COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE
COMPTE RENDU N° 6
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mardi 25 octobre 2005
(Séance de 17 heures 15)
Présidence de M. Philippe Houillon, président
SOMMAIRE
La Commission a procédé à l'audition de M. Christian Jacob, ministre de la Fonction publique, sur le projet de loi de finances pour 2006 (n° 2540).
Le Président Philippe Houillon, après avoir rappelé que les crédits de la fonction publique étaient regroupés dans le programme « Fonction publique » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », a demandé au ministre quelles seraient, pour son département ministériel, les incidences immédiates de la lolf, ainsi que les principales caractéristiques du futur projet de loi sur la fonction publique territoriale.
M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a indiqué que les crédits du programme « Fonction publique » s'élevaient à 138,4 millions d'euros en crédits de paiement et recouvraient deux actions : la formation des fonctionnaires, pour 70,6 millions d'euros, et l'action sociale interministérielle, pour 67,8 millions d'euros.
Les crédits consacrés à la formation des fonctionnaires, stabilisés par rapport à la loi de finances pour 2005, financeront la formation initiale assurée par les écoles interministérielles de formation, les cinq instituts régionaux d'administration et l'ena, ainsi que la préparation des concours administratifs, la formation interministérielle continue et le soutien aux associations et organisations syndicales.
S'agissant de la formation initiale, la subvention de fonctionnement de l'ena est reconduite au même niveau que dans la loi de finances pour 2005, ce qui permettra d'intégrer sur le plan budgétaire les effets de la réforme de la scolarité et le regroupement des effectifs de l'école à Strasbourg. La dotation des instituts régionaux d'administration (ira) est également stabilisée.
Dans le domaine de la formation continue, les crédits relatifs à la formation interprofessionnelle sont eux aussi reconduits par rapport à l'an dernier. Ils serviront à financer l'organisation des concours des ira, des actions de formation interministérielle continue, déconcentrée ou non, ainsi que de formation à la lolf et à la gestion des ressources humaines.
Les subventions versées aux organisations syndicales représentatives de la fonction publique d'État sont également reconduites.
Les crédits relatifs à l'action sociale interministérielle enregistrent une augmentation de 10 % par rapport à 2005, afin de mieux prendre en compte l'environnement professionnel et la vie des agents et de leur famille. Ces crédits financent des prestations individuelles, telles que l'aide à l'installation, l'aide ménagère à domicile ou les chèques vacances, ainsi que des prestations collectives en matière de logement et de restauration. En 2006, de nouvelles prestations d'action sociale seront créées, et le contenu des prestations existantes amélioré.
L'aide à l'installation des personnels de l'État (aip) est ouverte aux agents affectés en Île-de-France, en Provence-Alpes-Côte-d'Azur ou dans les zones urbaines sensibles. Il est envisagé de la majorer et de redéfinir son champ d'application. Une concertation a été engagée à cette fin avec les organisations syndicales et les élus.
Les agents du secteur public auront désormais accès au chèque-emploi service universel (cesu), dont bénéficient les salariés du secteur privé, par exemple en cas de mobilité entraînant des coûts de logement, de déménagement ou de garde d'enfants. Cette formule sera adaptée au secteur public, et ciblée sur la garde d'enfants de moins de trois ans. De la même façon, un dispositif de garantie de paiement de loyer analogue à celui des loca-pass - financé par le « 1 % logement » et actuellement réservé aux salariés du privé, aux étudiants et aux personnes de moins de trente ans en recherche d'emploi - sera proposé.
S'agissant de l'insertion des personnes handicapées, le ministre a reconnu que les crédits liés au handicap ne figurent plus dans les dotations de son ministère, mais a indiqué qu'un nouveau fonds commun aux trois fonctions publiques serait mis en place, de façon à soumettre le secteur public aux mêmes contraintes que le secteur privé.
Il a enfin souligné que le programme « Fonction publique » ne recouvrait pas l'ensemble des dépenses de la fonction publique, les rémunérations des agents étant inscrites aux budgets des différentes missions. Les dépenses de personnel de l'État sont désormais clairement identifiées au titre 2 de la loi de finances, et se répartissent entre rémunérations d'activité, cotisations et contributions sociales, prestations et allocations diverses.
M. Bernard Derosier, rapporteur pour avis, a introduit son propos on observant que la discussion porterait moins sur les détails du budget stricto sensu que sur la politique du Gouvernement en matière de fonction publique. Il a regretté le retard pris par le ministère pour répondre au questionnaire qu'il lui avait adressé, ainsi que le caractère sibyllin de certaines réponses. A titre d'exemple, il a cité la réponse à la question n° 76, portant sur la « position du Gouvernement sur l'évolution de l'emploi public » : « Le format des administrations doit s'adapter aux missions qui leur sont confiées, notamment dans le contexte de flux élevé de départs à la retraite que va connaître dans les prochaines années la fonction publique de l'État. ». Il s'est vivement étonné de la réaction de ses collègues de la majorité, semblant se contenter, sur un sujet aussi essentiel, de cette unique phrase.
Il s'est également interrogé sur l'intérêt de regrouper le programme « Fonction publique » et le programme « Coordination du travail gouvernemental » au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et y a dénoté un manque d'ambition, les deux programmes étant sans rapport véritable. Rappelant que la lolf, dont l'adoption avait fait l'objet d'un consensus politique, prévoyait d'associer à chaque programme budgétaire un projet annuel de performance (pap), censé reposer sur une stratégie de performance ayant pour finalité d'établir « un diagnostic d'ensemble du programme en tenant compte de ses finalités d'intérêt général, de son environnement, notamment des autres programmes de la même mission, des attentes exprimées et des moyens disponibles », il a estimé qu'un tel regroupement ne permettait d'identifier aucune stratégie cohérente en matière de fonction publique.
S'agissant des traitements des fonctionnaires, il a rappelé que le précédent ministre de la fonction publique, M. Renaud Dutreil, avait déclaré, à la fin de l'année 2004, ne disposer d'aucune marge de manœuvre pour les augmenter, et que, sous la pression des organisations syndicales, le Gouvernement avait néanmoins consenti à les relever de 0,5 % en février, de 0,5 % en juillet et de 0,8 % au 1er novembre prochain. Il a demandé au ministre de préciser ses intentions quant à l'évolution du pouvoir d'achat des fonctionnaires et à l'attractivité même de la fonction publique, et a suggéré que les compétences de l'Observatoire de l'emploi public soient étendues aux questions salariales. Il a également jugé nécessaire de savoir vers quel type de service public le Gouvernement souhaitait voir le pays s'orienter, observant au passage que la Commission de modernisation de l'État ne s'était pas réunie depuis mars 2004.
Relevant que le ministre de l'économie et des finances avait envisagé publiquement, le 17 octobre dernier, d'allonger la durée du travail des fonctionnaires, il a demandé au ministre de la fonction publique sa propre position et celle du Gouvernement sur le sujet.
S'agissant des effectifs, que le Gouvernement propose de diminuer, en 2006, d'un peu plus de 5 000 équivalents temps plein (etp), mais que certains députés de la majorité appellent à réduire davantage encore, il a souhaité connaître la stratégie gouvernementale à moyen terme en la matière.
Il a également demandé au ministre de préciser ses orientations dans le domaine de la formation des fonctionnaires, actuellement moins bien lotis que les salariés du secteur privé, et l'a interrogé sur l'état des travaux de la mission interministérielle de pilotage de l'encadrement supérieur de la fonction publique, créée par un décret du 13 octobre 2004.
Abordant enfin la question du dialogue social dans la fonction publique, il a relevé, à la page 63 de l'annexe budgétaire « Direction de l'action du Gouvernement », que « le ministère de la fonction publique souhaite accroître les responsabilités des gestionnaires locaux et développer le dialogue social local en déconcentrant la gestion des corps ». Les représentants des organisations syndicales représentatives lui ayant signalé l'insuffisance du dialogue social au niveau des services publics déconcentrés départementaux ou régionaux, il a demandé au ministre s'il envisageait de prendre des mesures susceptibles d'améliorer le dialogue social.
En réponse au rapporteur pour avis, le ministre a observé qu'à la mi-octobre, 88 des 96 questions du questionnaire avaient reçu une réponse, ce qui pouvait être considéré comme satisfaisant.
Il a ensuite rappelé qu'en matière salariale, aucun accord entre l'Etat et les organisations syndicales n'avait pu être conclu depuis 1998, ce qui est dommageable pour les deux parties, et estimé qu'au lieu de se focaliser sur les questions d'indice et de pourcentage d'augmentation, il convenait de raisonner en termes de pouvoir d'achat et d'adopter une approche plus globale, incluant l'action sociale et le déroulement de carrière.
L'action sociale concerne notamment le logement. Or, lorsqu'un couple de fonctionnaires est muté et doit trouver rapidement à se loger, il doit verser deux ou trois mois de loyer d'avance, et ce n'est pas une augmentation de 1 % ou de 1,5 % du traitement qui résoudra leurs difficultés immédiates, la même remarque valant pour la garde des enfants.
En outre, certains fonctionnaires, au bout de dix ou quinze ans, n'ont plus de perspective de progression de carrière, et ce blocage peut expliquer une certaine tendance à cantonner la négociation sur la question de la valeur du point d'indice, d'où la réflexion engagée sur le déroulement des carrières.
Il serait également possible de renforcer l'attractivité de la fonction publique en facilitant l'accès à des grades supplémentaires en reconnaissant et en validant l'expérience professionnelle acquise, en améliorant la mobilité entre les trois fonctions publiques et en facilitant les transferts entre les quelque 900 corps de la fonction publique.
S'agissant de la négociation salariale proprement dite, il existe des divergences de vues sur l'indicateur d'évolution du pouvoir d'achat. C'est l'un des sujets actuellement en discussion avec les organisations syndicales. Le ministre leur a proposé, au mois de juillet, de travailler sur les trois thèmes précédemment évoqués, en leur remettant des trames de propositions, et les a rencontrées à deux reprises, depuis le mois de septembre, pour qu'elles lui fassent part de leurs observations. La négociation s'engagera dans le courant du mois de novembre ; il souhaite pour sa part qu'elle permette d'améliorer en priorité le sort des fonctionnaires que pénalise leur situation géographique ou familiale.
Abordant ensuite l'inclusion du programme « Fonction publique » dans la mission « Direction de l'action du Gouvernement », il a souligné que la direction générale de l'administration et de la fonction publique (dgafp) ne compte que 150 agents, et œuvre dans un cadre interministériel, à l'instar des services du Premier ministre.
Il a précisé que la Commission de modernisation de l'Etat se réunirait fin novembre, sous la coprésidence du ministre de la fonction publique et du ministre du budget et de la réforme de l'État.
Les réductions d'effectifs ne sont pas un objectif en eux-mêmes. Il s'agit de créer les conditions permettant d'assurer le meilleur service au citoyen : il faudra davantage d'agents dans certains services, moins dans d'autres. Certes, il est parfois difficile d'évaluer la qualité du service ou l'activité de tel ou tel agent, mais il devrait être possible, en raisonnant de manière collective et transparente et en ôtant toute ambiguïté aux critères d'évaluation, de mener à bien un travail positif avec les organisations représentatives.
S'agissant de la formation et du droit à la formation, le ministre a considéré que des progrès avaient été faits. Les agents pourront bénéficier chaque année de formations adaptées à leur emploi ou à l'attente de l'employeur public, dans un cadre aussi personnalisé que possible.
Quant à la mission sur l'encadrement supérieur, qui se réunit régulièrement sous l'autorité du directeur de cabinet du Premier ministre, elle s'est récemment penchée sur la question de la performance des directeurs d'administration centrale, et étudie actuellement les perspectives démographiques des corps issus de l'Ecole Polytechnique et les secondes carrières des hauts fonctionnaires.
M. Jacques-Alain Bénisti s'est étonné des réflexions et des critiques du rapporteur pour avis, et a estimé qu'il était sorti de son rôle, qui consiste davantage à analyser les masses financières du budget qu'à s'interroger sur l'avenir de la fonction publique. Il lui a rappelé que l'idée d'assigner aux fonctionnaires des objectifs de performance et celle d'analyser les salaires des agents publics - ce qui constitue une sorte de contrôle - avaient rencontré, sous la précédente législature, l'opposition farouche de la majorité à laquelle il appartenait.
Il a souligné que le budget comportait un effort accru de formation, initiale et continue, que les crédits en faveur de l'action sociale augmentaient de plus de 10 % par rapport à 2005, et que les agents bénéficieraient de nouvelles prestations - d'aide au logement et à la garde d'enfants notamment -, ce qui devrait ainsi satisfaire une opposition de gauche.
S'agissant des traitements, il a observé que le rapporteur pour avis, en tant que président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, ne pouvait manquer de connaître leur évolution au cours des dernières années, et insisté sur le fait qu'il fallait ajouter à l'effet des augmentations du point d'indice celui des mesures prises pour améliorer le déroulement des carrières, y compris grâce à une mobilité accrue entre les trois fonctions publiques.
M. Guy Geoffroy a abordé la question de la fluidité entre fonction publique territoriale et fonction publique d'État. Les politiques publiques reposent de plus en plus sur un partenariat entre l'État et les collectivités, et la décentralisation, qui suit son cours depuis une vingtaine d'années, amène certains personnels, désireux d'un parcours professionnel moins linéaire que jadis, à passer de l'une à l'autre. Aussi a-t-il demandé au ministre comment il entend faire évoluer les possibilités offertes aux fonctionnaires, qu'ils appartiennent à l'une ou l'autre des trois fonctions publiques, afin que l'ensemble des usagers bénéficient des services d'agents en phase avec ce qu'ils savent faire, avec ce qu'ils ont envie de faire, et avec l'évolution professionnelle qu'ils sont en droit d'attendre.
M. Michel Piron a souligné, à ce même propos, que la multiplicité des corps ne facilite pas les parcours professionnels, et demandé au ministre si la réduction de leur nombre était envisagée, tant au sein de chaque ministère qu'au niveau interministériel.
M. Emile Zuccarelli a rappelé avoir signé en 1998, en tant que ministre, le dernier accord salarial dans la fonction publique, et dit sa satisfaction d'avoir entendu son successeur se défendre de vouloir à toute force réduire le nombre des fonctionnaires, alors que, sous la précédente législature, l'opposition d'alors prétendait qu'il y en avait 500 000 de trop, sans toutefois dire lesquels...
Tout en précisant qu'il n'était pas opposé à la recherche d'une meilleure productivité et d'une meilleure performance, passant par un effort de formation, d'organisation et d'évaluation, il a souhaité que ces objectifs soient formulés dans des termes qui ne blessent pas les fonctionnaires.
S'agissant de la fonction publique territoriale, il a demandé au ministre d'étudier les possibilités d'améliorer la mobilité entre celle-ci et la fonction publique d'État, et regretté que les IRA ne puissent guère former de cadres A pour le compte des collectivités, dans la mesure où ces dernières entendent les recruter librement, contrairement aux administrations de l'Etat, qui se voient affecter les nouveaux fonctionnaires qu'on leur désigne, en fonction de leur rang au concours.
Il a enfin appelé l'attention du ministre sur la question de la prime de préfecture et sur celle de l'indemnité d'administration et de technicité (iat). La première a été étendue aux collectivités locales de façon à permettre à celles qui le souhaitent d'offrir tout ou partie d'un treizième mois à leur personnel. Pour calculer cette prime, on prenait en compte le montant correspondant à l'emploi équivalent en préfecture et on lui appliquait un coefficient variant entre 0,8 et 3 par agent, mais des dérives ont eu lieu, en raison, notamment, d'actions revendicatives. Le système est analogue pour l'iat, dont le coefficient varie de 1 à 8. Il s'ensuit une concurrence entre collectivités, qui menace l'unité de la fonction publique, et appelle une réflexion du ministre.
M. Jean-Pierre Dufau a demandé au ministre s'il était possible de connaître les flux entre fonction publique d'État et fonction publique territoriale, de façon à corriger leur éventuel déséquilibre.
Il a jugé intéressante la question du service public attendu, et évoqué une réunion, dans sa commune, au cours de laquelle les organisations syndicales avaient proposé elles-mêmes d'allonger la durée du travail. Les fonctionnaires ont bien la volonté de servir le public, et attendent en retour de leur employeur qu'il fasse connaître sa conception du service public.
Il s'est félicité de ce que le ministre ait dit ne pas considérer la réduction des effectifs comme une fin en soi, mais s'est interrogé sur une éventuelle divergence au sein de la majorité, où d'autres voix évoquent des objectifs chiffrés de réduction.
Il a enfin interrogé le ministre à propos de la mobilité entre les différentes fonctions publiques.
Le ministre a souhaité que la question de la mobilité soit abordée sous l'angle du déroulement de carrière. Il a annoncé qu'un projet de décret, transmis au Conseil supérieur de la fonction publique d'État, visait à permettre aux administrateurs territoriaux de devenir administrateurs civils, et indiqué qu'il avait demandé à la dgafp de passer en revue tous les textes statutaires susceptibles d'être sources de blocages. Entre préfectures et collectivités territoriales, les flux sont assez équilibrés, de l'ordre de 2 %. Il a par ailleurs signalé la mise en place d'un module commun entre l'ena et l'inet, concernant la connaissance des territoires.
S'agissant du nombre de corps, le ministre a jugé nécessaire de le réduire fortement, tout en soulignant l'impossibilité de passer sans transition de 900 à une trentaine. Il a toutefois annoncé qu'un effort exceptionnel de réduction des corps serait effectué au cours de l'année 2006. La situation actuelle bloque en effet les déroulements de carrière, entrave la mobilité et alourdit le fonctionnement administratif, par le nombre excessif des concours et des comités paritaires. Il faudra étudier avec les organisations syndicales la façon de rendre les différents modes d'évaluation aussi efficaces et transparents que possible.
Le ministre a également défendu une gestion plus « horizontale » des personnels. C'est pourquoi il a proposé à plusieurs ministères d'organiser en leur sein, au début de chaque année, à partir de 2006, une conférence sur les ressources humaines, où seraient examinés les départs à la retraite, la moyenne d'âge des agents, leur niveau de formation, les modes de recrutement, de façon à mieux appréhender les perspectives de déroulement de carrières et de recrutement, et à engager une véritable politique de gestion des ressources humaines en tirant parti de la souplesse accordée par la lolf.
La fonction publique essuie des critiques qui ne sont pas justifiées, et qu'il convient de réfuter en attirant les meilleurs éléments vers elle, qu'elle soit d'État, territoriale ou hospitalière. Tous les employeurs publics ont une responsabilité concernant les perspectives de carrière et la bonne marche de l'ascenseur social.
Le ministre a ensuite indiqué que l'expérience des conférences annuelles sur les ressources humaines, qui auront d'abord lieu dans quelques ministères pilotes, doit aboutir, à terme, à mettre à plat l'ensemble des systèmes de rémunération, indemnités comprises. Il serait illusoire de prétendre parvenir du jour au lendemain à une transparence complète, mais tel doit bien être l'objectif, qui ne sera atteint que si chaque ministère se dote d'une véritable politique de gestion des ressources humaines.
Le ministre s'est enfin dit favorable à la reconnaissance collective, plutôt qu'individuelle, des performances. Certes, celles-ci peuvent être individualisées s'agissant des postes à responsabilité, mais lorsqu'un service fonctionne bien et fait l'objet d'une bonne évaluation, cela doit bénéficier à l'ensemble des agents.
Le Président Philippe Houillon a remercié le ministre pour sa disponibilité à l'égard de la Commission et pour la clarté de ses réponses.
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Après le départ du ministre, M. Bernard Derosier, rapporteur pour avis des crédits de la Fonction publique, a estimé que si le style en avait changé d'une année sur l'autre, la politique gouvernementale demeurait insatisfaisante tant en ce qui concerne les rémunérations que la réduction des effectifs ou le développement du recrutement de contractuels, et il a invité la Commission à donner un avis défavorable à l'adoption des crédits.
La Commission a désapprouvé les conclusions du rapporteur sur les crédits du programme « Fonction publique » et a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».
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