COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE COMPTE RENDU N° 48 (Application de l'article 46 du Règlement) Mercredi 28 septembre 2005
(Séance de 10 heures) Présidence de M. Robert Pandraud, président d'âge
puis de M. Philippe Houillon, président SOMMAIRE
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- Examen de la proposition de résolution tendant à modifier les dispositions du Règlement de l'Assemblée nationale relatives à la discussion des lois de finances (n° 2450) |
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- Examen pour avis du projet de loi d'orientation agricole (n° 2341) (articles 1er, 2, 3, 5, 25 et 31) (Mme Brigitte Barèges, rapporteure pour avis) |
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- Information relative à la Commission |
11 | La Commission a examiné, sur le rapport de M. Philippe Houillon, la proposition de résolution de M. Jean-Louis Debré tendant à modifier les dispositions du Règlement de l'Assemblée nationale relatives à la discussion des lois de finances (n° 2450). Le président Philippe Houillon, rapporteur, a tout d'abord rappelé que le cadre juridique gouvernant les finances publiques avait fait l'objet de deux réformes substantielles, la première concernant les finances de l'État et introduite par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (lolf), la seconde, largement inspirée de la première, concernant les finances sociales et introduite par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005 (lolfss). La question qui se pose est celle de l'adaptation du Règlement de l'Assemblée nationale à ces deux lois. Dans les deux cas, des modifications urgentes s'imposent, mais les modifications proposées ont un caractère essentiellement formel. Ces dernières doivent entrer en vigueur, d'une part, avant l'examen du projet de loi de finances pour 2006 qui sera le premier à être examiné sous le seul empire de la lolf, et, d'autre part, avant l'examen du projet de loi de financement pour 2006 auquel s'appliquent les nouvelles dispositions du code de la sécurité sociale modifiées par la lolfss. Ces modifications n'ont pas pour but de bouleverser le Règlement. Il s'agit simplement d'adaptations de nature rédactionnelle et procédurale, le plus souvent d'adaptations terminologiques. En effet, la plupart des dispositions de la lolf et de la lolfss sont d'application directe et ne nécessitent donc pas de mesures spécifiques pour pouvoir entrer en vigueur. Les adaptations à la lolf sont prévues par le texte initial de la présente proposition de résolution, déposée avant l'adoption définitive de la lolfss. Les modifications nécessitées par cette dernière doivent donc être faites par amendement. Une seule véritable novation mérite d'être soulignée. La lolf facilite le dépôt d'amendements sur les crédits. Désormais, il sera possible, au sein d'une même mission d'augmenter les crédits d'un programme à due concurrence de la diminution des crédits d'un autre programme. Afin d'effectuer l'examen de recevabilité des amendements dans de bonnes conditions, il convient de lui accorder plus de temps. C'est pourquoi la proposition de résolution prévoit d'avancer le délai limite de dépôt des amendements à l'avant-veille, à 17 heures, du jour où se déroulera le débat sur la mission. En tout état de cause, la Conférence des Présidents pourra prévoir de déroger à cette règle. M. Robert Pandraud, président, s'est élevé contre l'usage abusif des sigles et acronymes dans la vie publique et a dénoncé ce phénomène comme contribuant à obscurcir le dialogue entre responsables et citoyens. La Commission est ensuite passée à l'examen des articles de la proposition de résolution. Article 1er (article 30 du Règlement de l'Assemblée nationale) : Compétence de la commission chargée des finances pour l'examen des projets de loi de finances ; Article 2 (article 32 du Règlement de l'Assemblée nationale) : Exclusion de la constitution d'une commission spéciale pour l'examen des projets de loi de finances. La Commission a adopté les articles 1er et 2 dans le texte initial de la proposition de résolution. Article 3 (article 87 du Règlement de l'Assemblée nationale) : Adaptation rédactionnelle : La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur puis l'article 3 ainsi modifié. Article 4 (article 117 du Règlement de l'Assemblée nationale) : Abrogation : La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur puis l'article 4 ainsi modifié. Article 5 (article 118 du règlement de l'Assemblée nationale) : Procédure de discussion des projets de loi de finances en séance : La Commission a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur puis l'article 5 ainsi modifié. Article 6 (article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale) : Régime des « cavaliers budgétaires » ; Article 7 (art. 120 du Règlement de l'Assemblée nationale) : Adaptations rédactionnelles ; Article 8 (art. 121 du Règlement de l'Assemblée nationale): Adaptation rédactionnelle : La Commission a adopté les articles 6 à 8 dans le texte initial de la proposition de résolution. Article 9 (art. 121-1 du Règlement de l'Assemblée nationale) : Délai de dépôt des amendements aux projets de loi de financement de la sécurité sociale : La Commission a adopté, sur proposition du rapporteur qui a précisé relayer une initiative du président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, un article additionnel limitant le délai de dépôt des amendements sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale à la veille du début de la discussion générale à 17 heures, à moins que la Conférence des Présidents n'en décide autrement. Article 10 (art. 121-2 du Règlement de l'Assemblée nationale) : Recevabilité des amendements aux projets de loi de financement de la sécurité sociale : Elle a ensuite adopté, à l'initiative du rapporteur, un article additionnel modifiant l'article 121-2 du Règlement pour prendre en compte les modifications de l'article L.O. 111-3 du code précité et l'inscription, dans l'article L.O. 111-7-1 du même code, des règles applicables à la recevabilité des amendements aux lois de financement de la sécurité sociale. Article 11 (art. 121-3 [nouveau] du Règlement de l'Assemblée nationale) : Ordre des votes et seconde délibération des projets de loi de financement de la sécurité sociale : Par souci de parallélisme avec les dispositions relatives aux lois de finances, la Commission a adopté, à l'initiative du rapporteur, un article additionnel créant un article 121-3 dans le Règlement, qui précise, d'une part, les conditions d'une seconde délibération, d'autre part, l'enchaînement des votes sur chacune des parties. Titre : À l'initiative du rapporteur, la Commission a adopté un amendement modifiant le titre de la proposition de résolution pour prendre en compte les modifications relatives aux lois de financement de la sécurité sociale. Puis la Commission a adopté, à l'unanimité, la proposition de résolution ainsi modifiée. * * * La Commission a ensuite examiné pour avis, sur le rapport de Mme Brigitte Barèges, le projet de loi d'orientation agricole (articles 1, 2, 3, 5, 25 et 31). Mme Brigitte Barèges, rapporteure pour avis, a d'abord précisé que, la commission des Affaires économiques étant saisie au fond, elle limiterait son propos aux seuls articles pour lesquels la commission des Lois s'est saisie pour avis. Elle a ensuite expliqué que le projet de loi constitue une révolution dans l'approche de l'activité agricole, car il vise à permettre la création de véritables entreprises agricoles et une meilleure valorisation du travail de l'exploitant agricole. L'article premier prévoit la création d'un fonds agricole, qui sera cessible et pourra faire l'objet d'un nantissement. Cet article dissocie l'entreprise agricole du fonds de terre et donne à cette entreprise agricole une valeur marchande. L'article 2 crée un bail cessible hors du cadre familial, qui sera conclu pour une durée de dix-huit ans et sera dérogatoire au droit commun des baux ruraux pour ses principales dispositions, relatives au prix du bail, aux conditions de cession et aux modalités de renouvellement de ce bail. À l'échéance du bail, le bailleur pourra en refuser le renouvellement sans motif. Par ailleurs, le preneur pourra librement céder son bail après avoir notifié au propriétaire cette cession. L'article 3 permet d'habiliter le Gouvernement à agir par voie d'ordonnances pour simplifier et moderniser les dispositions du code rural relatives au statut du fermage. Cet article complète donc la réforme effectuée dans les deux premiers articles. L'article 5 concerne le contrôle des structures agricoles, qui se traduit à l'heure actuelle par une rigidité regrettable. Aussi bien, les assouplissements du contrôle des structures prévus par cet article, notamment en exonérant de l'autorisation préalable un certain nombre d'opérations, constituent une première étape, qui aurait pu être plus ambitieuse et qu'il conviendra par la suite d'évaluer et de poursuivre. L'article 25, qui s'inscrit dans le volet environnemental du projet de loi, intéresse aussi la Commission car il ouvre la possibilité d'inscrire dans un bail rural des clauses environnementales. Enfin, l'article 31, qui concerne spécifiquement les départements d'outre-mer et Saint-Pierre-et-Miquelon, permettra de rapprocher le statut du fermage dans ces collectivités du statut du fermage qui prévaut en métropole. Notamment, la conversion du métayage en bail à ferme, qui demeure jusqu'à présent peu fréquente outre-mer, sera facilitée par la conversion automatique à l'échéance du bail, sauf volonté contraire exprimée par le preneur. M. Jacques Floch a estimé qu'il ne fallait pas sous-estimer la portée du projet de loi proposé et les évolutions des esprits qu'il implique, quand on sait, comme l'a rappelé la rapporteure, que, outre-mer, par crainte du bailleur, les métayers peuvent encore aujourd'hui hésiter à demander la conversion du métayage en fermage, pourtant ouverte par des dispositions remontant à la Libération. Il a également demandé des précisions sur les souhaits de la rapporteure d'assouplir le contrôle des structures dans un sens plus libéral que la position du Gouvernement, sur la durée des nouveaux baux prévus par le projet de loi, ainsi que sur les modalités de fixation de l'indemnité due par le bailleur en cas de non-renouvellement du nouveau bail cessible. M. Francis Delattre a estimé que ce projet de loi d'orientation ne répondait pas aux interrogations récurrentes du monde agricole à moyen ou long terme, n'envisageant en particulier pas suffisamment les possibilités d'évolution de l'utilisation des terres à des fins autres qu'alimentaires, qu'il s'agisse du développement de la filière des biocarburants ou de celle des emballages biodégradables fabriqués à partir de l'amidon de maïs. Il est regrettable de privilégier des mesures relatives au contrôle administratif des structures, dont les effets sont secondaires et les règles parfois contournées, généralement au profit des exploitations existantes, et non tournées vers des investisseurs étrangers au milieu local. À cet égard, il convient de souligner que la dimension moyenne des exploitations en France peut paraître singulièrement faible au regard de celles qui se mettent en place à l'étranger, dans la concurrence internationale, par exemple au Brésil, ainsi qu'a pu le constater la mission d'information de l'Assemblée nationale sur les organismes biologiquement modifiés. La perspective de transition du modèle de l'exploitation familiale vers celui de l'entreprise agricole, au demeurant déjà partiellement réalisée avec les diverses formes sociales autorisées, exige en tout état de cause des surfaces et des capacités d'investissement adaptées, tout en évitant d'empêcher les détenteurs du foncier de se comporter en investisseurs soucieux de la rentabilité de leurs actifs. De même, devrait se poser la question du lien des droits à produire avec le sol, plutôt qu'avec l'exploitant de celui-ci. M. Michel Piron a souhaité nuancer ces propos, en saluant l'importance de la reconnaissance du concept de fonds et d'entreprise agricoles. M. Gérard Menuel a souligné le progrès que constituait, à ses yeux, la création du fonds agricole, constitué du triptyque « foncier -capital d'exploitation - travail » représentant les divers facteurs de production. Ce fonds agricole complètera utilement les formes sociales déjà utilisées, qu'il s'agisse de l'entreprise agricole à responsabilité limitée ou du gaec, d'autant que le transfert de parts sociales est sensiblement plus aisé que celui des biens eux-mêmes, y compris au profit d'intervenants extérieurs. En réponse aux divers intervenants, la rapporteure a apporté les précisions suivantes : - les droits à produire sont déjà devenus en partie marchands et peuvent, dans certaines conditions, être cédés ou échangés ; - outre les quelques articles du projet de loi dont la commission des Lois est saisie pour avis, le projet de loi comprend de nombreuses mesures relatives à la protection sociale et aux conditions de travail des personnes, à la consolidation du revenu agricole - notamment aux perspectives liées au développement de la filière énergétique et à la réforme de l'organisation des marchés, indispensable dans le contexte de la concurrence internationale -, à la sécurité alimentaire et à la promotion de pratiques respectueuses de l'environnement, ou encore à la modernisation de l'encadrement de l'agriculture ; - le projet de loi ne supprime aucun outil juridique existant, mais complète les dispositifs actuels par la création d'un instrument nouveau, facultatif, ouvrant au bailleur une sortie plus facile du bail en contrepartie d'une durée allongée à dix-huit ans et du versement d'une indemnité pour non-renouvellement du bail, analogue à l'indemnité d'éviction du fonds de commerce destinée à tenir compte des investissements réalisés par le teneur du fonds. À défaut d'accord amiable, le montant de l'indemnité pour non-renouvellement de bail sera fixé par le tribunal paritaire des baux ruraux. Ce bail cessible pourrait notamment inciter des propriétaires retraités à louer leurs terres sans craindre de ne pas pouvoir les récupérer parce qu'ils ne seraient plus en situation de les exploiter eux-mêmes. Il serait par ailleurs utile de prévoir un renouvellement tacite du bail, pour des durées successives, par exemple de cinq ans, à l'issue de sa durée normale ; - s'agissant du contrôle des structures, il importe de rechercher les voies d'un assouplissement des procédures permettant à tout le moins d'éviter un certain enlisement, dans certains cas, des contentieux. Diverses hypothèses pourraient être explorées, par exemple en rendant l'engagement du contentieux non suspensif, ou en exigeant du tribunal qu'il statue à bref délai. M. Francis Delattre a suggéré à la rapporteure d'étudier avec les autres rapporteurs saisis du projet de loi les problèmes environnementaux posés par les déchets, s'agissant notamment des sacs en plastique. Il a regretté que cette question soit aujourd'hui seulement l'objet de campagnes publicitaires trompeuses, à l'initiative de la grande distribution, et a souhaité l'élaboration d'un dispositif contraignant pour amener la grande distribution à utiliser réellement des emballages biodégradables. Il a estimé que l'utilisation de l'amidon de maïs pour la réalisation de sacs offrirait des perspectives économiques importantes aux producteurs agricoles, tout en favorisant la préservation de l'environnement. Puis, il a souligné que l'accès des jeunes agriculteurs à la terre était souvent entravé par l'intervention d'entreprises de travaux agricoles utilisant parfois plusieurs milliers d'hectares. Il a enfin souhaité que soit étudié un rééquilibrage de la composition des commissions départementales d'orientation agricole (cdoa), de façon à accroître la neutralité de celles-ci. La rapporteure a souligné le caractère réglementaire de dispositions relatives aux emballages et rappelé qu'une telle question avait été, en tout état de cause, étudiée par la commission des Affaires économiques, saisie au fond. Le Président Philippe Houillon a rappelé que la Commission n'était saisie pour avis que de quelques articles du projet de loi et a indiqué que la discussion de ces questions, parfois fondamentales, pourrait se poursuivre en séance publique. La Commission est ensuite passée à l'examen des articles. TITRE PREMIER
PROMOUVOIR UNE DÉMARCHE D'ENTREPRISE
ET AMÉLIORER LES CONDITIONS DE VIE DES AGRICULTEURS Chapitre premier
Faire évoluer l'exploitation agricole vers l'entreprise agricole Article premier (art. L. 311-3 [nouveau] du code rural) : Création du fonds agricole et de la possibilité d'un nantissement de ce fonds agricole : La Commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification. Article 2 (art. L. 411-35 et art. L. 418-1, L. 418-2, L. 418-3, L. 418-4 et L. 418-5 [nouveaux] du code rural ; art. 31, 743, 793, 885 H, 885 P, 885 Q et 1594 F quinquies du code général des impôts) : Baux cessibles hors du cadre familial : La Commission a adopté deux amendements de la rapporteure, le premier rédactionnel, le second de précision. Puis la Commission a adopté un amendement de la rapporteure visant à préciser que le non-renouvellement du bail cessible hors du cadre familial peut être le fait aussi bien du bailleur que du preneur. Elle a ensuite adopté un amendement du même auteur prévoyant que le contrat de bail pourra fixer la durée de la période pour laquelle, à défaut de congé délivré par acte extrajudiciaire un an au moins avant le terme du bail, le bail cessible est renouvelé. La rapporteure a ajouté que la tacite reconduction du bail pour une période de cinq ans resterait toutefois applicable en l'absence de précision dans le contrat de bail. Après avoir adopté un amendement de précision de la rapporteure, la Commission a adopté un amendement du même auteur visant à permettre au tribunal paritaire des baux ruraux, saisi d'une contestation lors du renouvellement d'un bail cessible hors du cadre familial, non seulement de statuer sur les clauses du nouveau bail, mais aussi de fixer le prix de ce dernier. Puis, la Commission a adopté un amendement de la rapporteure précisant qu'en cas de non-renouvellement du contrat de bail cessible, le bailleur n'est tenu de verser au preneur une indemnité au titre du préjudice ainsi créé que si le bailleur a refusé le renouvellement pour un autre motif que le défaut de paiement ou ceux prévus à l'article L. 411-53 du code rural. La Commission a ensuite examiné un amendement de la rapporteure visant à interdire le cumul de l'indemnité pour non-renouvellement du bail cessible et de celle due au preneur sortant au titre des améliorations apportées au fonds agricole. La rapporteure a fait part de ses interrogations sur cette question, estimant que le fondement des deux indemnités, bien que théoriquement différent, semblait très proche puisque le preneur d'un bail cessible cherchera en règle générale à valoriser le fonds agricole. M. Jacques Floch a estimé préférable d'autoriser le cumul des deux indemnités, le juge restant libre, le cas échéant, de fixer à un euro symbolique le montant de la seconde indemnité. Soulignant que le fondement juridique des deux indemnités n'était pas identique, le Président Philippe Houillon a suggéré à la rapporteure de retirer son amendement et, éventuellement, d'en améliorer la rédaction dans la perspective de la séance publique. Après avoir rappelé que les tribunaux disposent actuellement d'une entière liberté dans la fixation de telles indemnités, la rapporteure a retiré cet amendement. La Commission a adopté deux amendements de la rapporteure, le premier rédactionnel, le second prévoyant que la notification faite par le preneur au bailleur du projet de cession de son bail a lieu par acte extrajudiciaire, et non par lettre recommandée avec accusé de réception, son auteur ayant estimé plus clair et plus sûr, s'agissant de la cession hors du cadre familial d'un bail dont l'exécution est en cours, que le bailleur en soit informé par un huissier de justice. Puis, elle a adopté trois amendements du même auteur, le premier supprimant une mention inutile, les deux suivants de précision. La Commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption de l'article 2 ainsi modifié. Article 3 : Habilitation du Gouvernement pour modifier les dispositions du code rural relatives au statut du fermage : La Commission a adopté un amendement rédactionnel de la rapporteure, puis a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié. Article additionnel après l'article 3 : Extension des modalités d'attribution des terres possédées par une section communale : La Commission a examiné un amendement présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, visant à préciser que les terres à vocation agricole ou pastorale propriétés d'une section communale peuvent être attribuées par le biais d'une convention de mise à disposition à la société d'aménagement foncier et d'établissement rural (safer). M. Pierre Morel-A-L'Huissier a indiqué que cet amendement permettrait de résoudre les difficultés, récurrentes dans un département tel que la Lozère, engendrées par l'attribution des biens de section communale. Il a rappelé que ces biens, dont la surface peut atteindre 800 à 1 000 hectares, prenaient la forme de propriétés collectives et indivises gérées par les conseils municipaux et pouvant être louées, les safer étant à cet égard amenées à jouer un rôle important. La Commission a adopté cet amendement. Après l'article 3 : La Commission a examiné un amendement de M. Pierre Morel-A-L'Huissier visant à autoriser le Gouvernement à modifier par ordonnances les dispositions du code général des collectivités territoriales relatives aux sections de commune, afin de moderniser, clarifier et adapter aux évolutions de la société les modalités de gestion des biens sectionaux. Tout en approuvant l'objet de l'amendement, la rapporteure a précisé qu'en vertu de l'article 38 de la Constitution, seul le Gouvernement pouvait demander au Parlement une habilitation à légiférer par voie d'ordonnances, comme le Conseil Constitutionnel l'a récemment rappelé, et elle a invité son auteur à retirer cet amendement. L'amendement a alors été retiré. Article 5 (art. L. 331-1, L. 331-2, L. 331-3 et L. 331-6 du code rural) : Contrôle des structures agricoles : La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de la rapporteure. Puis, elle a adopté un amendement de M. Pierre Morel-A-L'Huissier prévoyant, afin d'assouplir les conditions selon lesquelles le contrôle des structures agricoles est exercé par les cdoa, de supprimer l'obligation de détention d'un bien par un parent depuis au moins neuf ans pour l'exploitation du bien sans qu'une autorisation d'exploiter soit nécessaire, la rapporteure ayant estimé nécessaire d'assouplir et d'accélérer les modalités de transfert des exploitations agricoles aux descendants. La Commission a émis un avis favorable à l'adoption de l'article 5 ainsi modifié. TITRE III
RÉPONDRE AUX ATTENTES DES CITOYENS ET DES CONSOMMATEURS Chapitre II
Promouvoir des pratiques respectueuses de l'environnement Article 25 (art. L. 411-11, L. 411-27 et L. 411-53 du code rural) : Prix du fermage et clauses environnementales dans le bail rural : La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de la rapporteure, puis a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié. TITRE V
DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES À L'OUTRE-MER Article 31 (art. L. 142-6, L. 144-6 [nouveau], L. 461-1, L. 461-2, L. 461-4, L. 461-5, L. 461-8, L. 461-18, L. 462-11, L. 462-15 et L. 462-22 du code rural ; art. 1028 quater du code général des impôts) : Adaptation des règles applicables aux contrats de fermage et de métayage dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon : La Commission a adopté un amendement de précision de la rapporteure et émis un avis favorable à l'adoption de l'article ainsi modifié. Après l'article 31 : La Commission a examiné un amendement de M. Mansour Kamardine visant à adapter le régime foncier applicable à Mayotte pour tenir compte du droit coutumier mahorais et de la quasi-absence à Mayotte de cadastres, de titres de propriétés et de baux ruraux. M. Jacques Floch a rappelé qu'il avait été rapporteur de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte. Il a indiqué que la situation agricole à Mayotte se caractérise actuellement par l'existence de micro-exploitations et une méconnaissance du régime foncier applicable, le droit coutumier étant souvent invoqué en l'absence de titres de propriétés. Il a souligné que les électeurs de Mayotte seraient prochainement consultés sur leur souhait de demeurer au sein de la République française et a considéré que, dans l'hypothèse vraisemblable d'une réponse positive, le droit applicable à Mayotte se rapprocherait sans doute du droit commun, le droit coutumier mahorais disparaissant alors progressivement. La rapporteure a relevé que l'article 34 du projet de loi autorisait le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions nécessaires pour étendre à Mayotte tout ou partie des dispositions du projet de loi, dans le respect des compétences de l'État. Elle a ajouté que les spécificités mahoraises en matière fiscale et, d'une manière générale, la complexité de la situation agricole à Mayotte, devaient raisonnablement conduire à écarter une intervention directe du Parlement sur ces questions et, par conséquent, à rejeter cet amendement. La Commission a alors rejeté cet amendement. Elle a également rejeté, pour les mêmes motifs, un amendement du même auteur, visant à préciser les modalités de calcul des surfaces minimales d'installation (smi) à Mayotte. Puis la Commission a émis un avis favorable à l'adoption de l'ensemble des articles du projet de loi dont elle s'est saisie pour avis, modifiés par les amendements qu'elle a adoptés. * * * Information relative à la Commission La Commission a désigné M. Philippe Houillon, rapporteur de la proposition de résolution de M. Jean-Louis Debré tendant à modifier les dispositions du Règlement de l'Assemblée nationale relatives à la discussion des lois de finances (n° 2450). --____--
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