Comptes rendus de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire

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COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES,
DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE

COMPTE RENDU N° 53

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 18 juin 2003
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. Jean Proriol, vice-président

SOMMAIRE

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- Audition de M. Jean-Louis BORLOO, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, sur le projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.	2
- Information relative à la Commission : désignation des rapporteurs pour avis pour le projet de loi de finances pour 2004	15

La Commission a entendu M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, sur le projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

Le ministre a tout d'abord rappelé que la situation des sites de la politique de la ville était aujourd'hui dramatique et largement médiatisée : le chômage y a doublé depuis 10 ans et, selon les statistiques de l'Union sociale pour l'Habitat, 600 000 logements sont aujourd'hui dégradés.

Il a souligné que seule une intervention massive, coordonnée et cohérente permettrait d'améliorer la situation, la déqualification urbaine entraînant aujourd'hui une ségrégation importante.

Il a indiqué que le projet de loi était le résultat d'un large consensus, sur un dossier pourtant difficile, touchant de nombreux intervenants, qui travaillaient jusqu'à aujourd'hui dans le cadre de procédures éparses, avec des moyens insuffisants et instables, ce qui expliquait la création de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, qui fait l'objet du titre I du projet de loi.

Après avoir rappelé que la réforme de la politique de renouvellement urbain était enclenchée depuis le mois de juillet 2002, date à laquelle le ministre avait demandé aux maires et intervenants sociaux de formuler leurs propositions et de lister leurs projets, M. Jean-Louis Borloo a indiqué qu'il ressortait de cette concertation que 165 quartiers étaient aujourd'hui en très grande difficulté, et 600 autres fragiles, mais souvent dans des configurations différentes, puisque certains quartiers sont adossés à des villes puissantes, d'autres sont orphelins, comme Chanteloup-les-Vignes, le cas des couronnes parisienne et lyonnaise ainsi que celui de la Seine-Saint-Denis devant être traités à part.

Concernant la Seine-Saint-Denis, il a indiqué que celle-ci se trouvait dans une situation très préoccupante et qu'il convenait donc de lui consacrer des moyens importants, les grandes villes étant atomisées et souvent dépourvues de moyens financiers, les opérateurs de logements sociaux fragilisés, puisque 13 sont aujourd'hui dépendants de la Caisse de Garantie du Logement Locatif Social (CGLLS). Il a précisé qu'un audit était actuellement effectué, dont les conclusions seraient rendues publiques début octobre.

Il a insisté sur la nécessité de travaux lourds pour requalifier l'ensemble de ces quartiers, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine devenant un « guichet unique » au service des maires et des intervenants locaux. Dans ce cadre, il a rappelé que des financements conséquents seraient débloqués, puisque 1 200 millions d'euros seraient investis chaque année, pendant 5 ans, dans ce programme, par l'Etat, la Caisse des Dépôts, les organismes HLM et le 1 % Logement.

Il a rappelé que cette Agence constituait une innovation, puisqu'il s'agissait d'un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), au fonctionnement souple, piloté par l'ensemble des acteurs, qui passera des conventions avec les villes et les organismes HLM. Il a précisé que la règle qui voulait que la commune finance au moins 20 % du projet, 80 % étant apportés par les autres intervenants, impossible à respecter par les communes les plus déshéritées, n'aurait plus lieu d'être pour certains projets lourds qui seraient dans ce cas financés à 100 %.

Il a indiqué que l'autonomie de l'Agence, et son caractère non administratif, étaient un atout dans un cadre budgétaire où les gels de crédit remettaient souvent en cause les projets. Il a précisé que l'Agence disposerait d'un budget annuel garanti, ce qui lui permettrait de capitaliser des fonds en prévision d'une pointe de consommation en 2005-2006, évaluée entre 1,4 et 1,6 milliard d'euros.

Il a rappelé que les contrôles seraient par ailleurs effectués a posteriori et non pas avant chaque déblocage de crédits, ce qui autorisait une grande souplesse dans les décisions. Il a insisté sur la responsabilité morale et républicaine de ce nouvel organisme, qui devrait éviter tout débat politique pour se concentrer sur les projets.

Il a souligné que le guichet fonctionnait aujourd'hui implicitement, puisque des discussions sont en cours afin d'effectuer le plus rapidement possible de nombreux conventionnements (86 sites sont prévus dont 40 disposeront sans doute d'une convention avant décembre 2003), toutes les conventions devant être conclues si possible en 2004 afin d'engager les projets entre 2004 et 2006.

M. Jean-Louis Borloo a ensuite indiqué que le titre I du projet de loi améliorait également le dispositif relatif aux copropriétés en difficulté ou dégradées, dans la ligne des recommandations du rapport du Conseil économique et social rendu par Mme Dominique Rastoll sur le sujet. Il a indiqué qu'il convenait de trouver des solutions, d'une part pour celles qui se dégradent, et, d'autre part, ce qui était plus difficile, pour celles qui ont déjà basculé, comme Les Bosquets ou d'autres, et nécessitent des moyens lourds pour survivre.

Abordant les dispositions relatives aux zones franches urbaines, M. Jean-Louis Borloo a rappelé que ce dispositif avait été créé en 1995 par Jean-Claude Gaudin et Eric Raoult et avait fait alors l'objet de très durs combats conceptuels, mais observé qu'il bénéficiait aujourd'hui d'un certain consensus ; il concernait à l'époque 45 sites, partagés entre la métropole et l'outre-mer ; les résultats obtenus avaient été dans la moitié des cas tout à fait exceptionnels, les résultats plus mitigés de l'autre moitié s'expliquant par un mauvais découpage, et aussi une insuffisante mobilisation des acteurs locaux, cette mobilisation étant de toute façon une condition essentielle pour la réussite de ce genre de mesure.

Il a précisé que l'accord de la Commission européenne sur le dispositif, étape préalable indispensable dans la mesure où les aides fiscales pourraient être considérées comme une atteinte à la concurrence, n'avait pu être obtenu qu'au prix d'un dialogue difficile, au terme duquel, néanmoins, la Commission avait reconnu qu'il s'agissait là d'un des outils les plus adaptés en Europe.

Il a rappelé que la relance du dispositif prévue par le projet de loi pour 41 nouveaux sites reprenait l'essentiel des caractéristiques antérieures, sous réserve de quelques adaptations mineures, comme la prise en compte du critère du taux d'emploi à l'échelle de la zone urbaine sensible, plutôt qu'à l'échelle du quartier et l'exigence de la signature de conventions avec les partenaires.

A propos du volet relatif au rétablissement personnel, M. Jean-Louis Borloo a indiqué qu'il s'inscrivait dans la continuité de la démarche initiée en son temps par Véronique Neiertz, notant que les premières avancées en la matière s'en étaient tenues à une approche conventionnelle, visant à réunir les efforts de toutes les parties concernées, avec une instruction Banque de France, pour la recherche d'une solution.

Il a estimé que cette approche avait montré ses limites, ce qui avait justifié des réformes introduisant le juge dans la procédure, afin de surmonter les désaccords lorsque la concertation entre les parties n'aboutissait pas.

Il a précisé que le projet de loi ne remettait nullement en cause l'existence des commissions de surendettement, qui continuaient à prouver leur efficacité dans les deux tiers des cas, celles-ci se voyant au contraire renforcées dans leur rôle, par leur recentrage sur les dossiers relevant d'une solution conventionnelle, et par l'adjonction à ses membres d'un juriste et d'un assistant social. Le projet prévoit qu'une procédure de traitement global de l'ensemble des difficultés de la personne surendettée viendra compléter le dispositif, en appui de la commission de surendettement, pour le tiers des cas les plus graves, causés par le grand nombre des créanciers, et l'emballement des décisions judiciaires collatérales, comme les saisies ou la mise sous tutelle. Il a précisé que cette procédure nouvelle s'inspirait du mécanisme de faillite civile, de droit allemand, dont l'Alsace-Moselle avait hérité, qui avait fait ses preuves, puisque, sur les onze dernières années, parmi les personnes surendettées de cette région qui avaient opté spontanément pour la faillite civile, le taux de rechute était seulement de 1,16 %.

Il a précisé qu'il avait été tenu compte non seulement des caractéristiques juridiques de ce mécanisme, mais aussi des bonnes pratiques qui en assuraient le succès, notamment sous l'angle de la place donnée à la « bonne foi », ou à la sanction pénale.

Il a indiqué que le dispositif finalement retenu comportait une période préalable de cinq mois d'examen de la situation par la commission de surendettement, saisie par le débiteur, qui permettait de choisir entre la solution conventionnée ou le renvoi devant le tribunal, la phase préalable de cinq mois fournissant, en ce cas, au juge des éléments pour apprécier l'éventuelle « bonne foi » du débiteur.

Il a précisé qu'il comportait une inscription pendant cinq ans, non pas au casier judiciaire, comme en Alsace-Moselle, mais en revanche, au fichier national des incidents de paiement et que des sanctions étaient prévues pour les débiteurs de mauvaise foi.

Il a rappelé que le tribunal compétent serait le tribunal d'instance et non le tribunal de grande instance comme en Alsace-Moselle et que le juge aurait la possibilité soit de rendre directement une décision de clôture pour insuffisance d'actifs, au vu des conclusions du rapport d'un mandataire, soit d'arrêter un plan de redressement judiciaire ou de prononcer la liquidation du patrimoine du débiteur.

En conclusion, M. Jean-Louis Borloo a constaté que la multiplicité des aspects couverts par le projet de loi constituait une illustration de la diversité des questions embrassées par la politique de la ville.

Il a signalé qu'il avait fait l'objet d'un examen complet par le Conseil économique et social, cet examen ayant été confié à deux commissions dont l'une avait été spécialement chargée des articles relatifs au rétablissement personnel. Il a précisé que les rapports produits par le Conseil économique et social étaient d'autant plus remarquables qu'ils avaient été réalisés en moins d'un mois et qu'ils avaient été approuvés l'un, celui sur le rétablissement personnel, à l'unanimité, l'autre à l'unanimité moins une abstention, ce qui constituait une marque d'approbation rarement manifestée.

M. Philippe Pemezec, rapporteur de la Commission des affaires économiques, a tout d'abord salué le travail considérable effectué par le ministre, qui devrait permettre à de nombreux quartiers de sortir de la désespérance. Il a rappelé que ce texte avait reçu l'approbation unanime du Conseil économique et social, mais également suscité l'adhésion des acteurs de terrain.

Il a ensuite interrogé le ministre sur quelques points :

- concernant le rapport au Parlement, il a indiqué qu'un rapport tous les deux ans lui semblait suffisant pour atteindre les objectifs fixés par le projet de loi ;

- concernant l'Agence nationale pour la Rénovation Urbaine, il s'est interrogé sur les critères ayant servi à déterminer la composition de son conseil d'administration et a demandé si l'on pourrait imaginer d'en élargir la composition aux collectivités locales ;

- concernant les zones franches urbaines, il s'est interrogé sur l'absence de flexibilité des périmètres de ces zones ;

- concernant la procédure liée au surendettement, il a souligné qu'il conviendrait avant tout de privilégier la prévention. Il s'est également interrogé sur la possibilité d'instaurer un plafond afin de prévenir les abus.

S'exprimant au nom du groupe socialiste, M. Jean-Yves Le Bouillonnec a d'abord souligné que, si son groupe soutiendrait toute démarche visant à développer et faire progresser la politique de la ville, il n'accepterait pas que soient mis en cause les fondements de cette dernière, qui est transversale, implique l'intégralité des acteurs de l'action publique sur un territoire déterminé et mobilise des financements au profit de toutes les populations. Il a indiqué que si les dispositifs proposés par le ministre portaient atteinte à un seul de ces éléments, son groupe contesterait une telle régression.

Rappelant que la politique de la ville reposait sur « l'animus » et la conviction de l'ensemble des acteurs à tous les échelons, il a par ailleurs assuré le ministre délégué du soutien de son groupe s'il s'engageait dans une telle démarche, mais s'est fortement inquiété de la capacité de l'Etat à assurer les financements nécessaires pour mettre en œuvre cette dernière.

Après avoir déploré que le projet de loi ne parvienne aux députés que tardivement, M. Jean-Yves Le Bouillonnec a observé que celui-ci différait du texte dont avait été saisi le Conseil économique et social, dont les débats avaient été remarquables et les réserves exprimées constructives. Il a également noté que le projet différait du texte qui avait été exposé lors du congrès de l'Union sociale pour l'habitat à Lyon l'an dernier et a indiqué qu'en conséquence, son groupe souhaitait obtenir des précisions sur les points suivants :

- rappelant que le ministre délégué avait annoncé, lors du récent congrès de l'Union sociale pour l'habitat, que les crédits affectés au logement social seraient exclus des mesures de gel budgétaire, ce qui constitue une bonne nouvelle, il a demandé un chiffrage précis, notant qu'en mars 2003, 958 millions d'euros avaient été reportés, 254,768 millions d'euros avaient été réservés et 137,14 millions d'euros avaient été annulés et ne restaient disponibles 112 millions d'euros tandis que 366 millions d'euros étaient « gelés » ;

- s'agissant de la composition de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, après s'être réjoui de l'introduction de représentants de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) qui ne figuraient pas dans les versions antérieures du projet, il a jugé en revanche regrettable qu'elle ne comprenne pas de représentants des élus locaux, alors que ceux-ci seront en « première ligne » en matière de rénovation urbaine ;

- observant que la création de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine répond à l'impossibilité actuelle d'établir des procédures de financement communes à l'ensemble des cofinanceurs, il s'est néanmoins interrogé sur les modalités de participation financière de la Caisse des Dépôts et Consignations à cette agence, alors qu'elle souhaite conserver son propre système de prêts ;

- rappelant que l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL) disposait d'un véritable « trésor de guerre », il a demandé si une nouvelle convention avait été signée avec cet organisme, notamment concernant les conditions dans lesquelles elle participera au financement des mesures prévues ;

- il a demandé des précisions sur les modalités selon lesquelles la solidarité avec les bailleurs sociaux sera mise en œuvre, les négociations ne semblant pour l'instant avoir abouti à aucun accord définitif ;

- des précisions sont également nécessaires concernant les conditions dans lesquelles s'articuleront les interventions respectives du préfet, de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine et des guichets uniques déjà en place, par exemple en Seine-et-Marne. Le système actuel étant déjà caractérisé par une grande complexité, il faut veiller à ne pas le compliquer davantage, ce qui constituerait une régression par rapport aux intentions affichées par le ministre délégué ;

- il a également demandé si l'Agence aurait une activité opérationnelle générale ou si elle n'aurait à intervenir qu'en l'absence d'acteurs sur le terrain, en cas de conflits locaux ou en cas de divergences de compétences entre les divers échelons territoriaux impliqués ;

- l'article 7 du projet de loi fixe à 2,5 milliards d'euros le montant des crédits qui seront consacrés par l'Etat à la mise en œuvre du programme national de rénovation urbaine et qui seront ouverts sur 5 ans entre 2004 et 2008, aucune dotation annuelle au cours de la période ne pouvant être inférieure à 465 millions d'euros. Le Conseil économique et social a observé que cette disposition ne correspond en réalité qu'à octroyer à la rénovation urbaine 60 millions d'euros supplémentaires par rapport aux financements aujourd'hui dévolus au logement social en France. Si tel est le cas, on peut alors se demander comment seront financées, hors du budget du logement et de la ville, les dotations annuelles minimales de 465 millions d'euros ;

- les modalités de fixation des participations des autres partenaires doivent également être détaillées, en précisant s'il s'agira d'orientations négociées, de conventions annuelles ou de décisions « au coup par coup », afin d'atteindre les sommes extraordinaires annoncées par le ministre délégué ;

- on ne peut que souscrire aux objectifs affichés par le titre I du projet de loi, qui visent à réduire d'un tiers le taux de chômage dans les zones urbaines sensibles et de moitié le taux d'échec scolaire, mais ces dispositions s'apparentent à une déclaration d'intention ;

- le système des zones franches urbaines est prorogé. Il conviendrait de préciser s'il a toujours un caractère temporaire, comme le souhaitaient initialement ses fondateurs.

M. Robert Lecou a souligné que le projet de loi était attendu par de nombreux élus locaux et s'est réjoui du travail de fond auquel il avait donné lieu, témoignage d'une réelle implication dans les problèmes fondamentaux de la ville.

Après avoir insisté sur la nécessité de privilégier la maîtrise d'œuvre des collectivités locales, qui, grâce à leurs équipes pluridisciplinaires, sont particulièrement compétentes pour traiter les problèmes de la ville qui sont complexes, il a observé que la politique de la ville concernait également les petites villes et les bourgs centres situés dans des territoires ruraux et pas seulement les grandes agglomérations et leurs banlieues. Il a souhaité que ces petites villes puissent bénéficier, hors zones urbaines sensibles, de mesures d'encouragement et d'opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH).

Puis, notant que les politiques de rénovation urbaine étaient délicates à mener, il a insisté sur la nécessité de les accompagner sur le plan humain et social, l'adhésion des populations étant en effet nécessaire, alors qu'elles sont le plus souvent troublées par les annonces d'opérations de démolition ou de relogement. Il a également demandé que soit menée une réflexion pour favoriser le maintien des services publics dans les zones urbaines sensibles des bourgs centres. Enfin, il a souhaité savoir si les opérations de rénovation urbaine déjà engagées pourraient bénéficier du programme d'action présenté par le ministre délégué pour les années 2004 à 2008.

Mme Odile Saugues a rappelé que la politique de la ville était un sujet difficile à traiter qui nécessitait de l'humilité et l'engagement de moyens importants au service d'une volonté politique affirmée.

Elle a apporté son soutien à l'analyse de M. Jean-Yves Le Bouillonnec concernant le manque de moyens de la politique de la ville et a précisé que ce constat était dressé par l'ensemble des acteurs de la politique du logement et de la ville, qu'il s'agisse du Conseil économique et social ou du Conseil national des villes.

Elle a observé que seule la contribution des bailleurs sociaux constituait un apport nouveau mais a remarqué que ces derniers devraient déjà engager des moyens pour la rénovation des ascenseurs suite aux nouvelles dispositions relatives à la sécurité des ascenseurs. Elle a donc jugé souhaitable de réfléchir à la possibilité d'associer des organismes bancaires proches du secteur du logement social à ce financement pour le pérenniser.

Puis, elle a noté que le Conseil national de la ville avait suggéré de modifier les taux de réduction des inégalités de ressources et de charges entre les villes qui sont liés aux transferts et aux concours de l'Etat.

Elle a par ailleurs estimé que l'attribution de crédits spécifiquement réservés aux zones urbaines sensibles (ZUS) ne devait pas être effectuée au détriment des autres zones, parfois tout aussi défavorisées.

Elle a ensuite rappelé que le rapport du Conseil économique et social avait souligné l'absence de moyens en matière d'accompagnement social dans ces quartiers et a souhaité connaître les projets du ministre pour y remédier.

S'agissant de la procédure de rétablissement personnel, elle a apporté son soutien à la démarche visant à conforter la loi n° 89-1010 du 31 décembre 1989 dite « Neiertz » mais a regretté que l'ensemble des mesures proposées ne s'inscrive pas totalement dans cette perspective. Dans la logique du rapport du Conseil national de l'Habitat, elle a suggéré d'engager une réflexion sur l'instauration d'une « couverture logement universelle », compte tenu de la part importante du logement dans le surendettement des habitants des quartiers défavorisés. Elle a remarqué que la réflexion sur l'accès de tous au logement était indissociable de la réflexion sur la politique de la ville et a souligné le désir de coopération existant entre le Conseil national de l'habitat et le conseil national de la ville.

Soulignant le rôle essentiel de la Banque de France dans le traitement du surendettement, elle s'est interrogée sur la capacité de cette dernière à remplir cette mission compte tenu de la décision de supprimer la moitié de ses succursales et de transformer certaines d'entre elles en simples bureaux d'accueil fonctionnant deux jours par semaine.

M. Alain Gouriou a souligné qu'il partageait le diagnostic établi par le ministre s'agissant de l'urgence d'une action en faveur des quartiers difficiles et de la nécessité d'engager à cette fin des moyens exceptionnels.

Rappelant l'existence dans les villes moyennes d'opérations programmées depuis plusieurs années dans le cadre des contrats de ville, afin de restructurer les quartiers et l'habitat pour favoriser la mixité sociale et la rénovation des logements, il s'est inquiété des conséquences des gels de crédits - qui atteignent 30 à 50 % dans les côtes d'Armor - sur l'obtention des fonds communautaires du FEDER mobilisables sur ces opérations. Il a observé que cette situation risquait de conduire à l'annulation de certaines opérations et à la perte des fonds communautaires disponibles (600 000 euros dans une ville telle que Lannion). Il a donc appelé à inverser l'évolution actuelle en accordant une priorité à ces opérations, cet effort devant lui-même s'inscrire dans le cadre d'une nouvelle politique globale en faveur des quartiers difficiles.

M. François Dosé a indiqué que si le projet de loi bénéficiait effectivement d'une mise en œuvre républicaine et des financements indiqués, les acteurs de terrain se mobiliseraient certainement pour sa réussite. Il a signalé qu'il faudrait veiller à ce que les crédits affectés ne fussent pas ouverts seulement au dernier trimestre, comme il était de pratique courante depuis deux décennies, indépendamment du gouvernement en place, car cela avait pour effet de décaler d'une année la réalisation des projets. Il a enfin souhaité que les nouvelles constructions, qui seraient appelées à faire partie du paysage pour longtemps, ne soient pas décidées en sacrifiant la qualité architecturale à des impératifs de minimisation budgétaire.

M. Rudy Salles, intervenant en application de l'article 38 du règlement, s'est déclaré satisfait de la démarche concrète et pragmatique à l'origine de ce projet de loi, et particulièrement de la réactivation du dispositif des zones franches, qui avait montré son efficacité en termes de créations d'emplois, d'attraction des entreprises, au point de changer l'image des quartiers concernés.

Il s'est interrogé sur la possibilité d'une aide en faveur des petites communes, qui doivent désormais assurer la charge des emplois jeunes et les intégrer dans la fonction publique municipale, alors qu'ils étaient souvent employés à des tâches servant la politique de la ville.

Rappelant l'importance de la mixité sociale dans l'effort pour réhabiliter les quartiers et soulignant qu'elle supposait le maintien de petits propriétaires occupant leur logement, il a souhaité le soutien du ministre à un amendement qui viserait à accorder un dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés bâties au profit des propriétaires continuant à occuper leur logement dans les quartiers en difficulté. Il a estimé que cette mesure s'inspirait de celles prises pour encourager le maintien des commerçants par des allègements fiscaux.

Mme Nathalie Gautier a regretté que le projet de loi mette uniquement en avant la dimension urbaine de la politique de la ville, en occultant sa dimension sociale, qui devrait, selon elle, en constituer l'indissociable second pilier.

Elle a demandé des éclaircissements sur l'éventualité d'une disparition prochaine de la direction interministérielle de la ville, dont pourrait augurer la mise en place de la nouvelle « agence nationale pour la rénovation urbaine ».

Prenant note de la création d'un droit à exproprier une copropriété en état de carence, elle s'est interrogée sur les moyens dont disposera la commune pour assurer la réhabilitation.

Elle a manifesté son scepticisme à l'encontre de la procédure des zones franches, dont le bilan en ce qui concerne l'emploi serait mitigé, qui aurait surtout provoqué un effet d'aubaine, et dont le bénéfice ne serait assuré qu'à 41 sites supplémentaires, alors que la France compte bien plus de zones urbaines et de quartiers dans le besoin. Enfin, elle a signalé la nécessité d'une péréquation nationale entre les moyens d'intervention de la politique de la ville, les quartiers adossés à des grandes agglomérations bénéficiant de ce point de vue d'un avantage par rapport aux autres sites en difficulté.

Mme Béatrice Vernaudon a déclaré que le projet de loi suscitait un grand intérêt parmi les élus d'outre-mer, puisque les difficultés qu'il s'efforçait de traiter en métropole existaient à l'identique dans les territoires d'outre-mer. Elle a demandé si des contacts avaient été pris avec le ministère de l'outre-mer au cours de l'élaboration du texte.

Elle a indiqué que si les mesures ne pouvaient toutes être transposées telles quelles, en raison des particularités juridiques des territoires d'outre-mer, certaines d'entre elles, comme le système du guichet unique, constitueraient probablement des exemples à suivre.

Elle a signalé que les députés de Polynésie, de Nouvelle-Calédonie, de Wallis-et-Futuna, et de Mayotte, souhaitaient que les dispositions relatives au surendettement et à la procédure de rétablissement personnel puissent s'appliquer à ces territoires et déposeraient un amendement permettant d'autoriser le gouvernement à intervenir par voie d'ordonnance.

M. Rodolphe Thomas a indiqué que le groupe UDF se félicitait de l'examen du projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine dont il a estimé qu'il constituait la première grande mesure sociale du Gouvernement. Il a ensuite souligné la portée de ce projet de loi en rappelant, d'une part, le lien étroit unissant la gestion de l'emploi et celle du logement et, d'autre part, la nécessité de lutter contre toutes les stigmatisations.

Puis, après avoir reconnu l'intérêt du dispositif des zones franches urbaines, il s'est inquiété de l'évolution de la situation dans certaines zones urbaines sensibles qui perdront progressivement le bénéfice de diverses exonérations fiscales et sociales.

Il a ensuite souhaité obtenir des précisions sur l'évolution des financements par des fonds structurels européens de projets de rénovation urbaine.

Puis, après avoir souligné que les élus locaux étaient souvent pris entre les attentes pressantes des citoyens et la lourdeur des procédures administratives qui retarde la mise en œuvre concrète des décisions, il a espéré que la simplification engagée des dispositions relatives à la passation des marchés publics et la création proposée par le projet de loi d'un guichet unique en matière de politique de la ville, permettraient d'accroître la réactivité des collectivités locales.

Enfin, il a espéré que les opérations de rénovation urbaine prendraient en compte, notamment en matière architecturale, les critères de développement durable.

M. Serge Poignant a indiqué que le groupe UMP se réjouissait de l'examen de ce projet de loi.

Puis, il a fait part de sa satisfaction quant à l'accélération prévue des opérations de rénovation urbaine qu'il a estimé urgentes tout en reconnaissant la nécessité parallèle d'incitations à des constructions nouvelles.

Il a ensuite souligné l'importance des dispositions favorisant l'accession sociale à la propriété. Il a estimé que l'accession sociale à la propriété constituait un instrument important pour atteindre les objectifs de mixité sociale.

Enfin, il a souhaité savoir quelles pourraient être les modalités d'intervention sur le terrain de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine qu'il est prévu de préciser par voie réglementaire.

Usant de la faculté offerte par l'article 38 du règlement de l'Assemblée nationale, M. Eric Raoult a fait part de son embarras au moment d'intervenir dans une réunion d'une commission dont il n'est pas membre à l'occasion de l'examen d'un projet de loi présenté par un ami occupant des responsabilités qui avaient été les siennes.

Il a jugé que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, qui concrétise des propositions formulées dans le passé, notamment en ce qui concerne les opérations de rénovation urbaine et les zones franches urbaines, et qui rénove des dispositifs usés en proposant une nouvelle génération de politique de la ville, arrivait au bon moment. Il a ensuite souligné que le projet de loi reflétait l'expérience de terrain du ministre, expérience particulièrement nécessaire dans un domaine où beaucoup peut être appris des maires.

Enfin, il a souhaité que le projet de loi soit encore amélioré par voie d'amendements afin de donner à ces dispositions une plus grande souplesse, notamment en ce qui concerne les zones franches urbaines, dont le nombre pourrait être encore utilement augmenté, par exemple dans les départements et territoires d'outre-mer où quelques zones franches urbaines supplémentaires seraient bienvenues.

M. Pierre Cohen a, tout d'abord, fait part de sa volonté d'aborder sans esprit polémique un projet de loi relatif à une politique à laquelle travaillent ensemble, sur le terrain, les élus de toutes sensibilités. Il a toutefois indiqué qu'il ne partageait pas les éloges adressés à ce projet de loi.

Soulignant la nécessité d'évoquer avec humilité la politique de la ville, compte tenu des difficultés rencontrées par le passé par tous les Gouvernements dans ce domaine, il a estimé qu'au-delà de l'affichage politique, la seule question pertinente était de savoir si ce projet de loi permettrait de régler les problèmes sur le terrain.

Evoquant tout d'abord les questions de logement, il a estimé que les opérations de démolition-reconstruction, accélérées par le précédent Gouvernement, étaient nécessaires mais que, si elles ne posaient pas de difficulté quand les immeubles sont vides, il n'en était pas de même lorsqu'ils sont occupés. Il a jugé que, dans ce cas, le succès de ces opérations était conditionné par la réalisation préalable de logements et donc par une politique ambitieuse de construction de logements sociaux. Or, il a jugé que, si la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain avait permis de construire des logements sociaux neufs dans des zones où ils étaient auparavant quasi-inexistants, la construction de ces logements n'était aujourd'hui plus suffisamment encouragée par le Gouvernement qui ne lui consacre pas assez de moyens.

Puis, il a souhaité avoir des précisions sur le fonctionnement concret du « guichet unique » créé par le projet de loi.

Abordant ensuite les questions économiques, il a douté de l'efficacité des zones franches urbaines en matière d'emploi, jugeant leur impact limité au-delà des effets d'aubaine. Il a estimé que le principal obstacle au développement économique de certains quartiers constituant des zones de non-droit était la difficulté à faire venir des clients de l'extérieur.

Puis, il a douté que le fait d'inscrire dans les premiers articles du projet de loi et dans ses annexes des objectifs poursuivis par tous les Gouvernements depuis quinze ans permette de les atteindre. Relevant qu'il était louable de souhaiter une diminution du nombre de chômeurs et un accroissement de la présence des services publics dans les quartiers difficiles mais qu'en pratique le nombre de chômeurs y augmente tandis que les services publics s'en éloignent, il a souhaité savoir comment les objectifs poursuivis seraient atteints sans moyens.

Il a ensuite fait part de la vive inquiétude de nombreuses associations, dont le rôle est particulièrement important en matière de politique de la ville, sur l'évolution des subventions qui leur sont accordées. Enfin, il a regretté que la politique de la ville ne fasse pas l'objet d'un traitement global par le ministère concerné, certaines des problématiques la concernant étant notamment prises en charge par le ministère de l'intérieur.

M. Jean Proriol, président, a noté que le débat avait révélé un certain consensus sur la démarche engagée par le ministre, consensus qui permettait de nourrir l'espoir de voir enfin réglé un problème lancinant qui se pose depuis plus de vingt ans.

En réponse aux différents intervenants, le ministre a souligné qu'il accordait la plus grande importance au titre I^er du projet de loi et que la volonté de transparence dans le traitement des quartiers sensibles se traduirait par la publication de 43 indicateurs, élaborés consensuellement, portant sur l'ensemble des sujets concernant ces quartiers, comme l'évolution du taux de chômage, le nombre annuel de logements sociaux réhabilités, construits ou démolis, ou la durée moyenne de présence dans les postes relevant des services publics, ces données étant à la disposition de l'ensemble des instances démocratiques du pays mieux à même de les commenter, de les utiliser et de les améliorer, permettant ainsi à des organes aussi divers que les fonctionnaires présents sur le terrain, les élus locaux, les associations, les chambres consulaires, les organisations professionnelles, de s'impliquer dans cette politique pour améliorer ces indicateurs, souvent stigmatisants lorsqu'on les compare aux données globales de l'agglomération.

Il a fait remarquer que cette volonté d'engager l'ensemble des partenaires politiques, économiques et sociaux concernés par la politique de la ville était la condition nécessaire à ce que le projet de loi soit davantage qu'une simple reprise améliorée des dispositifs antérieurs, et qu'il attendait d'une mise en œuvre républicaine et de bonne foi de la loi des commentaires républicains et de bonne foi de la part des députés :

- l'Observatoire national des zones urbaines sensibles jouera un rôle crucial et permettra le débat démocratique et l'interpellation ;

- en ce qui concerne l'implication des collectivités territoriales au sein de l'Agence, il est possible d'améliorer le dispositif ;

- s'agissant des zones franches urbaines, le ministre a regretté que le rapport de l'IGAS, rendu 18 mois après leur mise en place, n'ait fait apparaître que les effets pervers plus ou moins supposés d'un système non encore effectif. Il s'est félicité, en revanche, de l'outil précieux que constituait le rapport sénatorial rédigé de façon consensuelle par le sénateur Pierre André.

Il s'est étonné que l'on puisse considérer l'approche urbaine de la politique de la ville comme une régression, et a affirmé que le projet de loi ne saurait en aucun cas conduire à la disparition de la délégation interministérielle à la ville et au développement (DIV) ;

- concernant la qualité architecturale des réalisations nouvelles en matière de logement, il a souhaité qu'elle soit réelle et que, par conséquent, soit prise en compte, dans les règles de passation des marchés publics, l'intervention nécessaire d'architectes et d'urbanistes reconnus ;

- concernant les questions budgétaires, le ministre a souligné que le dégel des 100 millions d'euros de crédits consacrés à la ville devrait être de nature à rassurer les élus sur la poursuite des actions engagées, alors que l'on a assisté, en six ans, à un véritable effondrement de l'effort en matière de logement social, la production de logement neufs ayant été de 76 000 en 1995 contre 38 000 en 2001 et le nombre de logements dégradés passant lui, pour la même période, de 300 000 à 600 000, selon les statistiques de l'Union sociale pour l'habitat, la production de logements ayant donc diminué de moitié quand leur dégradation a doublé.

Il a fait remarquer que ces éléments l'avaient conduit à isoler les zones urbaines sensibles du reste du territoire afin de sanctuariser le programme de rénovation de 600 000 logements dégradés et les crédits qui lui étaient destinés, afin de rétablir un taux annuel indispensable de production de logements de 75 à 80 000, les conditions des différents partenariats étant arrêtées par la loi et par convention. Les partenaires sociaux, par le biais du 1 %, participeront à hauteur de 557 millions d'euros par an, les bailleurs sociaux pour 200 millions d'euros, la Caisse des Dépôts et Consignations, bien que la convention ne soit pas encore finalisée, à hauteur de 457 millions d'euros, gérés pour moitié seulement par l'Agence ;

- concernant le guichet unique, il n'y en aura pas un par département, puisqu'il est unique ;

- en ce qui concerne le rôle de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, il a précisé qu'elle n'était pas destinée à avoir une activité opérationnelle mais pourrait intervenir pour gérer des conflits ou pour réaliser le portage des projets en l'absence d'outil local adéquat, dans l'attente de la structuration de l'opération envisagée, afin de n'en pas retarder la réalisation ;

- concernant les moyens financiers dédiés au projet de loi, si l'on compare les crédits Grands Projets de Ville, Opérations de Renouvellement Urbain et logements sociaux sur les sites de la politique de la ville, on atteint 1 200 millions d'euros, contre 230 millions en 2000 et 261 en 2001, pour un même périmètre d'attribution. Il convient donc d'encourager les maires à poursuivre les programmes engagés et à utiliser les possibilités qui leur sont offertes ;

- concernant les programmes de rénovation dans les centres d'agglomération, le ministre a indiqué qu'ils étaient également concernés, même lorsqu'ils n'appartenaient pas aux sites de la politique de la ville, lorsque leur situation justifiait une intervention de restructuration, comme c'est le cas, par exemple, à Montauban, où 880 logements vacants insalubres du centre ville devraient être réhabilités grâce à l'ANAH, mais aussi à Saint-Étienne ou au centre de Bordeaux ;

- l'objet de la politique de la ville consiste bien malgré tout à privilégier certains territoires et les quartiers qui sont le plus en difficulté. Elle concerne tout de même 6,5 millions d'habitants et est par définition discriminante. Les autres territoires relèvent de la politique générale de l'Etat ;

- concernant le logement social, il est vrai que l'accession à la propriété et la construction de nouveaux logements sociaux sont insuffisantes. L'Agence n'interviendra qu'exceptionnellement dans ce domaine, qui ne relève pas de son cœur d'activité ;

- concernant l'impact sur la Banque de France de la création de la procédure de faillite personnelle, on doit noter qu'elle soulagera ces services de 33 % des dossiers de surendettement, ces dossiers, les plus lourds, représentant en moyenne 80 % de la charge de travail ; à terme, on devrait donc constater un désengorgement de la Banque de France. Par ailleurs, toutes les structures de surendettement seront maintenues, afin de maintenir un équilibre territorial ;

- concernant les fonds européens, on doit rappeler que contrairement à ce que soutiennent certains services instructeurs, la requalification urbaine est éligible aux Documents Uniques de Présentation (Docup). Certes, le logement ne l'est pas directement, mais sont éligibles les travaux de lutte contre l'insalubrité ou de rénovation des façades par exemple. Par ailleurs, la contrepartie nationale est aujourd'hui disponible, puisqu'ont été récemment débloqués à cet effet 600 000 euros ;

- concernant la mixité sociale, il faut effectivement se préoccuper du maintien des propriétaires occupants dans les quartiers fragiles. Le ministère est ouvert à toute proposition d'amendement allant dans ce sens et serait prêt à la faire valoir, dans le cadre d'arbitrages interministériels. De même, il pourrait être envisagé de travailler à la rédaction d'un amendement instaurant une aide fiscale à la construction de propriétés indépendantes dans des quartiers fragiles ;

- le dispositif de la prime à l'accession très sociale (PATS) a été supprimé parce qu'il n'avait pas fait ses preuves. Peut-être aussi ne lui en a-t-on pas laissé le temps ;

- le ministère travaille actuellement à mettre en place un regroupement du système social autour des écoles et des villes, qui pourrait être présenté à la rentrée. Il existe en effet aujourd'hui un problème d'éparpillement des moyens entre les différents intervenants dans ce domaine ;

- le Gouvernement est ouvert à une proposition d'amendement portant sur la procédure de surendettement en outre-mer. Par ailleurs, l'Agence concernera les DOM-TOM. En revanche, c'est le ministère chargé de l'outre-mer qui prendra en charge la mise en œuvre du dispositif fiscal des zones franches.

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Information relative à la Commission

La commission a ensuite procédé à la désignation de ses rapporteurs pour avis pour le projet de loi de finances pour 2004. Ont été désignés :

Agriculture M. Antoine HERTH (UMP)

Aménagement du territoire M. Jacques LE NAY (UMP)

Commerce extérieur M. Jean GAUBERT (S)

Ecologie et développement durable M. Christophe PRIOU (UMP)

Industrie-énergie M. Jacques MASDEU-ARUS (UMP)

Logement et urbanisme M. Jean-Pierre ABELIN (UDF)

Outre-mer M. Joël BEAUGENDRE (UMP)

P.M.E., commerce et artisanat M. Serge POIGNANT (UMP)

Pêche M. Aimé KERGUERIS (UMP)

Plan M. André CHASSAIGNE (C&R)

Poste et télécommunications Mme Catherine VAUTRIN (UMP)

Recherche et technologie M. Claude GATIGNOL (UMP)

Tourisme M. Jean-Pierre COUVE (UMP)

Transports aériens M. Odile SAUGUES (S)

Équipement,
transports terrestres et fluviaux M. François-Michel GONNOT (UMP)

Mer M. Jean-Yves BESSELAT (UMP)

Ville M. Philippe PEMEZEC (UMP)