COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES,
DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE

COMPTE RENDU N° 39

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 28 janvier 2004
(Séance de 10 heures 30)

Présidence de M. Jean Proriol, Vice-Président

SOMMAIRE

 

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- Examen de la proposition de loi (n° 1286), modifiée par le Sénat, portant création des communautés aéroportuaires

 

(rapporteur : François-Michel GONNOT) :

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La Commission a examiné, sur le rapport de M. François-Michel Gonnot, la proposition de loi (n° 1286), modifiée par le Sénat, portant création des communautés aéroportuaires.

M. François-Michel Gonnot, rapporteur, a tout d'abord précisé le contexte dans lequel s'inscrivait l'examen de la proposition de loi soumise à la Commission. Rappelant que la mission d'information sur l'avenir du transport aérien français et la politique aéroportuaire, qu'il présidait et dont le rapporteur était M. Yannick Favennec, avait pu constater le caractère souvent conflictuel des relations entre les riverains des aéroports et les gestionnaires de ces plates-formes, il a signalé que cette mission avait jugé urgent que le Gouvernement se saisisse de ce problème et mette en œuvre les moyens appropriés pour le traiter. Il a indiqué que par la suite, le Premier ministre avait chargé M. Jean-François Le Grand, sénateur, d'une mission en vue d'améliorer la concertation autour des aéroports en envisageant de nouveaux moyens permettant d'indemniser et de protéger les riverains des nuisances sonores. Le rapporteur a précisé que cette mission avait conclu à la nécessité de créer des « communautés aéroportuaires », conclusion reprise dans la proposition de loi déposée par M. Jean-François Le Grand et adoptée par le Sénat au mois de décembre.

M. François-Michel Gonnot, rapporteur, a ensuite analysé le contenu de la proposition de loi soumise à l'examen de la Commission :

- dans son article 1er, elle prévoit la création d'une nouvelle catégorie d'établissements publics à caractère administratif, les communautés aéroportuaires, dotées de la personnalité morale et de l'autonomie financière ;

- dans son article 2, elle précise les missions et le périmètre d'intervention de ces établissements publics ;

- son article 3 porte sur le mode de création des communautés aéroportuaires : elles sont créées par le préfet de région, sur proposition du conseil régional, qui dispose ainsi d'un large pouvoir d'initiative puisqu'il lui revient d'apprécier si la création d'un tel établissement public est justifiée. Toutefois, en l'absence d'une telle proposition, et à l'expiration d'un délai de six mois le préfet de région peut décider de la création de la communauté aéroportuaire ;

- l'article 4 dispose que le conseil d'administration de ces établissements comprend deux collèges, le premier étant composé de collectivités territoriales (communes et établissements publics de coopération intercommunale compris dans la zone concernée) et le second étant composé d'entreprises (gestionnaire de l'aéroport, compagnies aériennes et autres entreprises dont l'activité a un lien direct avec l'activité de transport aérien). Le conseil d'administration est présidé par le président du conseil régional et il revient à la communauté aéroportuaire de désigner des représentants des associations de riverains ou de protection de l'environnement, choisis parmi les membres de la commission consultative de l'environnement de chaque aéroport et qui ont voix consultative ;

- l'article 5 fixe les ressources allouées à la communauté aéroportuaire. Ces ressources seront constituées du produit des sanctions administratives prononcées par l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA), des contributions volontaires des entreprises bénéficiant de l'activité aéroportuaire, des gestionnaires d'aéroports et des collectivités territoriales ou de leurs groupements, des contributions versées au titre du Fonds de compensation des nuisances aéroportuaires des communes riveraines de l'aéroport concerné et, le cas échéant, de ressources affectées par les lois de finances ;

- l'article 5 bis prévoit l'affectation des ressources des fonds de compensation des nuisances aéroportuaires de Paris-Charles-de-Gaulle et de Paris-Orly aux communautés aéroportuaires correspondantes ;

- l'article 6 dispose que sont éligibles au financement de la part des communautés aéroportuaires les projets relatifs à l'environnement, l'urbanisme, les transports, l'emploi et l'information des riverains ;

- l'article 7 prévoit enfin que les interventions financières des communautés aéroportuaires s'inscrivent dans le cadre de contrats de développement durable.

En conclusion, le rapporteur a estimé que la proposition de loi adoptée par le Sénat constituait une réelle avancée en permettant de mieux prendre en compte les nuisances subies par les riverains et en faisant le choix de solutions contractuelles rassemblant tous les acteurs du monde aéroportuaire.

M. Claude Gatignol, s'exprimant au nom du groupe UMP, a tout d'abord estimé que la proposition de loi constituait un bon exemple des suites données aux missions menées par des parlementaires. Soulignant l'influence non négligeable des conclusions de la mission d'information présidée par M. François-Michel Gonnot dans le dispositif proposé, il a insisté sur l'originalité de la formule retenue - la création d'un établissement public à caractère administratif - et a précisé que la proposition de loi, longuement débattue au Sénat, n'y avait pas suscité de rejet de la part de l'opposition, le groupe socialiste s'étant abstenu. Il s'est réjoui de la clarté des objectifs assignés aux communautés aéroportuaires, qui devront constituer des instances paritaires de dialogue et de concertation et permettre de régler les litiges le plus en amont possible et a également salué la diversité des domaines d'intervention de ces établissements. En outre, il a jugé positif que les projets relatifs à l'emploi soient éligibles à des financements par les communautés aéroportuaires, les populations riveraines ne bénéficiant pas toujours de l'activité aéroportuaire.

Enfin, après s'être félicité du niveau et du mode de financement de ces établissements publics, M. Claude Gatignol a jugé intéressante la création de deux collèges au sein du conseil d'administration des communautés aéroportuaires, estimant qu'une telle composition allait dans le sens des conclusions des missions d'information menées sur le sujet, en privilégiant le règlement des litiges en amont et le dialogue entre les riverains, d'une part, et les entreprises liées à l'activité aéroportuaire, les gestionnaires d'aéroports et les compagnies aériennes, d'autre part.

Mme Odile Saugues a estimé que le rapport du sénateur Jean-François Le Grand constituait une base de réflexion intéressante. Elle a ainsi rappelé qu'il s'agissait d'assurer un nécessaire équilibre, s'agissant du transport aérien, entre les nuisances sonores et la contribution au développement économique des sites d'implantation, tout en répartissant équitablement les profits issus de cette activité.

Elle a jugé que plusieurs conditions auraient dû être remplies pour que cette proposition de loi permette une action efficace. Ainsi, elle a estimé que la création du nouvel établissement public administratif aurait dû être articulée avec le projet de loi relatif aux responsabilités locales. Elle s'est également inquiétée des modalités de financement des nouvelles communautés aéroportuaires, qui pourraient constituer le signal d'un désengagement de l'Etat. Elle a rappelé que le rapport du sénateur Jean-François Le Grand avait proposé la création d'un Fonds d'investissement et de service de la communauté aéroportuaire (FISCA), formule pertinente à laquelle la proposition de loi avait pourtant préféré une contribution volontaire des partenaires de la communauté aéroportuaire. Elle a jugé limitée la crédibilité du nouveau dispositif, ajoutant que la réduction de 12,5 %, en 2003, des moyens budgétaires consacrées à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), chargée d'indemniser les riverains, risquait de limiter la capacité du nouvel établissement public à assumer ses responsabilités, et ce aux dépens des riverains, que le Sénat avait pourtant jugé nécessaire d'associer au dispositif.

Elle a souligné que les ressources aléatoires prévues pour le nouvel établissement public ne suffiraient pas à compenser le désengagement de l'Etat et en a conclu que la proposition de loi risquait d'être réduite à un simple « argument de campagne » dans la perspective des prochaines échéances électorales. Elle a donc considéré que ce texte, s'il était certes né d'intentions louables et d'un rapport intéressant, ne pourrait pour autant être adopté en l'état par les députés du groupe socialiste, qui proposeraient de l'amender largement.

M. Daniel Paul a rappelé que le rapport du sénateur Jean-François Le Grand avait constitué une initiative prometteuse. Il a toutefois estimé que ce rapport avait conduit à un texte certes intéressant, mais insuffisant pour répondre aux exigences des riverains et aux attentes des collectivités locales concernées. Il a mis en garde contre le risque que la multiplication des textes (proposition de loi portant création des communautés aéroportuaires, projet de loi relatif aux responsabilités locales, projet de loi de finances rectificative pour 2003 visant à remplacer, à compter de 2005, le volet « bruit aérien » de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP)) ne conduise au flou juridique.

Il a regretté que les riverains et les associations représentatives n'occupent pas une place suffisante dans le dispositif proposé, rappelant que les commissions consultatives de l'environnement (CCE) et les commissions consultatives d'aide aux riverains (CCAR) avaient pourtant démontré leur utilité et étaient des outils appréciés par la population. Il s'est ainsi étonné que les associations de riverains ne disposent, au sein de ces nouvelles communautés aéroportuaires, que d'une voix consultative, alors que le renouveau de la « société civile » est souhaité par tous.

Il a rejoint les critiques exprimées par Mme Odile Saugues s'agissant de la disparition du FISCA que le rapport sénatorial proposait de créer, et a considéré que les ressources des nouvelles communautés aéroportuaires étaient « sabrées », puisqu'elles ne s'élèveraient qu'à 5,8 millions d'euros et seraient constituées uniquement de contributions volontaires. Il a ajouté que les moyens budgétaires consacrés à l'insonorisation des nuisances sonores, tels que ceux de l'ADEME, étaient en diminution permanente depuis 2002, le redressement opéré dans la loi de finances pour 2004 semblant à cet égard dérisoire. Il a en outre rappelé que les délais d'indemnisation étaient très longs, alors que les nuisances sonores étaient immédiatement ressenties par les riverains.

Il a enfin annoncé que le groupe des député-e-s communistes et républicains proposerait des amendements pour remédier aux insuffisances de cette proposition de loi, qu'il a jugée impossible d'adopter en l'état.

M. Jacques Le Guen a salué la qualité du texte proposé et a estimé qu'il permettrait d'améliorer les relations entre les riverains, les collectivités locales, les compagnies aériennes et les sociétés gestionnaires des plates-formes aéroportuaires.

Puis, il a indiqué que les aéroports militaires posaient un problème similaire en termes de nuisances sonores, citant le cas d'une base aéronavale située dans le département du Finistère, où ont lieu de nombreux décollages et atterrissages sur le porte-avions Charles de Gaulle. Il a suggéré d'engager en Commission une réflexion sur cette question afin de mettre en place un dispositif d'aide à l'insonorisation pour les aéroports militaires, à l'instar de celui existant pour les aéroports civils.

Le président Jean Proriol a souhaité connaître le nombre d'aérodromes concernés par la proposition de loi.

En réponse aux différents intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes :

- dix aéroports français sont concernés par ce texte, comme le précise le deuxième alinéa de l'article 1er de la proposition de loi. Il s'agit des aéroports assujettis à la TGAP, enregistrant plus de 20 000 mouvements annuels d'avions d'une masse supérieure ou égale à 20 tonnes. Sont ainsi concernés : Roissy, Orly, Strasbourg, Bâle-Mulhouse, Lyon, Nice, Marseille, Toulouse, Bordeaux et Nantes ;

- l'Etat ne se désengage ni financièrement, ni en termes de régulation des relations entre les riverains et les autorités aéroportuaires. La communauté aéroportuaire est un établissement public administratif, créée à l'initiative du représentant de l'Etat, sur proposition, ou non, du conseil régional. Dans ce cadre, l'Etat se dote d'une structure supplémentaire, qui ne se substitue en aucun cas aux structures existantes (CCE, CCAR). Cet établissement aura pour seul objectif de mieux consommer les financements prévus pour l'aide aux riverains, sur la base d'un dialogue plus efficace. Ainsi, les élus locaux auront leur mot à dire sur les dépenses engagées par la communauté aéroportuaire, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui ;

- les projets éligibles sont par ailleurs étendus, aux transports, à l'emploi, à la formation, à l'aménagement du territoire, à l'information, et l'établissement sera doté de moyens financiers supplémentaires, par le biais de contributions volontaires ;

- s'agissant des aéroports militaires, la problématique est bien réelle mais le texte ne concerne qu'un nombre restreint d'aéroports civils, du fait même de la mission des communautés, qui est de redistribuer le produit de la TGAP, non perçue sur l'ensemble des aérodromes. C'est d'ailleurs pour la même raison que sont exclus les aéroports d'affaires ou les aérodromes de loisirs, dont les riverains subissent effectivement également les nuisances.

· Article 1er : Création d'une nouvelle catégorie d'établissements publics administratifs

La Commission a rejeté un amendement de M. François Sauvadet visant à permettre la création de communautés aéroportuaires à l'ensemble des aérodromes civils français, le rapporteur ayant indiqué que seuls les aéroports donnant lieu à versement de la TGAP pouvaient être concernés par cette mesure.

La Commission a ensuite adopté l'article premier sans modification.

· Article 2 : Missions et périmètre d'intervention de la communauté aéroportuaire

La Commission a rejeté un amendement de M. Daniel Paul visant à faire explicitement référence au plan de gêne sonore dans l'article, le rapporteur ayant précisé que le ministre, comme M. Jean-François Le Grand, rapporteur au Sénat, avaient été très clairs sur ce point : le périmètre des communautés aéroportuaires prendra en compte le plan de gêne sonore, mais également, et c'est une avancée majeure, la zone d'impact économique, ce qui permettra de faire profiter ceux qui subissent les nuisances aéroportuaires des retombées économiques de l'aéroport.

La Commission a adopté l'article 2 sans modification.

· Article 3 : Création de la communauté aéroportuaire

La Commission a rejeté un amendement de M. François Sauvadet, visant à permettre au conseil général de proposer la création de la communauté aéroportuaire lorsqu'il est concessionnaire d'un aéroport, le rapporteur ayant indiqué que l'initiative revenait, in fine, au représentant de l'Etat et que la proposition concernait uniquement des aéroports d'importance nationale.

La Commission a ensuite rejeté un amendement de M. Daniel Paul visant à rendre impérative la création de la communauté aéroportuaire, même lorsque le conseil régional n'a pas exprimé sa volonté, le rapporteur ayant indiqué que cette disposition était contraire au principe de liberté des collectivités territoriales et que le processus prévu conduirait à la création quasi certaine de toutes les communautés.

La Commission a rejeté un amendement de M. Daniel Paul tendant à donner neuf mois au conseil régional pour proposer la création d'une communauté aéroportuaire, le rapporteur ayant indiqué que les six mois prévus par la proposition constituaient un délai raisonnable, par ailleurs communément repris dans le code général des collectivités territoriales.

La Commission a ensuite adopté l'article 3 sans modification.

· Article 4 : Composition du conseil d'administration de la communauté aéroportuaire

La Commission a rejeté un amendement de M. Daniel Paul visant à compléter la composition du conseil d'administration de la communauté aéroportuaire par un collège composé d'acteurs sociaux locaux, le rapporteur ayant estimé que les amendements votés au Sénat avaient permis d'aboutir à une composition équilibrée et adéquate pour un établissement public.

La Commission a adopté l'article 4 sans modification.

· Article 5 : Ressources de la communauté aéroportuaire

La Commission a rejeté un amendement de M. Daniel Paul visant à rétablir la rédaction initiale de la proposition de loi et donc à instituer un fonds d'investissement et de services de la communauté aéroportuaire (FISCA), le rapporteur ayant rappelé que les fonds d'investissement ne pouvaient être créés qu'en loi de finances.

La Commission a ensuite rejeté l'amendement n° 1 de Mme Geneviève Colot visant à préciser que les sanctions administratives prononcées contre les compagnies devaient être d'un montant dissuasif et à prévoir la consultation annuelle des communautés aéroportuaires sur la détermination de leur montant, le rapporteur ayant indiqué que ce type de disposition relevait du pouvoir réglementaire.

La Commission a également rejeté un amendement de M. Daniel Paul visant à instaurer une taxe par passager arrivé et par tonne de fret débarqué, alimentant le budget de la communauté aéroportuaire, le rapporteur ayant rappelé que cette mesure relevait de la loi de finances.

La Commission a ensuite adopté l'article 5 sans modification.

· Article 5 bis (nouveau) : Affectation des ressources du Fonds de compensation des nuisances aéroportuaires (FCNA)

La Commission a rejeté un amendement de M. Daniel Paul visant à rétablir la rédaction initiale de cet article, le rapporteur ayant indiqué que la loi de finances rectificative 2003 avait transféré à ADP la gestion de la taxe sur les nuisances sonores et que le dispositif de la proposition de loi visait simplement à mieux gérer le produit de cette taxe qui sera toujours collectée et engagée par ADP.

La Commission a examiné cinq amendements de M. Daniel Paul visant à compléter et préciser le champ des projets éligibles au financement de la communauté aéroportuaire, dans les domaines de l'environnement, de l'urbanisme, des transports, de l'emploi, et de l'information. Après que M. Daniel Paul a fait part de son souhait de lever certaines imprécisions du texte, déjà entaché selon lui du défaut de ne pas mobiliser beaucoup de fonds et de ne pas faire une place suffisante aux riverains, le rapporteur a répondu en insistant sur les inconvénients d'une construction juridique trop rigide qui risquerait de ne laisser aucune marge de manœuvre aux acteurs de la communauté aéroportuaire, et émis un avis défavorable à l'adoption de ces amendements que la Commission a rejetés.

La Commission a adopté l'article 5 bis sans modification.

· Article 6 : Projets éligibles au financement par la communauté aéroportuaire

La Commission a adopté l'article 6 sans modification.

· Article 7 : Contractualisation de l'intervention financière de la communauté aéroportuaire

La Commission a adopté l'article 7 sans modification.

· Après l'article 7

La Commission a également rejeté l'amendement n° 2 portant article additionnel de Mme Geneviève Colot établissant l'obligation de rendre les communautés aéroportuaires destinataires de toute information relative au trafic aérien la survolant. Le rapporteur a en effet émis un avis défavorable en soulignant d'une part, la lourdeur de la charge que constituerait la gestion d'une telle masse d'informations, et d'autre part, l'inadéquation d'une telle charge avec les missions fondamentales des communautés aéroportuaires, qui sont conçues comme des instances de dialogue pour la bonne utilisation des financements disponibles, et qui n'ont pas vocation à devenir des relais de traitement de l'information technique, cette tâche incombant à l'autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires.

La Commission a alors adopté sans modification le texte de la proposition de loi, adoptée par le Sénat, portant création des communautés aéroportuaires, les groupes socialiste et des député-e- communistes et républicains s'abstenant.

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