Comptes rendus de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire

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COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES,
DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE

COMPTE RENDU N° 7

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 22 octobre 2002
(Séance de 17 heures)

Présidence de M. Patrick Ollier, Président

SOMMAIRE

	pages
- Audition de M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire	2
- Examen pour avis des crédits pour 2003 :
- Aménagement du territoire (M. Jacques Le Nay, rapporteur)	18
- Plan (M. André Chassaigne, rapporteur)	18
- Information relative à la commission	21

La commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire a entendu M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire sur les crédits de l'aménagement du territoire pour 2003.

M. Patrick Ollier, président, a jugé nécessaire, indépendamment des questions budgétaires, que le ministre aborde plusieurs aspects essentiels de l'aménagement du territoire. Ainsi, il a souhaité savoir comment les exigences d'aménagement du territoire pourraient être prises en compte dans le futur projet de loi relatif à la décentralisation.

Il a par ailleurs estimé que l'article 3 de la loi n° 99-533 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999, en supprimant toute référence à un schéma national d'aménagement et de développement du territoire et en lui substituant neuf schémas de services collectifs sectoriels, avait donné le sentiment d'une absence d'initiative et de coordination dans la politique d'aménagement du territoire.

Il a également regretté que cette même loi ait renoncé à mettre en place les mécanismes de réduction des écarts de ressources entre collectivités locales prévus par les articles 20 à 23 de la loi n° 95-115 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995. Il a ajouté que plus la décentralisation était poussée, plus le recours à une telle péréquation financière, consistant à moduler les dotations de l'Etat aux collectivités en fonction d'indicateurs de richesse précis et au sein d'une fourchette déterminée, était nécessaire.

Rappelant que le ministre avait été président de l'association des maires de France, il a en outre indiqué que les maires souhaitaient que les aspirations distinctes des milieux urbains et ruraux soient correctement prises en compte dans la nouvelle politique d'aménagement du territoire mise en œuvre par le Gouvernement.

Il a enfin appelé le Gouvernement à agir rapidement et fermement pour dissiper les interrogations soulevées par l'actuelle politique des pays, ceux-ci peinant à se mettre en place. Il a également fait part de l'inquiétude de nombreux élus sur les moyens mis en œuvre, dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire, pour préserver les services publics, alors que de nouvelles compétences doivent être prochainement transférées aux collectivités locales.

Indiquant qu'il était accompagné par le nouveau délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, M. Nicolas Jacquet, M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, a fait remarquer que la politique d'aménagement du territoire pouvait susciter deux types d'attitudes : certains acteurs locaux, qui disposent d'un avenir assez bien assuré, réclament des réponses d'accompagnement, tandis que d'autres pensent que, sans solidarité nationale, ils sont exposés à un déclin inévitable.

M. Jean-Paul Delevoye s'est félicité de la nouvelle dénomination de la Commission qui la rapproche d'ailleurs de l'un des domaines de compétence de son ministère. Il a indiqué que l'on assistait aujourd'hui à l'émergence d'une logique de développement des territoires fondée sur l'accroissement de la spécificité fonctionnelle des différents espaces. Il a remarqué que certains d'entre eux étaient confrontés, par exemple, au défi du vieillissement de leur population, ce qui impose l'émergence de nouveaux services sociaux et entraîne une diminution des ressources économiques. Il a observé qu'une telle évolution vers une spécialisation fonctionnelle accrue pouvait conduire à négliger des infrastructures utiles pour l'avenir. Il a en outre indiqué qu'il convenait de privilégier les investissements, tout en rationalisant les moyens de fonctionnement. Il a par ailleurs estimé que la logique de mondialisation qui prévalait actuellement aboutissait au déplacement des emplois plus qu'à leur destruction, le problème posé étant, dès lors, de déterminer quelles activités devaient être attirées sur les territoires pour y développer la valeur ajoutée.

Il a assuré qu'il était essentiel de pouvoir déterminer, par ailleurs, quelles étaient les incidences des politiques publiques sur l'avenir des territoires, ainsi que d'anticiper les conséquences de l'élargissement de l'Union européenne, comme de réfléchir aux incidences de la réforme de la politique agricole commune sur le développement économique des territoires ruraux.

Sur le plan interne, il a rappelé que l'augmentation du coût du travail entraînée par des exigences de qualification croissantes dans les pays développés créait des risques de délocalisation et provoquait également une augmentation du coût des politiques de cohésion sociale, évolutions qui doivent être anticipées. Il a en outre estimé qu'une réflexion devrait être engagée sur la réduction de la dépendance des territoires aux cycles économiques et sur l'impact de la logique de spécialisation fonctionnelle des territoires sur la sécurisation des parcours individuels comme sur le maintien des services publics et des emplois.

Il a ensuite indiqué que, face à cette situation, le ministère de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire et la DATAR s'assignaient plusieurs objectifs : le développement de l'attractivité de nos territoires, l'accompagnement des mutations économiques et le développement de la solidarité entre les territoires par plusieurs types d'outils (les fonds structurels, la péréquation financière au niveau national, ainsi que d'autres formules telles que l'intercommunalité).

Puis il a annoncé que le Gouvernement souhaitait soutenir prioritairement des structures de développement territorial permettant de développer des projets. A cet égard il a observé que les pays ne devaient ni devenir des instruments de pouvoir au service de collectivités ou d'individus, ni donner lieu à des contraintes procédurales excessives pour leur élaboration comme leur fonctionnement.

Il a rappelé que le pays avait pour vocation de rassembler dans un cadre souple les acteurs locaux autour d'un projet commun mais n'était pas chargé de son exécution, qui relève des collectivités locales et des établissements publics de coopération intercommunale. Il a souligné que la confusion des structures générait des tensions, et que le Gouvernement cherchait avant tout à faciliter le montage de projets de qualité, sans procédure excessivement contraignante, pour pouvoir engager les crédits publics.

Il a précisé que l'instruction des dossiers en préfecture de région serait simplifiée et le versement des subventions facilité, les régions pouvant désormais, à titre expérimental, gérer directement les fonds structurels européens sans intervention de l'autorité préfectorale, le paiement étant alors effectué soit par la Caisse des dépôts et consignations, soit par le Trésorier-payeur-général. Il a fait part de son désir de voir la France rattraper son retard dans la consommation des fonds structurels, afin de disposer de la crédibilité nécessaire pour rédiger un mémorandum sur la nouvelle génération de programmes régionaux communautaires. Il a ajouté que ces fonds étaient la traduction d'une solidarité territoriale qui, bien que positive, était contestée par les pays du Nord de l'Union européenne. Il a enfin indiqué que son administration se tenait à la disposition des parlementaires et mettait tout en œuvre pour rattraper le retard pris, et a notamment précisé que les présidents de régions, préfets de régions et secrétaires généraux aux affaires régionales étaient désormais réunis chaque mois pour examiner le taux de consommation des crédits.

S'agissant des contrats de plan Etat-régions, il a indiqué qu'ils ne devaient comprendre que des actions pouvant être exécutées dans la durée du plan et qu'il fallait refuser les effets d'affichage et ne prévoir que des actions susceptibles d'être financées, afin de satisfaire à une exigence de transparence envers les citoyens et de ne pas provoquer de frustrations.

Il a ajouté que la crédibilité des administrations locales et centrales devait être renforcée en prenant le temps nécessaire à l'analyse, pour éviter d'accumuler des engagements ne pouvant être financés que sur plusieurs décennies. Il a également estimé nécessaire d'étudier une complète remise à plat des systèmes d'infrastructures, constatant que l'actuel éparpillement des lieux de production et de transformation comme de consommation entraînait une multiplication des flux d'hommes comme de marchandises.

Evoquant l'importance stratégique des ressources énergétiques, notamment pour les transports, il a souligné que les perspectives de développement de la République populaire de Chine entraîneraient d'importants besoins énergétiques.

Puis il a ajouté que la Datar dirigeait une réflexion prospective sur les moyens d'éviter la saturation des axes de transport français, qui sont d'autant plus stratégiques que l'espace européen représente près de 80 % des échanges de la France.

Il a donc estimé que l'économie de la logistique était un élément déterminant pour le développement du territoire français, et annoncé une prochaine consultation des parlementaires sur différents scénarios étudiés par la Datar en fonction de paramètres à privilégier pour les transports (réduction des émissions de dioxyde de carbone, sécurité des transports, rapidité des transports, développement de la façade maritime, mode de taxation et de financement).

De même, il a indiqué que le Parlement serait associé à une réflexion sur les moyens de concilier le développement du fret ferroviaire avec celui du transport de voyageurs.

Il a également souligné qu'il convenait de décider si, pour les infrastructures de transport, les considérations relatives au mode de financement devaient l'emporter sur les choix politiques, et a annoncé que la Datar publierait en mars 2003 une étude sur un procédé de régulation électro-satellitaire du trafic de poids lourds apparu récemment sur certaines autoroutes allemandes.

Puis, évoquant les contrats de plan Etat-régions (CPER), il a souligné le retard pris dans la programmation et a indiqué que le Gouvernement envisageait de repousser d'un an l'application de leur volet territorial ; il a par ailleurs annoncé que pourrait être mise en place la fongibilité de certains crédits d'Etat.

Puis, le ministre a évoqué la prochaine étape de la décentralisation, qui sera menée par le ministère de l'Intérieur et des libertés locales, en négociation et sous forme contractuelle avec les acteurs locaux. Soulignant que la République française reposait sur les deux principes fondamentaux et difficiles à concilier de liberté et d'égalité, il a estimé qu'un accroissement de la liberté des territoires contribuerait à renforcer le risque de rupture d'égalité entre ces derniers, ce qui justifiait l'inscription, dans la Constitution, du principe de péréquation, celle-ci devant être prise en charge par l'Etat, voire l'Europe. Sur ce point, il a fait observer qu'en l'absence de l'affirmation d'un tel principe, on constatait que les régions les plus aisées refusaient de financer les régions les plus démunies et a cité à titre d'exemple les rapports entre la Chine du sud et la Chine du nord, ou encore entre l'Italie du sud et l'Italie du nord.

Il a, par ailleurs, jugé que les véritables difficultés résidaient dans les modalités d'application de ce principe de péréquation et dans la définition d'indicateurs fiables et rationnels de la richesse réelle des territoires. Ainsi, a-t-il observé, le produit intérieur brut (PIB) d'une région, tel que défini par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), ne constitue pas un indicateur adéquat, puisqu'une région peut bénéficier d'un PIB élevé en raison d'une forte proportion de population âgée et des transferts financiers qu'elle implique ; à l'opposé, des régions dont le patrimoine naturel est remarquable et présente donc un potentiel touristique important peuvent avoir une très faible valeur ajoutée par emploi. Il a donc estimé indispensable de mener une réflexion sur la question des indicateurs de richesse « réelle » des territoires, permettant de prendre en compte les diverses spécificités de ces territoires et a annoncé que le Gouvernement était ouvert à la mise en place d'un débat sur la péréquation.

Enfin, le ministre, évoquant le projet de budget de son département ministériel, a souligné qu'il s'agissait d'un projet de budget d'exécution et non pas d'affichage. Il a indiqué que les dotations prévues pour les subventions d'investissement accordées par le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) augmentaient de 13 %, tandis que les autorisations de programme prévues pour la prime à l'aménagement du territoire (PAT) étaient maintenues ; il a en outre souligné que les crédits de fonctionnement alloués à la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) étaient rationalisés et les outils de financement régionalisés maintenus.

M. Jacques Le Nay, rapporteur pour avis des crédits de l'aménagement du territoire, a tout d'abord constaté que le projet de budget pour 2003 se caractérisait effectivement davantage par une volonté d'action que par un souci d'affichage. Il a ajouté que ce budget était marqué par la volonté de préserver les moyens financiers destinés à l'aménagement du territoire, dans un contexte budgétaire pourtant tendu.

S'agissant du budget de l'aménagement du territoire proprement dit, il a rappelé que les autorisations de programme restaient stables à 270 millions d'euros, même si les crédits de paiement passaient de 285,06 à 268,5 millions d'euros, en recul de 5,8 %. Il a ajouté que cette dernière évolution n'affecterait pas la politique d'aménagement du territoire, étant donnée l'importance des reports de crédits effectués d'une année sur l'autre.

Il a par ailleurs indiqué qu'avec un budget de 13,5 millions d'euros, les moyens des services de la DATAR étaient réduits de 4,3 %, du fait d'une diminution de 7,7 % des dépenses de matériel et de fonctionnement, qui passent de 7,9 à 7,3 millions d'euros. Il a jugé que cette évolution, alliée à une consolidation des emplois stratégiques au sein de l'institution, allait dans le sens d'une rationalisation souhaitable des moyens de fonctionnement.

Il a en outre noté que la baisse de 26,2 % des crédits de paiement affectés à la prime d'aménagement du territoire (PAT), qui atteignent 45 millions d'euros en 2003, serait entièrement compensée par le report de 15 millions d'euros de crédits non consommés en 2002, ajoutant que cette formule obéissait à des règles de bonne gestion et à une logique pragmatique.

Abordant l'évolution des crédits de paiement du Fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire (FNADT), il a souligné que ceux-ci étaient globalement stables, mais augmentaient de 12,6 % pour les subventions d'investissement, qui doivent atteindre 150 millions d'euros en 2003. Il s'est surtout réjoui de l'évolution interne de ces crédits, au profit de la partie non contractualisée, qui progresse de 63,6 %, ce changement devant permettre une utilisation plus souple et donc plus rapide des fonds concernés. Il a toutefois estimé que cette évolution judicieuse devrait s'accompagner d'une amélioration des modalités de gestion du FNADT, celles-ci étant encore trop lourdes et complexes.

Puis, M. Jacques Le Nay a indiqué que, d'une manière générale, l'engagement des crédits destinés à l'aménagement du territoire avait été ralenti en 2002 par des lourdeurs procédurales trop importantes, dont le nouveau Gouvernement ne pouvait être tenu pour responsable.

Il a précisé que le taux de mise en œuvre des crédits de l'Etat inscrits dans les contrats de plan Etat-régions 2000-2006 était passé, entre 2001 et 2002, de 24 % à 36,9 %, ce chiffre restant légèrement inférieur au taux de 42 % qui correspondrait à une exécution régulière des engagements pris. A cet égard, il a jugé particulièrement regrettable le retard pris sous la précédente législature en matière ferroviaire et sanitaire notamment, où les taux d'exécution n'atteignent respectivement que 21,3 % et 26,4 %.

Il a également indiqué que le taux d'exécution des crédits programmés dans le cadre des DOCUP (documents uniques de programmation), pour la plupart validés par la Commission européenne en mars 2001, restait inférieur de moitié à ce qu'il devrait être pour que les fonds structurels non consommés ne soient prochainement gelés. Il a en effet rappelé que les crédits non consommés deux ans après leur programmation ne pouvaient être reportés et étaient purement et simplement annulés, ce qui pouvait être dramatique étant donnée l'importance des crédits prévus chaque année dans le cadre des politiques communautaires. Il a ainsi relevé que ces fonds étaient plus de douze fois supérieurs au budget de la DATAR.

M. Jacques Le Nay est ensuite revenu sur certaines modifications du cadre réglementaire intervenues au cours de l'année écoulée. Il a d'abord rappelé que l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII) avait été effectivement mise en place par un décret du 21 novembre 2001. Tout en admettant l'utilité du regroupement dans cette agence de moyens auparavant éclatés entre plusieurs ministères et associations, il s'est interrogé sur la pertinence des « doublons » formés avec les représentations de la DREE dans les pays ou l'AFII est présente, et sur la nécessité d'employer 46 personnes au siège même de cet établissement public. En conséquence, il a estimé que l'avenir dirait si cette nouvelle institution contribue efficacement au développement équilibré du territoire national.

Concernant les schémas de services collectifs publiés par le décret n° 2002-560 du 18 avril 2002, il a regretté le décalage entre les objectifs affichés et les crédits réellement engagés par le Gouvernement précédent. Il a estimé que de tels dysfonctionnements pouvaient conduire à s'interroger sur la pertinence de ces instruments de planification à long terme, auxquels les actuels contrats de plan Etat-régions n'ont d'ailleurs pas été soumis.

Enfin, il a salué l'effort de mobilisation des crédits communautaires engagé par le nouveau Gouvernement avec le décret du 26 avril 2002 prévoyant une amélioration des procédures de contrôle de la gestion des fonds structurels, complété par une circulaire du 15 juillet 2002 traitant du dispositif de gestion, de suivi et de contrôle des programmes cofinancés par les fonds structurels. Il a toutefois jugé que cette amélioration de la consommation des crédits communautaires ne serait possible que si les collectivités locales s'engageaient elles aussi sur des projets.

En conclusion, M. Jacques Le Nay a estimé que la politique d'aménagement du territoire reposait sur des mécanismes en voie de perfectionnement et devrait permettre d'assurer avec plus d'efficacité le développement solidaire de l'ensemble du territoire national, les moyens financiers disponibles étant maintenus et les règles de gestion améliorées.

Il a enfin souhaité obtenir du ministre des précisions sur l'ampleur de la future péréquation financière entre collectivités locales, les moyens de remédier à la mobilisation insuffisante des crédits de la PAT, les pistes étudiées par le Gouvernement pour simplifier les dispositifs encadrant l'émergence des pays et des agglomérations, ainsi que sur les actions et moyens que le Gouvernement mettrait en œuvre pour soutenir le développement des zones rurales.

Puis M. Alain Cousin, s'exprimant au nom du groupe UMP, a souligné que son groupe soutenait les grandes orientations du projet de budget pour l'aménagement du territoire et le Plan, ainsi que les objectifs présentés par le ministre et a salué la volonté dont celui-ci faisait preuve d'accompagner la nouvelle étape de la décentralisation, pour accroître la compétitivité de la France ainsi que l'attractivité des territoires et pour moderniser la politique d'aménagement du territoire.

Après avoir estimé que de nouveaux outils devaient être mis en place pour accompagner les entrepreneurs, il a fait observer que la politique d'aménagement du territoire dépendait d'autres concours financiers que ceux inscrits dans le projet de budget du ministère et a cité à titre d'exemple les fonds structurels, le Fonds d'investissement des aéroports et du transport aérien (FIATA) et le Fonds national de développement des entreprises (FNDE). Il a souhaité que soit d'ailleurs mené un travail de « remise à plat » afin de rendre plus cohérents, performants et lisibles les instruments mis à la disposition des collectivités locales.

M. Alain Cousin a ensuite souhaité savoir quelles étaient les intentions du Gouvernement concernant la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile ainsi que le désenclavement numérique, dont il a estimé qu'il constituait une étape à ne pas manquer, contrairement à ce qui a pu être observé dans le domaine routier. Il a également demandé quels étaient les projets du ministre s'agissant du maintien du service au public en zone rurale, et a fait part de son inquiétude concernant le soutien financier qui sera accordé aux zones non éligibles à la PAT, soulignant que celles-ci doivent actuellement investir au minimum 100 000 euros dans un projet d'investissement pour bénéficier d'une aide publique, ce seuil générant de graves distorsions économiques entre les territoires.

Puis, il a souligné que l'élaboration des schémas de services collectifs avait constitué un rendez-vous manqué et a demandé quelles étaient les intentions du Gouvernement s'agissant de ces documents. Abordant la question des pays, il a estimé que ces instances devaient rester au service d'une ambition collective et ne devaient pas se limiter à une superposition de structures ; il a en outre déploré le chevauchement des périmètres des pays avec ceux d'autres instances, qui peut, a-t-il observé, conduire à des « pseudodrames », notamment dans le cadre des conférences régionales pour l'aménagement et le développement du territoire (CRADT), dont il a estimé qu'elles ne devaient pas constituer un outil, pour les préfets, permettant de diviser pour mieux régner ; il a souhaité que sur cette question, il soit procédé à une clarification.

Puis, M. Alain Cousin a demandé quelle serait l'utilisation des crédits accordés à l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII). Il a enfin souhaité savoir quelle articulation était envisagée entre les politiques d'aménagement du territoire menées respectivement aux échelons national et européen.

M. Pierre Cohen, intervenant au nom du groupe socialiste, a observé que le projet de budget présenté par le ministre diminuait de 17 millions d'euros et a estimé qu'il se bornait à reproduire des outils existants, sans que soient définies des priorités claires et lisibles ; il a, par ailleurs, reconnu que la politique d'aménagement du territoire allait au-delà des crédits inscrits dans le projet de budget. Abordant la question de la réforme de l'Etat, il a estimé que le Gouvernement aurait à surmonter la contradiction existant entre deux exigences, d'une part le maintien voire le renforcement de certains services indispensables en zone rurale et d'autre part, une réponse appropriée aux besoins croissants qui s'expriment en zone urbaine. Il a regretté que le ministre n'ait pas exposé la méthode selon laquelle il règlerait cette question, en concertation avec les élus locaux et les usagers.

Après avoir estimé que la « mise à disposition » des trésoriers payeurs généraux au profit de projets locaux constituerait, si elle était effective, une véritable révolution au sein du ministère de l'Economie et des finances, ce qu'il faudrait alors saluer, il a fait part de l'inquiétude que lui inspirait la volonté exprimée de réduire la dépense publique tandis qu'est annoncée une nouvelle étape de la décentralisation ; il a en outre regretté que n'aient pas été exposées les mesures concrètes envisagées par le Gouvernement en matière de décentralisation.

Puis, il a déclaré ne pas partager l'analyse du ministre concernant les pays et a estimé que la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, dite « loi Voynet », n'avait pas octroyé à ces structures le caractère d'enjeux de pouvoir, mais les avait chargées de mener les négociations avec l'Etat pour l'élaboration de projets locaux, la mise en œuvre de ces derniers relevant des structures intercommunales. Il a, par ailleurs, déclaré ne pas se rallier à l'analyse du ministre concernant l'institution d'un schéma national d'aménagement du territoire unique et a estimé qu'un tel dispositif ne donnerait pas lieu à une négociation suffisamment large. En revanche, a-t-il jugé, les schémas de services collectifs constituent un bon dispositif et offrent l'occasion de tracer les perspectives d'évolution à moyen terme de neuf secteurs distincts.

Après avoir regretté la suspension des contrats territoriaux d'exploitation, dont il a estimé qu'ils constituaient de bons outils d'aménagement du territoire, il a fait part de son inquiétude concernant le report d'un an du volet territorial des contrats de plan Etat-régions. Puis, après avoir noté que la tenue des élections municipales, législatives et présidentielles avaient contribué à exacerber les oppositions et avaient pu conduire les préfets à adopter une position attentiste concernant certains projets locaux, il a estimé que les précédents comités interministériels à l'aménagement et au développement du territoire (CIADT) avaient répondu de manière satisfaisante aux besoins en infrastructures ; il a cité l'exemple du CIADT de Limoges pour la couverture du territoire par la téléphonie mobile et par le numérique et a souhaité savoir quelles suites lui seraient données.

Puis, M. Daniel Paul, s'exprimant au nom du groupe Député-e-s communistes et républicains, a déclaré se rallier à l'analyse du ministre concernant le territoire, le vieillissement de la population, les relations de l'Etat avec les collectivités locales ainsi que le déplacement des emplois ; il a estimé que ces sujets faisaient en réalité l'objet de constats communs, répétés année après année.

Il s'est déclaré en revanche beaucoup plus réservé sur les solutions proposées par le Gouvernement. Notant qu'à l'heure actuelle, les territoires subissaient les décisions de grands groupes industriels, financiers ou prestataires de services qui mobilisent l'intégralité des moyens publics pour satisfaire leurs desiderata, puis prennent prétexte d'un faible taux de rentabilité pour quitter le territoire sur lequel ils se sont implantés, il a estimé que deux solutions étaient possibles : soit se contenter d'accompagner tant bien que mal ce mouvement, soit l'organiser en choisissant le cadre territorial adapté, régional, national ou européen.

Puis, abordant la question du flux de marchandises, il a souligné que la région périphérique du Havre enregistrait des trafics comptant 1,5 million de conteneurs et qu'ils s'élèveraient à 3 millions de conteneurs demain. Notant que la Manche était actuellement sillonnée par plusieurs dizaines de milliers de navires chaque année, il a indiqué qu'il était envisagé de faire passer certaines lignes maritimes au large de l'Ecosse et que cette perspective semblait peu compatible avec le projet « Port 2000 ». Il a souhaité savoir comment le Gouvernement envisageait l'organisation de ces flux et s'est demandé si cette question ne relevait pas de l'échelon européen, de même que celle relative aux moyens de la SNCF pour acheminer les marchandises dans l'espace européen. Prenant enfin l'exemple de Volkswagen, qui fabrique des pièces en Espagne mais monte ses véhicules en Allemagne, il a estimé que le besoin se ferait sentir pour l'entreprise de disposer d'infrastructures françaises spécifiques pour acheminer les pièces d'un pays à l'autre ; là encore, il s'est demandé s'il fallait suivre ce mouvement, ou agir.

Récusant l'expression « service au public » employée par M. Alain Cousin, il s'est interrogé sur les intentions du Gouvernement concernant les services publics et a déclaré que tout le poussait à penser qu'il avait été décidé de porter atteinte à la fonction publique, au nom de la baisse de la dépense publique. Il a jugé cette décision paradoxale, le Gouvernement ayant par ailleurs indiqué qu'il souhaitait mettre à la disposition des collectivités locales une « ingénierie » de qualité pour promouvoir les territoires.

Concernant les contrats de plan Etat-régions, il a déclaré rejoindre les propos du ministre relatifs à la sous-consommation des crédits et au trop grand nombre d'échelons dans la prise de décision. Il a néanmoins estimé que l'Etat pouvait difficilement jouer deux rôles à la fois, d'une part en incitant les collectivités locales à engager rapidement des dépenses pour mener à bien leurs projets et d'autre part en retardant ces dépenses, au motif que les projets en cause ne seraient pas pertinents.

Enfin, abordant la question de la péréquation, il a observé que la population de certaines régions était peu formée pour des raisons historiques tenant essentiellement à la nature des activités ayant prédominé dans certains bassins d'emplois, et a demandé comment ces régions pourraient rattraper leur retard, alors que le Gouvernement supprime des emplois dans la fonction publique.

M. François Sauvadet, s'exprimant au nom du groupe UDF, a rappelé tout d'abord que la France avait besoin d'une véritable politique d'aménagement du territoire, qui lui avait fait défaut au cours des dernières années, au point que se manifestait aujourd'hui un sentiment perceptible de désespérance dans les campagnes. Il a estimé qu'au-delà d'une mise en œuvre de moyens s'appuyant sur des instruments budgétaires, cette politique avait pour fonction majeure de donner des impulsions à l'ensemble de l'appareil administratif, en vue de promouvoir une démarche axée sur la simplification des procédures et l'adaptation aux réalités territoriales.

Il a jugé que la simplification était devenue indispensable vu le niveau de complexité atteint par les procédures, dont celles présidant à la création des pays donnait le meilleur exemple. Il donc appelé le Gouvernement à redonner de la souplesse, en particulier dans la définition du périmètre des pays, afin de redonner toute leur valeur aux projets. Il a en effet précisé que la rigidité d'une démarche mettant trop l'accent sur les territoires pouvait finalement aboutir à une discordance entre projet et territoire, du fait de la forte évolutivité de la géographie économique. Il a également souhaité que la simplification passe par une clarification des textes, afin de guider plus précisément les acteurs locaux dans le choix de la forme juridique la mieux adaptée au projet mis en œuvre (groupement d'intérêt public ou syndicat, par exemple), ajoutant que cette simplification supposait en outre une action pédagogique auprès des préfets, qui devaient assimiler l'approche nouvelle voulue par le Gouvernement.

Plus généralement, il a estimé que l'adaptation aux réalités territoriales impliquait une réforme de l'Etat, permettant d'accompagner la nouvelle étape de décentralisation par un mouvement de déconcentration. Il a ajouté que cela devait se traduire par une gestion différente des carrières des fonctionnaires, celles-ci ne devant plus nécessairement s'inscrire dans une logique nationale, les contraignant par exemple à un passage préalable dans des quartiers difficiles. Il a par ailleurs souhaité que cette prise en compte des réalités de terrain permette de réexaminer l'effort conduit pour rendre les territoires plus attractifs, en menant des politiques différenciées s'appuyant sur un accompagnement fort de l'Etat, la DATAR pouvant jouer un rôle clef dans cette approche nouvelle, à condition qu'elle accepte de se mettre à l'écoute des attentes locales. Il a également souhaité que soit établi un bilan des dispositifs des zones franches et des zones de revitalisation rurales.

Enfin, il a insisté sur la nécessité d'un déblocage rapide des crédits pour assurer la desserte du territoire en Internet à haut débit et surtout en téléphonie mobile, prévue d'ici deux ans par le CIADT de Limoges du 9 juillet 2001.

Mme Catherine Vautrin a d'abord fait remarquer qu'il convenait de rassurer les élus locaux sur l'accumulation de nouvelles superstructures conduisant à des situations difficiles à gérer comme celles, dans sa circonscription, d'un pays qui pourrait comporter 132 communes. Se fondant sur l'exemple de la région Champagne-Ardenne qui consacre 36 % des crédits inscrits dans son contrat de plan Etat-région aux infrastructures, dont les routes nationales, elle a estimé qu'il était nécessaire de donner une nouvelle impulsion aux CPER.

M. Philippe Tourtelier, après avoir rappelé qu'en application des lois sur l'aménagement du territoire, l'intercommunalité, et la solidarité et le renouvellement urbains, un certain nombre de contrats d'agglomération ou de pays avaient commencé à se mettre en place, s'est interrogé sur le recul d'un an de la date limite pour la conclusion des contrats de pays et d'agglomérations. Il a donc souhaité que le respect des contrats de pays et d'agglomérations déjà signés ne soit pas remis en cause en 2003 lors de l'évaluation à mi-parcours des contrats de plan Etat-régions.

Il s'est demandé quel avenir serait réservé aux schémas de cohérence territoriale (SCOT) et si une modification législative était envisagée. Il a enfin regretté que l'absence de statut des membres des conseils de développement des pays ne permette pas un fonctionnement optimal de ces conseils, et ne favorise pas l'intégration des représentants de la société civile et en particulier du milieu associatif.

Puis, M. Jean Launay s'est inquiété de l'articulation entre l'audit demandé par le Gouvernement sur les projets de liaisons ferroviaire, routière et fluviale et les études prospectives demandées à la DATAR, alors que les crédits inscrits dans les contrats de plan Etat-régions sont souvent gelés, ce qui en fait craindre l'annulation.

Il s'est également interrogé sur la participation du ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, à l'élaboration du futur projet de loi sur le développement rural. Enfin, il a souhaité avoir des informations sur le Comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire (CIADT) du mois de décembre prochain.

M. Jacques Le Guen, tout en reconnaissant que la création des établissements publics de coopération intercommunale avait permis la réalisation de projets plus vastes, a souligné le rôle moteur des communes dans le fonctionnement de notre démocratie. Il a par ailleurs souhaité que le pays reste un espace de projets, dont les initiatives seraient relayées par les établissements publics de coopération intercommunales (EPCI) mais s'est inquiété des tentatives, malvenues, d'augmenter les transferts de charges et de compétences aux EPCI, aux dépens des communes.

Il a donc interrogé le ministre sur les possibilités de modifier les dispositions en vigueur pour que la commune reste l'échelon de base de l'action locale.

M. Joël Giraud a indiqué qu'on occultait aujourd'hui l'enjeu considérable d'aménagement du territoire que sont les Jeux Olympiques d'hiver de 2006. Il a précisé que ceux-ci se dérouleraient en grande partie à Sestrières, qui se trouve à dix kilomètres de la frontière franco-italienne, et à moins de vingt kilomètres de Briançon, la ville-centre de ces jeux se trouvant ainsi en France. Il a regretté que le choix de ce site, à la fin de l'année 2001, ait été trop tardif pour être intégré dans les contrats de plan Etat-régions 2000-2006, alors que la région est gravement enclavée aux plans routier et ferroviaire. Il a demandé au ministre que cette question soit évoquée lors du prochain CIADT, notamment pour ce qui concerne les infrastructures routières, ferroviaires et hospitalières.

M. François Brottes s'est félicité de la délimitation du périmètre du ministère de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, qui lui donne enfin les moyens d'agir, et de l'expérience d'élu local du ministre, gage de compétence et d'efficacité. Il a interrogé le ministre sur l'état d'avancement du nouveau contrat de plan entre l'Etat et La Poste et sur ses implications, en termes de présence territoriale. Il a ensuite indiqué qu'il soutenait la position du ministre concernant les équipements de téléphonie et de transmission des données, les collectivités locales ne devant pas s'engager dans l'activation des « fibres noires ». M. François Brottes a par ailleurs précisé qu'il co-animait, avec un député UMP, un pays englobant quatre-vingt-dix communes. Il a certes regretté que la délimitation du périmètre de constitution de ce pays ait donné lieu à un véritable parcours d'obstacles mais s'est néanmoins déclaré défavorable à tout abandon de la notion de périmètre. Il a souligné qu'il convenait de réfléchir à la pertinence de ces périmètres mais que ceux qui avaient fait un effort de cohérence ne devaient pas être pénalisés, notamment pour l'obtention des crédits inscrits dans les contrats de plan Etat-régions (CPER). En ce qui concerne l'économie de la logistique précédemment évoquée, il s'est interrogé sur l'intégration de cette préoccupation à l'audit sur les transports commandé par M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer.

M. Yves Coussain a évoqué le problème des départements ruraux qui souffrent d'une grave déprise démographique et d'un enclavement territorial. Il a souligné qu'ils avaient peu de chances de se redresser sans politique volontariste ciblée, et qu'il convenait donc de rénover l'attractivité de ces zones, les zones de redynamisation rurale (ZRR) n'ayant pas produit d'effet de levier tangible. Il a rappelé que, dans les quartiers urbains, les zones franches avaient en revanche fait leurs preuves, tant en termes d'emploi que d'installations d'entreprises, et que de nombreux élus et chefs d'entreprises demandaient des mesures semblables en zone rurale, quitte à les cibler sur certaines activités. Il a demandé au ministre s'il était favorable à de telles expérimentations.

M. Léonce Deprez, rappelant que, depuis leur création, les pays étaient des espaces de projet, a demandé au ministre si tel était bien son point de vue. Concernant plus largement l'aménagement du territoire, il a rappelé qu'une certaine cohérence était indispensable entre les différentes communautés de communes, les pays et les SCOT.

En ce qui concerne l'aménagement du littoral, il a rappelé les inquiétudes et l'impatience des élus locaux face à l'application problématique de la loi Littoral. Il a enfin interrogé le ministre sur l'insertion dans l'aménagement du territoire français des schémas transeuropéens de transports ferroviaires de fret, jugeant cette intégration souhaitable, notamment pour la région Nord-Pas-de-Calais.

M. Jean-Claude Lemoine a interrogé le ministre sur les modalités de la décentralisation à venir. Tout en observant que les élus locaux étaient favorables à ce processus, il a souligné que des transferts financiers précis et pérennes devaient être prévus, ainsi qu'une déconcentration des personnels. Concernant la mise en œuvre des contrats de plan Etat-régions, il a interrogé le ministre sur la possibilité, du fait de leur révision à mi-parcours, de transférer sur une autre opération des fonds non utilisés sur un projet non opérationnel. Concernant l'agriculture, il a évoqué le problème des charges qui pèsent lourdement sur les revenus de la profession et a plaidé pour la mise en place de zones franches rurales qui incluent les exploitations agricoles comme les industries.

M. André Chassaigne a indiqué qu'il convenait d'accorder un traitement prioritaire à l'accompagnement du porteur de projet, notamment en milieu rural, car les moyens d'animation d'une politique sont au cœur de sa réussite. Il a dénoncé des décisions préfectorales qui freinent le déblocage de ces moyens de fonctionnement, au profit de moyens d'investissement considérés comme prioritaires.

Il a interrogé le ministre sur l'interprétation qu'il convenait de donner aux textes en ce qui concerne la superposition des parcs naturels régionaux et des pays, les sous-préfectures et les préfectures ne s'accordant pas sur le sujet. De même, il a regretté les contradictions entre préfectures et sous-préfectures concernant les compétences des communautés de communes en matière de tourisme, tous les représentants de l'Etat ne considérant pas le tourisme comme une compétence économique, donc obligatoire.

Après avoir rendu hommage à M. Olivier Guichard, père de l'aménagement du territoire dans notre pays et longtemps élu en Loire-Atlantique, M. Christophe Priou a rappelé les difficultés financières rencontrées pour l'entretien des espaces naturels, qui ne génèrent pas de ressources directes pour les collectivités locales, et a souhaité obtenir des précisions sur les perspectives de pérennisation après 2006 d'une politique structurelle européenne orientée vers la protection de l'environnement et notamment des zones humides envisagée en particulier par M. Michel Barnier, commissaire européen responsable de la politique régionale. Puis, il a regretté les difficultés d'utilisation du produit de la taxe départementale des espaces naturels sensibles, alors que la préservation de l'environnement et du cadre de vie figure toujours parmi les premières préoccupations exprimées par les Français.

M. Serge Poignant, a estimé que la décentralisation devait s'accompagner d'une déconcentration, d'une réforme de l'Etat et d'une réforme des finances locales, en particulier de la dotation globale de fonctionnement. Il a ensuite souligné que les pays devaient rester des espaces de projet, être gérés, autant que possible, avec souplesse et pragmatisme et, en tout état de cause, ne pas devenir des établissements publics de coopération intercommunale qui sont des structures de gestion. Puis, il a souhaité obtenir des précisions sur l'évolution à venir du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) et sur les réformes envisageables pour permettre une utilisation plus rapide des moyens de ce fonds ainsi que sur les perspectives de décentralisation vers les régions d'une partie des moyens du Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC).

M. Michel Roumegoux a salué la volonté de M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, de simplifier les procédures administratives et de les réformer pour leur donner davantage de souplesse. Puis, il a souhaité savoir si un contrat de plan Etat-région en cours pourrait être révisé lorsque, comme c'est le cas dans le Lot, des projets indispensables n'étaient pas prévus par celui-ci. Il a ensuite souligné les difficultés nées de l'enchevêtrement des structures en citant l'exemple d'une zone d'aménagement concertée conçue dans le cadre d'un pays et dont le développement est entravé par la proximité d'un parc naturel régional.

M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, a indiqué qu'il ne souhaitait nullement s'inscrire pas dans une démarche polémique et trouvait en revanche très profitable qu'un débat pût avoir lieu à partir du simple constat des faits, sur lequel, d'ailleurs, chacun semblait se retrouver. Il s'est félicité du soutien exprimé par le rapporteur à la démarche consistant à purger les budgets des projets de simple affichage, afin de concentrer les moyens de financement sur les actions concrètes.

En réponse aux différents intervenants, il a ensuite apporté les précisions suivantes :

● sur la politique d'aménagement et de développement du territoire en général

- le ministère a engagé les travaux préparatoires au prochain CIADT, qui aura lieu en décembre prochain ;

- l'aménagement du territoire ne saurait conduire partout à l'implantation de zones industrielles ; il s'agit plutôt de favoriser une cohérence territoriale, fondée sur une synergie dans la distribution des activités économiques supposant l'émergence, par exemple, de pôles scientifiques entourés géographiquement de réseaux d'entreprises exploitant les résultats de la recherche. Une telle démarche permettrait de combler le retard de la France en matière de recherche appliquée, les 12 000 brevets déposés chaque année dans notre pays restant bien en deçà des 20 000 brevets annuels des Etats-Unis ;

- ce qui détermine aujourd'hui les grands axes de circulation des flux de marchandises, c'est moins le coût du transport maritime en lui-même, qui de toute façon est généralement très faible relativement au coût des marchandises, que la possibilité de rentabiliser le retour et c'est ce qui explique l'importance du trafic à destination d'Anvers et de Rotterdam ;

- cette logique d'estimation du coût d'une opération en intégrant la valeur anticipée d'un élément futur se retrouve également dans le calcul fait par les entreprises multinationales lors de leur décision de localisation : l'investisseur intègre alors à son évaluation le coût de « sortie » du dispositif. Or, il est évident que des dispositifs d'alourdissement des procédures de licenciement, comme ceux créés par la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, ont augmenté ce coût de « sortie », et ont donc eu un effet dissuasif pour les implantations nouvelles. Un moyen de contrebalancer un coût de « sortie » élevé consiste à offrir localement une grande qualité de services collectifs ;

- concernant l'audit piloté par la DATAR sur la stratégie de développement cohérent des infrastructures de transport sur le territoire national, une réflexion sera engagée et devrait donner lieu à un débat avec les parlementaires ;

- concernant les petites et moyennes entreprises, le Gouvernement a engagé une réflexion sur l'utilisation de fonds de capital-risque au service de la formation professionnelle. Des formules originales pourraient par ailleurs être mises en œuvre, par exemple en permettant au propriétaire d'un fond de commerce dans les métiers de bouche, âgé de 55 ans et confronté à l'apparition de nouvelles normes sanitaires, d'assurer la formation d'un jeune employé qui reprendrait le fond de commerce et en assurerait la mise aux normes ;

- concernant les Jeux Olympiques d'hiver qui auront lieu en 2006, il revient aux organisateurs d'assurer le financement des infrastructures ; le Gouvernement étudiera toutefois les moyens de prendre en compte cet événement ;

● sur l'organisation interne de la DATAR

- la régionalisation de la DATAR, à partir de la mise en place de partenariats régionaux, constitue une bonne idée et permet d'appliquer la notion de polycentrisme à cette institution. La Datar doit continuer à élaborer une stratégie sur le long terme, notamment dans le cadre d'un espace européen s'insérant lui-même dans une perspective mondiale, pour anticiper les tournants et les crises économiques plutôt que de les subir, en particulier pour les sites industriels fragiles. Ainsi, il eût été bien souvent préférable, plutôt que d'injecter des sommes très importantes pour retarder la fin inéluctable de l'exploitation de certains sites tels que les mines de charbon, d'anticiper les reconversions. A cet égard, la formation professionnelle doit prendre une place centrale dans les réorientations ; les entreprises, qui y consacrent une part non négligeable de leur masse salariale, facilitent largement la réinsertion de leurs employés ;

- les 46 emplois au siège parisien de l'Agence française pour les investissements internationaux sont nécessaires pour assurer le suivi des décisions d'implantation d'investisseurs provenant du monde entier ;

● sur les problèmes de déconcentration et de décentralisation

- la déconcentration ne suffit pas ; il faut également engager une décentralisation plus poussée. Il est néanmoins nécessaire de définir clairement l'organisation des services de l'Etat sur le territoire, afin d'éviter tout partage du pouvoir qui entraînerait nécessairement des pertes de temps inutiles. Il est donc souhaitable qu'une unique collectivité chef de file puisse dialoguer avec les services de l'Etat ;

- dans le cadre de la nouvelle étape de la décentralisation, des demandes se font jour pour que la gestion des routes nationales soit transférée aux départements. Au vu des décisions qui seront prises en matière de décentralisation, la révision des contrats de plan Etat-régions pourrait être nécessaire, certains transferts de compétence entraînant la suppression de certains volets tandis que d'autres pourraient être ajoutés. D'une manière plus générale, en matière d'infrastructures, la volonté du Gouvernement est de construire, à partir de l'étude prospective qui est réalisée par la DATAR, un schéma des infrastructures global intégrant la dimension européenne. A cet égard, le territoire français présente des atouts formidables puisqu'il est, par exemple, possible de continuer à développer un « hub » international alors que les espaces aériens et les aéroports de beaucoup de pays voisins sont saturés. Il y a toutefois également des motifs d'inquiétude, car le développement des flux, notamment touristiques avec l'élévation du niveau de vie dans de nombreux pays, risque d'être difficile à gérer voire d'aboutir à une situation de saturation ;

- il est indispensable de préciser juridiquement les transferts de compétences qui seront décidés lors de la prochaine étape de décentralisation, notamment dans le domaine du tourisme, facteur d'animation essentiel en zone rurale.

● sur la planification territoriale et les mécanismes de péréquation

- concernant les contrats de plan Etat-régions, il faut sortir d'une logique opposant monde rural et monde urbain, pour adopter une logique de différenciation territoriale ;

- s'agissant des fonds structurels européens, des rencontres ont eu lieu entre les différents ministres chargés de l'aménagement du territoire des Etats membres et M. Michel Barnier, commissaire européen responsable de la politique régionale, a donné son accord pour une évolution immédiate des DOCUP. Il s'agit d'arriver à mettre en place une véritable politique de cohésion et de solidarité territoriale au niveau européen ;

- s'agissant des péréquations, il semble inutile de continuer à fixer des références nationales fondées sur l'importance de la taxe professionnelle, car la volonté des élus locaux de garantir la part minimale de leur dotation globale de fonctionnement a souvent bloqué l'ensemble du dispositif de péréquation. Il conviendrait de réfléchir plus largement à la nature des dépenses issues de la décentralisation, dont le caractère social, comme celles liées à l'insertion par exemple, semble contradictoire avec le caractère patrimonial des impôts locaux ; des impôts nationaux conviendraient mieux à des décisions de solidarité nationale. Toutes les structures d'intercommunalité reposent sur une taxe professionnelle unique, ce qui risque de conduire, en milieu urbain, à des tensions accrues. Il conviendrait en outre d'éviter les intercommunalités d'opportunité qui mutualisent les recettes sans mutualiser les dépenses, risquant ainsi d'engendrer un double phénomène d'asphyxie des villes centres et de destruction des communautés rurales économiquement moins avancées. Faute de rationalisation des coûts de fonctionnement, le système actuel peut conduire à empiler les administrations communales et intercommunales et ainsi accroître les difficultés de procédure ;

● sur la « recomposition des territoires »

- le bilan de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale doit être nuancé. Certaines intercommunalités ne se sont constituées qu'en raison des incitations financières proposées et sans correspondre à de véritables espaces de projet. D'une manière générale, la vraie question est celle de la tension entre contraintes juridiques et volonté politique. Une simplification juridique et administrative est nécessaire pour que toutes les énergies ne soient pas absorbées par le traitement de questions juridiques. C'est pourquoi il peut être pertinent que coexistent plusieurs espaces de projet souples, permettant de faire jouer les complémentarités et les effets de réseaux, sous des formes institutionnelles qui ne soient pas pérennes mais disparaissent avec l'achèvement des projets qu'elles portent. Il faut donc revenir à la vocation d'origine des pays, espaces d'étude et de projet, tout en préservant le rôle de l'Etat, notamment dans la définition des périmètres des pays ;

- il est indispensable de préserver les communes, qui restent le territoire de base pour les citoyens. Même si ce territoire n'est pas forcément le plus adapté pour mettre en place des projets de développement, il demeure le creuset de la citoyenneté ;

- l'articulation des différents documents d'urbanisme n'est pas satisfaisante : il est souhaitable que puissent être combinés, d'une part des documents d'orientation, non opposables aux tiers, pouvant être modifiés d'une manière souple et rapide mais donnant une certaine lisibilité et, d'autre part, des documents de rationalisation juridique, opposables aux tiers et définis à l'échelon le plus juste ;

- aux termes de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement, dite « loi Voynet », il n'est pas possible de faire coïncider le périmètre d'un pays avec celui d'un parc naturel régional ;

● sur les services publics et les nouvelles technologies

- la présence territoriale des services publics doit être maintenue, sans négliger pour autant leur nécessaire adaptation, que les opportunités offertes par les nouvelles technologies faciliteront. Cela doit conduire à une réorganisation séparant les activités de « front office », c'est-à-dire de contact avec le public, axées sur la simplification, et de l'autre de « back office », c'est-à-dire de gestion des procédures et des données. Certaines tâches n'ont en effet pas nécessairement besoin d'être exécutées localement, une commande à distance par le biais d'Internet pouvant parfois suffire et n'entamant en rien la nécessaire égalité des usagers devant le service public. L'éparpillement des ressources humaines associé à l'organisation actuelle empêche de satisfaire l'attente relative à une plus grande proximité de l'Etat, qui s'est exprimée au travers des votes extrémistes lors de l'élection présidentielle, aussi bien d'ailleurs dans les zones rurales en voie de désertification que dans certaines villes dont les services publics se sont partiellement retirés. Une meilleure coordination des administrations publiques au niveau régional devrait permettre d'entrer dans une logique favorable à tous, qui permettrait à la fois une réorganisation des services et une plus forte couverture territoriale ;

- en matière de service public, il convient de privilégier les compétences et non pas les effectifs, même s'il convient, bien entendu, de les prendre en compte ;

- s'agissant de La Poste, une réunion interministérielle aura lieu en novembre et le contrat devrait être finalisé au début de l'année 2003. S'agissant du réseau de La Poste, il ne doit pas être vu comme une contrainte mais comme une opportunité, à condition que soit envisagée une réorganisation. Plus généralement, l'organisation des territoires est aujourd'hui verticale, ce qui est difficilement compatible avec la territorialisation annoncée des politiques publiques. De profondes évolutions seront donc nécessaires et il convient de lutter contre certains conservatismes et les logiques administratives qui sont imposées aux territoires. C'est pour cela que doivent être menées des expériences locales dans lesquelles s'impliqueront à la fois les élus et les agents de La Poste, les syndicats semblant favorables à une telle solution. Une logique de « deuxième carrière » devrait également être mise en place afin de permettre aux agents de se réorienter dans des services de proximité ; en tout état de cause, la volonté politique doit pouvoir s'imposer face aux rigidités des administrations centrales ;

- en ce qui concerne la téléphonie mobile, le gouvernement précédent, après le CIADT de Limoges du 9 juillet 2001, au cours duquel il avait défini un projet de couverture des « zones blanches » fondé sur l'itinérance, avec un financement tripartite entre l'Etat, les collectivités locales et les opérateurs, a renoncé à cette approche pour des raisons budgétaires liées à l'échec de l'UMTS. Dès lors, les deux opérateurs Orange et SFR ont en réalité exercé un monopole sur les sections du territoire dont elles devaient assurer la couverture, ce qui s'est révélé inefficace. Une formidable pression a été exercée depuis six mois sur les trois opérateurs afin de revenir à une logique de couverture conjointe de l'ensemble du territoire national. Le nouvel accord mis en place le 23 septembre devrait aboutir rapidement à des réalisations concrètes, car la liste de deux cents sites devant accueillir les premiers pylônes sera établie avant la fin du mois. L'Etat, pour assurer la couverture des 1 638 communes concernées, va engager 44 millions d'euros dans cette opération, les collectivités locales étant invitées à fournir un effort équivalent, en plus des aides européennes qu'elles pourraient recueillir ;

- pour la couverture du territoire en accès Internet à haut débit, le CIADT de Limoges a prévu un soutien financier de la Caisse des dépôts à hauteur de 2,4 milliards d'euros, et il est possible de dégager une aide du FEDER à hauteur de 900 millions d'euros. Pour un raccordement filaire, mieux vaudrait que les collectivités locales s'en tiennent, sur la base de l'article L. 1511-6 du Code général des collectivités territoriales, à un investissement dans les infrastructures passives. Les perspectives ouvertes par le satellite pour les liaisons internet sont par ailleurs intéressantes ;

● sur les problèmes des espaces ruraux

- des groupes de travail interministériels réunissant des services du ministère chargé de l'agriculture et des services du ministère chargé de l'aménagement du territoire ont été mis en place pour préparer le projet de loi relatif au développement rural ;

- les déprises rurales dans le Cantal constituent un véritable problème, qui rend nécessaire la mise en œuvre d'un mécanisme de solidarité nationale, peut-être plus adapté qu'une simple contractualisation.

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La commission a ensuite examiné les crédits de l'aménagement du territoire pour 2003.

Conformément aux conclusions de M. Jacques Le Nay, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'aménagement du territoire pour 2003.

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Puis, la commission a examiné les crédits du Plan pour 2003.

M. André Chassaigne, rapporteur pour avis sur les crédits du Plan pour 2003, a tout d'abord estimé que l'examen des crédits du Plan pour 2003 appelait certes des commentaires budgétaires, mais devait aussi permettre aux représentants du peuple d'évoquer, plus largement, la nature de la planification qu'ils appellent de leurs vœux.

Il a souligné la modernité du concept de planification pour réguler le fonctionnement du marché, ce dernier se montrant souvent incapable de garantir un développement économique et un épanouissement social durable, comme en témoignent la crise boursière actuelle et l'effondrement de la « nouvelle économie ». Il a ainsi constaté que des considérations de pure rentabilité financière et des mouvements spéculatifs irrationnels débouchaient trop souvent sur des licenciements générant des dommages sociaux considérables. Il a estimé que, face à de telles incertitudes, la France avait plus que jamais besoin d'une vision de long terme et d'une analyse sereine du potentiel économique de la nation, ces tâches revenant naturellement au Plan. Il a rappelé que l'intervention de M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, ainsi que les débats engagés, avaient précisément mis en évidence l'utilité d'une telle vision de long terme en matière d'aménagement du territoire, et d'une réflexion prospective de cette nature pour éviter les crises.

Puis il a rappelé que, alors que le rôle du Commissariat général du Plan et des organismes qui s'y rattachent devait être de fixer un cap pour l'expansion économique, le Plan, depuis sa création par un décret du 3 janvier 1946, avait non seulement cessé d'être considéré comme une « ardente obligation », mais avait aussi largement renoncé à proposer à la France une stratégie de développement. Il a en outre remarqué que le renoncement à une planification ambitieuse avait globalement coïncidé avec la fin de la période de croissance des « Trente glorieuses ». Il a estimé que ce déclin résultait d'un manque de volonté politique déjà assez ancien, qui avait réduit le rôle du Plan à la simple rédaction de prévisions et d'évaluations ciblées en matière économique et sociale, mais a jugé que le budget présenté laissait présager une nouvelle aggravation de cette évolution.

M. André Chassaigne a ainsi rappelé que les crédits de paiement réservés au Plan dans le projet de loi de finances pour 2003 n'atteignaient plus que 24,8 millions d'euros, alors qu'ils s'élevaient à 26,7 millions d'euros en 2002, ce qui représentait une diminution inquiétante de 7 % du budget du Plan. Il a précisé que cette baisse portait sur les interventions publiques, dont la dotation recule de 8,3 %, mais surtout sur les moyens des services, qui chutent de 7,3 %, à 5,12 millions d'euros. Il a également remarqué que la réduction des moyens des services atteignait même 16,4 % si l'on excluait les dépenses de personnel, et ajouté que la stabilité de ces dernières masquait une précarisation des emplois par un recours accru à des personnels contractuels, en particulier pour trois emplois de conseillers du Commissaire général au Plan.

En conséquence, il a estimé qu'une diminution aussi importante des moyens de paiement du Plan ne pouvait être effacée ni par la hausse de 18,6 % des autorisations de programme, qui atteignent 958 millions d'euros, ni par l'annonce de probables reports de crédits de l'année 2002 sur 2003, cette pratique, commune à de nombreux budgets déjà examinés par les commissaires, ne pouvant être indéfiniment renouvelée pour compenser les restrictions budgétaires.

Il s'est également inquiété de l'impact et de la signification de l'absence de commande d'études par le Premier ministre depuis six mois, ajoutant que les programmes de travail fixés sous l'ancienne législature seraient bientôt achevés, cette lacune débouchant sur une inconnue quant à la future réflexion stratégique du Plan.

Il a par ailleurs vivement regretté la chute brutale de 32,6 % des crédits de recherche destinés à l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), estimant que cet organisme était réputé pour la qualité de ses études. De même, il a souligné l'impact négatif de la baisse de 12,1 % des subventions inscrites au titre des crédits de fonctionnement de l'Institut de recherches économiques et sociales (IRES).

Enfin, il a regretté la baisse de 20 à 25 % des différents crédits consacrés à l'évaluation, pourtant unanimement considérée comme nécessaire. Il a estimé que ces restrictions budgétaires étaient particulièrement préjudiciables en matière de planification territoriale, alors que la mise en œuvre des contrats de plan Etat-régions accuse un retard d'environ 10 %.

Puis il a dénoncé, plus généralement, le manque d'ambition de la politique de planification, pourtant d'autant plus utile que l'économie est soumise au libéralisme, et a fait part de ses propositions pour mieux mettre en valeur la capacité d'expertise du Commissariat général du Plan. Estimant que les travaux de cette institution devraient s'inscrire dans un cadre plus global, il a jugé que le Plan devrait davantage intégrer à sa réflexion les contraintes internationales, notamment celles qui sont issues de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), ainsi que les moyens d'y faire face. Il a également proposé que les études de prospective soient réunies plus fréquemment dans des ouvrages transversaux tels que le « Rapport sur les perspectives de la France » publié en juillet 2000. Il a par ailleurs constaté que les évaluations effectuées n'étaient pas suffisamment prises en compte, qu'il s'agisse de la politique énergétique ou encore de la gestion des risques naturels.

Enfin, M. André Chassaigne a regretté que la planification territoriale, que le Plan est chargé d'évaluer, souffre d'une organisation trop souvent inefficace, tant en ce qui concerne les conditions du débat parlementaire que le respect des objectifs énoncés. Il a estimé que les prochaines lois de décentralisation rendaient plus nécessaire encore une planification moderne pour exprimer une volonté collective et rétablir une cohérence nationale, l'Etat devant veiller à ce que les déséquilibres entre les départements et les régions ne s'accentuent pas.

En conclusion, il a estimé que le déclin de l'influence du Commissariat général du Plan devait être enrayé mais que le mode de fonctionnement actuel du Plan et l'évolution négative de son budget ne permettaient pas de relever ce défi.

M. Léonce Deprez a rappelé que M. Patrick Ollier, précédent rapporteur pour avis sur les crédits du Plan, avait une vision gaullienne de la planification, et que cet esprit était partagé par de nombreux députés, dont lui-même. Il a précisé que le Plan devait rester une ardente obligation, même et surtout lorsque la société s'ouvrait à l'économie de marché, car elle avait alors besoin d'une volonté et d'un cap politique ferme pour la guider, tant au niveau national qu'européen. Il a indiqué qu'il considérait que le Plan et l'aménagement du territoire devraient être plus étroitement associés et rattachés directement au cabinet du Premier ministre.

M. François Brottes a indiqué que le groupe socialiste suivrait l'avis du rapporteur et rejetterait les crédits du Plan. Il a précisé que, si le terme de « Plan » semblait choquer certains parlementaires, il était pourtant indispensable que le pouvoir politique fixe un cap de développement à long terme. Il a par ailleurs regretté que les services d'expertise, d'évaluation et d'analyse du Commissariat général du Plan ne soient pas mieux exploités par le Gouvernement et a plaidé pour que ces moyens, non activés et en baisse, puissent être utilisés par le Parlement, qui manque quant à lui cruellement de moyens d'expertise.

M. Jean Proriol, intervenant en qualité de président en remplacement de M. Patrick Ollier, a tenu à préciser que le Plan avait toujours été rattaché au Premier ministre et a déploré que parmi les nombreux rapports demandés précédemment au Commissariat général du Plan, si peu aient été exploités, à commencer par celui sur les retraites.

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Contrairement aux conclusions de M. André Chassaigne, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du Plan pour 2003.

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Information relative à la Commission

La commission a désigné M. Martial Saddier comme candidat au conseil d'administration du Fonds pour le développement de l'intermodalité dans les transports.

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