COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 10

(Application de l'article 46 du Règlement)

Jeudi 2 décembre 2004
(Séance de 9 heures 30)

Présidence de M. Pascal Clément, président

SOMMAIRE

Examen de la proposition de loi, adoptée par le Sénat, relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance (n° 1957) (M. Jean-Paul Garraud, rapporteur).

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Jean-Paul Garraud, la proposition de loi, adoptée par le Sénat, relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance (n° 1957).

Le président Pascal Clément a rappelé que le texte adopté par le Sénat, issu d'une initiative commune des deux assemblées, vise à autoriser une extension des compétences des juges de proximité, créés par la loi d'orientation et de programmation de la justice du 9 septembre 2002, tant en matière civile que pénale, et à mieux les intégrer encore au sein de l'institution judiciaire. Indiquant que le garde des Sceaux avait constaté l'existence de certains freins au développement de cette réforme, il a formulé le souhait que le Parlement le soutienne dans sa volonté de la conforter et d'en étendre la portée.

M. Jean-Paul Garraud, rapporteur, a tiré un bilan positif de la mise en place des premières juridictions de proximité. Faisant état de ses visites sur place, notamment au tribunal de police de Paris, il a estimé que, même si on manque encore de recul, ces juridictions fonctionnent bien, en règle générale, les magistrats se félicitant de l'arrivée de nouveaux juges chargés de traiter les « petits » litiges. La proposition de loi se situe dans le droit fil de la réforme engagée par le Gouvernement en 2002, dans la mesure où elle vise à rapprocher davantage la justice des citoyens. La faiblesse du volume des affaires aujourd'hui traitées par les juridictions de proximité impose en effet une extension de leurs compétences, les juges de proximité ne traitant aujourd'hui que 5 % du contentieux civil du tribunal d'instance. Au pénal, si les affaires traitées par les juges de proximité représentent 15 % du contentieux des contraventions, une clarification des compétences s'impose. La qualité des recrutements intervenus depuis 2003 autorise l'extension prévue par la proposition de loi. L'augmentation du nombre de dossiers qui seront renvoyés aux juges de proximité ne pourra qu'améliorer la qualité de leurs décisions. En outre, la nécessité de décharger les magistrats professionnels, notamment au pénal, milite en faveur d'une réorganisation des seuils de compétence.

La proposition de loi prévoit, à la fois, d'étendre la compétence générale de la juridiction de proximité et de simplifier la répartition de certains contentieux entre les juridictions de première instance. Au civil, elle confie à la juridiction de proximité toutes les actions personnelles ou mobilières rentrant dans son taux de compétence, au lieu des seules actions personnelles mobilières. Les personnes morales et les personnes physiques agissant pour leurs besoins professionnels accèderont à la juridiction de proximité, alors que celle-ci était jusqu'à présent cantonnée aux seules actions des personnes physiques pour leurs besoins non professionnels. En outre, le taux de compétence de la juridiction de proximité passe de 1 500 à 4 000 euros. Consécutivement, le taux de compétence du tribunal d'instance passe de 7 600 à 10 000 euros. Cette réforme ne supprime pas les tribunaux d'instance : elle relève au contraire leur seuil de compétence, afin de décharger les tribunaux de grande instance et de recentrer les magistrats professionnels sur leurs tâches les plus importantes. Au pénal, il est prévu de donner aux juges de proximité accès aux formations collégiales du tribunal correctionnel. Très attendue par les chefs de cour, cette mesure est conforme à la jurisprudence constitutionnelle qui interdit à des juges non professionnels de prononcer des peines d'emprisonnement. Le juge de proximité n'aura en effet pas le pouvoir de prononcer de telles peines, mais se contentera de siéger avec voie délibérative dans une formation collégiale, le jugement des délits continuant à relever du tribunal correctionnel, et non de la juridiction de proximité. L'accès des juges de proximité à l'assessorat aura en outre un rôle éminemment formateur : en participant au jugement d'affaires correctionnelles, les juges de proximité pourront mieux appréhender la proportionnalité de l'échelle des peines.

Par ailleurs, la proposition de loi simplifie l'organisation judiciaire en clarifiant la répartition des compétences entre les trois juridictions de première instance. En premier lieu, elle réserve au tribunal d'instance les affaires relatives au crédit à la consommation, les actions aux fins d'expulsion des occupants sans droit ni titre, et les contestations sur l'application des locations soumises à la loi de 1948. La technicité de ces trois contentieux justifie en effet d'en réserver, quel qu'en soit l'enjeu financier, le jugement au tribunal d'instance, et de supprimer par conséquent la compétence de la juridiction de proximité. En outre, dans sa rédaction initiale, la proposition de loi donnait au tribunal de grande instance quatre blocs de compétence homogènes. En sa qualité de juge de l'exécution, le président du tribunal de grande instance aurait connu l'ensemble des procédures civiles d'exécution, y compris les procédures de paiement direct des pensions alimentaires pour lesquelles la compétence du tribunal d'instance serait supprimée. Le tribunal de grande instance aurait été également compétent pour toutes les actions civiles pour diffamation ou injure, qu'elles soient commises par voie de presse ou non, la compétence actuelle du tribunal d'instance pour les diffamations ou injures autres que par voie de presse étant supprimée. De même, les litiges de la copropriété des immeubles bâtis, aujourd'hui partagés entre les trois juridictions de première instance, auraient été regroupés au sein du tribunal de grande instance. En outre, le tribunal de grande instance aurait disposé d'une compétence exclusive pour l'ensemble des actions immobilières, le juge d'instance étant dessaisi des actions immobilières possessoires.

Enfin, au pénal, il est prévu de simplifier la répartition des compétences en matière contraventionnelle, en attribuant une compétence de principe à la juridiction de proximité pour les quatre premières classes, la cinquième étant exclusivement réservée au tribunal de police. La compétence actuelle de la juridiction de proximité sur certaines contraventions de cinquième classe complique en effet la répartition et a donné lieu à des annulations de citations.

Le rapporteur a ensuite présenté les modifications apportées par le Sénat. Celui-ci a, en premier lieu, maintenu la compétence du tribunal d'instance pour le paiement direct des pensions alimentaires, les diffamations et injures et le contentieux de la copropriété. Les sénateurs ont justifié ce maintien par la nécessité de garantir l'accès à la justice. Les caractéristiques de ces contentieux requièrent en effet un traitement judiciaire adapté au plus près des justiciables, et le souci d'une simplification de la répartition des compétences entre les juridictions ne doit pas conduire à compliquer les démarches des citoyens. Le Sénat propose par ailleurs de donner au juge d'instance une compétence exclusive en matière de baux d'habitation. Il a en effet supprimé la compétence résiduelle de la juridiction de proximité pour les contrats de louage et les contrats portant sur l'occupation d'un logement. Le tribunal d'instance statuera désormais sur toutes les actions relatives à la location d'immeubles d'habitation, y compris celles aux fins d'expulsion. Cette modification est motivée par des considérations pratiques et par un souci de simplification. Le partage des compétences prévu par la proposition de loi aurait pu en effet soulever de réelles difficultés d'application, compte tenu du fait qu'une action en paiement de loyers est souvent associée à une demande d'expulsion du locataire. Enfin, les sénateurs ont précisé que le seuil de dernier ressort (soit désormais 4 000 euros) ne joue pas en matière d'expulsion : s'agissant des actions aux fins d'expulsion des occupants sans droit ni titre, le tribunal d'instance statuera dans tous les cas à charge d'appel.

Le rapporteur a enfin précisé que la proposition de loi a pour effet de porter le taux de dernier ressort de 3 800 à 4 000 euros. Comme aujourd'hui, le juge de proximité statuera en dernier ressort, mais aura toujours la possibilité de renvoyer au juge d'instance les affaires pour lesquelles il se heurte à une difficulté sérieuse. Pour sa part, s'agissant des litiges d'une valeur comprise entre 4 000 et 10 000 euros, le juge d'instance statuera dorénavant toujours à charge d'appel.

M. Guy Geoffroy, rappelant qu'il avait cosigné une proposition de loi identique à celle déposée au Sénat, a estimé que les légères modifications apportées par cette dernière assemblée n'entachent pas la philosophie générale du texte et que les déplacements qu'il avait eu l'occasion d'effectuer sur le terrain, notamment au tribunal de police de Paris, lui ont prouvé que les juges de proximité, dont les formateurs ont un haut niveau de qualification, se montrent efficaces, à la plus grande satisfaction des chefs de juridiction.

Puis il a fait observer que les objectifs de réalisme et de proximité, adoptés dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, répondent parfaitement aux attentes de nos concitoyens, soucieux de bénéficier de décisions de justice idoines et rapides, y compris dans les « petites affaires », ce que l'accroissement des compétences des juges de proximité, tout comme les efforts réalisés en faveur des victimes, permettront de favoriser.

Relevant que les dysfonctionnements constatés dans certains ressorts et l'écart important qui existent entre les 185 recrutements réalisés et l'objectif de 3 500 juges s'expliquent à titre principal par la résistance du corps judiciaire à accepter des magistrats non professionnels, M. Xavier de Roux a estimé que la présente proposition va indéniablement conforter la position des juges de proximité en leur donnant plus d'autonomie. Il s'est ensuite interrogé sur la portée exacte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à l'interdiction faite aux juges de proximité de prononcer des peines d'emprisonnement.

M. Émile Blessig, après avoir fait remarquer que de très nombreux magistrats non professionnels participent déjà au fonctionnement du service public de la justice, a jugé que la longueur des procédures de recrutement des juges de proximité, qui peuvent atteindre jusqu'à dix-huit mois, est susceptible de décourager nombre de candidats, compte tenu notamment de la relative brièveté des fonctions. Il a souhaité que les résistances au changement de l'institution soient dépassées et a apporté son soutien ferme à une proposition qui permettra de clarifier les compétences.

Faisant état d'une lettre de la présidente de l'Association nationale des juges d'instance regrettant l'absence de bilan du dispositif et l'existence de dysfonctionnements, l'informant de l'envoi d'un questionnaire détaillé à l'ensemble des tribunaux d'instance et lui demandant un report de l'examen de la proposition de loi, le président Pascal Clément s'est déclaré surpris d'une telle réaction. Observant que les formations correctionnelles peuvent d'ores et déjà être complétées par des avocats, il a souligné la qualité du recrutement des juges de proximité, opéré parmi des personnes ayant très souvent une longue expérience des choses du droit, ce qui constitue une garantie déterminante. Il a en conséquence interrogé le rapporteur sur les éventuels dysfonctionnements constatés. Il a enfin estimé que la décision du Conseil constitutionnel soulignant l'impossibilité constitutionnelle pour les juges de proximité de prononcer une peine d'emprisonnement ne devait pas leur interdire de compléter les formations correctionnelles.

En réponse aux intervenants, M. Jean-Paul Garraud, rapporteur, a apporté les précisions suivantes :

-  les critiques exprimées dans la lettre de l'Association nationale des juges d'instance sont étonnantes car les magistrats entendus à l'occasion de l'élaboration du rapport ne les ont pas confirmées. Le recrutement s'avère être de grande qualité, comportant notamment 40 % de professionnels libéraux et officiers ministériels, 10 % d'anciens magistrats et 40 % de personnes ayant un diplôme « bac + 4 » et 4 années d'expérience juridique. L'âge moyen des juges de proximité recrutés, de 53 ans pour les femmes et de 59 ans pour les hommes, plaide aussi en faveur de leur professionnalisme ;

-  la formation des juges de proximité, pour règlementaire qu'elle soit, est une question essentielle et il paraît justifié qu'une extension des compétences s'accompagne d'une extension de la formation. Il est envisagé d'y procéder dans ses trois composantes : la formation initiale assurée à l'enm, la formation en stage probatoire et la formation continue qui serait alignée sur celle des magistrats de carrière ;

-  les mêmes personnes qui contestent la compétence des juges de proximité réclament dans le même temps le développement de l'échevinage et sont prêtes à accepter la présence de simples citoyens dans les formations correctionnelles. Loin de ce paradoxe, le juge de proximité apportera à l'institution judiciaire deux éléments précieux : une décharge des magistrats professionnels, une plus grande richesse du corps judiciaire. Le corps judiciaire a d'ailleurs commencé à s'ouvrir au-delà du recrutement classique avant même la création des juges de proximité ;

-  en matière correctionnelle, la présence d'un juge de proximité comme assesseur dans la formation de jugement est conforme à l'exigence posée par le Conseil constitutionnel qu'un juge de proximité ne prononce pas de mesures privatives de liberté.

Après avoir rejeté l'exception d'irrecevabilité n° 1 et la question préalable n° 1 de M. Jean-Marc Ayrault et des membres du groupe socialiste, la Commission est passée à l'examen des articles.

TITRE Ier

DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE DE L'ORGANISATION JUDICIAIRE

Chapitre Ier

Dispositions relatives au tribunal d'instance

Article premier (article L. 321-2 du code de l'organisation judiciaire) : Compétence générale du tribunal d'instance en matière personnelle ou mobilière :

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 (articles L. 321-2-1 à L. 321-2-4 du code de l'organisation judiciaire) : Compétences spéciales du tribunal d'instance en matière civile :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur soumettant la compétence du tribunal d'instance en matière de location d'immeubles aux mêmes réserves que celles prévues pour sa compétence générale en matière civile.

La Commission a adopté cet article ainsi modifié.

Chapitre II

Dispositions relatives à la juridiction de proximité

Article 3 (article L. 331-2 du code de l'organisation judiciaire) : Compétence générale de la juridiction de proximité en matière personnelle ou mobilière :

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 (article L. 331-2-1 du code de l'organisation judiciaire) : Compétences particulières de la juridiction de proximité en matière civile :

Le rapporteur a présenté un amendement visant à maintenir la compétence de la juridiction de proximité pour les litiges d'une valeur inférieure à 4 000 euros portant sur les dépôts de garantie des contrats de location. Il a craint que le transfert de ces affaires au tribunal d'instance, qui représente actuellement 80 % des affaires civiles traitées par la juridiction de proximité, prive cette juridiction d'un contentieux simple qui constitue l'essentiel de son activité actuelle, et aille par conséquent à l'encontre des objectifs de la réforme. Il a précisé que son amendement ne donne compétence au juge de proximité que pour les dépôts de garantie, le juge d'instance restant compétent pour les litiges portant sur la validité du contrat.

En réponse à une question de M. Jean-Luc Warsmann, le rapporteur a précisé que, en l'état actuel du droit, la compétence en matière de baux d'habitation est partagée entre la juridiction de proximité et le juge d'instance, selon la valeur de la demande. Il a rappelé que c'est à l'initiative du Sénat que ce contentieux serait unifié au profit du juge d'instance.

Faisant état de la possibilité, pour le propriétaire, de formuler à l'occasion d'un litige portant sur le dépôt de garantie une demande reconventionnelle, M. Xavier de Roux a considéré qu'il n'est pas toujours possible de distinguer, au sein des litiges de la location d'immeubles, ce qui relève du dépôt de garantie et ce qui met en cause la validité du contrat. Il s'est déclaré en faveur du maintien du partage de compétence actuellement en vigueur, qui est fonction de la valeur de la demande.

M. Émile Blessig a considéré qu'il ne faut pas, sous prétexte d'améliorer l'efficacité de la justice, augmenter sa complexité, et estimé que, en réservant aux juges de proximité les dépôts de garantie, on risque d'instaurer une dualité de compétence.

La Commission a adopté cet amendement, puis l'article 4 ainsi modifié.

Article 5 (article L. 331-5 du code de l'organisation judiciaire) : Participation des juges de proximité aux formations collégiales du tribunal correctionnel :

La Commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre III

Dispositions relatives au tribunal de grande instance

Article 6 (article L. 312-7 du code de l'organisation judiciaire) : Extension de la compétence du tribunal de grande instance aux actions possessoires :

M. Émile Blessig a présenté un amendement précisant que la compétence exclusive du tribunal de grande instance en matière d'actions possessoires ne portera pas atteinte à la compétence spécifique du tribunal d'instance en Alsace-Moselle pour connaître des actions immobilières possessoires ou pétitoires. Il a considéré que cet amendement aurait le mérite de la clarification, en dérogeant explicitement au transfert de compétence prévu par l'article 6 de la proposition de loi.

La Commission a adopté cet amendement et l'article 6 ainsi modifié.

TITRE II

DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE DE PROCÉDURE PÉNALE

Chapitre Ier

Dispositions étendant la compétence de la juridiction de proximité pour le jugement des contraventions

Article 7 (Intitulé du chapitre Ier du titre III du livre II et articles 521, 522-1, 522-2, 523-1, titre XXIV du livre IV et article 706-72 du code de procédure pénale) : Compétence de la juridiction de proximité en matière contraventionnelle - Coordinations :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur permettant que plusieurs contraventions connexes relevant pour certaines de la compétence de la juridiction de proximité et pour d'autres de celle du tribunal de police soient jugées par le tribunal de police.

La Commission a adopté cet article ainsi modifié.

Chapitre II

Dispositions relatives à la validation des compositions pénales par le juge de proximité

Article 8 (articles 41-2 et 41-3 du code de procédure pénale) : Compétence du juge de proximité en matière de composition pénale :

La Commission a adopté cet article sans modification.

TITRE III

DISPOSITIONS DIVERSES DE COORDINATION,
RELATIVES À L'OUTRE-MER ET DE DROIT TRANSITOIRE

Article 9 (art. 131-13 du code pénal, art. 39, 44, 45, 46, 47, 48, 178, 179-1, 180, 213, 528, 528-2, 529-11, 530-2, 531, 533, 535, 538 à 544, 546, 549, 658, 677, 678, 706-71, 706-76, 706-109, 708 du code de procédure pénale, art. 21 de l'ordonnance n°45-174 du 2 février 1945, art. 1018 A du code général des impôts et art. L. 121-3 du code de la route) : Coordinations :

La Commission a adopté quatre amendements du rapporteur, les deux premiers corrigeant des dispositions de coordination législative erronées, les deux autres réparant des omissions.

La Commission a adopté ces quatre amendements et l'article 9 ainsi modifié.

Article 10 : Habilitation du Gouvernement au titre de l'article 38 de la Constitution :

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 11 : Dispositions transitoires :

Le rapporteur a présenté un amendement modifiant les conditions d'entrée en vigueur de certaines dispositions de procédure pénale. Précisant que l'application immédiate de la loi poserait au parquet des difficultés en matière de citations à comparaître car elle entacherait de nullité les citations déjà préparées mais signifiées par huissier après la publication de la loi, il a proposé d'instaurer un délai de trois mois préalable à l'entrée en vigueur de ces dispositions.

La Commission a adopté cet amendement et l'article 11 ainsi modifié.

La Commission a adopté l'ensemble de la proposition de loi ainsi modifiée.

© Assemblée nationale