Comptes rendus de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République : Mercredi 8 décembre 2004(Séance de 10 heures)

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COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 12

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 8 décembre 2004
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Pascal Clément, président

SOMMAIRE

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- Examen de la proposition de loi de MM. Pascal Clément et Gérard Léonard sur le traitement de la récidive des infractions pénales (n° 1961) (M. Gérard Léonard, rapporteur)	2
- Examen des pétitions (M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur)	14

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Gérard Léonard, la proposition de loi qu'il a déposée avec M. Pascal Clément sur le traitement de la récidive des infractions pénales (n° 1961).

Après avoir rejeté l'exception d'irrecevabilité n° 1 et la question préalable n° 1 de M. Jean-Marc Ayrault, la Commission est passée à l'examen des articles de la proposition de loi.

Division additionnelle l'avant l'article premier : Création d'une division relative à la récidive, à la réitération et au sursis :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur insérant un titre I^er relatif aux dispositions relatives à la récidive, à la réitération et au sursis.

Avant l'article premier :

M. Christian Estrosi a retiré un amendement prévoyant que les juridictions de l'application des peines sont assistées par des officiers de probation.

Article premier (art. 132-16-3 et 132-16-4 nouveaux du code pénal) : Élargissement des catégories de délits assimilés au sens de la récidive :

M. Christian Estrosi a retiré un amendement visant à appliquer le régime de la récidive dès que l'auteur d'un premier délit commet un nouveau délit, quel qu'il soit.

La commission a ensuite adopté l'article premier sans modification.

Article 2 (Sous-section [nouvelle] 2 bis après art. 132-16-5 du code pénal) : Définition du régime de la réitération d'infractions :

La commission a adopté l'article 2 sans modification.

Après l'article 2 :

M. Christian Estrosi a retiré un amendement remplaçant le juge des libertés et de la détention par une Commission des libertés et de la détention composée de deux magistrats et d'un assesseur choisi parmi les personnes de nationalité française s'étant signalées par l'intérêt qu'elles portent aux questions de la justice.

Article 3 (art. 132-41 du code pénal) : Limitation du nombre des sursis avec mise à l'épreuve pouvant être prononcés par les juridictions :

M. Christian Estrosi a retiré un amendement empêchant de prononcer un sursis avec mise à l'épreuve à l'encontre d'une personne récidiviste ayant déjà bénéficié une fois d'un tel sursis. La commission a ensuite adopté l'article 3 sans modification.

Article 4 (art. 465-1 nouveau du code de procédure pénale) : Mandat de dépôt à l'audience des personnes en état de récidive légale en matière sexuelle, pour des faits de violence ou commis avec violence :

M. Christian Estrosi a retiré un amendement de coordination avec un amendement précédemment retiré. Puis, la commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 5 (art. 721 du code de procédure pénale) : Limitation du crédit de réduction de peine pour les récidivistes :

La commission a adopté l'article 5 sans modification.

Article 6 (art. 131-16-5 nouveau du code pénal) : Possibilité pour les juridictions de soulever d'office la circonstance aggravante de récidive :

La commission a adopté l'article 6 sans modification.

Après l'article 6 :

M. Christian Estrosi a retiré un amendement de coordination et quatre amendements relatifs à l'allongement de la prescription des crimes et délits sexuels contre les mineurs, à l'établissement d'une échelle de peine minimale en cas de récidive, à l'impossibilité de prononcer la confusion des peines en cas de récidive et à l'obligation pour les juridictions d'appliquer la circonstance aggravante de récidive dès lors qu'elle est constituée.

La commission a ensuite examiné un amendement de M. Christian Estrosi, prévoyant l'instauration de peines minimales dès la deuxième récidive, sauf décision motivée de la juridiction, ainsi qu'un sous-amendement du rapporteur limitant ce régime à la récidive d'infractions identiques ou assimilées à la première.

M. Gérard Léonard, rapporteur, a rappelé que la création de la mission d'information sur le traitement de la récidive avait pour origine le dépôt d'une proposition de loi, signée par 185 députés membres de la majorité, tendant à instaurer des peines minimales en matière de récidive. Rappelant que la mission avait été animée par la volonté d'établir un constat objectif et incontestable sur la réalité et l'ampleur de la récidive afin d'être en mesure d'élaborer des propositions consensuelles pour remédier aux dysfonctionnements constatés, il a souligné que la présente proposition mettait fidèlement en œuvre celles de ces propositions relevant du domaine de la loi au sens de l'article 34 de la Constitution.

Abordant l'amendement déposé par M. Estrosi, il a observé que le dispositif proposé faisait montre d'une volonté manifeste de compromis en prévoyant, en particulier, que les peines minimales susceptibles d'être prononcées par la juridiction de jugement - qui conserverait le droit de ne pas les ordonner - ne concernaient que les condamnés en état de récidive légale ayant déjà été, par le passé, condamnés en état de récidive légale. Tout en observant que ce dispositif, exigeant l'existence d'une situation de « double récidive légale » et préservant les pouvoirs du juge, conformément aux exigences constitutionnelles en la matière, s'inscrivait pleinement dans l'esprit des conclusions de la mission, il a toutefois regretté qu'il puisse s'appliquer à toutes les situations de « double récidive », quand bien même les infractions commises ne seraient pas de même nature.

C'est pourquoi, il a expliqué que le sous-amendement qu'il présentait tendait à restreindre le champ d'application de cet amendement en prévoyant que les peines minimales ne pourraient être requises que si l'état de deuxième récidive légale du condamné était dû à la commission d'infractions identiques ou « assimilées » au sens de la récidive à celles commises antérieurement et ayant conduit à la première situation de récidive légale. Il a conclu son propos en indiquant que, ce faisant, son sous-amendement tendait à renforcer la répression des véritables délinquants d'habitude qui sévissent dans les mêmes « spécialités » criminelles et catégories d'infractions.

M. Christian Estrosi a indiqué qu'il avait retiré ses précédents amendements compte tenu de l'ouverture manifestée par le rapporteur sur le présent amendement. En effet, il faut rappeler la genèse de cette proposition de loi, dont l'inspiration est identique à celle qu'il avait déposée avec 185 collègues le 4 février 2004. Grâce à la mise en œuvre des lois sur la sécurité intérieure et sur la justice adoptées depuis 2002, de grands progrès ont été réalisés mais l'on se heurte aujourd'hui aux formes de délinquance et de criminalité les plus difficiles à combattre, et notamment au problème de la récidive, bien analysé par la mission d'information de la commission des Lois.

Afin de résoudre ce fléau, la proposition de loi déposée en février dernier repose sur le principe de la définition de peines planchers, lesquelles existent d'ailleurs d'ores et déjà dans le code de la route, en matière de corruption ou de manquements au devoir de probité. Les citoyens ne supportent plus que le travail admirable accompli par les forces de l'ordre soit mis à mal par l'inefficacité de notre système pénal qui se caractérise par la multiplication des sursis accordé à une même personne, voire l'absence totale de décision. C'est pourquoi il est proposé d'instaurer des peines minimales, tout en gardant la possibilité pour les juges de ne pas les appliquer par une décision motivée. De la sorte, les principes d'individualisation de la peine et d'indépendance des magistrats sont respectés.

M. Christian Estrosi s'est ensuite félicité des dispositions de la proposition de loi issues des travaux de la mission d'information de la commission des Lois, et notamment de la mise en œuvre du bracelet électronique comme mesure de sûreté afin de prévenir la récidive de la délinquance sexuelle ou de la réduction du nombre de sursis avec mise à l'épreuve dont peut bénéficier une personne. Pour autant, la réussite de ce mécanisme de lutte contre la récidive repose sur l'adoption d'une disposition supplémentaire concernant les peines minimales en cas de récidive. Cette idée a soulevé de très nombreuses interrogations dont certaines sont légitimes et doivent être prises en compte. M. Christian Estrosi a ainsi reconnu qu'il avait été convaincu du danger qu'il y aurait à étendre un tel dispositif quel que soit le type d'infraction, et a donc convenu qu'il devait être réservé aux infractions de même nature.

En conclusion, il a demandé à la Commission d'adopter son amendement afin que la proposition de loi offre un visage suffisamment volontariste et réponde aux attentes des citoyens qui ne peuvent plus croire à l'action politique quand ils constatent son inertie actuelle face à la multirécidive.

Le président Pascal Clément a rappelé que la mission d'information, qu'il a présidée, a démontré que le problème de la multirécidive était sérieux et qu'il fallait le traiter avec des moyens nouveaux, qui diffèrent en partie de ceux préconisés par M. Estrosi, mais qui répondent au même objectif. La limitation du nombre de sursis avec mise à l'épreuve constitue, par exemple, un grand pas dans la direction souhaitée par M. Christian Estrosi. De la même façon, il n'est pas acceptable que près d'un tiers des peines ne soit pas exécuté, ce qui a conduit la mission à proposer de rendre obligatoire la délivrance d'un mandat de dépôt à l'audience lorsqu'une peine de prison ferme est prononcée à l'encontre d'un récidiviste sexuel ou violent, alors qu'actuellement la peine n'est exécutée qu'après une convocation par le juge d'application des peines, qui intervient rarement moins de trois mois après le jugement.

L'objectif de la mission était donc de répondre très concrètement au problème de la récidive, ce qui laisse entier la question de principe de l'automaticité de la peine soulevée par l'amendement de M. Christian Estrosi. Or, cet amendement remet en cause notre tradition juridique, et notamment le principe d'individualisation de la peine qui est souvent rappelé par la Cour européenne des droits de l'homme. Certes, la possibilité pour le tribunal d'écarter l'automaticité en motivant sa décision pourrait permettre de contourner la difficulté constitutionnelle. Cependant, la constitutionnalité d'une telle disposition reste pour le moins douteuse, et il faut d'ailleurs rappeler que le Conseil constitutionnel n'avait pas été saisi de la loi sur le financement de la vie politique qui prévoyait des peines automatiques, dont la Cour d'appel de Versailles a d'ailleurs récemment préféré écarter l'application.

M. Jérôme Lambert a indiqué qu'il lui paraissait paradoxal de proposer, en réponse au problème de la récidive, présenté comme quantitativement massif, un amendement dont il venait d'être dit qu'il ne s'appliquerait que dans un nombre de cas limité.

Après s'être félicité de la sérénité présidant aux débats, M. Jean-Luc Warsmann a souligné qu'il était opposé à l'amendement, comme au sous-amendement, pour des raisons à la fois de principe et pragmatiques.

En premier lieu, il a souhaité rappeler qu'il existe deux conceptions très distinctes de la sanction pénale en cas de récidive : une vision fondée sur l'automaticité des peines, d'obédience anglo-saxonne, présente notamment aux États-Unis, ainsi qu'au Canada, mais sous le contrôle d'une cour suprême ; et une vision d'origine française, adoptée par la majorité des pays européens, reposant sur le principe de l'aggravation des peines en cas de récidive. Jusqu'à la réforme du code pénal de 1994, existaient ainsi des fourchettes de quantums de peines, avec des minimums que le nouveau code pénal a supprimés en raison de leur inadéquation, compte tenu du fait que le juge pouvait toujours passer outre et que le dispositif donnait lieu à de nombreuses cassations. S'agissant du principe de la sanction automatique telle qu'elle ressort, même atténuée, de l'amendement présenté, il a estimé qu'il ne pouvait y souscrire, car il lui semblait en contradiction avec les réalités de la société contemporaine, précisément parce qu'il ne prend pas en compte des circonstances de chaque espèce et pourrait conduire au prononcé de peines disproportionnées.

En second lieu, M. Jean-Luc Warsmann a exposé qu'en autorisant le juge, par une décision motivée, à ne pas retenir l'automaticité, l'amendement démontre sa propre inadaptation et apporte la preuve que le relèvement progressif du quantum minimal en fonction du nombre de récidives sera toujours soit excessif soit insuffisant. Il a estimé que la décision du juge devait reposer, comme ne manque pas de le demander le ministère public dans ses réquisitions, sur la recherche de l'adéquation de la peine à la gravité du délit tel qu'il a été commis et à la personnalité de son auteur.

M. Jean-Luc Warsmann a souligné, en troisième lieu, que l'objectif à atteindre résultait du quadruple constat de la mission d'information, tel que synthétisé dans l'exposé des motifs de la proposition de loi. Rappelant le fait que la justice, en France, « tourne à vide », parce que les peines prononcées ne parviennent pas à être exécutées dans une proportion de cas manifestement excessive, il a estimé que, dans ces conditions, le premier instrument de lutte contre la récidive devrait être la certitude, pour le délinquant, d'une sanction certaine et exécutée immédiatement, alors qu'il faut aujourd'hui déplorer des délais de transmission de la sanction à exécuter au juge d'application des peines qui atteignent sept mois.

En dernier lieu, il a fait valoir la nécessité de procéder à une hiérarchisation rationnelle des priorités en matière de lutte contre la récidive, qui exige de distinguer clairement deux types de mesures : les premières tendent à augmenter le nombre de détenus, déjà en sureffectifs par rapport aux capacités d'accueil des établissements pénitentiaires, alors que le taux d'emprisonnement en France, de 97 pour 100 000 habitants - s'il est à l'évidence sensiblement inférieur à celui de la Russie et a fortiori des États-Unis, qui ne constituent pas nécessairement en la matière des modèles - est déjà comparable à celui des autres États européens à l'exception du Royaume-Uni ; les secondes tendent plutôt à se donner les moyens de contrôler le délinquant une fois sa peine achevée et, à cet égard, la proposition de loi comporte des dispositions profondément novatrices qui constituent, en elles-mêmes, une véritable victoire pour tous ceux qui se sont mobilisés pour lutter contre le fléau de la récidive.

Abordant la structure de l'amendement de M. Christian Estrosi, M. Jean-Luc Warsmann a regretté le maintien du II, relatif à la récidive en matière délictuelle et a estimé que le I, qui vise la matière criminelle, cherche à répondre à un besoin jamais constaté jusqu'alors, puisque les jurys populaires d'assises ne semblent guère faire l'objet de critiques fondées sur le laxisme de leurs verdicts, les statistiques paraissant même plutôt démontrer, a contrario, une aggravation tendancielle des peines prononcées. Il s'est en outre interrogé sur la pertinence d'une peine automatique fixée par la loi dont le quantum pourrait se révéler trop faible dans un certain nombre de cas, eu égard à la gravité des faits, et qui pourrait dès lors présenter un caractère contre-productif.

Il a conclu son propos en considérant que l'adoption de l'amendement concentrerait inévitablement l'attention des médias et de l'opinion publique sur lui seul, au détriment, particulièrement dommageable, des autres dispositions de la proposition de loi.

S'appuyant sur son expérience de juge électoral appelé à infliger dans certains cas des peines automatiques, Mme Valérie Pecresse a évoqué la détresse d'un élu condamné à une peine automatique d'inéligibilité après avoir fait figurer, en toute bonne foi, dans son compte de campagne une ristourne commerciale que lui consentait habituellement son imprimeur, mais que le juge a requalifiée en aide d'une personne morale. Elle en a tiré la leçon que de telles peines pouvaient être source d'extrêmes injustices. Évoquant ensuite l'exemple d'homicides de personnes gravement malades commis par des proches, généralement sanctionnés de peines très légères, tenant compte des circonstances d'espèce, elle a rendu hommage à la noblesse du rôle du juge qui ne saurait se limiter à l'application d'une sanction.

Pour autant, elle a souhaité ne pas caricaturer l'amendement de M. Christian Estrosi, qui ne prévoit pas d'automaticité de la peine, mais combine la logique de la peine plancher avec la possibilité d'y déroger en cas de circonstances exceptionnelles. Elle a toutefois regretté qu'un tel amendement n'ait pas fait l'objet d'une étude d'impact si bien qu'on ne sait s'il a vocation à s'appliquer à de très nombreux condamnés, ou au contraire quasiment à personne, les délinquants habituels risquant de s'organiser pour échapper à la justice.

Elle a ensuite fait part de ses doutes sur l'efficacité de l'amendement, en rappelant qu'en matière de délinquance juvénile, la question majeure était celle des délais de jugement et que, de façon générale, les problèmes à résoudre sont ceux de l'exécution de la peine, de la sortie de prison et de la révocation automatique du sursis, afin que le récidiviste soit incarcéré.

Elle a enfin indiqué que sa position définitive n'était pas arrêtée et suggéré que le dispositif proposé par le sous-amendement prenne en compte l'existence de violences ayant accompagné les faits délictuels.

Le rapporteur s'est alors déclaré favorable à limiter la portée du II de son sous-amendement aux délits commis avec violence et l'a rectifié en ce sens.

M. Jean-Paul Garraud a précisé qu'existent en droit français quelques peines automatiques, notamment en matière de délits routiers, comme les peines complémentaires de suppression du permis de conduire en cas de conduite en état d'alcoolémie. Il a constaté que l'amendement n'instituait justement pas de peine automatique, mais ménageait le pouvoir du juge de moduler la sanction pénale.

Ayant souligné les graves défauts de fonctionnement de l'exécution des peines, il a fait valoir que la volonté du législateur devait être clairement marquée pour être comprise et pour lever certaines résistances. Après avoir estimé que le ratio de victimes par habitant n'était pas moins significatif que celui des détenus par habitant, il s'est déclaré sensible à la contribution du rapporteur au rapprochement entre des thèses d'abord opposées, et très favorable à son sous-amendement.

M. Guy Geoffroy, ayant salué l'objectif unanime de la mission d'information, puis de la Commission, de franchir une nouvelle étape pour améliorer l'efficacité de la justice, a fait part de sa conviction que le Parlement n'a pas le droit de laisser planer le doute sur l'efficacité des mesures qu'il adopte. Il a estimé qu'en termes d'affichage, l'adoption de l'amendement de M. Christian Estrosi accréditerait l'idée que le législateur a fait le choix de l'automaticité des peines. Or il s'est déclaré convaincu que les juges ne manqueraient pas d'utiliser systématiquement le dispositif exceptionnel de modulation des peines, destiné à garantir la constitutionnalité de la mesure, mettant ainsi en échec l'intention poursuivie. Il a craint dès lors que la contradiction entre l'objectif et l'application de la loi ne se retourne contre le législateur.

M. Émile Zuccarelli a estimé que le problème de la récidive n'est pas lié à la sévérité des peines prononcées, mais à leur application effective, car les délinquants n'ont pas la certitude de devoir exécuter leur peine. Il a en conséquence souhaité que les cas de récidives soient mieux connus, par la mise à jour plus rapide du casier judiciaire, et approuvé le prononcé d'un mandat de dépôt immédiat à l'audience en cas de récidive.

Après avoir rappelé que la révocation du sursis est d'ores et déjà prévue en cas de récidive, M. Jérôme Bignon a indiqué que l'amendement proposé n'instaure pas de peine automatique et laisse une marge d'appréciation au juge, ce qui assure sa conformité aux grands principes du droit français. S'appuyant sur son expérience professionnelle d'avocat, il a cependant observé que, si les condamnations prononcées sont de plus en plus sévères, c'est l'exécution des peines qui pose aujourd'hui de réelles difficultés, car elle est soit inexistante, soit effectuée dans des conditions de détention indignes d'une démocratie. Il a déclaré qu'en conséquence, il ne voterait pas l'amendement, même sous-amendé.

M. Xavier de Roux a rappelé que le code pénal prévoit déjà la révocation du sursis et le doublement de la peine en cas de récidive. Il a estimé que les dispositions de la proposition de loi, qui font l'objet d'un large consensus, répondent clairement au problème de la récidive, et qu'il ne faudrait pas que le débat sur les peines minimales en occulte les réelles avancées.

M. Christian Estrosi a nié que l'amendement présente un caractère excessif, en rappelant que le Président de la République s'était prononcé en faveur d'une peine de prison automatique dès la première récidive. Il a précisé qu'il laissait au juge un pouvoir d'appréciation à l'inverse des règles applicables en matière électorale qui imposent une inéligibilité automatique dès la première infraction. Il a jugé nécessaire de remédier aux blocages de la chaîne pénale, en adoptant des mesures lisibles, à l'instar de celles de la loi d'orientation sur la sécurité intérieure sanctionnant la mendicité agressive, l'occupation de la propriété d'autrui ou le stationnement dans les halls d'immeubles, qui ont eu le mérite de manifester clairement la volonté politique du Gouvernement de lutter contre certaines formes de délinquance. Soulignant que la proposition de loi, sous réserve de l'adoption de son amendement, permettrait de s'attaquer au problème des multirécidivistes, qui choque particulièrement les citoyens, quel que soit le nombre de délinquants concernés, il a estimé qu'elle ne constituait toutefois qu'une étape, encore insuffisante. Pour autant, il s'est dit prêt à s'en satisfaire afin d'aboutir à une solution consensuelle, et s'est, pour cette raison, déclaré favorable au sous-amendement du rapporteur, rectifié pour en limiter les effets, en matière délictuelle, aux cas s'étant accompagnés de violences. Il a enfin réfuté l'argument selon lequel il faudrait limiter les peines de prison en raison de la surcharge des établissements pénitentiaires.

Après s'être félicité de la qualité des interventions des différents orateurs, le rapporteur a apporté les précisions suivantes :

- la proposition de loi regroupe, certes, un ensemble cohérent et équilibré de mesures législatives mais il convient de conserver à l'esprit que nombre de celles suggérées par le rapport de la mission d'information relèvent de la compétence du pouvoir exécutif. Le dispositif proposé aujourd'hui n'est donc qu'une partie d'une politique d'ensemble de lutte et de prévention de la récidive que les députés de la majorité souhaitent voir adoptée. À cette aune, l'amendement de M. Christian Estrosi ne remet pas en cause l'équilibre global des propositions de la mission et ne mérite pas l'excès d'honneur, ni d'indignité, dont il est l'objet ;

- il est difficile de soutenir simultanément que cet amendement représente un danger juridique, car il aurait pour effet de faire basculer le système pénal français vers un régime anglo-saxon où les peines seraient automatiques et sans limitation de quantum, et d'affirmer qu'il n'aura aucune portée réelle tant les hypothèses qu'il envisage sont restrictives. L'individualisation de la peine, à laquelle tous les parlementaires sont attachés et qui a une valeur constitutionnelle, n'est nullement remise en cause par cet amendement. Bien évidemment, les dispositions qu'il propose ne sont pas l'unique réponse à la lutte contre la récidive mais elles y contribuent et il serait regrettable de ne pas les prendre en considération. En cette matière comme en d'autres, il importe d'avoir de l'audace et de ne pas renoncer à certaines mesures par souci du conformisme ambiant ;

- il est vrai qu'aucune étude d'impact n'accompagne la proposition de loi mais c'est la règle lorsqu'il s'agit d'une initiative parlementaire. En outre, à la lecture de certaines études d'impact de projets de lois pourtant déposés par le Gouvernement particulièrement peu étayées, il n'est pas certain que le Parlement soit davantage informé en leur présence qu'en leur absence ;

- les opposants aux dispositions de la présente proposition de loi se sont déjà manifestés, en particulier au sujet du placement sous surveillance électronique mobile prévu par les articles 7 et 8. Il s'agit des mêmes syndicats ou associations qui se sont opposés à l'adoption des lois pour la sécurité intérieure du 18 mars 2003 ou portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité du 9 mars 2004 ;

- soutenir que l'adoption de cet amendement serait la première étape d'un « engrenage » conduisant au démantèlement de notre système pénal et à la généralisation progressive des peines automatiques signifie que le Parlement ne sera pas en mesure de maîtriser ses décisions futures, ce qui ne témoigne pas d'une grande confiance dans la qualité et la sérénité de son travail.

Le président Pascal Clément a jugé intéressantes et nourries les diverses interventions. Approuvant les propos tenus par les commissaires Jérôme Bignon, Xavier de Roux et Valérie Pecresse, il a estimé que l'adoption de l'amendement proposé par M. Christian Estrosi pourrait réduire l'image de la proposition de loi à cette seule disposition. Évoquant la séance publique de la veille sur le projet de loi créant une Haute autorité contre les discriminations, il a rappelé que, si M. Jean-Paul Garraud n'avait pas retiré son amendement tendant à réserver aux seules associations déclarées d'utilité publique le droit de se constituer partie civile, tout le bénéfice politique de ce texte aurait été perdu, alors même que l'amendement était loin de vider le projet de sa substance, comme cela a été à tort soutenu. Poursuivant son parallèle avec le texte discuté la veille en séance, le président Pascal Clément a exprimé sa crainte que l'adoption de l'amendement de M. Christian Estrosi n'inverse la logique judiciaire, instaurant le principe d'une peine plancher et l'exception d'une dérogation motivée, et ne réduise ainsi à néant l'ensemble du travail et des innovations apportées par la proposition de loi.

La Commission a ensuite rejeté le sous-amendement rectifié de M. Gérard Léonard et l'amendement de M. Christian Estrosi.

Puis, la Commission a rejeté quatre amendements de M. Christian Estrosi :

- le premier visant à fixer une peine minimale pour les infractions punies de la réclusion criminelle ou de la détention criminelle ainsi que pour les cas de récidive légale ;

- le deuxième ayant pour objet d'obliger les juges à motiver spécialement la peine choisie lors d'une première condamnation à une peine de prison avec ou sans sursis ainsi que lors d'une condamnation pénale ne comprenant pas de peine de prison ferme dans les cas de récidive légale ;

- le troisième visant à empêcher tout aménagement de peine pendant la période de sûreté pour les crimes de meurtre ou d'assassinat d'un mineur précédé ou accompagné d'un viol, de tortures ou d'actes de barbarie ;

- le quatrième rendant imprescriptibles les crimes de meurtre ou d'assassinat d'un mineur précédé ou accompagné d'un viol, de tortures ou d'actes de barbarie.

La Commission a ensuite adopté l'article 6 sans modification.

Disposition additionnelle avant l'article 7 : Création d'une division relative au placement sous surveillance électronique mobile :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur insérant un titre II consacré au placement sous surveillance électronique mobile.

Article 7 (Sous-section 7 [nouvelle] du code pénal - articles 131-36-9 à 131-36-11 du code pénal) : Possibilité pour la juridiction de jugement de prévoir le placement sous surveillance électronique mobile, à titre de mesure de sûreté, des condamnés pour crimes ou délits sexuels :

M. Jean-Paul Garraud a présenté un amendement permettant au juge d'assortir toute peine d'au moins cinq ans de détention d'une mesure de surveillance par bracelet électronique mobile. Rappelant que la proposition de loi tirait les conséquences de la dangerosité des délinquants sexuels en permettant au juge d'assortir la peine principale d'une mesure de sûreté exécutée à la libération du délinquant sous la forme d'une surveillance par bracelet électronique mobile, il a estimé que l'ensemble des délinquants condamnés à cinq ans de prison ferme devraient pouvoir se voir appliquer cette mesure de sûreté. Il a précisé que le tribunal demeurerait libre d'en ordonner l'application éventuelle, en fonction de la dangerosité avérée du délinquant concerné.

Après avoir rendu hommage au travail mené par M. Jean-Paul Garraud dans le cadre de la mission sur la récidive, tout particulièrement en ce qui concerne la notion de mesures de sûreté, le rapporteur a soulevé deux objections à l'amendement proposé. Il lui a d'abord semblé préférable de limiter provisoirement la surveillance par bracelet électronique au domaine spécifique de la délinquance sexuelle où cette surveillance peut apparaître comme particulièrement recommandée. Par ailleurs, il a estimé que la généralisation de la surveillance par bracelet électronique pourrait se heurter au principe constitutionnel de proportionnalité entre les infractions commises et les mesures prononcées. Il a donc conclu à son rejet tout en se déclarant prêt à envisager par la suite une extension de la mesure.

Déclarant partager l'avis du rapporteur, le président Pascal Clément a également souligné les risques d'inconstitutionnalité de l'amendement.

La Commission a ensuite rejeté l'amendement de M Jean-Paul Garraud et adopté l'article 7 sans modification.

Après l'article 7 :

La Commission a examiné trois amendements de M. Georges Fenech, visant à étendre la possibilité de prononcer un suivi judiciaire susceptible de prendre la forme d'une surveillance électronique, à un grand nombre d'infractions justifiant une mesure d'interdiction de séjour dans un lieu déterminé, ainsi que deux amendements de M. Christian Estrosi ayant un objet similaire.

Présentant les amendements de M. Fenech, M. Christian Vanneste a salué des initiatives particulièrement bienvenues qui permettront de s'assurer que des délinquants ou criminels ne pourront s'approcher de lieux où leur présence est particulièrement dangereuse. M. Christian Estrosi a déclaré que le placement sous surveillance électronique mobile, en permettant d'éviter que des auteurs d'infractions ne se rendent dans des lieux dont l'accès leur a été interdit, constituera un progrès majeur. Indiquant qu'il comprenait les motivations de ces amendements, le rapporteur a estimé qu'il était prématuré d'étendre, dès aujourd'hui, le dispositif de surveillance électronique au-delà du cas spécifique des délinquants sexuels prévu par la proposition de loi. Sur la base de cette expérimentation et d'une réflexion que M. Fenech devrait être conduit à entreprendre en qualité de parlementaire en mission, il sera possible de s'interroger ultérieurement sur l'opportunité de généraliser ce type de dispositif. Approuvant l'idée sous-tendant le dépôt de ces amendements, le président Pascal Clément a considéré qu'il fallait d'abord étudier l'impact potentiel du placement sous surveillance électronique, avant d'en envisager l'extension du champ d'application.

La Commission a rejeté ces cinq amendements, puis elle a rejeté un amendement de M. Georges Fenech étendant la possibilité d'utiliser la surveillance électronique mobile pour les personnes sous contrôle judiciaire.

Article 8 (Section IX [nouvelle] du code de procédure pénale - articles 723-29 à 723-35) : Détermination des juridictions compétentes pour prolonger ou relever le placement sous surveillance électronique mobile, à titre de mesure de sûreté, des condamnés pour crimes ou délits sexuels :

Présentant un amendement de coordination à un amendement précédemment rejeté étendant le champ des infractions susceptibles d'entraîner une mise sous surveillance électronique mobile, M. Jean-Paul Garraud a estimé que si le placement sous surveillance électronique posait un problème de principe, celui-ci n'était pas fonction du champ d'application, large ou étroit, de la mesure. Le président Pascal Clément a estimé qu'il était préférable que le Conseil constitutionnel se prononce sur la constitutionnalité du placement sous surveillance électronique mobile dans le cas très particulier de la récidive des délinquants sexuels, et précise sous quelles conditions une mesure de sûreté de cette nature peut être prononcée avant d'envisager de généraliser un tel dispositif.

Après avoir rejeté cet amendement, la Commission a adopté l'article 8 sans modification.

Après l'article 8 :

La Commission a été saisie d'un amendement de M. Christian Estrosi interdisant de placer sous contrôle judiciaire les personnes ayant déjà fait l'objet d'une condamnation à six mois d'emprisonnement. M. Christian Estrosi a estimé que la dangerosité potentielle de ces personnes justifiait qu'elles soient placées en détention provisoire. Le rapporteur a répondu que cela constituait certainement une atteinte au principe constitutionnellement garanti de la présomption d'innocence. Le président Pascal Clément a ajouté qu'après certaines affaires comme celle d'Outreau, qui ont donné la preuve des excès possibles de la détention provisoire, il n'était guère concevable de développer cette dernière qui doit être utilisée avec la plus grande prudence. La Commission a rejeté cet amendement.

M. Christian Estrosi a ensuite présenté un amendement obligeant le procureur de la République à recueillir l'avis de la victime ou de son représentant avant de décider un classement sans suite en matière d'infractions sexuelles. Le rapporteur a rappelé qu'une disposition de la loi du 9 mars 2004 relative à l'adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, imposait l'information de la victime en cas de classement sans suite, à partir du 31 décembre 2007. Après que le président Pascal Clément eut précisé que les décisions de classement sans suite étaient rarissimes s'agissant d'infractions sexuelles contre des mineurs, la commission a rejeté l'amendement.

Puis, la Commission a examiné un amendement présenté par M. Christian Estrosi prévoyant le cautionnement d'office des biens d'une personne mise en examen pour un trafic de stupéfiants, d'armes ou d'êtres vivants afin de la contraindre à justifier de l'origine de ses fonds, à défaut de quoi, son placement en détention provisoire est ordonné. Après que le rapporteur eut précisé d'une part que le problème posé dans ce type d'affaires relevait davantage de l'identification des biens possédés par la personne mise en examen que de l'origine des fonds finançant le cautionnement, d'autre part que le maintien en détention envisagé se heurtait aux principes constitutionnels, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite été saisie d'un amendement de M. Christian Estrosi interdisant au prévenu placé en détention provisoire de présenter toute nouvelle demande de remise en liberté avant l'achèvement d'un délai de trois mois à compter du refus de la précédente demande. Le rapporteur, tout en approuvant l'objectif de limiter les demandes en chaîne de remise en liberté présentées à des fins purement procédurales, a cependant fait observer qu'il était difficilement acceptable d'empêcher la présentation de toute nouvelle demande avant trois mois dans le cas, par exemple, où des faits nouveaux innocenteraient la personne placée en détention. Après que M. Jean-Luc Warsmann eut relevé que le législateur était allé aussi loin que possible en la matière au regard des exigences constitutionnelles dans le cadre de la loi du 9 mars 2004 qui a autorisé le juge à regrouper l'examen des demandes de remise en liberté, M. Christian Estrosi a retiré cet amendement.

La Commission a examiné un amendement du même auteur supprimant la possibilité pour une personne condamnée pour une infraction commise en état de récidive légale de se voir accorder certains aménagements de peine.

Le rapporteur a, tout d'abord, souligné que les travaux de la mission avaient permis de montrer que l'existence de mesures de libération conditionnelle pouvait constituer un réel facteur de diminution des risques de récidive et qu'il était sans doute impossible, dans le cadre de la Constitution, d'interdire les aménagements de peine.

Ayant rappelé que la peine avait un triple objet, celui de punir, celui de protéger la société, mais aussi celui de réinsérer le condamné, qui contribuent tous à empêcher la récidive, le président Pascal Clément a estimé que ces objectifs nécessitent de donner toute leur place aux mesures d'aménagement de peine, sous peine de rendre impossible la gestion de la population carcérale et de vouer à l'échec toute libération. Il a ajouté que cette vision n'était en aucun cas antinomique de la prise en compte des victimes à laquelle la justice ne pouvait cependant pas être réduite.

Se déclarant sans hésitation du côté des victimes, M. Christian Estrosi a déploré la tournure prise par le débat en soulignant que ce dernier mettait en lumière les différences de valeurs guidant les choix des membres de la Commission.

M. Michel Piron a pour sa part estimé que le débat était moins axé sur des différences de valeurs que sur la nature des moyens de faire triompher ces dernières. Il a mis en garde contre une vision par trop manichéenne de l'utilité de la peine et a encouragé ses collègues à trouver un équilibre entre les différentes voies pouvant mener à une réduction effective de la récidive.

M. Xavier de Roux a fait observer que, parmi les valeurs humanistes constituant le socle des sociétés modernes occidentales, l'utilité sociale de la peine était une question tranchée depuis longtemps et qu'il était généralement admis que les moyens attribués à la réinsertion des condamnés étaient aujourd'hui insuffisants.

Ayant souligné qu'aucune sanction ne permettait jamais, aux yeux des victimes, de compenser le préjudice subi, quelle que soit son importance, M. Guy Geoffroy a jugé parfaitement conciliable la recherche d'une justice rapide, efficace, proportionnée, et le développement de mesures de réinsertion des condamnés, dès lors qu'on se donne toutes les chances de limiter le plus possible les cas de récidive.

Au terme de ce débat, la Commission a rejeté l'amendement, de même qu'un amendement présenté par le même auteur et tendant à interdire le placement sous surveillance électronique d'une personne condamnée pour une infraction commise en état de récidive légale.

Article additionnel après l'article 8 (art. 144 du code de procédure pénale) : Possibilité de placement en détention provisoire aux fins de protection de la famille des victimes ou des témoins :

Sur l'avis favorable du rapporteur, la Commission a adopté un amendement présenté par M. Christian Estrosi destiné à autoriser, ou à prolonger, le placement en détention provisoire d'une personne mise en examen dans le but de protéger les familles des témoins ou des victimes.

Article 9 (art. 712-6, 712-13, 723-9 et 723-12 du code de procédure pénale) : Coordinations ; article 10 (art. 434-29 du code pénal) : Sanctions encourues par le condamné se soustrayant au placement sous surveillance électronique mobile ; article 11 (art. 131-36-2 du code pénal) : Possibilité de recourir au placement sous surveillance électronique mobile dans le cadre du suivi socio-judiciaire :

La Commission a adopté ces articles sans modification.

Après l'article 11 :

La Commission a rejeté l'amendement de M. Georges Fenech autorisant le placement sous surveillance électronique mobile en vue d'assurer le respect d'une mesure de suivi socio-judiciaire, le rapporteur ayant indiqué que l'article 11 de la proposition de loi avait précisément cet objet.

Division additionnelle avant l'article 12 : Création d'une division relative aux dispositions relatives au suivi socio-judiciaire :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur insérant un titre III consacré aux dispositions relatives au suivi socio-judiciaire.

Article 12 (art. L. 3711-1, L. 3711-2, L. 3711-3 du code de la santé publique) : Participation de psychologues au dispositif de l'injonction de soins ; article 13 (Chapitre II du titre XIX du livre quatrième du code de procédure pénale) : Inscription dans le FIJAIS des auteurs d'infractions reconnus irresponsables pénalement au moment des faits :

La Commission a adopté ces articles sans modification.

Article additionnel après l'article 13 : Entrée en application du fichier des délinquants sexuels :

La Commission a été saisie d'un amendement de M. Christian Estrosi fixant à six mois à compter de la publication de la présente proposition la date d'entrée en application du fichier des délinquants sexuels. Après que le rapporteur eut souligné que le processus de création du fichier suivait son cours et que M. Jean-Luc Warsmann eut rappelé que tout devait être fait pour encourager le Gouvernement à mettre en œuvre ce fichier dans sa dimension à la fois quantitative et qualitative, la Commission a adopté cet amendement.

Division additionnelle avant l'article 14 : Création d'une division relative aux dispositions transitoires et relatives à l'outre-mer :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur insérant un titre IV consacré aux dispositions transitoires et relatives à l'outre-mer.

Article 14 (Art. 222-23 à 222-31, 225-12-1 et 227-22 à 227-27 du nouveau code pénal ;art. 283, 331-1, 334-2 ; 1er et 3e alinéas de l'art. 331 ; 1er, 2e et 3 alinéas de l'art. 332 ;1er et 2e alinéas de l'art. 333 de l'ancien code pénal ;art. 723-30 à 723-34 du code de procédure pénale) Dispositions transitoires : condition du placement sous surveillance électronique mobile des délinquants sexuels dont la condamnation est définitive :

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Jean-Paul Garraud, par coordination avec le rejet d'un amendement précédemment examiné, puis adopté l'article 14 sans modification.

Article additionnel après l'article 14 : Application en Nouvelle-Calédonie, Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur rendant applicable les dispositions de la loi à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.

Puis la Commission a adopté l'ensemble de la proposition de loi ainsi modifiée.

* *

La Commission a procédé, sur le rapport de M. Pierre Morel-A-L'Huissier, à l'examen des pétitions.

Après avoir rappelé les conditions d'exercice du droit de pétition et la place désormais très modeste de cette procédure en raison du développement de voies de recours plus adaptées, le rapporteur a présenté les six pétitions enregistrées depuis le 26 février 2003, dernière séance de la commission des Lois consacrée à leur examen.

Suivant les propositions du rapporteur, la Commission a classé trois pétitions traitant de litiges portés devant la justice ou susceptibles de recours, en vertu du principe de séparation des pouvoirs ainsi qu'une pétition portant sur une question locale.

Après que le renforcement des missions d'évaluation et de contrôle des finances publiques par l'Assemblée nationale eut été rappelé par le rapporteur, une pétition collective réclamant un débat sur les gaspillages publics et le prononcé de sanctions, a été classée. Il en a été de même pour une pétition relative aux modalités de calcul des droits à pensions de fonctionnaires issus d'un pays de l'Union européenne, le rapporteur ayant rappelé les réponses intervenues aux niveaux national et européen sur cette question.

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