permet à la CDC de conserver la valeur actuelle de sa participation dans la CNCE. C'est pourquoi le directeur général de la Caisse a proposé à la commission de surveillance, qui l'a accepté, de constater que le projet ne respecte pas les intérêts patrimoniaux fondamentaux de la CDC.

Cet épisode montre que la gouvernance de la CDC fonctionne bien, en dépit de l'empêchement du directeur général. La commission de surveillance prend toutes ses responsabilités. Le souhait publiquement affirmé d'un respect du pacte d'actionnaires est, non seulement conforme aux intérêts patrimoniaux de la Caisse, mais aussi à l'intérêt général qui s'attache aux activités des caisses d'épargne. Si l'application de ce pacte n'est plus possible, il faut en tirer les conséquences. En l'état, le projet de rapprochement entre la CNCE et les Banques populaires pose de nombreux problèmes. Se pose tout d'abord la question des quelque 600 personnes, fonctionnaires ou agents de droit privé, employées par le groupe Caisses d'épargne, qui disposent, en vertu de dispositions législatives ou contractuelles, d'un droit de réintégration au sein de la CDC. Il est donc faux de prétendre que le projet de rapprochement n'emporte aucune conséquence sociale. Se pose ensuite la question de l'avenir du livret A, qui représente environ 10 % du produit net bancaire de la CNCE, dans le contexte de contentieux ouverts contre le monopole de distribution de ce produit. Se pose, en outre, la question du devenir de la Caisse nationale de prévoyance, premier opérateur français d'assurance-vie, à l'échéance du pacte d'actionnaires en 2008. Se pose enfin la question de la série de liens commerciaux et fonctionnels existant entre la CDC et la CNCE.

En définitive, le directeur général de la CDC souhaite que la commission des Finances accepte de le soutenir, conjointement avec la commission de surveillance, dans leur volonté de faire respecter les intérêts patrimoniaux des Français, ainsi que les règles de bonne gouvernance de la place de Paris. Le ministre des Finances n'a d'ailleurs pas dit autre chose la semaine dernière.

M. Dominique Marcel, directeur des finances et de la stratégie de la CDC, suppléant le directeur général, a exprimé toutes ses préoccupations face au rapprochement envisagé. Il faut souligner d'emblée qu'il ne s'agit aucunement d'une réaction épidermique mais qu'il y va des intérêts patrimoniaux de la CDC, donc de ceux de l'État et des Français. La rupture du pacte d'actionnaires est manifeste de la part de la CNCE. Il s'agit d'un changement complet et imprévu de stratégie. L'information a été connue le jeudi 9 mars, et aussitôt la CDC a indiqué, dans ses communiqués, qu'elle n'avait aucun a priori sur un projet de ce type, mais qu'il était nécessaire de prendre le temps de l'examiner sans précipitation. Il n'y a aucune urgence, l'opération n'est en rien assimilable à une OPA et les groupes en cause ne sont pas attaqués. Deux raisons justifient qu'il puisse être fait usage du droit de veto. Premièrement, on ne comprendrait pas que la CDC, grand investisseur sur la place de Paris, accepte sans réagir le non-respect d'un pacte d'actionnaires, qu'elle a conclu de surcroît dans le cadre d'un partenariat stratégique fort. Deuxièmement, puisque la CNCE et les Banques populaires ont alerté le marché de leurs intentions, la CDC se devait d'informer le marché en indiquant son intention d'exercer, le cas échéant, son droit de veto. La précipitation que les deux protagonistes du rapprochement envisagé essaient de faire valoir n'est pas motivée, et elle constitue une brèche dans la relation de confiance, très forte, qu'entretenaient M. Francis Mayer et M. Charles Milhaud. A l'évidence, l'hospitalisation du directeur général de la Caisse aurait dû faire obstacle à l'annonce d'un tel projet, hors même de toute considération de fond.

Sur le fond, justement, des questions se posent. Il ne va pas du tout de soi que la CNCE et Natexis soient à parité dans le nouvel ensemble qui serait créé, alors que la première est nettement plus importante que la seconde. Par ailleurs, les autorités de surveillance du secteur bancaire devront se prononcer sur cet équilibre inédit dans la banque d'investissement qui peut être porteur de risques et de mauvaise gouvernance. Il y a ensuite un problème patrimonial, lié au contexte boursier très particulier qui a vu la valeur de Natexis progresser de 100 % depuis 18 mois et de 40 % depuis le début de l'année, avant l'annonce du projet de rapprochement. Enfin, la question de la valorisation de la participation de la CDC dans un tel schéma est très préoccupante : être actionnaire à 35 % d'une holding qui détient 34 % d'un nouveau groupe est à l'évidence très différent de détenir une participation de 35 % dans un groupe qui contrôle totalement ses filiales ; de même, conserver une participation réduite dans Natixis, aux côtés de deux grands actionnaires serait également préjudiciable aux intérêts patrimoniaux de la CDC. L'ensemble de ces éléments plaide pour que l'on prenne le temps d'une négociation sereine, à laquelle le directeur général de la CDC prendra toute sa part.

M. Charles de Courson, Président, tout en mesurant le problème patrimonial posé par le projet de rapprochement, a souhaité savoir si, sur le fond, ce projet était bénéfique ou non pour le pays. S'agissant du pacte d'actionnaires conclu en 2004, des sanctions sont-elles prévues en cas de rupture ? Quelle est la position du Gouvernement vis-à-vis de ce projet ?

M. Jean-Pierre Brard, rappelant son appartenance à la commission de surveillance de la CDC sous la précédente législature, a souligné qu'il avait toujours regardé la création d'Eulia avec beaucoup de circonspection, du point de vue des intérêts de la Caisse. L'opinion publique se sent très concernée par toute évolution éventuelle du régime du Livret A. Il faut naturellement rechercher une position commune de la Commission des finances de l'Assemblée nationale, car la CDC est placée sous la protection du Parlement depuis 1816. La Commission doit s'associer pleinement à la position de la Caisse telle qu'elle ressort des communiqués qu'elle a publiés. Il serait très dangereux de sortir du pacte d'actionnaires, tout comme il paraît aventureux d'envisager, aujourd'hui, une cotation boursière du nouvel ensemble. Quant à la valeur de la participation qui serait détenue par la Caisse, elle est ridiculement faible, ce qui justifie totalement l'exercice du droit de veto. Il faut enfin dénoncer le comportement particulièrement indélicat, voire immoral, de M. Charles Milhaud, Rastignac qui se prend pour un grand banquier. Il est hors de question d'accepter de subir de telles manœuvres d'intrigants. Quels accords secrets MM. Charles Milhaud et Philippe Dupont ont-ils conclus ? Quelles procédures judiciaires la CDC peut-elle diligenter à ce stade ?

M. Alain Rodet a estimé que ceux qui s'étaient félicités de la création d'Eulia devraient aujourd'hui modérer leur enthousiasme. Par ailleurs, on parle de « forfaiture » concernant le projet de rapprochement, mais il faut se souvenir du précédent créé par la Caisse nationale du Crédit agricole en 1988.

M. Jean-Jacques Descamps a estimé que la question fondamentale était plutôt la qualité du projet proposé par les Banques populaires et les caisses d'épargne et son intérêt pour l'économie française et européenne. Les procédés employés sont, certes, à désapprouver ; cependant, la valeur du projet pourrait primer sur les procédés. En effet, peut-on arguer du pacte d'actionnaires si le projet industriel s'avère satisfaisant, au prix d'améliorations ? L'intervention des banques postales conduit déjà à une évolution et peut être à une remise en cause du fonctionnement du Livret A ; la perspective d'un changement en ce qui concerne le Livret A n'est donc pas une raison majeure pour renoncer au projet. Les questions de personnel peuvent trouver une solution. Le problème essentiel est celui de la valeur patrimoniale conservée à la CDC et il ne faut pas l'envisager sous un angle purement conservateur : le projet peut être amendé de sorte que la Caisse conserve ses pouvoirs. Il est vrai que la réputation de M. Charles Milhaud était connue, mais d'un autre côté il faut s'interroger sur le rôle de la CDC, souvent utilisée comme un coffre fort dont on sort des fonds pour sauver des entreprises du CAC 40 en mauvaise posture, ce qui constitue une gestion d'un autre âge.

M. Jean-Pierre Balligand a indiqué que cette réunion n'avait pas pour objet d'apprécier la qualité du projet industriel. Le pacte d'actionnaires en vigueur a été violé, et s'il s'agissait d'une société cotée, des sanctions s'appliqueraient. Le Parlement détient une responsabilité fondamentale quant à la CDC depuis une loi de 1816 ; il a voté une modification de cette loi il y a peu pour accroître cette responsabilité. Il y a lieu de considérer la qualité patrimoniale des intérêts de la Caisse dans le projet dont il est question. L'objet social de la Caisse n'est pas de participer au financement de sociétés du CAC 40, mais, notamment, de financer le logement social, et ses missions sont à la fois complexes et essentielles si l'on en juge, par exemple, par le financement, à travers l'ANRU, de la reconstruction de villes en difficulté. En outre, la Caisse bénéficie de résultats positifs chaque année, grâce notamment à l'excellente valorisation de la Caisse nationale de prévoyance dont le cours, pour sa partie flottante, connaît une évolution positive. Or, on se dirige vers une renégociation de la constitution de la CNP, puisque la Poste figure dans son capital. Les évolutions en cours conduiront à une banalisation de la distribution du Livret A, et il est à craindre que l'étape suivante soit sa remise en cause, et, donc ainsi, la remise en cause de sa vocation de financement du logement social. Il est important, aujourd'hui, de donner un coup d'arrêt à cette évolution, car l'essentiel n'est pas d'apprécier le bien fondé de l'opération, mais de préserver les intérêts patrimoniaux de la Caisse.

M. Didier Migaud a observé qu'en effet, après la banalisation du rôle du Livret A, on peut craindre pour la centralisation de sa gestion et pour sa vocation de financement du logement social. Il s'est déclaré favorable au soutien de la position de la commission de surveillance, telle qu'elle est exprimée dans le projet de communiqué. Mais pour l'étape suivante, que propose la commission de surveillance et quelles mesures juridiques et stratégiques compte-t-elle prendre pour défendre ses intérêts patrimoniaux et s'opposer éventuellement à l'opération ? Quels sont les moyens d'action du Parlement ? Quel est, enfin, le rôle du ministère de l'économie et des finances ?

M. Philippe Auberger, Président de la commission de surveillance de la CDC, a précisé que l'on ne dispose pas, pour le moment, des éléments pour porter un jugement sur l'effet du rapprochement entre les deux réseaux. Le contour de l'opération n'étant pas encore défini, on ne peut analyser les possibilités de synergie, même si la presse avance certains chiffres. La CDC n'a pas vocation à se prononcer sur l'évolution de la place de Paris et à porter un jugement sur le bien-fondé de ce rapprochement. Ce n'est pas en ces termes que la question se pose. Le ministre de l'Économie a demandé aux protagonistes de l'opération d'apporter des améliorations au projet, afin de pouvoir porter un jugement. La Banque de France pourrait se prononcer sur la qualité du projet, mais n'a pas été saisie à ce jour.

Le pacte d'actionnaires a été rédigé avec beaucoup de minutie en 2004, et compte tenu des sommes en jeu et de la qualité des partenaires, son respect apparaît ici absolument fondamental. Une convention entre les parties doit être respectée dans l'esprit et dans la lettre, ou bien les partenaires désavantagés doivent être indemnisés. A la question du Président Pierre Méhaignerie s'interrogeant sur le caractère opposable du pacte d'actionnaires, M. Philippe Auberger a précisé qu'il s'agissait d'une convention de droit privé et qu'il était confidentiel. Des conseils juridiques seront choisis pour défendre la position de la Caisse des dépôts.

M. Olivier Ritz, directeur du service juridique et fiscal de la CDC, a ajouté qu'il s'agit d'un pacte de partenariat de 53 pages, régissant l'ensemble des collaborations entre deux groupes exerçant des missions d'intérêt général. Ce pacte comporte des dispositions qui engagent véritablement les deux groupes. Il ne faut pas oublier que le président de la Caisse nationale des caisses d'épargne est, dans ce contrat, gestionnaire du pacte et responsable de sa bonne application. La mise en œuvre du dispositif prévu, compte tenu des parts respectives envisagées, est susceptible de ne pas requérir la tenue d'une AGE de la CNCE, privant ainsi l'actionnaire CDC des pouvoirs liés à sa minorité de blocage. Dans ces conditions, la possibilité d'exercer le droit de veto par le biais du pacte est indispensable pour faire valoir ses droits, y compris devant les tribunaux. Une action judiciaire relèverait en premier lieu du tribunal de commerce, mais d'autres procédures peuvent être envisagées.

M. Philippe Auberger, Président de la commission de surveillance de la CDC, a souligné que le droit de veto prévu dans le pacte d'actionnaires implique, jusqu'en 2007, que la Caisse nationale de caisses d'épargne ne puisse pas s'engager dans des opérations en capital supérieures à 250 millions d'euros, sans l'accord de la CDC. Le droit de veto n'est pas d'abord prévu pour défendre l'intérêt général, mais pour défendre, dans le cadre du pacte d'actionnaires, les intérêts patrimoniaux de la CDC, dont le rendement de sa participation. Mais, avant d'utiliser le droit de veto, il convient de faire évoluer le projet.

Le problème du livret A est important, mais il n'est pas au cœur du sujet. La Commission européenne n'a pas tranché la question de savoir s'il est légitime que la Banque postale distribue le livret A. Si l'on généralise sa collecte, on n'aurait aucune garantie que les réseaux le distribueront, puisque ceux-ci le mettront en concurrence avec d'autres produits. Cela pourrait nuire au financement du logement social ; en effet, le livret A joue un rôle important dans le financement des sociétés d'économie mixte, des offices et des sociétés de HLM. Tout ce système risque d'imploser avec la généralisation du livret A.

M. Jean-Louis Dumont a rappelé que sur les trois dirigeants concernés par l'opération, deux ont été nommés ou renommés par le Gouvernement ou la majorité actuels. Il s'agit de deux grands réseaux de l'économie sociale, l'un ancien, l'autre plus récent. La question n'est pas de savoir s'ils ont un vrai « projet industriel ». Ce qui compte, c'est l'intérêt patrimonial de la Caisse des dépôts. Il y a quelques mois, la commission des Finances a déjà insisté sur ce point. En ce qui concerne le livret A, qu'en sera-t-il des petits épargnants ? On risque de banaliser cette épargne.

M. Pierre Hériaud a souligné que les députés membres de la commission de surveillance se doivent de montrer à leurs collègues quel est leur rôle et comment ils défendent l'intérêt de la CDC. La commission de surveillance attend un dossier sur cette opération, sans lequel elle ne peut évidemment pas se prononcer. En l'état, les propos tenus par MM. Philippe Auberger et Dominique Marcel sont tout à fait justifiés.

La CDC était dans une alliance à deux et se retrouverait dans une alliance à trois. La dilution de la participation de la Caisse ressemble à une forte invitation à sortir du capital des caisses d'épargne.

La commission de surveillance restera fidèle à la ligne directrice de l'action de la Caisse, continuant à financer de grands projets à long terme. C'est dans ce sens que la commission des Finances lui apporte son soutien. Dans cette opération, le soutien est indispensable : il y aura certainement des contentieux. On a affaire à des personnes qui n'hésitent pas à rompre des contrats.

M. Dominique Marcel a indiqué que, lorsqu'il l'a rencontré, le ministre de l'Économie ne s'est pas prononcé sur le projet et tant que tel, et qu'il a souhaité que la CDC puisse instruire sans précipitation ce projet. L'insertion de la Caisse dans le dispositif actuellement proposé serait nécessairement délicate, car on peut s'interroger sur la portée de futurs accords, après la rupture unilatérale de ce pacte d'actionnaires. Par ailleurs, la CDC n'est pas « frileuse » puisque M. Francis Mayer, a son arrivée à la CDC, a réglé le conflit qui opposait cette dernière à la CNCE sur Eulia, en prenant une décision courageuse. C'est, au contraire, la rupture de ce partenariat qui donne des arguments à ceux qui prônent l'immobilisme à la CDC. À peine deux ans après, le partenariat est défait. Vis-à-vis des personnels, on semble donner une prime à l'immobilisme.

Le Président Pierre Méhaignerie a proposé un communiqué à la presse dont il a donné lecture.

M. André-Laurent Michelson, directeur des fonds d'épargne à la CDC a indiqué, s'agissant du Livret A, que la Caisse fait tout ce qui est en son pouvoir pour mobiliser cet outil de l'épargne réglementée au service du financement d'investissements d'intérêt général : logements, infrastructures, etc., en modernisant et en élargissant sa gamme de financements, et en consentant les conditions de taux les plus attractives possibles, notamment grâce à la baisse des commissions versées aux réseaux. La contribution des fonds d'épargne au budget de l'État s'est élevé, en 2005, à 1.197 millions d'euros.

La commission des Finances a alors approuvé, à l'unanimité, le texte du communiqué suivant : « La commission des Finances de l'Assemblée nationale, unanime, soutient la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations et son Directeur général dans leur volonté de faire respecter les intérêts patrimoniaux des français, dont elle a la charge, et les règles de bonne gouvernance de la place de Paris dans les sociétés dont elle est actionnaire. »

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