COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES, DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE COMPTE RENDU N° 40 (Application de l'article 46 du Règlement) mercredi 2 avril 2003
(Séance de 9 heures 30) Présidence de M. Yves Coussain,vice-président SOMMAIRE
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- Examen du projet de loi portant transposition de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (n° 611) |
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(M. André FLAJOLET, rapporteur) : |
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- Information relative à la Commission |
9 | La Commission a examiné, sur le rapport de M. André Flajolet, le projet de loi portant transposition de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (n° 611). M. André Flajolet, rapporteur, a tout d'abord souligné la nécessité d'une transposition rapide de la directive n° 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, la France pouvant en effet être qualifiée de « mauvais élève » en matière de transposition. Il a, en outre, signalé que le projet de loi soumis à l'examen des commissaires constituait un « maillon » entre, d'une part, le projet de loi relatif à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages et, d'autre part, le futur projet de loi sur l'eau qui sera probablement examiné par le Parlement à la fin du premier semestre de l'année 2004. M. Pierre Ducout a, tout d'abord, rappelé que, lors de la précédente législature, l'Assemblée nationale avait fourni un travail très approfondi lors de l'examen du projet de loi portant réforme de la politique de l'eau, qui visait notamment à transposer la directive du 23 octobre 2000 précitée. Il a par ailleurs regretté que le projet de loi soumis à l'examen des commissaires ne reprenne pas d'autres dispositions adoptées par l'Assemblée nationale au mois de janvier 2002 en jugeant que celles-ci avaient été bien accueillies par les divers intervenants du secteur de l'eau, dont les préoccupations avaient été prises en compte grâce à de nombreuses auditions. Estimant que le Gouvernement aurait pu utilement poursuivre l'examen de ce texte, il a souligné que contrairement à certains propos, celui-ci ne visait pas à « pointer » les mauvaises pratiques, mais cherchait au contraire à mettre en place des instruments incitatifs, par exemple au profit des agriculteurs. Concluant sur la nécessité de transposer la directive, il a jugé que le projet de loi ne comportait pas de différence majeure par rapport à ce qui avait été proposé, sur les points concernés, par le précédent gouvernement. Puis, M. François Sauvadet, insistant sur la nécessité de ne pas aller au-delà des dispositions prévues par la directive lors de la transposition de celle-ci, a noté la satisfaction des personnes auditionnées par le groupe UDF concernant le projet de loi, le calendrier choisi reposant sur la fixation des principes généraux dans le présent projet de loi, puis l'examen d'un projet de loi sur la politique de l'eau et la Charte de l'environnement recueillant l'accord de l'ensemble des partenaires concernés. Evoquant l'examen du projet de loi portant réforme de la politique de l'eau lors de la précédente législature, il a jugé que le large débat qui avait alors eu lieu avait mis en lumière des désaccords profonds sur les méthodes employées et a cité à ce titre le prélèvement effectué auprès des Agences de l'eau pour abonder le Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE), ces ressources étant par la suite non pas affectées à l'eau mais au budget général de l'Etat. Il s'est par ailleurs déclaré tout à fait favorable à la territorialisation des objectifs mise en place par la directive, système qu'il a jugé beaucoup plus satisfaisant que certaines expériences passées reposant sur la fixation d'objectifs uniformes pour l'ensemble du territoire national, comme cela a par exemple été le cas avec le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) qui a engendré des coûts disproportionnés. Il a enfin souhaité que la prochaine loi sur l'eau soit partenariale et rompe avec les pratiques accusatoires, afin de responsabiliser les intervenants, par la mise en place de contrats assortis de sanctions en cas de non respect de leurs dispositions. Mme Marcelle Ramonet, notant que l'eau était au cœur des stratégies de développement durable, a rappelé que la directive du 23 octobre 2000 précitée devait être transposée en droit français au plus tard le 22 décembre 2003. Après avoir souligné que celle-ci avait pour objet d'établir un cadre général pour la protection des eaux continentales, souterraines et côtières, elle a indiqué que dans un contexte général de dégradation de la qualité de la ressource et de sensibilité accrue des Français à la protection des milieux aquatiques, le groupe UMP partageait et soutenait cet objectif, réaffirmé par le projet de loi. Puis, elle a fait observer que la directive-cadre confortait le système institutionnel français, qui organise la gestion de l'eau par grand bassin hydrographique avec des comités de bassin rassemblant les collectivités territoriales, les usagers, les associations et les services de l'Etat. Elle s'est réjouie que soit également conforté le rôle des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) en tant qu'outils de planification de la gestion de la ressource en eau. Elle a souhaité que la réévaluation de la politique nationale de l'eau permette ainsi d'atteindre les objectifs visés, ambitieux et précis puisqu'il s'agit de recouvrer le bon état écologique des eaux superficielles et le bon état chimique des eaux souterraines d'ici l'année 20015, et de répondre aux aspirations des Français. Abordant le projet de loi, elle a souligné que si celui-ci introduisait un principe de récupération du coût des services liés à l'utilisation de l'eau, y compris des coûts environnementaux et estimé important que ce principe tienne compte des effets sociaux, environnementaux et économiques, comme des réalités locales, ainsi que des conditions géographiques et climatiques. Elle s'est ainsi interrogée sur les modalités concrètes d'application du principe de récupération des coûts. Notant que le projet de loi établissait par ailleurs le district hydrographique comme cadre géographique des actions qui seraient menées au titre de la protection des eaux, elle a souhaité savoir comment fonctionneraient les plans de gestion et comment les collectivités locales y seraient associées. Mme Marcelle Ramonet a alors souligné que ces collectivités, déjà très investies dans les services, dans la maîtrise d'ouvrage ainsi que dans les politiques d'aménagement ou de développement, devraient être encore davantage associées dans le cadre de la décentralisation et s'est interrogée sur les modalités de cette association ainsi que sur la répartition des coûts et des efforts entre les divers intervenants. Enfin, après avoir rappelé que l'année 2003 était consacrée « année mondiale de l'eau », elle a fait observer que si les deux tiers de la surface de la Terre étaient recouverts d'eau, seulement 1 % de celle-ci pouvait être consommée par les hommes, un quart de la population mondiale n'ayant pas accès à l'eau potable et 2,5 milliards de personnes ne connaissant pas les services d'assainissement ; elle a jugé que dans ce contexte, l'Union européenne aurait un rôle primordial à jouer dans la mise en œuvre d'une stratégie de développement durable. En conclusion, après avoir signalé qu'en France, l'eau était un des produits les plus contrôlés avec 200 analyses quotidiennes, elle a jugé indispensable de reconquérir la confiance des Français, seulement 58 % d'entre eux consommant l'eau du réseau public en 2000, contre 72 % en 1989. Elle a souhaité que le débat national sur l'eau permette de répondre à ces enjeux en tenant compte des engagements de la France lors du Sommet de Johannesburg. Puis, M. Jean Launay, faisant état de la nécessité de transposer la directive-cadre, s'est inquiété de l'apparition de nouveaux concepts, tels que « le bon état écologique » des eaux ou celui de « masses d'eaux », dont les définitions lui sont apparues délicates. Evoquant les plans de gestion instaurés par la directive, il s'est interrogé sur l'utilité de la mise en place de ces outils si ceux-ci doivent simplement se substituer aux SDAGE. Il a, par ailleurs, souligné qu'il était déjà difficile aujourd'hui d'assurer l'application des obligations réglementaires actuelles et s'est interrogé sur les moyens financiers qui seraient disponibles pour assurer la mise en œuvre des objectifs fixés par la directive. M. Jean Launay a, en outre, estimé qu'il n'était pas suffisant de se limiter à une transposition de la directive, soulignant la nécessité de traiter également les questions relatives aux maîtrises d'ouvrage et aux outils de gestion sur le terrain. Notant que la directive prévoyait une évaluation économique des investissements, il a regretté que les investissements déjà réalisés ne fassent pas l'objet d'une démarche identique. Après avoir déploré que le projet de loi ne procède pas à une clarification des compétences dans le domaine de l'eau, alors que le Gouvernement souhaite lancer une deuxième étape de la décentralisation, il a enfin souhaité que soient reconnus les bassins fluviaux en tant que maillage pertinent du territoire. Mme Nathalie Gautier a également regretté que le Gouvernement se soit limité à une transposition de la directive et ne se soit pas montré plus ambitieux. Abordant la question de la maîtrise d'ouvrage dans le domaine de l'eau, elle a déploré qu'au 1er mars 2003, seulement dix schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) aient été approuvés et a jugé qu'il était indispensable de traiter cette question, ainsi que celle du rôle dévolu aux communautés locales de l'eau. Après avoir souhaité que soit clarifié le rôle des intervenants locaux, elle a enfin fait observer que le niveau de qualité des eaux était stationnaire en France. En réponse aux différents intervenants, M. André Flajolet, rapporteur, a apporté les précisions suivantes : - le choix de la majorité est de traiter, par étapes successives, la réforme de la politique de l'eau en reportant l'examen des questions qui ne sont pas urgentes, à la différence de celles relatives à la prévention des inondations et de celles pour lesquelles nos engagements européens nous imposent un calendrier de transposition, afin de laisser la concertation se dérouler. Ainsi, sur la question des redevances, une mission devrait être prochainement confiée par le Premier ministre à un parlementaire ; - la mise en place des SAGE s'est effectivement révélée difficile et des dispositions du projet de loi visent à l'accélérer ; - les amendements proposés permettront de répondre à certaines des attentes exprimées. · Article 1er : Récupération des coûts des services liés à l'usage de l'eau La Commission examiné, en discussion commune : - d'une part, un amendement du rapporteur portant rédaction globale de cet article et précisant que les coûts liés à l'utilisation de l'eau, y compris les coûts pour l'environnement et les ressources elles-mêmes, « sont supportés » par les utilisateurs « en tenant compte des conséquences sociales, environnementales et économiques ainsi que des conditions géographiques et climatiques » ; - d'autre part, un amendement de M. François Sauvadet, portant rédaction globale de l'article, précisant que les coûts liés à l'usage de l'eau, y compris les coûts pour l'environnement et les ressources elles-mêmes, sont récupérés sur les utilisateurs « en tenant compte des conséquences sociales, environnementales et économiques de la récupération ainsi que des conditions géographiques et climatiques ». Après que M. André Flajolet, rapporteur, eut souligné que son amendement satisfaisait celui de M. Francois Sauvadet, ce dernier a retiré son amendement et s'est rallié, avec Mme Marcelle Ramonet, à l'amendement du rapporteur. La Commission a alors adopté cet amendement portant rédaction globale de l'article 1er. · Article 2 (article L. 212-1 du code de l'environnement) : Champ d'application et contenu des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à préciser que l'autorité administrative délimite des « bassins ou groupements de bassins » et non les circonscriptions de ceux-ci. Puis, elle a adopté un amendement du même auteur visant à supprimer une phrase relative à la délimitation des bassins transfrontaliers en coordination avec les autorités étrangères, cette précision étant renvoyée, dans un amendement ultérieur, au décret d'application de cet article. Après avoir adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur, la Commission a également adopté un amendement du même auteur supprimant, d'une part, le mot « environnementaux » pour qualifier les objectifs de qualité et de quantité des eaux poursuivis par le SDAGE et, d'autre part, la référence aux dispositions du schéma, afin de clarifier l'articulation du texte. Puis, la Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, ainsi qu'un amendement du même auteur faisant apparaître que les masses d'eau artificielles ou fortement modifiées par les activités humaines sont des eaux de surface et précisant que le bon état visé pour les autres eaux de surface doit être à la fois écologique, et chimique, conformément aux dispositions de la directive du 23 octobre 2000. Puis, la Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à faire figurer, dans un alinéa spécifique, les objectifs concernant les masses d'eau artificielles ou fortement modifiées par les activités humaines. Après avoir adopté un amendement de précision présenté par le rapporteur, la Commission a ensuite adopté un amendement du même auteur visant à mentionner, dans un souci de clarification, l'objectif de prévention de la détérioration de la qualité des eaux au paragraphe IV de l'article L. 212-1 du code de l'environnement et non au paragraphe IX, afin de rassembler, au même paragraphe, l'ensemble des objectifs du SDAGE. Après avoir adopté un amendement du rapporteur visant à supprimer la mention spécifique des zones de sauvegarde, redondante avec la référence aux zones mentionnées dans le registre des zones protégées établi par le comité de bassin parmi lesquelles figureront les zones de sauvegarde, la Commission a également adopté un amendement du même auteur visant à supprimer un alinéa relatif à la fixation des objectifs du SDAGE en coordination avec les autorités étrangères pour les bassins transfrontaliers, cette disposition relevant du décret d'application. Puis, la Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, ainsi qu'un amendement de coordination et un amendement rédactionnel du même auteur. Elle a ensuite adopté un amendement rédactionnel du rapporteur et un amendement de coordination du même auteur. La Commission a ensuite été saisie d'un amendement de M. François Sauvadet visant à substituer à la possibilité de fixer des objectifs moins stricts par le SDAGE des contrats d'objectifs adaptés. M. François Sauvadet, rappelant que ce paragraphe permettait de fixer des objectifs moins stricts lorsque la réalisation des objectifs de qualité des eaux est « impossible ou d'un coût disproportionné au regard des bénéfices que l'on peut en attendre », s'est déclaré défavorable à cette formulation, dont il a estimé qu'elle était contraire à l'objectif de responsabilisation des acteurs dans le domaine de l'eau. Le rapporteur, après avoir déclaré partager le même souci que M. François Sauvadet, a signalé qu'aux termes du projet de loi, c'est au SDAGE, élaboré par le comité de bassin rassemblant l'ensemble des acteurs concernés, qu'il revenait de fixer des objectifs moins stricts. Estimant que cette formulation répondait aux attentes exprimées, il a suggéré à M. François Sauvadet de retirer son amendement. En conséquence, après avoir indiqué qu'il travaillerait, en concertation avec le rapporteur, à un autre amendement permettant de proposer une rédaction alternative à celle d'« objectifs moins stricts », M. François Sauvadet a retiré son amendement. Puis, M. Pierre Micaux a souligné sur la nécessité de veiller à ce que les règles fixées ne puissent pas être interprétées dans un sens contraire à l'intention du législateur en rappelant que, dans certains cas, des directeurs d'agences de l'eau avaient souhaité aller au-delà des dispositions prévues, au mépris notamment des conséquences sociales de leurs décisions. Mme Nathalie Gautier s'est ensuite ralliée à l'analyse de M. François Sauvadet, estimant que l'emploi des termes « objectifs moins stricts » était inadaptée et qu'un système contractuel serait plus opportun. Puis, la Commission a adopté un amendement de coordination du rapporteur, ainsi qu'un amendement rédactionnel du même auteur. Elle a ensuite adopté un amendement rédactionnel et de coordination du même auteur. Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, la Commission a ensuite adopté un amendement du même auteur, d'une part, de coordination et, d'autre part, visant à compléter la transposition de la directive en précisant que les dérogations au respect des objectifs fixés par le SDAGE peuvent également concerner l'objectif de prévention de la détérioration de la qualité des eaux. Elle a également adopté un amendement de coordination du rapporteur. La Commission a alors adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, ainsi qu'un amendement de coordination du même auteur. Puis, elle a été saisie d'un amendement de M. François Sauvadet visant à préciser que les données relatives à la répartition de la récupération des coûts entre secteurs économiques sont présentées sous forme de contrats d'objectifs pour chacun de ces secteurs, le coût de la récupération étant calculé et réparti entre les différents secteurs en fonction de l'état d'avancement de ces contrats d'objectifs. Le rapporteur s'y est déclaré défavorable en raison de sa non conformité avec la directive et compte tenu du fait que le dispositif ainsi prévu repose sur l'idée que la récupération des coûts liés à l'usage de l'eau sera temporaire alors qu'elle sera, en fait, pérenne. M. François Sauvadet s'est déclaré réservé quant à ce dernier argument. Jugeant que les usagers devaient prendre conscience que leurs attentes en matière de qualité des eaux ont un coût qui ne peut être supporté par les seuls secteurs agricoles et industriels, il a souhaité que le projet de loi rompe avec une démarche « accusatoire » à l'encontre de ces derniers. Il a, par ailleurs, estimé que si la mise en place de partenariats permettrait d'influer sur les pratiques agricoles et industrielles à venir, il était également nécessaire de traiter les problèmes hérités du passé. C'est pourquoi il a jugé indispensable de faire évoluer le principe « pollueur-payeur » afin de mettre en jeu la responsabilité de tous les acteurs. Après que le rapporteur eut souligné que ce souci était satisfait par l'article 1er du projet de loi qui prévoit que l'ensemble des utilisateurs de l'eau supporteront les coûts de l'utilisation de cette ressource, M. Jean Launay, rejoint par Mme Nathalie Gautier, s'est inquiété des intentions de M. François Sauvadet, estimant qu'il proposait de remettre en cause le principe « pollueur-payeur » ce qu'il a jugé peu conforme aux objectifs de transposition de la directive. Après avoir insisté sur la nécessité d'avoir recours au contrat plutôt qu'à la contrainte a priori, ce contrat pouvant être assorti de sanctions en cas de non respect de ses stipulations, M. François Sauvadet a retiré son amendement. Puis, la Commission a adopté un amendement de coordination du rapporteur. La Commission a ensuite adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, ainsi qu'un amendement du même auteur visant à préciser que le SDAGE peut déterminer le délai dans lequel les SAGE doivent être révisés, puis un amendement du même auteur visant à supprimer la phrase selon laquelle l'autorité administrative arrête le périmètre du SAGE et le délai d'élaboration de celui-ci, une disposition analogue étant prévue à l'article 5 du projet de loi. La Commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur précisant que le décret d'application de l'article L. 212-1 du code de l'environnement organise notamment les modalités de la concertation avec les autorités étrangères dans le cas de bassins ou de groupements de sous-bassins transfrontaliers. La Commission a adopté l'article 2 ainsi modifié. · Article 3 (article L. 212-2 du code de l'environnement) : Elaboration et mise à jour des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, ainsi qu'un amendement de précision du même auteur. Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur prévoyant que le projet de SDAGE peut être modifié pour tenir compte des avis des collectivités territoriales et des chambres consulaires consultées. Elle a également adopté un amendement du rapporteur précisant que le décret d'application de l'article L. 212-2 du code de l'environnement détermine non les conditions mais la procédure selon laquelle l'autorité administrative peut se substituer au comité de bassin. La Commission a adopté l'article 3 ainsi modifié. · Article 4 (articles L. 212-2-1 et L. 212-2 [nouveaux] du code de l'environnement) : Programmes de mise en œuvre du SDAGE et de surveillance de l'état des eaux - Article L. 212-2-1 (nouveau) du code de l'environnement : Programme pluriannuel de mesures mettant en œuvre le SDAGE La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à supprimer la référence aux procédures de coordination avec les autorités étrangères, cette disposition étant d'ordre réglementaire. Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur précisant que le programme de mesures établi par le préfet coordonnateur de bassin contribue à la réalisation des objectifs du schéma en tenant compte des dispositions de celui-ci, ainsi qu'un amendement du même auteur précisant que le décret d'application de cet article L. 212-2-1 devra déterminer notamment les modalités de la concertation entre l'autorité administrative et les autorités étrangères dans le cas de bassins ou groupements de bassins transfrontaliers. - Article L. 212-2-2 (nouveau) du code de l'environnement : Programme de surveillance de l'état des eaux La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à supprimer la disposition prévoyant qu'un décret simple devra déterminer les modalités d'application de cet article L. 212-2-2. La Commission a adopté l'article 4 ainsi modifié. · Article 5 : Élaboration par l'autorité administrative du projet de schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) en cas de défaillance de la commission locale de l'eau La Commission a adopté un amendement du rapporteur portant rédaction globale de l'article 5 et visant : - à rappeler le principe d'élaboration du SAGE obligatoire par la commission locale de l'eau avant de permettre à l'autorité administrative de se substituer à elle si elle est défaillante ; - à étendre la possibilité de substitution à la révision des SAGE ; - à prévoir la consultation des chambres consulaires sur le projet de SAGE ; - à insérer ces dispositions à l'article L. 212-6 du code de l'environnement et non à l'article L. 212-3, dans un souci de lisibilité. · Article 6 : Délais de mise en oeuvre La Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur, puis un amendement de coordination du même auteur. Puis, la Commission a adopté l'article 6 ainsi modifié. · Article 7 : Mise en conformité des documents d'urbanisme La Commission a adopté cet article sans modification. · Article 8 : Application à Mayotte La Commission a adopté un amendement de coordination du rapporteur, puis l'article 8 ainsi modifié. Puis, la Commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié. --____-- Information relative à la Commission La Commission a désigné M. Jean-Claude Lemoine, rapporteur pour le projet de loi relatif à la chasse (n° 758).
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