COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES, DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE

COMPTE RENDU N° 6

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 15 octobre 2003
(Séance de 18 heures 30)

Présidence de M. Patrick Ollier,
Président de la Commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire,

et de M. Pascal Clément,

Président de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République.

SOMMAIRE

 

pages

- Audition conjointe avec la Commission des lois de Mme Brigitte GIRARDIN, ministre de l'outre-mer


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- Examen pour avis des crédits pour 2004 :

 

- Outre-mer (M. Joël BEAUGENDRE, rapporteur)

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La Commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire et la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République ont, au cours d'une réunion conjointe, entendu Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, sur les crédits de son département pour 2004.

M. Patrick Ollier, président de la commission des Affaires économiques, a remercié Mme Brigitte Girardin d'être venue présenter son budget et dresser un premier bilan de sa politique outre-mer. Il s'est félicité du vote de la loi de programme, qui propose des solutions concrètes pour surmonter le handicap de l'enclavement en affirmant le principe de continuité territoriale, rendant ainsi possible la réduction du coût de la desserte aérienne qui est un des facteurs qui affaiblissent le dynamisme du tourisme. Il a indiqué que la loi de programme permettrait de relancer l'investissement productif avec un nouveau mécanisme de défiscalisation qui sera géré de manière déconcentrée par des décisionnaires qui connaissent les spécificités de l'outre-mer.

Il a souhaité obtenir des précisions sur les nouvelles compétences des collectivités locales et leur droit à l'expérimentation. Il a évoqué les inquiétudes suscitées par le financement des transferts de compétences, inquiétudes d'autant plus sensibles que les collectivités sont fortement endettées et disposent d'un faible potentiel fiscal. Il a demandé si les particularismes fiscaux de l'outre-mer seraient maintenus et quels seraient les outils de compensation financière prévus pour tenir compte de handicaps spécifiques tels que la pression démographique et les retards d'équipement structurants. Il a également interrogé la ministre sur les projets de modification des règles d'attribution des dotations aux collectivités locales afin de ne pas tenir compte uniquement du facteur démographique.

Il a enfin annoncé la création d'une mission d'information sur le coût de la desserte aérienne en outre-mer, dont sera chargé M. Joël Beaugendre et qui se situe dans le droit fil du travail déjà effectué par la mission qui a étudié en décembre dernier la crise du tourisme aux Antilles.

M. Xavier de Roux, vice-président de la commission des Lois, a souligné que les préoccupations de celle-ci rejoignaient celles exprimées par le président de la commission des Affaires économiques. Il a insisté sur l'importance de la politique fiscale entreprise en faveur de l'outre-mer et a rappelé l'ampleur des évolutions institutionnelles engagées.

Avant de présenter le projet de budget pour 2004 de son ministère, qui s'élève à 1,121 milliard d'euros, en augmentation de 3,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003, et de donner les axes prioritaires de son action pour l'an prochain, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a insisté sur deux points.

Tout d'abord, ce projet de budget résulte d'un équilibre entre deux nécessités, celle de maîtriser la dépense publique et celle d'assurer le financement des besoins spécifiques de l'outre-mer, dont les engagements figurent dans la loi de programme promulguée le 21 juillet 2003. La maîtrise de la dépense publique se traduit de trois façons : la première réside dans un souci d'être réaliste dans les demandes et de ne pas afficher de fortes hausses de crédits dont on sait par avance qu'une partie ne sera pas dépensée. À titre d'exemple, dans le projet de budget pour 2004, la dotation destinée à financer le passeport mobilité, qui diminue de 30 %, correspondra aux besoins réels de financement. La deuxième consiste à faire des économies de structures : déjà, l'an dernier, dans la loi de finances pour 2003, une économie de 31 millions d'euros avait été réalisée grâce à la non-reconduction de la créance de proratisation. Pour 2004, un effort a été demandé à l'Association nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ant) et une économie structurelle de 7 % sur sa subvention de fonctionnement sera réalisée ; il s'agit de maîtriser ses coûts d'intervention pour une dépense publique plus efficace. La troisième manière réside dans le financement des mesures nouvelles par redéploiement des crédits ; c'est le cas des mesures nouvelles pour l'emploi prévues par la loi de programme et inscrites au sein du Fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer, Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte (fedom) et qui seront financées principalement par les économies structurelles réalisées par les sorties du dispositif des emplois jeunes. En effet, malgré le maintien outre-mer en 2004 d'un dispositif dérogatoire, une économie de 35 millions d'euros sera redéployée au profit de mesures en faveur du secteur marchand. Cette orientation claire permettra de financer, à enveloppe constante, une politique tournée vers l'emploi dans l'entreprise et non vers l'emploi aidé.

L'outre-mer contribue donc à l'effort de maîtrise de la dépense publique ; il le fait à la hauteur de ses moyens et en tenant compte de sa structure budgétaire. En effet, le budget de l'outre-mer est essentiellement consacré à des dépenses sociales, qui représentent plus des deux tiers des crédits inscrits. Or, pour le Gouvernement, ainsi que l'a rappelé le Premier ministre lors de son déplacement à La Réunion en janvier 2003, aucune économie ne doit être réalisée sur les dépenses sociales.

La seconde nécessité à laquelle répond ce projet de budget est d'assurer le financement des besoins spécifiques de l'outre-mer, qu'il s'agisse des besoins qui existent dans le domaine de l'emploi, du logement, du soutien aux collectivités locales, du passeport mobilité et des contrats de développement ou de certains dispositifs de la loi de programme et de la mesure nouvelle prise au titre de la couverture maladie universelle (cmu). La loi de programme est financée principalement par le biais de « la dépense fiscale », qui est évaluée par le ministère de l'économie à 171 millions d'euros en année pleine, et, s'agissant de la continuité territoriale, par le budget des transports et de la mer à hauteur de 30 millions d'euros. Le ministère chargé des affaires sociales finance une large part des exonérations de charges sociales et verra sa dotation pour l'outre-mer augmenter de 145 millions d'euros. Le projet de budget tient compte, pour un montant de 50 millions d'euros, d'une mesure nouvelle très attendue par nos compatriotes d'outre-mer, celle concernant la cmu : le Premier ministre a annoncé à la Réunion le relèvement du plafond d'éligibilité de la cmu afin de permettre aux personnes les plus démunies d'avoir un droit à la protection complémentaire en matière de santé.

Le second point concerne les résultats obtenus en 2003 : ce bilan est en cohérence avec ce que souhaitent les deux commissions, à savoir examiner les prévisions et connaître les réalisations. À cet égard, les annulations de crédits qui sont intervenues cette année à hauteur de 44 millions d'euros n'ont nullement affecté les crédits votés, puisqu'elles ont été inférieures de 17 millions d'euros aux reports de crédits de 2002 sur 2003. La dotation du fedom est équivalente à celle de 2003 et les crédits de la lbu augmentent de 17 millions d'euros.

En matière d'emploi, la baisse régulière du taux de chômage outre-mer doit être soulignée. En effet, entre août 2002 et août 2003, elle a atteint 8,2 % et a touché tout particulièrement les jeunes (- 10 %) et les chômeurs de longue durée (- 10 %). Si cette amélioration significative ne doit pas masquer la persistance d'un taux de chômage beaucoup plus élevé qu'en métropole (25 %), trois enseignements peuvent en être tirés : le premier est celui du bien-fondé de la politique pour l'emploi que mène le Gouvernement outre-mer et qui donne des résultats concrets, dans la droite ligne des dispositions de la loi « Perben » de 1994 ; le deuxième est celui de la nécessité de maintenir l'effort budgétaire en faveur de l'emploi, y compris de l'emploi aidé, compte tenu du dynamisme démographique et du fait que la loi de programme pour l'outre-mer ne produira que progressivement ses effets dans le courant 2004 ; le troisième enseignement est que les crédits pour l'emploi concourent à faire diminuer le chômage et que, si celui-ci n'avait pas diminué outre-mer dans les proportions indiquées, 70 millions de dépenses supplémentaires auraient été supportés par l'unedic et par l'État.

Dans cette perspective, la réorientation du fedom vers la création de vrais emplois dans le secteur marchand sera accentuée. Cette réorientation se concrétisera essentiellement par la mise en œuvre du nouveau dispositif d'exonérations de charges sociales des contrats d'accès à l'emploi (cae), inscrit dans la loi de programme, dont le nombre augmentera de 20 % en 2004. Cette loi a prévu également un dispositif nouveau en faveur des jeunes diplômés et des jeunes Mahorais pour un montant d'environ 2 millions d'euros. Ces nouveaux dispositifs devraient permettre de favoriser l'accès de la jeunesse ultramarine à des emplois durables dans les entreprises.

Pour autant, la politique pour l'emploi demeure réaliste et s'efforce d'assurer cette réorientation du fedom de manière progressive sans rupture brutale avec les moyens consacrés aux emplois aidés. Le dynamisme démographique outre-mer, comme la montée en puissance progressive des dispositions de la loi de programme, conduisent à maintenir pour 2004 un volume d'emplois aidés identique à celui qui a été réalisé cette année. C'est pourquoi le nombre de contrats emploi solidarité (ces), de contrats emplois consolidés (cec) et de contrats d'insertion par l'activité (cia) réalisé en 2003 sera reconduit pour 2004, de même que le dispositif spécifique en faveur des emplois jeunes. Cet ensemble de mesures permet de bien prendre en compte la spécificité du marché du travail outre-mer et constitue une réponse adaptée aux besoins à satisfaire.

Enfin, parce qu'ils sont au cœur des priorités budgétaires du ministère, les crédits pour l'emploi feront l'objet d'une première expérimentation en Martinique que conduira le ministère dans le cadre des travaux de mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (lolf). Cette expérimentation, qui a vocation par la suite à être étendue aux autres départements d'outre-mer, consiste, au travers d'un contrat d'objectifs, à globaliser les mesures et les crédits pour l'emploi alloués à ce département pour y mener une politique de l'emploi dynamique au plus près du terrain et améliorer l'insertion des publics prioritaires que sont les jeunes, les chômeurs de longue durée et les bénéficiaires du rmi. Enfin, comme l'an dernier, le ministère adressera, conjointement avec celui des affaires sociales, une directive à chacun des préfets sur l'utilisation des crédits pour l'emploi.

Ce réalisme ne conduit pas à oublier la part non négligeable du travail informel dans les économies outre-mer. C'est pourquoi cet effort soutenu en faveur de l'emploi s'accompagne d'une action particulière et déterminée du Gouvernement pour lutter contre l'immigration clandestine. À Mayotte, le ministère de l'outre-mer financera en 2004 la mise en place d'un radar, en coopération étroite avec les ministères de l'intérieur et de la défense, afin d'assurer une surveillance efficace du lagon mahorais et lutter contre l'immigration clandestine par voie maritime. Il s'agit d'intensifier des efforts qui commencent à donner des résultats, puisque, au cours du premier semestre 2003, les reconduites à la frontière ont augmenté de plus de 30 %.

L'objectif prioritaire du Gouvernement est donc de faire baisser significativement le niveau du chômage et, en particulier, celui des jeunes et de faciliter leur formation et leur insertion. Le passeport mobilité, mis en place l'an dernier, s'inscrit parfaitement dans cette logique en permettant aux bénéficiaires d'élargir leurs perspectives de formation et de postuler plus facilement à des emplois notamment en métropole. Un effort particulier sera réalisé en faveur des sportifs ultramarins.

Deuxième poste de dépenses du budget du ministère, le logement constitue toujours un volet essentiel de l'action du Gouvernement outre-mer. Avec 287,5 millions d'euros d'autorisations de programme et 173 millions d'euros de crédits de paiement, les dotations de l'an dernier sont reconduites afin de répondre aux besoins liés à la forte croissance démographique et à l'insuffisance manifeste du parc. Deux dispositions permettront en outre d'augmenter les moyens en faveur du logement pour 2004 : la baisse de la taxe sur la valeur ajoutée inscrite dans la loi de programme, qui permettra de dégager environ 3 millions d'euros et la baisse des taux des prêts délivrés par la Caisse des dépôts et consignations, qui correspond à une aide supplémentaire de 7 %.

Les résultats de l'année 2003 sont très encourageants car ils montrent bien que, face à des besoins qui restent importants, il est possible de mieux consommer les crédits. L'année 2003 devrait se caractériser par une consommation de plus de 280 millions d'euros d'autorisations de programme soit 20 millions d'euros de plus que la moyenne de ces cinq dernières années. Les résultats sur le terrain sont aussi en nette amélioration et les réalisations supérieures à celles de l'an dernier. Ainsi, à la date du 30 septembre 2003, la consommation des crédits de paiement a augmenté de 20 % par rapport au 30 septembre 2002. De même, le nombre de logements financés a progressé de 36 % sur la même période, soit 1 400 logements supplémentaires. La situation devrait s'améliorer encore.

Un tableau de bord devrait être mis en place pour permettre de suivre régulièrement les résultats de chaque département d'outre-mer. Les directeurs départementaux de l'équipement sont désormais régulièrement invités au ministère pour faire le point de leurs éventuelles difficultés et des résultats qu'ils obtiennent.

Pour 2004, l'effort sera principalement centré sur la simplification des procédures et sur la prise en compte des problèmes fonciers. Cette année a été lancée la chasse aux procédures et aux documents inutiles et des expérimentations dans ce sens ont été conduites ; ainsi, un guichet unique a été mis en place en Guadeloupe, afin de faciliter les démarches des opérateurs et les dossiers ont été allégés en Martinique par suppression de pièces redondantes.

Enfin, l'amélioration de l'offre de logements ne saurait être effective si elle n'était pas accompagnée d'un travail complémentaire sur le foncier : pour accroître le nombre de logements sociaux construits, il est indispensable que les opérateurs du logement social puissent disposer de terrains aménagés en nombre suffisant ; dans cet esprit, seront simplifiées les procédures du fonds régional d'aménagement foncier et urbain (frafu), pour redéfinir un partenariat entre l'État et les collectivités et faire en sorte que ce fonds devienne un véritable outil d'aménagement du territoire.

Cet effort budgétaire est complété par d'autres mesures visant à faciliter les actions entreprises en faveur de la construction de logements sociaux et de l'accession sociale et très sociale outre-mer, comme par exemple la relance de la défiscalisation des logements ou le dispositif d'exonération de la taxe foncière dans les opérations de réhabilitation. Les engagements et les efforts de l'État en faveur du logement et de la lutte contre l'habitat insalubre sont donc respectés et plus que jamais poursuivis.

Le projet de budget pour 2004 traduit aussi une accentuation du soutien financier aux collectivités d'outre-mer pour un montant total de 116 millions d'euros, en progression de 7 % par rapport à 2003. C'est une responsabilité de l'État de compenser des déséquilibres structurels que subissent certaines collectivités d'outre-mer ou de financer le transfert de compétences. Les crédits pour 2004 permettront de participer au financement des dessertes maritimes à Wallis-et-Futuna et à Saint-Pierre-et-Miquelon, d'augmenter les dotations globales en faveur de la Nouvelle-Calédonie et de financer des besoins nouveaux à Mayotte. Dans ces deux derniers cas, le budget 2004 accompagne les évolutions des collectivités concernées.

Le soutien aux collectivités d'outre-mer ne se limite pas aux seuls crédits inscrits sur le budget de l'outre-mer. La plupart des dotations sont intégrées dans le budget du ministère de l'intérieur et des libertés locales. C'est dans cet esprit qu'a été demandée la définition de critères spécifiques à l'outre-mer pour déterminer le montant des différentes dotations de l'État.

En conclusion, Mme Brigitte Girardin a insisté sur deux points. En premier lieu, le Gouvernement aura concrétisé, en une année, les engagements du Président de la République. Les décrets d'application de la loi de programme sont en cours de préparation et devraient être publiés d'ici la fin de l'année, de façon à ce que tout le dispositif législatif soit opérationnel le plus rapidement possible, au plus tard le 1er janvier 2004.

En second lieu, l'action du ministère de l'outre-mer revêt un caractère fortement interministériel. Parce que les moyens du ministère ne représentent qu'une petite part de l'action de l'État outre-mer, environ 14 %, les autres ministères sont incités à mettre en place les financements et les moyens propres à satisfaire les besoins de l'outre-mer qui relèvent de leur compétence ; le ministère de l'outre-mer veille à la cohérence de l'action de l'État pour garantir un développement économique et social durable de l'outre-mer. Cette forte particularité sera inscrite dans les travaux en cours de la lolf et dans l'action réformatrice conduite pour centrer l'action du ministère sur sa valeur ajoutée et asseoir sa vocation interministérielle.

La ministre a salué l'initiative de la commission des Affaires économiques de créer en son sein, sous la conduite de M. Joël Beaugendre, une mission d'information sur la question du financement de la continuité territoriale et sur les coûts des transports entre l'outre-mer et la métropole. Elle a également remercié la Commission pour le soutien qu'elle a apporté à sa politique de remise à niveau des infrastructures touristiques outre-mer.

M. Joël Beaugendre, rapporteur pour avis, a souligné que ce budget pour 2004 poursuivait l'action entamée en 2003 et se traduisait par un effort de vérité et de transparence. Il a souligné que les précédents ministres de l'outre-mer se complaisaient à annoncer des taux record d'augmentation de crédits qui restaient sous-consommés, alors que Mme Girardin avait choisi de bâtir son budget sur des réalités solides pour soutenir le développement économique de l'outre-mer et trouver des réponses à ses handicaps structurels. Il a demandé à la ministre quelle serait la traduction budgétaire de la loi de programme et quelles seraient les principales mesures en matière d'incitation à l'emploi productif.

S'agissant de la défiscalisation, il a souhaité connaître le rôle du ministère de l'outre-mer par rapport au ministère des Finances, et savoir si des mesures de déconcentration seraient décidées pour que les dossiers de défiscalisation soient instruits par des professionnels connaissant les spécificités locales.

Observant qu'une des mesures centrales portait sur la continuité territoriale et prévoyait des allégements de charges pour les compagnies aériennes locales, il s'est inquiété du désaccord de la commission des Finances de l'Assemblée nationale sur l'intervention du Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (fiata) pour un montant de 30 millions d'euros pour financer ces mesures d'allégement du coût du transport aérien. Il a demandé comment le ministère financerait la continuité territoriale.

Abordant le thème de l'évolution des institutions, il a interrogé la ministre sur les principales compétences transférées aux collectivités locales par la prochaine loi de décentralisation. Il a demandé des précisions sur la manière dont les collectivités locales financeraient ces nouvelles attributions, ainsi que sur les nouveaux critères de calcul des dotations financières aux collectivités locales (dgf, dgd, dge). Il a souhaité savoir comment les collectivités locales pourraient être aidées pour parvenir à une meilleure connaissance des bases imposables afin d'améliorer le rendement des impôts locaux.

Abordant la question de la fiscalité en outre-mer, il s'est interrogé sur le devenir de l'octroi de mer et sur les statuts dérogatoires comme celui de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy.

Il a rappelé qu'un contentieux ancien opposait certaines collectivités locales à l'État au sujet du contingent d'aide sociale et il a questionné la ministre sur la manière dont elle entendait traiter ce litige pour les années passées.

Plusieurs départements d'outre-mer rencontrant des difficultés pour obtenir une eau potable à un prix convenable, il a demandé comment pourrait être assurée une surveillance efficace de la qualité de l'eau et comment aider les collectivités locales à fournir un service de qualité. Constatant que certaines communes d'outre-mer confrontées à une progression démographique importante n'étaient pas en mesure de fournir un réseau d'assainissement de qualité et n'avaient pas de station d'épuration, il a demandé au ministère comment aider ces communes à améliorer leur situation en matière d'hygiène et d'environnement.

Abordant les questions agricoles, il a souhaité connaître l'état d'avancée de la réforme de l'ocm sur le sucre et a demandé à la ministre ce qu'elle entendait faire pour améliorer le sort des producteurs de bananes.

M. Jérôme Bignon, rapporteur pour avis des crédits des territoires d'outre-mer, et suppléant M. Didier Quentin, rapporteur pour avis des crédits des dom, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte, a demandé des informations sur le calendrier de la mise en œuvre de la réforme de l'organisation institutionnelle en Martinique, à la Guadeloupe, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. Abordant les relations entre l'Union européenne et les dom, il a souhaité savoir si une évolution de la position de la Commission européenne sur les critères d'éligibilité à l'objectif 1 de la politique régionale était envisageable. Après avoir rappelé que l'article 47 de la loi de programme pour l'outre-mer prévoyait la prise en considération des spécificités des dom dans la détermination des montants des concours de l'État aux collectivités locales, il a interrogé la ministre sur les éventuelles pistes envisagées par le Gouvernement en cette matière. Observant que le projet de budget pour 2004 présentait les crédits affectés au fedom de façon globalisée, il s'est interrogé sur les raisons de ce choix qui synthétise les moyens alloués aux différents contrats.

Abordant ensuite les crédits des collectivités d'outre-mer à statut particulier, il a souhaité obtenir des précisions sur les modalités de versement de la dotation globale de développement économique à la Polynésie française, ainsi que sur le calendrier d'examen du projet de loi modifiant son statut. Après avoir rappelé qu'une délégation de la commission des Lois s'était rendue en Polynésie et avait exprimé son inquiétude sur la dépendance, tant juridique que financière, des communes, il s'est enquis des projets du Gouvernement pour redonner à ces dernières toute leur place au sein des institutions territoriales. S'agissant de la Nouvelle-Calédonie, où la délégation de la commission des Lois a également séjourné, il a souligné l'importance de l'implantation de l'usine de traitement du nickel dans la province Nord pour obtenir un rééquilibrage de la répartition des richesses au sein du territoire, et s'est préoccupé de savoir si le Gouvernement entendait soutenir la réalisation de ce projet, dont le financement semble difficile. Évoquant la situation financière particulièrement délicate de Wallis-et-Futuna et les engagements du Président de la République sur la subvention exceptionnelle d'équilibre à ce territoire, il a demandé des précisions sur l'état d'avancement de ce projet.

M. Serge Poignant, après avoir salué la force de conviction et l'engagement de la ministre, s'est réjoui de la présentation d'un budget en augmentation de 3,4%. Il a ensuite constaté que ces crédits ne représentaient qu'une fraction, de l'ordre de 11%, de l'action de l'État en faveur de l'outre-mer. En conséquence, il a demandé à la ministre quelques précisions sur les orientations du Gouvernement concernant les crédits n'apparaissant pas au budget du ministère de l'outre-mer. Il a souligné, dans le cadre de la mise en œuvre de la loi de programme de 2003, les mesures mises au service de la priorité à l'emploi, la hausse du plafond des indemnités d'expatriation, ainsi que l'effort consenti pour les subventions en faveur des collectivités locales. En conclusion, il a indiqué que le groupe de l'ump voterait ces crédits.

M. Jérôme Lambert a formulé trois séries d'observations :

-  L'année dernière, la ministre avait présenté son budget avec conviction aux yeux de certains, voire avec une forme d'arrogance, en affichant de hautes ambitions en rupture avec les politiques de ses prédécesseurs. Or, force est de constater que le budget de 2003 a fait l'objet d'annulations de crédits à hauteur d'environ 90 millions d'euros. La ministre a tiré argument de ce que le montant des crédits réellement annulé était plus faible en raison du volume élevé des reports de crédits. Le niveau des reports est-il exceptionnel et particulier à l'année 2003 ? Sinon, pourquoi s'en prévaloir ? De deux choses l'une : soit l'outre-mer n'est pas réellement un ministère prioritaire, soit tous les besoins sont satisfaits, hypothèse que dément à l'évidence la situation de l'emploi outre-mer, du logement, du fedom ou de la lpu.

-  Le budget est-il présenté à périmètre constant ? Il apparaît en particulier qu'y figurent nouvellement cette année des crédits sociaux. Si on les exclut, les crédits du ministère ne connaissent plus une augmentation, mais une baisse.

-  Le recul du chômage outre-mer, dont chacun se réjouit, même si son niveau demeure élevé, a été mis par la ministre sur le compte des effets bénéfiques de la « loi Perben », qui date de cinq ans. Il convient de rappeler que la loi d'orientation pour l'outre-mer, adoptée sous la précédente législature, est loin d'avoir épuisé ses effets.

M. Michel Vaxès a présenté les remarques suivantes :

-  Le budget du ministère ne représentant que 11% des crédits de l'État en faveur de l'outre-mer, il est difficile de se forger une opinion sur l'ensemble des engagements financiers de l'État ; cela pose la question de la date de dépôt de l'annexe budgétaire jaune.

-  Sur la question de l'emploi, la ministre ayant indiqué que les crédits relatifs à l'emploi, à l'insertion et à la formation professionnelle à Mayotte et en Nouvelle-Calédonie seraient, en 2004, rattachés au fedom, il serait nécessaire de préciser le montant du fedom à périmètre constant.

-  La commission des Finances a adopté des amendements tendant à dégager des économies, à la fois sur des dispositifs d'incitation fiscale et sur des crédits ; or, un calcul rapide montre que plus d'un tiers des économies proposées pèsent sur l'outre-mer. En particulier, un amendement tend à supprimer 30 millions d'euros au titre de la dotation de continuité territoriale. Si cet amendement est définitivement adopté, comment cette dotation sera-t-elle financée en 2004 ?

-  On constate que la plupart des dotations budgétaires sont simplement reconduites, ce qui, compte tenu du niveau élevé de l'inflation outre-mer, correspond plutôt à une baisse ; il en va ainsi en matière de logement ou de jeunesse.

-  Au-delà des aspects strictement budgétaires, la question du corps électoral en Nouvelle-Calédonie est extrêmement sensible et une solution doit lui être rapidement trouvée. Quelle est, à ce stade, la position du Gouvernement ?

Tout en approuvant les orientations budgétaires présentées par la ministre, M. Mansour Kamardine l'a interrogée sur le maintien, qu'il estime injustifié, de disparités entre la métropole et l'outre-mer en matière de politique sociale ; évoquant notamment le régime des allocations familiales qui ne sont servies à Mayotte que jusqu'au troisième enfant, il a souhaité connaître les projets du Gouvernement en matière d'alignement des régimes sociaux. Abordant ensuite la question de l'immigration clandestine, il a fait état des déséquilibres qu'elle entraîne sur le territoire mahorais, notamment en matière de scolarisation des enfants, et plaidé pour une intensification des actions en ce domaine. Il a souhaité savoir s'il était envisagé de créer à Mayotte, à l'instar de ce qui avait été fait dans les départements d'outre-mer, un fonds régional d'aménagement foncier urbain (frafu), susceptible de coordonner avec la Société immobilière mahoraise (sim) les actions d'aménagement foncier afin de répondre au lancinant problème du logement dans l'archipel. Plaidant ensuite pour une intégration de Mayotte dans la définition communautaire des régions ultra-périphériques, il a demandé que l'Assemblée soit informée de l'état actuel des négociations en cours à Bruxelles.

Évoquant la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, il s'est interrogé sur l'opportunité de mettre en œuvre les dispositions de la loi du 11 juillet 2001 tendant à retirer à la collectivité départementale de Mayotte sa compétence fiscale au moment où l'on s'apprête à les accorder de façon officielle aux départements d'outre-mer. Plus généralement, il a souhaité que Mayotte puisse faire l'objet d'une loi organique donnant une vue d'ensemble mais précise des compétences de la collectivité. Ainsi, à titre d'exemple, il s'est étonné de la rédaction de l'article 41 du PLFSS qui tend à donner des compétences à la collectivité départementale dans le domaine de la santé, en contradiction avec l'article 74 de la Constitution. Il a enfin abordé la question du traitement des eaux usées dans l'archipel mahorais en insistant sur l'urgence qui s'attachait à la mise en œuvre des programmes de rénovation.

M. Eric Jalton a évoqué en préambule le contexte difficile dans lequel évoluent les départements d'outre-mer. Tout en souhaitant qu'une attention particulière soit portée sur l'exécution des budgets afin de mieux évaluer ce qui relève du simple effet d'annonce, il s'est félicité des mesures annoncées d'amélioration de la couverture maladie universelle. Il a contesté ensuite les chiffres avancés par la ministre sur la réduction du taux de chômage en indiquant qu'ils ne prenaient pas en compte l'exode massif des jeunes en quête de travail vers la métropole. Il a fait état à ce sujet des inquiétudes du milieu associatif relatives à la suppression progressive dans ce secteur des différentes formes d'emplois aidés. Évoquant ensuite le passeport mobilité-jeunes, il a déploré qu'une telle mesure, bonne dans son principe, ait été mal expliquée et suscite la suspicion auprès des familles, qui doivent fournir l'avance des frais. Il a enfin demandé à la ministre quelles étaient les intentions du Gouvernement en matière de politique d'accession sociale à la propriété.

Rappelant qu'il n'existe pas de liaison aérienne directe entre la métropole et Saint-Pierre-et-Miquelon, M. Gérard Grignon a souhaité savoir en fonction de quels critères serait affectée la dotation de continuité territoriale.

S'agissant des départements d'outre-mer, la ministre a apporté les éléments de réponse suivants :

-  La réorientation des crédits du fedom vers le secteur marchand productif est poursuivie dans le projet de budget pour 2004, les emplois aidés absorbant 67 % de ses ressources, contre 76 % en 2003. Ce fonds finance en effet, au titre des mesures introduites par la loi de programmation pour l'outre-mer, le dispositif d'exonérations de charges sociales des contrats d'accès à l'emploi (cae), dont le nombre augmentera de 20 %, les mesures en faveur des jeunes diplômés et des jeunes Mahorais ; le financement de ces dispositions est assuré, à hauteur de 35 millions d'euros, par les marges budgétaires dégagées par les sorties du dispositif emplois-jeunes.

-  Avant même l'intervention de la loi de programme pour l'outre-mer, le ministère de l'outre-mer a toujours été consulté pour avis dans le cadre de la procédure d'agrément des dossiers de défiscalisation, qui sont examinés tant au regard de l'intérêt économique de l'opération que de son impact en termes de création d'emplois. La nouveauté du dispositif d'octroi de l'agrément réside dans la possibilité ouverte au contribuable, en cas de refus d'agrément par l'administration, de saisir une commission consultative interministérielle, présidée par le ministère de l'outre-mer, par là-même davantage impliqué dans ce dossier ; la loi de programme ayant posé le principe d'une dispense d'agrément pour les opérations d'investissement inférieures à un certain seuil, le ministère de l'économie et des finances devrait prendre un arrêté déterminant les conditions d'application de cette disposition.

-  La loi de programme pour l'outre-mer a effectivement prévu un financement de 30 millions d'euros de la dotation nouvelle de continuité territoriale. Afin de satisfaire à cette obligation législative, le projet de budget de l'outre-mer pour 2004 prévoit de faire supporter le coût de cette mesure d'allégement du transport aérien au fiata, disposition dont la commission des finances de l'Assemblée Nationale conteste la constitutionnalité. S'il est trop tôt pour se prononcer sur ce point et, le cas échéant, sur le dispositif budgétaire qui permettra de financer cette mesure, il n'en reste pas moins que l'obligation législative posée par la loi de programme sera respectée.

-  La répartition de la dotation de continuité territoriale entre les neuf collectivités concernées va faire l'objet d'un décret, sur lequel un accord interministériel a été trouvé et qui devrait être soumis prochainement pour avis aux assemblées locales des collectivités concernées ; cette répartition s'effectuera sur la base de critères objectifs, tels que l'éloignement, le caractère archipélagique de la collectivité concernée et le nombre de ses habitants.

-  Les transferts de compétence prévus par le projet de loi relatif aux responsabilités locales s'appliqueront sans distinction aux collectivités territoriales d'outre-mer et de métropole, de même que le principe, désormais constitutionnel, de l'équivalence entre transfert de compétence et transfert de ressources, que ce soit par la fiscalité ou par une hausse afférente de la dotation globale de décentralisation. Il n'en reste pas moins qu'en vertu de l'article 47 de la loi de programme pour l'outre-mer, qui met en avant la nécessité de prendre en compte les spécificités des dom dans la fixation des montants des concours de l'État aux collectivités d'outre-mer, un travail a été engagé avec le ministère délégué aux libertés locales, dans le cadre de la préparation du projet de loi sur la réforme des dotations de l'État. Pour sa part, le ministère de l'outre-mer souhaite une approche pragmatique dans la fixation de ces dotations, qui se traduise, d'une part, par la définition de critères spécifiques à l'outre-mer (insularité, éloignement, isolement, retard d'équipements structurants), et non par l'application automatique des critères métropolitains, et d'autre part, par la prise en compte des différences existant entre les collectivités d'outre-mer. Par exemple, si le critère de population est particulièrement pertinent pour Mayotte, il l'est beaucoup moins pour Saint-Pierre-et-Miquelon.

-  L'amélioration du rendement des impôts locaux dans les collectivités d'outre-mer devrait être facilitée par la mise en œuvre des dispositions de l'article 48 de la loi de programme pour l'outre mer. Il prévoit, en effet, la création, en faveur des communes, d'une dotation exceptionnelle de premier numérotage, qui mènera à une clarification des connaissances en matière de base imposable.

-  Le dossier de l'octroi de mer fait partie des héritages particulièrement délicats dont le Gouvernement a à connaître depuis sa prise de fonctions. Si l'échéance initiale, fixée au 31 décembre 2002, a pu être repoussée, c'est grâce à la démarche vigoureuse du ministère de l'outre-mer qui, loin de se borner à demander la reconduction à l'identique de ce régime à la Commission européenne, comme cela avait été le cas avant juin 2002, a présenté aux autorités européennes une demande argumentée et circonstanciée. Les négociations, toujours en cours, évoluent de manière satisfaisante et laissent espérer une reconduction du système : le principe même d'un écart de taxation en vue de soutenir les productions locales et de tenir compte des handicaps reconnus par l'article 299-2 du tce est reconnu par les autorités européennes. S'agissant du détail des demandes, il n'y a pas lieu d'être pessimiste quant à l'acceptation, par la Commission, des principaux points mis en avant par la France. De même, les statuts dérogatoires de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy ne devraient pas être remis en cause. Il est probable que ces dossiers aboutiront prochainement, les sept régions ultrapériphériques européennes - les quatre dom, les Canaries, les Açores et Madère - et les trois pays concernés (Espagne, France, Portugal) devant se réunir à la fin du mois d'octobre 2003 à la Martinique, en présence du commissaire européen en charge de ces dossiers.

-  Le contentieux opposant certaines collectivités locales et l'État sur le contingent d'aide sociale fait, là encore, partie d'un héritage difficile et résulte des erreurs de la précédente majorité dans la mise en œuvre de la couverture maladie universelle ; une remise à niveau de la dotation globale de fonctionnement des communes devrait permettre d'apurer le passé.

-  En matière de sécurité sanitaire, et notamment de réseaux d'assainissement, les mêmes moyens sont mis en œuvre en métropole et outre-mer, par les directions départementales de l'action sanitaire et sociale et les services de police de l'eau ; le financement est inscrit dans les contrats de plan. Il est vrai, toutefois, que des moyens supérieurs doivent être alloués dans les dom pour permettre la construction d'un réseau d'assainissement de qualité. C'est pourquoi les collectivités d'outre-mer bénéficient, en la matière, du triple concours du fonds d'investissement dans les dom, géré par le ministère de l'outre-mer, du fonds national de solidarité pour l'eau, qui dépend du ministère de l'environnement, et du fonds européen de développement régional (feder). Depuis 2002, La Réunion et la Martinique se sont dotées d'offices de l'eau, qu'il serait souhaitable de voir créés également en Guadeloupe et en Guyane. La loi de programme pour l'outre-mer y incite, d'une part en offrant à ces offices la possibilité de créer des redevances leur permettant de bénéficier de moyens d'intervention supplémentaires, d'autre part en rendant éligibles à la défiscalisation les opérations d'investissement relatives à l'assainissement de l'eau.

-  L'objectif du ministère est de récupérer sur le budget de l'outre-mer l'ensemble des crédits des autres ministères concernant l'outre-mer, notamment les crédits relatifs à l'emploi.

-  À périmètre constant, le fedom disposera pour 2004 des mêmes dotations que l'année précédente.

-  Depuis le 1er octobre dernier, les étudiants n'ont plus besoin de faire l'avance de leur billet d'avion dans le cadre du « passeport mobilité ». Cette mesure pourrait prochainement être étendue aux sportifs.

-  La critique formulée l'année dernière à propos des reports de crédit de 2002 ne portait pas sur le principe du report, mais sur le volume de celui-ci, témoignant du caractère artificiel du budget présenté. Les crédits prévus pour 2003 n'ont pas été affectés par les annulations en raison des reports et le taux de consommation s'élève à près de 80 % en moyenne, et atteint même 100 % pour certaines lignes.

-  Une mission de l'Inspection générale des affaires sociales (igas) devrait se rendre à Mayotte pour faire le point sur le système des allocations familiales.

-  Si le Gouvernement suit avec attention l'évolution du secteur sucrier et a pris note du souhait de la Commission de disposer d'un rapport sur cette question, il n'est, en revanche, pas favorable à une modification anticipée de l'ocm du sucre et n'envisage nullement une reconversion des personnes travaillant dans ce secteur.

-  Conscient de l'importance économique de la culture bananière, qui représente trente mille emplois dans les départements d'outre-mer, le Gouvernement est particulièrement attentif à l'évolution des dispositifs communautaires, notamment dans la perspective de la renégociation de la politique agricole commune en 2006 ; des efforts ont été consentis pour ce secteur, notamment grâce à l'octroi par l'Agence française de développement de prêts à taux zéro pour un montant de 13 millions d'euros ; le Gouvernement a également rencontré les professionnels et s'est félicité de leur unité.

-  S'agissant de l'évolution institutionnelle des collectivités d'outre-mer, le Gouvernement a eu pour seule ambition d'offrir un cadre constitutionnel rénové aux collectivités d'outre-mer ; à la suite de l'adoption de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, les élus de la Martinique, de la Guadeloupe, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy ont présenté des documents sur les évolutions institutionnelles envisagées pour leurs collectivités ; celles-ci semblent conformes à la Constitution ; dès que le Conseil d'État, consulté sur ce point, aura rendu son avis, il soumettra à la signature du Président de la République un décret convoquant les électeurs ; en Martinique, Guadeloupe ainsi que dans les îles du nord, la campagne devrait débuter le 24 novembre et la population serait consultée le 7 décembre prochain. S'il n'appartient pas au Gouvernement de prendre position sur le fond des évolutions proposées, il invitera en revanche la population à participer à cette consultation et s'attachera à souligner le caractère fallacieux de tout argument tendant à faire accroire que ces consultations organiseraient la « sortie de la République », les modifications proposées étant conformes à la Constitution ; en tout état de cause, que les populations se prononcent en faveur du statu quo ou d'une évolution de l'organisation de leur collectivité, il s'agira d'une victoire de la démocratie.

-  Les régions ultrapériphériques, ainsi que l'Espagne, la France et le Portugal, ont remis le 2 juin dernier un mémorandum demandant l'intégration dans la Constitution européenne de l'article 299, §2 du Traité instituant la Communauté européenne ; l'organisation, à la Martinique à la fin du mois d'octobre, d'une réunion des régions ultrapériphériques en présence du commissaire Michel Barnier, devrait permettre à la Commission de préciser ses orientations sur cette question.

-  L'éligibilité des régions ultrapériphériques aux fonds structurels ne saurait être remise en cause ; la France est totalement opposée à la mise en place d'enveloppes nationales, et donc à la remise en cause de la politique régionale communautaire, position partagée par le commissaire Michel Barnier.

-  Conforme à la logique de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la globalisation des crédits du fedom contribue à la réforme de l'État, en permettant une meilleure prise en compte des situations concrètes et une plus grande réactivité ; ces crédits seront affectés de façon transparente par le directeur du travail et sous le contrôle du préfet.

Sur les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie, la ministre a apporté les précisions suivantes :

-  Alors que la répartition des crédits destinés à compenser l'arrêt des essais nucléaires était jusqu'à présent décidée depuis Paris, l'attribution des crédits de la dotation globale de développement économique sera décidée par le territoire, le contrôle de l'État intervenant a posteriori, à travers la chambre territoriale des comptes.

-  Le Conseil d'État ayant rendu son avis tout récemment sur le projet de loi modifiant le statut de la Polynésie française, celui-ci devrait être adopté très prochainement en conseil des ministres, et une première lecture au Sénat pourrait avoir lieu avant la fin de l'année.

-  Le Gouvernement partage les préoccupations de la commission des Lois sur la nécessité de renforcer la place des communes en Polynésie française ; à cet effet, il proposera par ordonnance d'aligner le régime communal polynésien sur le statut de droit commun et d'étendre ainsi à la Polynésie française les principes de la décentralisation. S'agissant de la fonction publique communale, la loi de programme pour l'outre-mer a permis au syndicat pour la promotion des communes de bénéficier de mise à disposition ou de détachement d'agents de la fonction publique territoriale. Il est par ailleurs prévu de mettre en place, par ordonnance, un statut des personnels communaux ; enfin, la loi statutaire permettra aux communes de prélever des impôts locaux.

-  La « faisabilité bancaire » de l'usine du Nord est étroitement liée à l'engagement de l'État sur cette question ; Mme Anne Duthilleul va recevoir un mandat de négociation pour déterminer la nature de cet engagement, qui, outre la défiscalisation, prendra la forme d'une garantie sur les emprunts contractés, l'objectif étant d'introduire la province Nord dans le dispositif retenu.

-  La province des Iles souffre d'une mauvaise gestion, dénoncée récemment par la chambre territoriale des comptes ; son développement est très dépendant du tourisme, de la pêche et de la récolte du coprah, qui sont les seules ressources de ces îles.

-  Le ministère étudie actuellement le rapport que l'inspection générale des finances vient de remettre à la suite de sa mission d'audit à Wallis-et-Futuna ; un plan de redressement et de réforme, finalisé avant la fin du mois, devrait accompagner l'octroi de la subvention exceptionnelle envisagée.

-  Lors de son voyage en Nouvelle-Calédonie, le président de la République s'est engagé à régler la question du corps électoral avant la fin de son mandat. En accord avec l'ensemble des partenaires politiques, il a été décidé de reporter ce règlement après les échéances électorales de 2004.

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La Commission a ensuite examiné les crédits de l'outre-mer pour 2004.

Conformément aux conclusions de M. Joël Beaugendre, rapporteur pour avis, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'outre-mer pour 2004.

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