Comptes rendus de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire

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COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES,
DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE

COMPTE RENDU N° 32

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 8 février 2005
(Séance de 17 heures)

Présidence de M. Yves Coussain, vice-président

SOMMAIRE

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- Audition de M. François GOULARD, secrétaire d'Etat aux transports et à la mer, sur la proposition de résolution de M. Christian Philip (n° 1887) sur le troisième paquet ferroviaire (documents E 2535, E 2536, E 2537 et E 2696)	2

La Commission a entendu M. François GOULARD, secrétaire d'Etat aux transports et à la mer, sur la proposition de résolution de M. Christian Philip (n° 1887) sur le troisième paquet ferroviaire (documents E 2535, E 2536, E 2537 et E 2696)

M. Yves Coussain, président, a souligné que, contrairement aux premier et deuxième paquets ferroviaires, qui étaient centrés sur le fret, les nouveaux projets d'actes communautaires proposés portent principalement sur l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs. Ce troisième paquet comprend en effet deux propositions de directive et deux propositions de règlement ayant respectivement trait à l'ouverture à la concurrence du transport international de passagers à compter du 1^er janvier 2010, à la certification des conducteurs de train, aux droits et obligations des passagers, et aux compensations en cas de non-respect des exigences de qualité applicables aux services de fret.

C'est une première puisqu'il n'existait jusqu'à présent pas de véritable concurrence, au niveau communautaire, dans le domaine du transport ferroviaire de voyageurs. Au cours de la négociation, la France a progressivement adopté une position constructive, tendant à concilier l'efficacité économique avec l'exigence d'un service de qualité rendu au public de façon équitable sur l'ensemble du territoire national.

M. Yves Coussain, président, a demandé si, dans ce cadre, les Etats membres auront la possibilité de limiter l'accès au réseau en établissant des contrats de service public pour des services précis.

M. François Goulard, après avoir noté que ce paquet ferroviaire couvrait des sujets techniques d'une importance non négligeable pour les services ferroviaires, a précisé que la Commission européenne proposait une adoption commune des deux directives et des deux règlements, mais qu'une disjonction n'était cependant pas exclue.

Il a ensuite présenté les quatre textes.

- La première proposition de directive concerne la certification du personnel de bord assurant la conduite de locomotives et de trains. Un genre de permis de conduire européen serait délivré par une autorité compétente nationale, avec trois types de certificats, pour les trains de manœuvre, les trains de personnes et les trains de marchandises. La France est favorable à ce texte, la présidence proposant de limiter son champ d'application aux seuls conducteurs de train, à l'exclusion des contrôleurs. Un groupe ad hoc du Conseil travaille actuellement à la question, et l'orientation générale a été approuvée par le Conseil du 10 décembre 2004, avec un amendement prévoyant des dérogations temporaires reconductibles. L'examen et le vote en séance plénière du Parlement européen devraient avoir lieu entre mars et mai 2005 - le rapporteur est M. Gilles Savary. Une position commune du Conseil est envisagée pour juin 2005, et la deuxième lecture au Parlement pour septembre ou octobre 2005, la fin de parcours étant prévue pour avril 2006.

- La deuxième proposition de directive est plus consistante puisqu'elle tend à modifier la directive 91-440, fondatrice en matière de transport ferroviaire européen. La France considère comme très positif que la proposition de directive rappelle que les règles de sécurité doivent être pleinement appliquées. Par ailleurs, le texte mentionne explicitement la possibilité de limiter le droit d'accès pour préserver les services faisant l'objet d'un contrat de service public - en France, les chemins de fer régionaux font l'objet de tels contrats, mais pas les grandes lignes. Sur ce point, il conviendra de coordonner la proposition de directive ferroviaire avec la proposition de directive relative aux services publics. En outre, dans la mesure où il est prévu d'ouvrir le transport international de passagers à la concurrence, la France plaide pour une définition précise de la notion de « transport international », le franchissement d'une frontière ne constituant pas un critère suffisant - le trafic de la ligne Kehl-Strasbourg-Paris, par exemple, est essentiellement national. Des clarifications doivent également être apportées pour que puissent être dégagées des possibilités physiques de circulation des trains dans le cadre des contrats de service public, et pour répondre au souhait exprimé par la Confédération européenne des syndicats concernant l'harmonisation sociale. La France, sous ces quelques réserves, accorde une approbation de principe au texte. L'échéance de 2010 paraît raisonnable, mais le rapporteur du Parlement européen, M. Georg Jarzembowski, s'est prononcé pour une mise en œuvre plus précoce, dès 2009, et il a même évoqué l'ouverture à la concurrence des services nationaux de transport de passagers. Pour mémoire, en France, les 9 milliards de voyageurs-kilomètres du transport international doivent être rapprochés des 73 milliards de voyageurs-kilomètres du transport national.

- La première proposition de règlement porte sur les droits des passagers internationaux. Il s'agit, à l'instar de ce qui se fait dans le transport aérien, de définir leurs droits vis-à-vis des compagnies ferroviaires. Les dispositions sont assez hétérogènes : responsabilité des entreprises en cas d'accident, droit à indemnisation en cas de retard, droit au transport et à l'assistance de personnes à mobilité réduite, sûreté des passagers dans les gares et les trains, limitation des pénalités pour absence de titre de transport à 100 % du prix du billet. La France n'est pas hostile à un texte de cette nature, mais elle attire l'attention de la Commission européenne sur l'inutilité de normalisations excessives, le principe de subsidiarité devant s'appliquer. Une orientation générale devrait être conclue en juin puisque le sujet est inscrit à l'ordre du jour du Conseil d'avril.

- La deuxième proposition de règlement est relative à la qualité du service de fret. Sous peine de nullité, les contrats de transport de fret ferroviaire national ou international devraient comporter des exigences de qualité détaillées, ainsi que des compensations à payer en cas de non-respect de celles-ci. La France s'interroge sur l'opportunité d'une réglementation européenne couvrant les relations contractuelles entre ces entreprises ; une majorité d'Etats membres se montrent d'ailleurs assez réticents. Quoique cette proposition de règlement figure au programme de la présidence luxembourgeoise, aucun groupe de travail ne s'étant réuni depuis le début de l'année, il n'est pas exclu que la Commission européenne revoie sa copie.

M. Dominique Le Mèner, rapporteur, a indiqué que ce troisième paquet, lorsqu'il sera adopté par les Etats membres, représentera un tournant pour le secteur ferroviaire en Europe, dont l'ouverture à la concurrence, jusqu'à présent limitée au fret, sera étendue au transport de voyageurs. Il fait suite au premier paquet, relatif à l'institution du Réseau transeuropéen de fret ferroviaire, qui date de 2001, et au deuxième paquet, programmant l'ouverture totale des réseaux de fret, qui date de 2004, ces mesures ayant été complétées par des dispositifs techniques d'accompagnement.

Le rapporteur a rappelé qu'il avait estimé, en qualité de rapporteur de la proposition de résolution de la Délégation pour l'Union européenne relative au deuxième paquet ferroviaire, que la France devait accepter une libéralisation maîtrisée du fret ferroviaire mais que l'ouverture à la concurrence devait s'accompagner de garanties sociales et sécuritaires suffisantes, et, s'agissant du transport de passagers, il a recommandé la même prudence.

Il a exposé les principaux aspects de la proposition de résolution de la Délégation sur le troisième paquet :

- la Délégation appelle de ses vœux « une ouverture totale des trafics de voyageurs plutôt que de commencer par le seul trafic international ». Elle adopte ainsi une position maximaliste qui ne sera probablement pas suivie par la Commission des Affaires économiques ;

- elle souhaite « que le Conseil modifie le dispositif de la proposition de règlement sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires internationaux, afin qu'elle soit davantage conforme au principe de proportionnalité et qu'elle contribue à prévenir les risques de distorsion de concurrence entre le transport ferroviaire et les autres modes de transport » ;

- s'agissant des exigences de qualité contractuelles applicables aux services de fret ferroviaire, la Délégation « juge indispensable que l'ouverture du fret ferroviaire à la concurrence s'accompagne de la mise en place d'un encadrement minimal » et « estime nécessaire que le Conseil examine la possibilité de prévoir un mécanisme fondé sur des contrats types ».

Le rapporteur a ensuite posé les questions suivantes :

- lors du dernier Conseil des ministres des transports de l'Union européenne, qui s'est tenu en décembre, quelle a été la position de la France dans la négociation et quelles ont été les conclusions du Conseil s'agissant de la certification des conducteurs de train ?

- quelle est la position du Gouvernement à propos de l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de passagers ? Dans quelle mesure a-t-elle évolué ?

- enfin, la Commission s'est engagée, lors du Conseil européen de Barcelone de mars 2002, à présenter un rapport d'évaluation sur les effets de l'ouverture à la concurrence dans le domaine du fret. Ce rapport sera-t-il présenté aux États membres ? Est-il en cours d'élaboration ?

Mme Odile Saugues, au nom du groupe socialiste, s'est étonnée de la précipitation avec laquelle le troisième paquet ferroviaire était examiné. En janvier 2004, alors que le groupe socialiste manifestait son opposition au deuxième paquet, l'année de présentation du troisième paquet avait été repoussée de 2008 à 2010. Les pressions répétées exercées par M. Georg Jarzembowski, rapporteur devant le Parlement européen, pour anticiper son adoption devraient inciter à la méfiance.

Par ailleurs, ces quatre textes ne sont pas de même teneur ; l'un d'entre eux est particulièrement inquiétant, et leur jonction dans un même paquet ressemble à une prise en otage.

Aucune étude préalable n'a été menée pour prendre en compte les observations des usagers et des collectivités locales.

Avant d'entamer la libéralisation du trafic de passager, il importerait d'évaluer les effets de l'ouverture à la concurrence du fret.

Une péréquation financière sera-t-elle opérée entre axes rentables et non rentables ? Comment réserver des voies aux TER et éviter la saturation des grandes lignes ? Comment préserver les services intérieurs et régionaux, qui fonctionnent bien ?

Les conséquences catastrophiques de la libéralisation du rail britannique sur la sécurité ne doivent pas être oubliées.

Le troisième paquet du transport aérien est entré en vigueur en avril 1997. Or une dépêche de presse souligne le peu de fiabilité des engagements pris par certaines compagnies - notamment Air Exel et Aerocondor - qui soumissionnent aux appels d'offres concernant les liaisons soumises aux obligations de service public.

Le groupe socialiste est donc très circonspect et s'oppose à une libéralisation à la hussarde.

M. Daniel Fidelin a déclaré que le groupe UMP adhérait au principe de l'unification du système ferroviaire européen, sans ignorer pour autant les problèmes concrets que cela peut poser aux Etats membres et aux industriels concernés. L'ouverture à la concurrence du trafic international de passagers devra être menée progressivement et de manière encadrée, dans le respect des impératifs de sécurité. Elle devra également se traduire, pour le chemin de fer français, par une amélioration des performances et un gain de parts de marché chez ses voisins européens.

La discussion du troisième paquet ferroviaire doit s'étaler jusqu'en 2006 ; il n'y a pas urgence à s'engager dès maintenant dans la voie de l'ouverture totale du transport de voyageurs, notamment au niveau régional, et cela n'est d'ailleurs pas prévu dans les textes en discussion.

La proposition de règlement sur les droits et obligations des voyageurs vise à mieux garantir les droits des passagers en précisant la responsabilité des entreprises ferroviaires, ce qui peut contribuer à renforcer l'attractivité de ce mode de transport. Des efforts restent en effet à accomplir, par exemple en matière d'accessibilité, mais il ne faut pas négliger leur coût.

Avant de se lancer dans une démarche de qualité concernant le fret ferroviaire, qui comprendrait un système de compensation pour couvrir les pertes ou avaries de marchandises, les retards et les annulations, serait-il possible de savoir où en est le fret dans notre pays ? Quel est son degré d'ouverture à la concurrence ? Quel est le niveau de satisfaction de ses clients ? Quelle est la situation financière de la branche fret de la SNCF ?

Enfin, se pose la question de la conformité aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. La Commission européenne est-elle fondée à établir des règles impératives interférant dans les relations commerciales ? Les modalités de compensation ne devraient-elles pas plutôt être définies par les entreprises ferroviaires et les industriels, sous forme d'accords contractuels ?

M. Daniel Paul, après avoir insisté sur la précipitation avec laquelle intervenait cette proposition de résolution, a regretté que la mise en concurrence du fret ferroviaire n'ait encore fait l'objet d'aucun bilan, en dépit des dysfonctionnements et difficultés observés dans plusieurs régions, et alors que promesse en avait été faite lors du Conseil européen de Barcelone en 2002. Avant d'aller plus loin dans la construction européenne et de se lancer dans une escalade irréfléchie, un arrêt sur image s'impose pour évaluer les conséquences de la libéralisation sur toutes les entreprises publiques, que ce soit La Poste, France Télécom, EDF, GDF ou la SNCF. L'objectif, hélas ! est bien connu - il s'agit de soumettre ces entreprises aux règles de la concurrence pour les faire disparaître -, mais il convient aujourd'hui de procéder à une sorte d'audit.

Le chemin de fer sera donc ouvert à la concurrence internationale sous prétexte de rentabiliser les entreprises, mais la proposition de directive, qui prend pour exemple la ligne Madrid-Barcelone-Perpignan, recèle bien des dangers. Sur une question aussi lourde de conséquences pour la pérennité de certaines lignes, agir avec autant de désinvolture est étonnant. La Commission des Affaires économiques doit impérativement examiner de façon plus détaillée les quatre textes présentés sous l'appellation de « troisième paquet ferroviaire ».

M. Daniel Boisserie s'est interrogé sur les garanties sociales dont bénéficiera, par exemple, le personnel travaillant dans les trains espagnols qui traverseront la France. Seront-ils soumis au statut français ou espagnol ? Et comment sera fixée la délimitation entre transports internationaux et transports nationaux ?

M. François Dosé a demandé si les TER transfrontaliers seront soumis au nouveau régime des transports internationaux, totalement ou en partie. La question est importante pour la Lorraine, certains TER desservant le grand-duché du Luxembourg ou la Sarre.

Répondant aux différents intervenants, M. François Goulard a apporté les éléments de réponses suivants :

- la directive 91-440 portait déjà en germe la libéralisation du secteur ferroviaire, en prévoyant notamment la séparation entre la gestion de l'infrastructure et les opérateurs, ou encore les règles de sécurité qui doivent relever des Etats. Il n'y a donc aucune précipitation ; le dossier est connu depuis longtemps et il a avancé, étape après étape, quelle que fût la majorité ;

- il existe cependant deux conceptions de l'ouverture à la concurrence. L'une, extrêmement libérale, est défendue par certains Etats membres. L'autre, celle du Gouvernement et de la majorité, consiste à souhaiter une certaine libéralisation, à condition qu'elle reste maîtrisée et que soient notamment prises en compte les contraintes relevant du service public. Du reste, à cet égard aussi, la position de la France se caractérise par une certaine continuité ;

- l'ouverture à la concurrence du fret en Europe est encore extrêmement partielle ; il n'y a donc pas matière à dresser un bilan. Néanmoins, en Allemagne, pays où le fret est déjà relativement ouvert à la concurrence - à hauteur de 8 % du trafic -, 280 entreprises ferroviaires sont apparues et le secteur, en deux ans, a connu une croissance de 40 %. La Deutsche Bahn s'est en effet trouvée stimulée et a accompli d'énormes progrès, à telle enseigne qu'elle constitue désormais une sorte de modèle. A condition d'être menée dans des conditions bien réfléchies, l'ouverture à la concurrence peut donc réveiller les opérateurs traditionnels, incités à proposer des services nouveaux ; sinon, elle risque en effet d'être pénalisante, concernant le service public ou l'aménagement du territoire. Thalys, entreprise distincte des opérateurs français et belge, exploite un marché spécifique avec une efficacité remarquable ; c'est en quelque sorte la préfiguration de ce que pourrait être l'ouverture à la concurrence du trafic international de voyageurs, en vue d'offrir des services ordinairement non assurés par de grands opérateurs nationaux en situation quasi monopolistique. Quoi qu'il en soit, le bilan, à ce stade, ne peut être que partiel et ne doit pas être agité comme un épouvantail ;

- en Conseil des ministres des transports, M. Gilles de Robien a pris la position suivante : « Nous sommes ouverts à l'idée d'une libéralisation du trafic international de passagers dès lors qu'elle s'effectuerait dans le respect du service public et de la sécurité. La possibilité de prendre et de laisser des passagers dans des gares intermédiaires situées dans un même Etat membre peut être envisagée comme un complément à l'ouverture du trafic international ; elle ne doit cependant ni porter atteinte à l'équilibre des contrats de service public ni constituer une ouverture déguisée et prématurée du trafic national et régional de passagers. » ;

- les quatre textes ne sont certes pas de même nature ni de même importance, et il n'est pas exclu que les calendriers d'adoption soient dissociés ;

- le problème de la péréquation financière est explicitement pris en compte dans le cadre des limitations de droit d'accès en cas de mise en péril de l'équilibre économique d'une liaison objet d'un contrat de service public. Il n'en demeure pas moins que ce point est délicat et mérite d'être examiné de près, mais le règlement OSP - organisation des services publics de transports de voyageurs - s'inspire du même esprit ;

- la question des sillons est traitée par la nouvelle réglementation. Il n'y a pas de raison au demeurant que la circulation de trains supplémentaires pénalise les liaisons existantes ; contrairement aux idées reçues, des sillons restent inexploités sur la plupart d'entre elles, les progrès de la technologie ferroviaire accroissant les capacités de transit ;

- le transport aérien est un autre sujet. Cependant, malgré la libéralisation du trafic aérien, la France a conservé la possibilité, via le FIATA - le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien -, d'imposer des obligations de service public sur certaines lignes ;

- une ouverture maîtrisée à la concurrence suppose notamment qu'un intérêt majeur soit porté à la sécurité. Même s'il arrive aussi aux systèmes publics de montrer des défaillances, il est essentiel d'affirmer que la responsabilité de la sécurité ferroviaire incombe à l'Etat, en créant, dans le cadre de la nouvelle organisation, une agence spécifique, dotée de moyens propres ;

- quoique le trafic régional ne soit pas visé par ce paquet, la question a été soulevée par un certain nombre de présidents de région, qui s'interrogent sur l'utilité de confier certains tronçons à de nouveaux opérateurs ;

- s'agissant de la démarche qualité fret, le gouvernement français, comme ceux d'autres Etats membres, jugerait inopportun que la Commission européenne normalise les relations contractuelles ;

- l'exécution du plan fret est conforme à ce qui était prévu, sur les plans financier, commercial et organisationnel. Ce plan est douloureux mais nécessaire ; il s'agit de sauvegarder une activité qui était condamnée en opérant un redressement de très grande ampleur. Le fret ferroviaire a de l'avenir, et la SNCF a une carte à jouer dans le secteur : la baisse globale de trafic se poursuit encore, des liaisons inexploitables dans des conditions d'équilibre économique étant progressivement abandonnées, mais la SNCF commence à conquérir de nouveaux marchés ;

- l'ouverture à la concurrence du fret, y compris domestique, sera totale au 1^er janvier 2007. Des demandes allant dans ce sens émanent non seulement d'entreprises mais également de grands équipements comme les ports, qui souhaitent bénéficier d'offres plus diversifiées, permettant une meilleure utilisation du mode ferroviaire pour le transport de marchandises ;

- le Président de la République comme le Premier ministre se sont exprimés très clairement à propos du projet de directive Bolkestein. Les salariés travaillant à bord d'un train traversant la frontière ne changeront pas de statut, mais il est exclu qu'une entreprise opérant régulièrement en France soumette ses salariés à un droit étranger. Le cas du transport aérien est différent car les avions se déplacent très vite d'un pays à l'autre ;

- a priori, rien n'empêchera de considérer qu'un TER transfrontalier assure une liaison internationale, à condition que les contrats de service public soient respectés et que l'expression « transport international » soit précisée et ne soit pas détournée - pour qu'un simple franchissement de la frontière ne soit pas intégré à cette catégorie.

En réponse à M. Dominique Le Mèner, rapporteur, qui a distingué les contraintes de sécurité nécessaires pour le fret et celles, plus draconiennes, devant s'appliquer au transport des personnes, M. François Goulard a jugé que la sécurité ferroviaire était indivisible, un accident de train de marchandises pouvant provoquer des dommages aux passagers voyageant dans d'autres trains. L'agence de sécurité ferroviaire prendra vraisemblablement la forme d'un établissement public, intégré dans l'ensemble organisé au niveau européen autour de l'Agence européenne de sécurité ferroviaire, implantée à Valenciennes.

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