COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES,
DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE

COMPTE RENDU N° 62

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 21 juillet 2004
(Séance de 15 heures)

Présidence de M. Patrick Ollier, Président

SOMMAIRE

 

pages

- Examen, en deuxième lecture, de la proposition de loi, modifiée par le Sénat, tendant à redonner confiance au consommateur (n° 1683)

 

M. Luc-Marie Chatel, rapporteur

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- Examen du rapport d'information de M. Jacques LE GUEN sur la loi littoral

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La Commission a examiné, en deuxième lecture, la proposition de loi, modifiée par le Sénat, tendant à conforter la confiance et la protection du consommateur (n° 1683).

M. Luc-Marie Chatel, rapporteur, a rappelé que le texte tel qu'il résulte de son adoption par le Sénat ne modifie pas l'esprit de la proposition de loi initiale et qu'aucune divergence majeure ne divise les deux assemblées sur le fond. Il a ensuite résumé les principales modifications adoptées par le Sénat. D'une part, la Haute Assemblée a ajouté une précision concernant les conditions du remboursement des avances lié à une résiliation de contrat, et en particulier porté le délai de remboursement à 30 jours. En outre, le Sénat a adopté une modification intéressante concernant la résiliation des contrats d'assurance tacitement reconductibles, et portés de quinze à vingt jours le délai ouvert pour la résiliation de ces contrats à compter de la date d'envoi de l'avis d'échéance. Enfin, les sénateurs ont modifié les dispositions concernant les crédits renouvelables, afin de préciser que l'offre préalable sera dorénavant obligatoire pour toute augmentation de crédit et non pour la seule offre initiale. M. Luc-Marie Chatel a en outre rappelé que le Sénat avait supprimé deux dispositions qui avaient été adoptées en première lecture par l'Assemblée nationale. Ainsi les sénateurs ont-ils jugé souhaitable de revenir sur le principe de la signature conjointe des époux pour les opérations de crédit à la consommation, ainsi que sur la mention des seuils d'usure sur les offres préalables correspondant aux prêts ou crédits proposés.

La Commission a ensuite rejeté une exception d'irrecevabilité ainsi qu'une question préalable sur ce texte, toutes deux défendues par M. François Brottes.

TITRE IER

FACILITER LA RÉSILIATION DES CONTRATS TACITEMENT RECONDUCTIBLES

Article 1  (article L. 136-1 [nouveau] du code de la consommation) : Tacite reconduction des contrats de droit commun

La Commission a adopté l'article 1er sans modification.

Article 2  (article L. 113-15-1 [nouveau] du code des assurances) : Tacite reconduction des contrats d'assurance

La Commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 2 bis  (article L. 311-8-1 [nouveau] du code de la consommation) : Signature conjointe des époux pour les opérations de crédit

La Commission a examiné un amendement de M. François Brottes proposant une nouvelle rédaction de l'article 2 bis, visant à préciser que, pour les couples mariés, les créances résultant d'opérations de crédit ne sont pas opposables à celui des conjoints non-signataire du contrat correspondant.

M. François Brottes a estimé que, malgré la qualité du travail effectué en première lecture par l'Assemblée nationale, le Sénat était revenu sur certaines modifications, cette attitude traduisant peut-être une forme de sectarisme. Il a précisé que cet amendement prenait en compte les observations formulées par le Sénat, et n'était pas la simple reprise du dispositif adopté en première lecture. Il a fait part de son souhait que l'Assemblée nationale reste fidèle à la volonté, exprimée lors de la première lecture, de résoudre les problèmes des personnes les plus fragiles, et adopte par conséquent cet amendement.

Le rapporteur a rappelé que le Sénat avait indiqué que la disposition votée en première lecture par l'Assemblée nationale posait une multiplicité de problèmes : elle imposerait la signature des deux conjoints sur les contrats, alors qu'une simplification des modalités d'obtention des crédits est recherchée au moment où on veut relancer la consommation, remettrait en cause le droit séculaire du mariage et notamment l'article 216 du code civil, qui accorde à chaque époux une pleine capacité de droit, et enfin ferait abstraction des garanties déjà apportées par l'article 220 du code civil, qui dispose que la solidarité entre époux ne s'exerce pas à l'égard des dépenses manifestement excessives. Jugeant cet amendement similaire à la disposition rejetée par le Sénat, il a donc émis un avis défavorable sur cet amendement.

M. François Brottes a jugé indispensable de mieux protéger les couples des situations dramatiques auxquelles conduisent les graves dérives financières de l'un des conjoints, comme les interdictions bancaires, les placements sous curatelle, ou toute autre grave conséquence pouvant même mener jusqu'au suicide. Il a jugé inacceptable l'argument selon lequel la simplification des procédures et le soutien à la consommation devraient conduire à écarter les protections proposées, ajoutant que, si le droit protège théoriquement des dépenses manifestement excessives du conjoint, en pratique la victime n'a pas la possibilité d'obtenir réparation à temps. Il a fait valoir qu'en l'absence de double signature du contrat, le conjoint n'a aucun moyen de prévenir l'acte juridique et la situation en résultant.

M. Serge Poignant, tout en se montrant sensible à la gravité de certaines situations de surendettement, s'est inquiété qu'une telle disposition ne conduise à des abus inverses et au détriment des créanciers, le conjoint ne signant jamais les documents afin de se prémunir contre tout recours.

Le rapporteur a rejoint cette analyse en ajoutant que les organismes de crédit seraient alors amenés à exiger du consommateur la preuve qu'il n'est pas marié, pour accepter de lui accorder un prêt avec sa seule signature.

Le président Patrick Ollier a jugé nécessaire que le législateur protège les couples de l'imprudence de l'un des conjoints et a souhaité savoir si les dispositions en vigueur permettaient effectivement d'éviter un report des dettes sur le conjoint non-signataire.

Le rapporteur a répondu positivement en rappelant que l'article 220 du code civil prévoyait que la solidarité entre époux ne s'exerce pas pour les dépenses « manifestement excessives ».

M. François Brottes a jugé ces dispositions inefficaces, le conjoint victime étant confronté à la rapidité des interdits bancaires et à la lenteur de la justice. Il a donc souhaité que soient adoptées des dispositions complémentaires de prévention.

M. Jean-Michel Couve a considéré qu'un seul texte de loi ne pouvait résoudre l'ensemble des difficultés existantes, et que les problèmes évoqués concernaient la législation sur le mariage, et n'entraient pas dans l'objet de la proposition de loi.

M. François Brottes a estimé au contraire que les amendements soumis à la Commission traitaient, comme la proposition de loi, de questions relatives à la consommation et n'étaient donc pas hors sujet.

La Commission a alors rejeté cet amendement et maintenu la suppression de l'article 2 bis.

Article 2 ter (nouveau) (article L. 211-10-1 [nouveau] du code de la mutualité et article L. 932-21-1 [nouveau] du code de la sécurité sociale) : Tacite reconduction des contrats visés par le code de la mutualité et le code de la sécurité sociale

La Commission a adopté l'article 2 ter sans modification.

TITRE II

MIEUX ENCADRER LE CRÉDIT RENOUVELABLE

Avant l'article 3

La Commission a examiné un amendement de M. François Brottes portant article additionnel avant l'article 3, visant à soumettre à une offre préalable les opérations de relèvement du montant du crédit initialement consenti.

Puis, M. François Brottes a indiqué que l'amendement proposé correspondait à une disposition adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale à l'initiative de Mme Ségolène Royal, mais supprimée par le Sénat. Il a précisé que cet amendement visait à mettre en place une procédure obligatoire garantissant l'information du bénéficiaire du crédit quant à la possibilité d'augmenter le montant du crédit initialement consenti. En effet, il a estimé que cette opération constituait un changement du contrat aggravant les risques de surendettement, dont la prévention est souhaitable.

Le rapporteur a indiqué qu'une disposition de cette nature n'avait pas été introduite à l'Assemblée nationale mais au Sénat, et que l'article 3 dans sa rédaction actuelle satisfaisait cet amendement. Il a jugé qu'il s'agissait d'une bonne mesure, prévoyant que, dans le cadre d'un crédit renouvelable, toute augmentation de la réserve d'argent fasse l'objet d'une mention spécifique.

Cet amendement a alors été retiré par son auteur.

Article 3 (articles L. 311-9 et L. 311-9-1 du code de la consommation) : Encadrement du crédit renouvelable

La Commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 3 bis (article L. 311-10 du code de la consommation) : Mention des seuils d'usure sur l'offre préalable de crédit

La Commission a examiné un amendement de M. François Brottes rétablissant l'article 3 bis, pour prévoir que le contrat de prêt ou de crédit « mentionne ostensiblement les seuils de l'usure ».

M. François Brottes a indiqué qu'il s'agissait d'un amendement dont la paternité revenait à M. Alain Vidalies, visant à porter à la connaissance du consommateur une information utile. Il a regretté que cette disposition, adoptée en première lecture à l'Assemblée, n'ait pas été retenue par le Sénat au prétexte d'éviter une surcharge du texte et d'en préserver la lisibilité, alors qu'elle permettrait à l'emprunteur de mieux comprendre sa situation financière.

Le rapporteur a rappelé qu'il avait effectivement été envisagé en première lecture de rendre obligatoire une telle mention, mais qu'il était sage de se ranger aux arguments du Sénat. En effet, il est important d'éviter une complexité croissante des contrats, le taux d'usure étant peu compréhensible pour le grand public et pouvant « brouiller » le message du prêteur. De plus, ce taux changeant tous les trois mois, une telle disposition obligerait les organismes prêteurs à changer leurs formulaires tous les trois mois, ce qui paraît irréaliste. En outre, il a indiqué que ce taux était facilement accessible, puisqu'il figure dans toutes les revues de consommateurs. Il a, en conséquence, émis un avis défavorable sur cet amendement.

La Commission a alors rejeté cet amendement et maintenu la suppression de l'article 3 bis.

Après l'article 3 bis

La Commission a examiné un amendement de M. François Brottes portant article additionnel après l'article 3, disposant que « le prêteur qui octroie un crédit à un consommateur dont la situation économique est déjà compromise est déchu du droit aux intérêts ».

M. François Brottes a rappelé que cet amendement avait été proposé par Mme Ségolène Royal lors de la première lecture de la proposition de loi à l'Assemblée nationale. Il a estimé qu'une telle disposition permettrait de prévenir les situations de surendettement, la nouvelle procédure de faillite personnelle mise en place à l'initiative du Gouvernement ne devant être utilisée qu'avec parcimonie.

Le rapporteur a rappelé que cette notion de situation économique compromise avait été débattue en première lecture à l'Assemblée nationale et a considéré que les moyens de vérification de la situation de l'emprunteur par le prêteur faisaient défaut, en l'absence de « fichier positif » recensant l'endettement de tous les individus. Il a ajouté que la mise en place d'un tel fichier venait malheureusement de faire l'objet d'un avis défavorable du Conseil national du crédit et du titre (CNCT). Il a noté que, dans ces conditions, l'emprunteur pourrait difficilement prouver sa bonne situation financière au prêteur.

Il a enfin précisé que les commissions de surendettement étaient compétentes sur ces questions et dispensaient déjà, en pratique, les personnes concernées du paiement des intérêts. Il a, en conséquence, émis un avis défavorable sur cet amendement.

La Commission a alors rejeté cet amendement.

TITRE III

LIBÉRER LE CRÉDIT GRATUIT

Avant l'article 4

La Commission a rejeté un amendement de M. François Brottes portant article additionnel visant, d'une part, à étendre la mention des informations obligatoires pour la publicité des crédits à la consommation à l'offre de crédit elle-même et, d'autre part, prohibant toute publicité suggérant qu'un crédit pourrait être accordé sans formalité. Le rapporteur a émis un avis défavorable au motif que cet amendement était satisfait par l'article 87 de la loi n° 2003-706 du 1er août 2003 de sécurité financière.

Article 4 (articles L. 311-5, L. 311-6 et L. 311-7 du code de la consommation): crédit gratuit

La Commission a rejeté, sur avis défavorable du rapporteur, un amendement de suppression de cet article de M. Daniel Boisserie et a adopté l'article 4 sans modification.

Avant l'article 5

La Commission a rejeté un amendement de M. François Brottes portant article additionnel étendant la protection du consommateur prévue à l'article L. 121-21 du code de la consommation aux opérations de moins de 150 euros effectuées au cours d'une foire ou d'un salon. Le rapporteur a en effet mentionné qu'un amendement analogue avait déjà été examiné en première lecture, et qu'il avait été rejeté au motif qu'il était déjà satisfait par les dispositions concernant la publicité mensongère, l'abus de faiblesse, et le droit à la rétractation dans un délai de sept jours.

La Commission a rejeté un amendement de M. François Brottes portant article additionnel visant à rendre non valides certaines clauses abusives d'exonération de garantie, le rapporteur ayant expliqué qu'une telle disposition devait trouver sa place dans le projet de loi relatif à la garantie de la conformité du bien au contrat due par le vendeur au consommateur et à la responsabilité du fait des produits défectueux, déposé au Sénat le 16 juin 2004, et qui transpose la directive 99/44/CE du 25 mai 1999 « sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation ».

TITRE IV

DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Article 6 : Délais et conditions d'application de la loi

La Commission a adopté cet article sans modification.

La Commission a adopté l'ensemble de la proposition de loi, après que M. François Brottes a expliqué le vote négatif du groupe socialiste, en estimant qu'il s'agissait d'un texte prenant en compte les intérêts des vendeurs et non ceux des consommateurs, M. Serge Poignant ayant souligné que l'ensemble formé par la proposition de loi, et l'article 87 de la loi de sécurité financière montrait au contraire la volonté continue du Gouvernement de concilier le soutien de la consommation avec une meilleure protection des consommateurs.

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La Commission a examiné le rapport d'information de M. Jacques Le Guen sur l'application de la loi littoral.

A titre préliminaire, M. Léonce Deprez, président de la mission d'information, a tenu à remercier le président Patrick Ollier de lui avoir permis de présider cette mission d'information, en précisant que le rapport définitif serait disponible avant la fin de la semaine.

Il a tenu à rappeler qu'en dépit de certains articles parus récemment dans la presse, la mission d'information avait travaillé en cherchant à préserver l'esprit d'une loi votée par le Parlement à l'unanimité, établissant un consensus de tous les députés sur la nécessité de concilier aménagement, protection et mise en valeur.

Il a précisé que, près de 18 ans après le vote de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, le consensus était toujours aussi fort, mais que les membres de cette mission, ainsi d'ailleurs que ceux du groupe d'études de l'Assemblée nationale sur le littoral, estimaient nécessaire de revenir à l'esprit et à la lettre de la loi, dans la mesure où son application a été à la fois incomplète et biaisée.

Curieusement, a-t-il indiqué, l'application de la loi littoral a posé moins de problèmes en outre-mer, dans la mesure où la déconcentration de l'élaboration des schémas d'aménagements régionaux avait permis d'y créer un dialogue fructueux avec les élus locaux.

Il a rappelé qu'à l'initiative du président Patrick Ollier, certaines mesures spécifiques avaient été prises en faveur de la montagne, et qu'il était désormais nécessaire d'envisager celles qui pourraient relancer la politique d'aménagement de nos territoires littoraux.

Il a estimé qu'il était nécessaire de communiquer cette volonté politique au Gouvernement, rappelant que les élus du peuple ne pouvaient, dans une démocratie, être dessaisis de leur pouvoir d'élaboration des normes législatives et de traduction de l'intérêt général. S'agissant de l'application de la loi littoral, il a estimé que les élus avaient précisément perdu ces deux fonctions au profit de l'administration et du juge. Il a conclu en indiquant que les outils juridiques permettant une application équilibrée de cette loi existaient, comme par exemple les schémas de cohérence territoriale (SCOT) ou les directives territoriales d'aménagement (DTA). Il a précisé qu'il fallait unifier ces documents pour permettre une application efficace de la loi littoral.

M. Jacques Le Guen, rapporteur, a rappelé la genèse des travaux de la mission d'information, ainsi que l'esprit dans lequel ses travaux avaient été menés.

Il a indiqué que la mission d'information, composée de 13 membres, avait été constituée le mardi 24 juin 2003, représentant le second volet des missions d'informations initiées par le président Patrick Ollier sur les lois montagne et littoral.

Il a indiqué qu'au cours de cette année de travail, la mission d'information avait procédé à une vingtaine d'auditions, estimant que si ce chiffre pouvait paraître limité, il répondait au souci de n'entendre que les spécialistes d'une matière somme toute relativement technique. Il a donc indiqué que la mission avait auditionné deux ministres, le délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, plusieurs personnalités compétentes du ministère de l'Équipement, du ministère de l'Écologie, des professeurs d'université spécialisés dans le droit de l'urbanisme, des avocats spécialisés dans le contentieux littoral, certains juges chargés d'appliquer la loi, ainsi que les organisations représentant les forces vives de nos territoires littoraux. Enfin, a-t-il indiqué, la mission d'information a reçu de toute la France un courrier très abondant faisant état de problèmes liés au droit du littoral.

Il a ajouté que la mission d'information avait pu profiter des auditions menées, en parallèle, par le groupe d'études de l'Assemblée nationale relatif au littoral présidé par M. Louis Guédon, dont les travaux ont également porté sur la loi littoral.

Il a précisé que la présente mission d'information avait rapidement centré ses travaux sur les problèmes liés à l'urbanisme et aux conflits d'utilisation du sol, aujourd'hui très importants sur notre littoral.

S'interrogeant sur le bilan que l'on pouvait dresser aujourd'hui de l'application de la loi littoral, il a tenu à rappeler la réalité, économique et démographique, du littoral français, estimant que l'on avait trop tendance à identifier les 5500 kilomètres de notre linéaire côtier avec la situation existant entre Nice et Cannes, alors que son hétérogénéité devait être prise en compte dans l'application de cette loi.

Il a indiqué que le tourisme constituait près de la moitié de la richesse produite sur le littoral, mais que les autres activités, telles que l'agriculture ou l'industrie, ne devaient pas être oubliées. Il a jugé que la présence de ces différentes activités était localement à l'origine d'importants conflits d'usage, d'autant plus que le tourisme entraîne, en France, une augmentation de la population du littoral de plus de 70 %, avec des pressions démographiques localement très importantes.

Face à ces enjeux, il a estimé que la loi littoral constituait une synthèse parfaitement équilibrée, comme en témoigne la lecture de l'article 1er de cette loi, énonçant la nécessité de mener une politique spécifique d'aménagement, de protection et de mise en valeur élaborée conjointement par l'État et les collectivités locales.

Il a en outre rappelé que l'intelligence du législateur avait consisté à comprendre qu'une même norme législative ne pouvait que difficilement s'appliquer de manière uniforme sur tous les littoraux sans faire abstraction des réalités locales. Par conséquent, il a précisé que la loi littoral fixait des principes de portée assez générale devant ensuite être appliqués en fonction des spécificités locales, par les décrets d'application de la loi, mais aussi par les directives territoriales d'aménagement (DTA) et les schémas de mise en valeur de la mer (SMVM), créant une pyramide juridique entre la norme législative et l'autorisation individuelle d'occupation du sol.

Abordant les problèmes d'application de cette loi, il a indiqué que le pouvoir réglementaire n'était pas parvenu à mettre en œuvre ses principes. Il a indiqué qu'au moment où la mission d'information avait débuté ses travaux, seul un décret d'application avait été pris sur les neufs prévus par la loi, contraignant ainsi le Conseil d'État à enjoindre au Gouvernement, sous astreinte, à les édicter.

Il a en outre indiqué que les trois décrets d'application parus en mars 2004 pouvaient être considérés comme le premier résultat de ce travail parlementaire, mais que, aux yeux des élus, les précisions à la loi littoral nécessaires avaient déjà été apportées par la jurisprudence.

Il a ajouté que l'autre déficience du pouvoir réglementaire provenait du fait que les documents de planification territoriale prévus par la loi littoral étaient, pour l'essentiel, restés lettre morte, puisqu'une seule DTA et un seul SMVM avaient été élaborés, alors que ces documents étaient des éléments fondamentaux de précision de la loi littoral. Il a indiqué que les recherches de la mission avaient permis de montrer que la procédure d'élaboration excessivement longue des DTA et des SMVM était en cause, notamment lorsque le projet était soumis à consultation interministérielle.

Il a en outre indiqué que d'autres documents de planification territoriale auraient permis de préciser la loi littoral en fonction des circonstances locales - tels que le schéma interrégional du littoral ou le volet littoral des schémas de services collectifs - mais que ces documents étaient soit inutilisés soit trop imprécis.

Concluant que le pouvoir réglementaire n'était pas parvenu à préciser l'application de la loi littoral en fonction des circonstances locales, il a estimé que le juge avait entrepris de le faire, en imposant une lecture excessivement restrictive.

A titre d'exemple, il a indiqué que le maire du Lavandou avait dû conseiller à ses administrés d'aller mourir dans la commune voisine, après que le tribunal administratif de Nice eut jugé que l'extension du cimetière communal n'était pas possible dans un espace qualifié de remarquable.

Il a en outre indiqué que l'interprétation, par le juge administratif, du principe de l'inconstructibilité dans la bande des 100 mètres comme interdisant toute reconstruction même après sinistre, avait contraint le maire de Marseille et le préfet à fermer les yeux sur la loi littoral pour permettre aux propriétaires de cabanons des fameuses calanques de les reconstruire après un incendie.

Il a enfin rappelé que le juge avait qualifié de naturel un espace de la commune du Touquet totalement nivelé dans le cadre de l'édification du mur de l'Atlantique, utilisé ensuite pendant 20 ans comme terrain de camping, et préservé des flots par un enrochement réalisé très récemment par la commune.

Renvoyant ses collègues à son rapport pour plus de détails sur cette dérive jurisprudentielle, il a regretté que certains juges assument ouvertement d'avoir interprété la loi littoral dans un sens restrictif, comme par exemple M. Norbert Calderaro, président du tribunal administratif de Nice, lorsqu'il indique dans un article récent que le juge est investi d'un « devoir moral » de préserver le littoral contre des « populations inconscientes ».

S'agissant des propositions de la mission d'information, le rapporteur a indiqué que les premières étaient fonctionnelles. Afin de rendre aux élus le pouvoir d'élaborer une politique d'aménagement de leur territoire littoral, il a indiqué que la création d'un Conseil national du littoral serait une mesure importante, permettant aux élus de se concerter sur la politique à mener sur le littoral, et d'influer sur les décisions prises par l'administration. Il a précisé que cette proposition était en cours de réalisation puisqu'elle faisait l'objet d'un article additionnel dans la loi de développement des territoires ruraux, dont la deuxième lecture à l'Assemblée interviendrait probablement à l'automne.

Il a indiqué que la mission recommandait par ailleurs de clarifier le rôle de la commission des sites, estimant qu'il n'était pas normal que son avis soit requis à tout moment, parfois à divers stade d'une même procédure. Il a en outre indiqué qu'il n'était pas acceptable que les associations agréées participant à la commission des sites passent par ailleurs des marchés publics portant notamment sur des études prises en compte dans le cadre de la révision du plan local d'urbanisme (PLU) ou du SCOT, et que ces associations puissent ensuite obtenir l'annulation de ces documents. Enfin, il a estimé qu'il était nécessaire que la présence des élus dans ces commissions soit renforcée.

Enfin, dans le même ordre d'idée, il a indiqué que la mission proposait d'optimiser les délais de jugement, afin que l'aménagement de tout un territoire ne soit pas bloqué par un recours contentieux. Un délai de six mois pour les recours contre un document d'urbanisme pourrait être un bon objectif, a-t-il indiqué, mais la mission, contrainte par la Constitution, ne peut que préconiser l'intervention des jugements dans un délai raisonnable.

Il a ensuite indiqué que le second groupe de propositions était plus fonctionnel, préconisant d'abord que les documents de planification territoriale soient enfin élaborés afin de permettre de préciser l'application de la loi littoral en fonction des circonstances locales. A cet effet, il a jugé nécessaire d'alléger la procédure d'élaboration des DTA et des SMVM. Il a jugé que les projets de DTA ou de SMVM devaient être initiés et élaborés au niveau régional, puis transmis au préfet de région, qui les ferait ensuite passer au Conseil d'État pour que le projet soit édicté sous forme de décret. Il a précisé que cette procédure était déjà applicable s'agissant des schémas d'aménagement régionaux de Corse et des départements d'outre-mer, de nombreux spécialistes ayant affirmé devant la mission que les schémas de la Guadeloupe et de la Réunion étaient des exemples d'efficacité en matière de planification territoriale. Il a indiqué qu'il s'agissait simplement d'étendre ce qui existait déjà outre-mer en métropole, afin que les élus locaux retrouvent la maîtrise de l'élaboration des schémas d'aménagement territoriaux.

Il a ensuite indiqué qu'une autre réponse aux conflits d'usage pourrait être apportée par le SCOT, qui constitue, à l'échelon pertinent, un outil de conciliation des différents intérêts aux mains des élus locaux. Il a estimé qu'il fallait modifier en ce sens le code de l'urbanisme, afin de préciser que le SCOT a naturellement vocation à préciser les dispositions de la loi littoral et montagne, ce qui n'est pas le cas actuellement.

Il a ensuite indiqué que la mission avait envisagé un autre groupe de propositions visant à apporter à la loi littoral les modifications permettant de mettre fin à ses dysfonctionnements les plus flagrants, précisant par ailleurs qu'il ne s'agissait évidemment pas de remettre en cause son équilibre global.

Il a indiqué que les modifications proposées étaient les suivantes :

- afin d'assurer la pérennité des exploitations agricoles dans les communes littorales, il doit être prévu que les exploitations agricoles, y compris celles qui sont compatibles avec la proximité des habitations, puissent être construites en discontinuité avec les constructions existantes dans les communes littorales, mais en dehors de la bande des 100 mètres et des espaces remarquables;

- la construction de stations d'épuration sans rejet en mer doit être rendue possible, notamment sur les lacs de montagne ;

- la reconstruction d'un bâtiment après sinistre doit être rendue systématiquement possible, y compris dans la bande des 100 mètres ;

- enfin, le principe de l'urbanisation en continuité doit être clarifié en précisant la notion de hameau nouveau, comme cela a déjà été le cas dans la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.

Le rapporteur a enfin indiqué que le dernier groupe de propositions visait à transposer en France la notion de gestion intégrée des zones côtières, conformément à la recommandation du Parlement européen du 30 mai 2002.

Rappelant que cette recommandation préconise de relancer la concertation locale afin de préserver et de mettre en valeur la ressource littorale, il a indiqué que la mission proposait de généraliser les pays maritimes, sur le modèle des « pays » créés par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, dite « loi Pasqua », afin que puissent s'exprimer les divergences de vues et les intérêts contradictoires.

En outre, afin de maîtriser la demande foncière au niveau local, il a indiqué que la mission préconisait la généralisation des établissements publics fonciers. Regrettant qu'il n'en existât actuellement que très peu, sur la Basse-Seine, dans la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, et à la Réunion, il a pourtant indiqué que ces établissements publics fonciers étaient d'une grande efficacité pour gérer le foncier littoral, disposant de moyens importants pour acheter, valoriser ou préserver des terrains, restaurer des logements délabrés, ou réaliser des études techniques au profit des collectivités locales.

En conclusion, le rapporteur a estimé avoir élaboré avec la mission d'information un ensemble de mesures permettant d'améliorer le fonctionnement de la loi littoral. Il a indiqué que certaines de ces propositions pourraient être concrétisées dès la deuxième lecture du projet de loi de développement des territoires ruraux à l'Assemblée nationale. S'agissant des propositions nécessitant une intervention de l'État, il a indiqué que la mission comptait sur le pouvoir d'influence de la Commission pour convaincre les autorités compétentes d'agir dans le bon sens.

Après avoir fait part de sa volonté de donner une suite concrète aux travaux de la mission d'information, M. Patrick Ollier, président, a estimé que la deuxième lecture du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux serait l'occasion d'intégrer, par voie d'amendements qui seront soutenus par la Commission, les propositions de la mission d'information de nature législative comme cela avait été le cas, en première lecture, s'agissant des propositions de la mission d'information de la Commission sur les améliorations pouvant être apportées au droit applicable dans les zones de montagne.

Mme Arlette Franco, s'exprimant au nom du groupe UMP, a salué le travail du président et du rapporteur de la mission d'information.

Puis, elle a regretté que l'application de la loi littoral ait conduit à privilégier la protection de l'environnement sur l'aménagement et la mise en valeur du littoral. Elle a ainsi souligné le caractère excessivement rigoureux de son interprétation, conduisant, par exemple, à interdire la construction sur des terres agricoles de petits cabanons destinés à l'entreposage d'outils, compliquant ainsi considérablement la vie quotidienne des exploitants agricoles concernés. Elle a également rappelé les difficultés rencontrées dans les zones soumises à la fois à la loi littoral et à la loi montagne.

Elle a ensuite estimé que la mission d'information formulait des propositions importantes, notamment en préconisant la création d'un Conseil national du littoral, ainsi qu'une modification de la procédure d'élaboration des DTA et des SMVM inspirés de celle des schémas d'aménagement régionaux existant en en Corse et en Outre-mer.

Elle a également salué les propositions tendant à rendre la loi plus efficace, à garantir une meilleure prise en compte de l'impératif d'aménagement du territoire littoral et à clarifier l'interprétation de ses dispositions. Sur ce point, elle a notamment souligné les divergences d'appréciation relatives à la notion de plus hautes eaux sur la base de laquelle est appréciée l'inconstructibilité dans la bande des cent mètres, puisque cette notion peut avoir une portée différente selon l'ampleur des marées. Elle s'est également déclarée surprise qu'une course motocycliste comme l'Enduro du Touquet soit possible dans cette commune et qu'une compétition similaire soit jugée illégale au regard de la loi littoral sur le territoire de la commune du Canet-en-Rousillon.

Elle a conclu en indiquant que le groupe UMP était très favorable à l'adoption du rapport de la mission d'information et qu'il souhaitait, en outre, une traduction rapide des propositions présentant un caractère législatif.

M. Louis Guedon a également salué le travail du président et du rapporteur de la mission d'information et s'est félicité de la qualité de la collaboration entre la mission d'information et le groupe d'études sur le littoral qu'il préside.

Après avoir rappelé le succès de la création du Conseil national du littoral, grâce à un amendement dont il était l'auteur, il a souligné le fait que les membres de la mission d'information connaissaient les mêmes difficultés et partageaient le même souci de faire évoluer le droit, quelle que soit leur façade maritime d'origine.

Il a ensuite espéré que la publication du rapport d'information permettrait aux députés de l'Assemblée nationale et plus généralement à la Nation de prendre conscience du fait que la France est loin d'avoir le développement maritime auquel elle peut prétendre compte tenu de l'importance de son littoral.

Après avoir rappelé que la flotte française était passée du 4ème rang mondial en 1945 au 28ème rang actuellement, il a estimé que les richesses maritimes étaient très insuffisamment exploitées et que des progrès importants étaient possibles dans les domaines de la qualité des eaux, de la promotion de la conchyliculture et de la mytiliculture, de la protection et de l'exploitation de la biomasse et des ressources halieutiques, du développement de l'urbanisme ou encore de l'amélioration de la protection des sédiments, des littoraux, des dunes, de la forêt maritime ou des marais.

Puis, il s'est félicité que la mission ait souligné l'application partiale et partielle de la loi littoral par des administrations et des juges dépourvus de toute culture maritime, et faisant preuve, en outre, d'un manque de considération certain à l'égard des représentants du peuple.

Mme Hélène Tanguy s'est associée aux félicitations adressées au président et au rapporteur de la mission d'information.

Estimant urgent d'apporter des solutions aux problèmes rencontrés dans les zones littorales, elle a d'abord souligné les difficultés rencontrées par les exploitants agricoles du fait de l'application de la loi littoral ; elle a en effet indiqué que cette application entravait le développement et la modernisation de leurs exploitations, par exemple en empêchant la création de stations de traitement des eaux qui seraient pourtant utiles à la protection de l'environnement.

Elle a également évoqué l'exemple d'une personne souhaitant cesser son activité agricole et empêchée de réaliser les modestes travaux nécessaires à la transformation d'un hangar agricole en crêperie, de sorte que ce bâtiment risque d'être laissé à l'abandon.

Elle a ensuite souligné le caractère ubuesque de l'extension donnée à la notion d'espace remarquable, par exemple à des terrains défigurés par un blockhaus.

Elle a souligné que la difficulté fondamentale était de concilier la protection de l'environnement et la préoccupation de développement. A cet égard, elle a jugé que si le Conservatoire du littoral conduisait une action utile, les terrains qu'il acquérait étaient ensuite rendus intouchables, sans que parfois de petites communes ne soient en mesure d'en assurer l'entretien.

Enfin, elle a regretté les divergences d'appréciation existant entre juridictions sur les mêmes questions. Jugeant très pertinente l'idée de renforcer le rôle des élus, notamment grâce à la création d'un Conseil national du littoral, elle a souligné la nécessité de bénéficier d'une vue d'ensemble de la politique du littoral, qui est aujourd'hui prise en charge par de nombreuses administrations.

Après avoir remercié la mission d'information pour la qualité de son travail et le président Patrick Ollier pour son soutien, M. Jean-Michel Couve est revenu sur l'incurie de l'administration et sur l'immixtion du juge administratif dans l'application de la loi littoral.

Il a rappelé que l'administration centrale n'avait publié les premiers décrets d'application de la loi qu'en septembre 1989, tandis que les administrations départementales n'ont ensuite pas voulu mettre en œuvre le volet aménagement et mise en valeur de la loi de 1986 par le biais des SMVM. Il a estimé que ces délais avaient offert au juge administratif la possibilité d'interpréter seul la loi, se fondant uniquement sur les dispositions relatives à la protection du littoral.

Il a indiqué que le SMVM était un bon outil, à condition d'être utilisé efficacement. Pour ce faire, il a estimé qu'il ne fallait pas que ce schéma connaisse le même travers que le SCOT, dont la vocation d'outil de mise en œuvre de projets a été ramenée à un simple document d'orientation depuis la loi « urbanisme et habitat ». De même, il a estimé qu'il fallait mettre en œuvre le SMVM sur un périmètre territorial comparable à celui du SCOT. Enfin, la procédure d'élaboration du SMVM devrait être allégée dans sa phase administrative - la procédure du décret en Conseil d'État étant de ce point de vue bien trop lourde -, et donner plus de poids aux élus locaux.

S'agissant des suites à donner à ce rapport, M. Jean-Michel Couve a mis en garde la Commission contre la tentation de procéder à des modifications de la loi littoral. Il a rappelé que les dispositions relatives aux espaces remarquables avaient déjà été précisées, mais que l'administration n'avait publié aucun décret d'application de cette mesure et comptait n'en publier aucun à brève échéance. Il a également jugé que toute modification de la loi littoral susciterait les plus vives réactions de la part des associations écologistes. Aussi a-t-il appelé de ses vœux une volonté politique forte pour faire émerger, préciser et quelque peu corriger le dispositif de 1986 dans le respect de son esprit d'origine.

Remerciant elle aussi la mission pour la qualité de ses travaux, Mme Josiane Boyce a rappelé combien la loi littoral pouvait aider un maire élaborant son plan d'occupation des sols à faire face à un certain nombre de pressions. Ce faisant, elle a énuméré quelques problèmes rencontrés dans ses fonctions de maire en demandant au rapporteur des précisions :

- la loi littoral, en limitant les possibilités d'affouillement ou de rehaussement du littoral, restreint les possibilités de lutte contre l'avancée de la mer, menaçant ainsi un certain nombre de terres. D'autre part, si la commune est située sur un bassin versant - ce qui est généralement le cas près du littoral -, elle ne pourra pas construire de bassin de rétention d'eau ;

- la loi littoral interdit aux propriétaires proches du littoral de s'équiper d'une piscine enterrée, les contraignant à s'équiper d'une piscine sur sol, ce qui est contraire à l'objectif de protection des paysages ;

- la loi littoral conduit à interdire l'édification de certains équipements collectifs dont la localisation naturelle est précisément le littoral, comme les postes de refoulement pour l'assainissement des eaux ;

- de même, l'interdiction de construire des infrastructures routières dans la bande littorale peut entraver gravement le développement touristique d'une zone ;

- enfin, l'interdiction de construire dans la bande littorale de 100 m empêche la reconversion de certains bâtiments, notamment agricoles. Les bâtiments abandonnés sont donc généralement laissés en friche, ce qui entraîne des dégradations esthétiques comme environnementales.

En réponse aux différents intervenants, M. Jacques Le Guen, rapporteur de la mission d'information, a apporté les éléments de précision suivants :

- s'agissant des contradictions entre la politique du littoral et d'autres politiques, notamment rurale, il a souligné que ce type de conflits de priorité était inévitable dans des dispositifs juridiques extrêmement techniques. Le littoral a ses exigences, a-t-il indiqué, mais il convient de les concilier avec les autres exigences d'un aménagement et d'une mise en valeur efficaces. Il s'est félicité de voir la Commission accepter l'idée qu'un Conseil national du Littoral puisse faire le point sur ces problèmes, les faire remonter au niveau de l'administration centrale et en diffuser les solutions. Il a indiqué avoir lui-même, dans le cadre de ses mandats locaux, amorcé ce processus sur une base informelle et a souligné en avoir tiré les meilleurs résultats. Il a regretté au passage la longueur des procédures déjà existantes, par exemple devant la commission des sites. Il a estimé que ces questions relevaient le plus souvent du bon sens et de l'appréciation concrète, par exemple pour maintenir certaines activités agricoles légères dans la bande littorale ;

- s'agissant des différents types de schémas régionaux d'aménagement, dont il a souhaité qu'ils soient mieux adaptés à la réalité locale et plus rapides à élaborer, il a souligné les bonnes performances obtenues en Outre-mer, où les compétences de l'État sont déconcentrées aux préfets de région. Il a donc proposé d'étendre cette déconcentration au territoire métropolitain.

- il a en outre proposé une réforme des commissions des sites, pour en rééquilibrer la composition en faveur des élus. Il s'est montré assez sceptique sur l'intérêt d'une collaboration étroite des associations à la mise en œuvre politique de la politique du littoral ;

- s'agissant des assouplissements à apporter à la loi dans une optique d'aménagement et de mise en valeur du littoral, il a estimé qu'une réponse au cas par cas permettrait d'apprécier la pertinence d'installations d'ouvrages d'intérêt collectifs ;

- enfin, s'agissant de la marche législative à suivre, il a proposé de modifier le dispositif actuel par voie d'amendements. Dénonçant les jurisprudences très créatives du juge administratif, et afin que le juge ne puisse plus s'approprier la loi, il a estimé qu'il fallait que le législateur reprenne la main, dessaisissant le juge de son autorité de fait. Pour éviter une paralysie de la volonté nationale du fait d'une incurie administrative qui n'est plus à démontrer, il a proposé que ces amendements ne renvoient à aucun décret d'application.

En conclusion, le président Léonce Deprez, président de la mission d'information, a souligné trois points :

- la protection du littoral est un impératif à concilier avec sa mise en valeur et son aménagement ;

- il faut remettre les élus, locaux comme nationaux, au cœur de cette politique ;

- il faut déposer des amendements et rester ouvert à l'idée d'une proposition de loi en cas d'échec de cette stratégie.

La Commission a ensuite autorisé à l'unanimité la publication du rapport d'information, en application de l'article 145 du règlement et dans les conditions prévues à l'article premier de l'instruction générale du Bureau.

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