COMMISSION SPÉCIALE,

CHARGÉE d'EXAMINER le PROJET DE LOI ORGANIQUE (n°1995)

MODIFIANT la LOI ORGANIQUE n° 2001-692 du 1er AOÛT 2001

RELATIVE aux LOIS de FINANCES

COMPTE RENDU N° 4

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 15 juin 2005
(Séance de 14 heures 30)

Présidence de M. Michel Bouvard, Président

SOMMAIRE

 

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- Examen du projet de loi organique (n° 1995), modifié par le Sénat, modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (M. Gilles Carrez, Rapporteur)

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- Article 6

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- Article 8 (nouveau)

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- Après l'article 6

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- Après l'article 8

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- Article 7 (nouveau)

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La Commission spéciale a examiné, sur le rapport de M. Gilles Carrez, Rapporteur, le projet de loi organique (n° 1995), modifié par le Sénat, modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Article 6 : Extension de la mission d'assistance de la Cour des comptes au Parlement :

La Commission n'a été saisie d'aucun amendement, tendant à rétablir l'article 6 supprimé par le Sénat.

Après l'article 6 :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à inclure les crédits des organismes constitutionnels chargés d'une fonction de conseil des pouvoirs publics dans les dotations des pouvoirs publics.

M. Gilles Carrez, Rapporteur, a fait le point sur les demandes formulées ces derniers mois par la Cour des comptes quant à sa place dans le contexte nouveau de l'application de la loi organique relative aux lois de finances. Revendiquant une position d' « équidistance » entre le pouvoir exécutif et le Parlement, la Cour des comptes a souhaité être placée, dans la nouvelle nomenclature budgétaire, hors de « l'orbite » du Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il n'était pas concevable qu'elle soit assimilée aux pouvoirs publics au sens strict, leur caractéristique première étant d'être élus. En revanche, le Gouvernement a accepté de revoir la nouvelle « maquette » et a annoncé la création d'une mission spécifique intitulée « Conseil et contrôle des pouvoirs publics ». Celle-ci comprendra trois programmes : la Cour des comptes et les autres juridictions financières ; le Conseil d'État et les autres juridictions administratives ; le Conseil économique et social. Cette solution présente par ailleurs l'avantage de mettre fin au caractère « monoprogramme » de l'ancienne mission Conseil économique et social.

La seconde préoccupation de la Cour des comptes est de bénéficier d'un traitement budgétaire spécifique. Le présent amendement prolonge cette idée, en proposant d'inclure les crédits en question dans la catégorie des dotations. Il n'y aurait cependant aucune raison à une telle exonération des règles budgétaires de droit commun, tout particulièrement quant au dispositif de mesure de la performance. En revanche, le Gouvernement s'est engagé à tenir compte des particularités de ces juridictions dans l'exécution des lois de finances. Ce compromis rend inutile toute modification de la loi organique.

Le Président Michel Bouvard a jugé satisfaisantes les garanties annoncées par le Premier ministre le 9 mai 2005 lors d'une séance solennelle de la Cour des comptes.

M. Philippe Auberger a demandé si cet engagement sur la gestion budgétaire concerne seulement la Cour des Comptes et le Conseil d'État ou s'il vise l'ensemble des juridictions financières et administratives. Un traitement particulier des chambres régionales des comptes ne paraît guère justifié.

Le Président Michel Bouvard a indiqué que la position du Gouvernement s'applique à l'ensemble de la nouvelle mission « Conseil et contrôle des pouvoirs publics ».

Le Rapporteur a estimé que, du point de vue de la « maquette » budgétaire, il ne serait pas cohérent de traiter dans des missions distinctes la Cour des comptes et les autres juridictions financières. S'agissant de la gestion budgétaire de ces juridictions, le discours du Premier ministre indique que « la Cour des comptes, comme le Conseil d'État, bénéficiera d'une exonération de mise en réserve et [que] les programmes concernés feront, dans leur ensemble, l'objet de dispositions spécifiques en matière de gestion budgétaire ».

La Commission a rejeté cet amendement.

Article 7 (nouveau) : Engagement des crédits afférents aux opérations de partenariat public-privé :

La Commission a examiné un amendement présenté par le Président Michel Bouvard et le Rapporteur, tendant à prévoir que l'autorisation d'engagement afférente aux opérations menées en partenariat pour lesquelles l'État confie à un tiers une mission globale relative au financement d'investissements ainsi qu'à leur réalisation, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion, couvre dès l'année où le contrat est conclu la totalité de l'engagement juridique.

Le Président Michel Bouvard a indiqué que cet amendement tend à se substituer à l'article introduit par le Sénat définissant le traitement budgétaire des partenariats public-privé. Le texte du Sénat comporte le risque sérieux d'empêcher tout développement de cette nouvelle catégorie de contrats publics.

Le Rapporteur a expliqué que l'amendement tend à restreindre le champ résultant de la rédaction du Sénat en substituant à l'expression « totalité de l'engagement financier » l'expression, plus restrictive, de « totalité de l'engagement juridique ». Il serait anormal que les partenariats public-privé soient soumis à un régime excessivement rigoureux et par trop distinct de celui applicable aux délégations de service public. L'autorisation d'engagement relative à ces opérations ne devra donc couvrir que la partie certaine de l'engagement contracté, c'est-à-dire le coût total de l'investissement, la seule part annuelle des coûts de fonctionnement et de financement et, le cas échéant, du coût du dédit.

La Commission a adopté cet amendement et l'article 7 ainsi modifié.

Article 8 (nouveau) : Traitement en comptabilité nationale des opérations de partenariat public-privé :

La Commission a examiné un amendement présenté par le Président Michel Bouvard et le Rapporteur, prévoyant que le rapport prévu à l'article 50 de la loi organique relative aux lois de finances sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la Nation joint au projet de loi de finances initiale explicite le passage, pour l'année considérée et celle qui la précède, du solde budgétaire à la capacité ou au besoin de financement de l'État au sens des engagements européens de la France.

Le Rapporteur a souligné que la complexité de la « clef de passage » entre le solde budgétaire tel qu'il résulte des lois de finances et la capacité ou le besoin de financement au sens du Traité de Maastricht notifié aux autorités communautaires justifie qu'une explication détaillée soit transmise au Parlement. L'amendement proposé intègre d'ailleurs les dispositions relatives aux partenariats public-privé, dans la mesure où l'effet des opérations d'investissements complexes de cette nature sera parfois intégré au solde public notifié, tandis qu'il n'apparaît pas clairement dans notre comptabilité budgétaire. La description des éléments de passage de l'une à l'autre des notions permettrait de clarifier l'impact de ces opérations.

La Commission a adopté l'amendement.

Elle a ensuite adopté l'article 8 ainsi modifié.

Après l'article 8 :

La Commission a examiné un amendement présenté par le Président Michel Bouvard et le Rapporteur, tendant à intégrer dans le compte général de l'État joint au projet de loi de règlement la présentation du traitement comptable des opérations d'investissements complexes telles que les partenariats public-privé.

Le Rapporteur a indiqué que l'amendement vient en complément de celui relatif à l'explicitation du passage du solde budgétaire à la capacité ou au besoin de financement au sens du Traité de Maastricht, puisqu'il vise à permettre d'apprécier l'impact des opérations d'investissements complexes sur la dette de l'État, c'est-à-dire sur le « bilan » de l'État et non plus sur le seul « résultat » annuel.

M. Charles de Courson a remarqué que l'amendement ne préjuge en rien des modalités de comptabilité retenues pour ces investissements, par exemple leur inscription en engagements hors bilan, ces modalités étant fixées au niveau communautaire.

La Commission a adopté l'amendement.

La Commission a examiné l'amendement n° 1 du Gouvernement, prévoyant que serait jointe au projet de loi de finances de l'année une présentation des mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement, indiquant en particulier, pour les programmes dotés de crédits limitatifs, le taux de mise en réserve retenu pour les crédits du titre II relatif aux dépenses de personnel et celui retenu pour les crédits des autres titres.

Le Rapporteur a indiqué que cet amendement, qui traduit une proposition de MM. Didier Migaud et Alain Lambert, parlementaires en mission auprès du ministre chargé du budget sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, a pour objet de renforcer l'information du Parlement sur les modalités d'exécution des lois de finances, en particulier s'agissant des « gels » de crédits sur lesquels repose la régulation budgétaire infra-annuelle. Deux options s'offraient à lui pour en accroître la transparence. La première, défendue un temps par le Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, consistait à faire légitimer par un vote du Parlement un taux unique de mise en réserve, ce qui permettait de renforcer la position de ce ministère dans la conduite de la régulation face aux ministères « dépensiers », dont la propension à contester les mises en réserve est parfois réelle, et, en outre, de reporter l'impopularité de cette régulation sur la représentation nationale. L'autre option, qui a été finalement retenue, se limite à offrir au Parlement une information prévisionnelle sur les modalités anticipées de la régulation, avec la présentation de deux taux indicatifs de mise en réserve.

M. Didier Migaud a approuvé l'argumentation du Rapporteur, rappelant que la proposition, ici reprise, qu'il avait faite avec M. Alain Lambert est le fruit d'une très large concertation avec le Gouvernement et les parlementaires. Il a ajouté que cette solution apparaît, en outre, la plus conforme à la répartition des pouvoirs, qui confie à l'exécutif la responsabilité de la gestion infra-annuelle des autorisations de dépenses consenties par le Parlement, tout en améliorant substantiellement l'information légitime des Assemblées sur les modalités de la régulation budgétaire.

La Commission a examiné un sous-amendement présenté par le Président Michel Bouvard et le Rapporteur, précisant que seraient présentés les taux de mise en réserve « prévus » et non « retenus ».

Le Président Michel Bouvard a indiqué que cette formulation permettrait de garantir que les taux présentés restent purement indicatifs en levant une équivoque rédactionnelle.

M. Charles de Courson a observé que la présentation d'un taux unique pour les dépenses de personnels et d'un taux unique pour les autres crédits est en contradiction avec la réalité de la régulation budgétaire : il est évident que les mises en réserve effectives sont dépendantes de la nature des programmes (à titre d'exemple, s'agissant des charges de personnel, la capacité d'un gestionnaire à mettre en réserve des crédits n'est pas la même selon que le programme qu'il gère comporte une proportion importante de personnels vacataires ou de fonctionnaires dont la gestion des rémunérations et des effectifs est beaucoup plus contrainte) et que l'application d'un taux uniforme est illusoire. Dès lors, les progrès enregistrés en matière de transparence auraient pour contrepartie des reculs évidents dans la sincérité des informations transmises.

Le Rapporteur a expliqué que l'amendement du Gouvernement tend à garantir, en amont de la procédure, la pleine connaissance par le Parlement de l'exact montant des tranches que l'on pourrait qualifier de « fermes » et des tranches « conditionnelles » des crédits pour chacun des programmes. Les parlementaires seront ainsi informés dès la discussion sur le projet de loi de finances d'un taux de mise en réserve valable pour l'ensemble des programmes.

Plus précisément, deux taux seront portés à la connaissance du Parlement : d'une part, le taux de régulation portant sur les crédits autres que de personnel et, d'autre part, le taux de mise en réserve applicable au sein de chaque programme aux dépenses de personnel. Il est préférable que, comme le propose le Gouvernement, les deux taux prévus soient les mêmes quels que soient les programmes concernés. Si ces taux étaient différenciés en fonction des programmes dès le moment de la discussion parlementaire sur le projet de loi de finances, le risque serait grand de provoquer de façon prématurée et inutile un débat sur l'opportunité de telle ou telle éventualité de régulation touchant plus particulièrement quelques programmes identifiés. Mieux vaut par conséquent afficher deux taux de régulation applicables pour l'ensemble des programmes, étant précisé qu'il s'agit bien de plafonds indicatifs. L'objectif consiste simplement à indiquer au Parlement la marge de manœuvre globale éventuellement mobilisable par rapport au montant total des dépenses prévues dans la loi de finances.

M. Charles de Courson a craint que ce système se traduise dans les faits par une pratique courante du Gouvernement, et plus particulièrement du ministre des Finances, consistant à remettre en cause les informations fournies au Parlement quelques jours seulement après le vote de la loi de finances, et ce, par de simples décisions administratives. On peut en effet redouter que les taux de mise en réserve annoncés soient modifiés par le Ministre dès le début de l'exercice budgétaire, donnant ainsi le sentiment que l'information annexée au projet de loi de finances est quasiment dépourvue de portée.

Le Président Michel Bouvard a souligné que l'information sur la mise en réserve des crédits porterait sur deux taux (les crédits du titre II et ceux hors titre II) et que ces taux n'auront qu'une portée indicative d'où le sous-amendement à l'amendement du Gouvernement, cosigné par le Rapporteur, visant à substituer au terme de taux de réserve « retenu » celui de taux de réserve « prévu ».

Il a noté que l'annonce en amont par le Gouvernement des taux maxima de régulation constituera une information importante pour le Parlement, même si ce dernier n'aura pas à se prononcer par un vote. Le système proposé par le Gouvernement évite que la régulation intervenant en cours d'exercice ne s'opère de manière trop imprévisible entre les programmes. Si les taux de mise en réserve pouvaient être fortement différenciés selon les programmes, le risque serait grand que le Gouvernement ne remette de fait en cause, par la régulation, les redistributions de crédits entre programmes ayant été réalisées au sein d'une même mission lors des débats parlementaires, en vertu du droit d'amendement désormais reconnu en la matière aux parlementaires par la loi organique.

M. Didier Migaud a considéré que le fait pour le Gouvernement d'annoncer des taux de régulation uniques n'empêcherait nullement ce dernier de mener la politique qu'il entend mettre en œuvre. Ce mécanisme ne pourra en aucun cas se faire au détriment des priorités d'un Gouvernement, quel qu'il soit. En revanche, un tel dispositif est de nature à faciliter la gestion des responsables de programmes qui seront ainsi informés au préalable du taux maximal de régulation pouvant, le cas échéant, affecter le programme. La connaissance en amont de cette information permettra une gestion à la fois responsable et efficace.

M. Charles de Courson a au contraire douté que ce dispositif soit vraiment favorable aux responsables de programmes qui ignoreront en réalité le taux de régulation qui sera effectivement appliqué en cours d'exercice. Le taux réel de mise en réserve ne sera par définition connu qu'une fois l'exercice budgétaire achevé. Le dispositif permet seulement aux responsables de programmes d'identifier la tranche « ferme » des crédits, celle que la régulation ne pourra pas affecter.

Le Président Michel Bouvard a relevé que le mécanisme proposé par le Gouvernement, sans être parfait, a le mérite de poser une règle claire, transparente et identique pour l'ensemble des programmes.

La Commission a adopté le sous-amendement, puis l'amendement n° 1 du Gouvernement ainsi modifié.

La Commission a examiné un amendement présenté par le Président Michel Bouvard, prévoyant la transmission aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat des actes ayant pour objet de rendre disponibles des crédits mis en réserve.

Le Rapporteur a observé, que louable quant à son objectif d'information du Parlement, le dispositif pourrait cependant soulever des difficultés pratiques. Les « dégels » de crédits sont des opérations courantes ayant lieu de manière fréquente, au coup par coup, tout au long de l'exercice budgétaire et pouvant parfois concerner des sommes peu significatives. Le fait d'imposer l'information préalable du Parlement avant toute opération de « dégel », quels qu'en soient le montant et la nature, serait susceptible d'alourdir de façon inefficace le déroulement de ces opérations. La procédure doit demeurer la plus souple possible.

Le Président Michel Bouvard a retiré l'amendement, son nouveau dépôt en vue de la discussion en séance publique devant permettre de demander au Gouvernement qu'il informe le Parlement, sous une forme adéquate, des « dégels » de crédits.

M. Philippe Rouault a plaidé pour que le Gouvernement fournisse un récapitulatif de l'ensemble des « dégels » de crédits intervenus en cours d'année.

La Commission a ensuite adopté un amendement présenté par le Président Michel Bouvard, permettant de modifier en loi de finances rectificative les modalités d'utilisation des éventuels surplus de recettes fiscales telles que figurant dans la loi de finances initiale.

La Commission a examiné un amendement présenté par le Président Michel Bouvard, prévoyant que le rapport annuel et les autres rapports publics de la Cour des comptes puissent faire l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat.

Le Président Michel Bouvard a indiqué que le Sénat a supprimé un précédent amendement, adopté à l'unanimité de l'Assemblée nationale, prévoyant l'assistance de la Cour des comptes au Parlement dans la préparation de débats qui pourraient y être organisés, en séance publique, à propos de ses rapports publics. M. Jean Arthuis, Président de la Commission des Finances du Sénat, a en effet estimé que les parlementaires ont déjà la faculté de demander l'organisation de tels débats en mettant à profit la possibilité de fixer l'ordre du jour une fois par mois. Cette possibilité apparaît cependant insuffisante. Il est essentiel de prévoir expressément cette possibilité dans la législation. La loi organique contient d'ailleurs des dispositions ouvrant la possibilité d'organiser certains débats, notamment le débat d'orientation budgétaire. L'amendement proposé vise précisément à prévoir qu'un débat se tienne effectivement au sujet du rapport annuel de la Cour des comptes, voire des autres rapports qu'elle rend publics. Ce débat pourrait être l'occasion d'un examen de fond, avec les ministres, des suites données aux préconisations de la Cour des comptes. Ce suivi sera mieux assuré s'il est inscrit dans la loi organique et s'il se déroule en séance publique, où il trouvera une résonance accrue. Au demeurant, les analyses de MM. Jean-Louis Dumont et Yves Jégo dans leur rapport n°2298 sur Le suivi des préconisations de la Cour des comptes vont elles aussi en ce sens. Dans l'amendement présenté, il n'est donc plus question de la participation de la Cour aux travaux préparatoires et aux débats ; la formulation se rapproche davantage de la celle retenue pour le débat d'orientation budgétaire.

M. Didier Migaud a estimé utile et nécessaire d'organiser un débat public sur le rapport annuel de la Cour des comptes, tout en observant que beaucoup pouvait déjà être fait en commission. A cet égard, il importe de rappeler que les travaux des commissions peuvent être aussi ouverts au public. Quant à prévoir également la possibilité d'examiner « les autres rapports publics de la Cour des comptes », n'est-ce pas courir le risque de disperser les énergies ? Par contrecoup, il est à craindre que cette multiplication des discussions retire une part de sa solennité au débat sur le rapport annuel.

Le Président Michel Bouvard a estimé possible de s'en tenir à une simple mention du rapport annuel, tout en soulignant que cela pourrait néanmoins priver le Parlement de discussions sur des sujets intéressants.

Le Rapporteur a souligné que l'amendement proposé vise à modifier l'article 58 de la loi organique, qui a pour objet plus général de préciser la mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes. L'article répertorie six cas d'intervention : l'assistance aux missions d'évaluation et de contrôle ; l'assistance aux commissions des finances lorsqu'elles demandent une enquête ; le dépôt d'un rapport sur l'exécution budgétaire ; le dépôt d'un rapport sur le projet de loi de règlement ; la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat ; le dépôt d'un rapport sur les mouvements de crédits opérés par la voie administrative dont la ratification est demandée dans un projet de loi de finances rectificative. L'amendement proposé obéit en revanche à une logique différente, puisqu'il a pour objet de permettre aux Assemblées de débattre sur les observations formulées par la Cour des comptes dans son rapport annuel afin de leur donner un plus large écho et, partant, de renforcer l'efficacité de la mission de contrôle du Parlement. C'est d'ailleurs pourquoi, en se cantonnant à la mention du seul rapport annuel, la représentation nationale se prive peut-être de débats utiles.

Le Président Michel Bouvard a évoqué la possibilité de mentionner seulement « d'autres rapports publics ».

M. Didier Migaud a cité l'exemple des parlements étrangers pour estimer que le travail en commission est appelé à s'ouvrir de plus en plus au public ou du moins à la presse, ce qui permettra de le valoriser. Tout ne relève pas en définitive de la séance publique. Un débat sur le rapport annuel permettrait de faire le point et procéder à des rappels utiles. Mais formuler l'amendement de manière plus générale peut être problématique.

M. Charles de Courson a observé que de nombreux aspects des rapports publics de la Cour des comptes, par exemple ceux relatifs aux collectivités territoriales, se prêtent mal à des discussions en séance publique, dans la mesure où leurs observations ne concernent pas au premier chef l'Etat. En outre, les rapports de la Cour des comptes contiennent déjà les réponses des ministères, ce qui laisse craindre que les Ministres en séance publique se bornent à citer ces réponses sans apporter d'éléments réellement nouveaux, ce qui rendraient ces débats redondants. Il serait sans doute plus efficace et plus opportun de convoquer les ministres à des auditions publiques devant les commissions permanentes, loin du formalisme procédural de la séance publique. Un texte supplémentaire n'est pas nécessaire pour cela.

Le Président Michel Bouvard a estimé qu'il en allait néanmoins de l'image même du Parlement. Il est contestable que les débats en séance publique se limitent, comme c'est le cas aujourd'hui, à la simple présentation du rapport annuel par le Premier Président de la Cour des comptes devant les Assemblées. Il est nécessaire qu'une discussion s'ensuive, associant mieux le Parlement aux observations de la Cour. Il est certes vain d'en espérer que toutes les questions évoquées dans le rapport annuel soient réglées en une seule séance, mais la récurrence annuelle de la discussion permettra d'exercer un droit de suite efficace, auquel la solennité ne saurait nuire.

Le Rapporteur a rappelé que la position du Sénat divergeait de celle de l'Assemblée au seul regard de la participation de la Cour à l'organisation et à la tenue d'un tel débat, et non sur l'opportunité de l'organisation de ce débat.

M. Charles de Courson s'est interrogé sur le créneau horaire à utiliser en pratique si cet amendement était adopté et sur les modalités d'organisation d'un tel débat.

M. Didier Migaud a douté que la méthode proposée soit la plus efficace. L'efficacité du contrôle procède non de textes, mais d'une volonté. Une audition en commission d'un président de chambre peut avoir une audience réelle si elle est ouverte à la presse. Un certain formalisme bride la parole des parlementaires en séance publique, sans permettre d'y dégager toujours des indications ou des orientations précises. L'enceinte de la Commission peut être plus appropriée pour organiser un débat efficace.

M. Jean-Pierre Gorges s'est dit favorable à ce que le débat puisse se dérouler dans l'hémicycle et a souhaité que l'occasion soit saisie de débattre de ces questions « sur la place publique ». Si jamais cette solution s'avérait décevante, il serait toujours temps de rechercher une autre voie.

M. Didier Migaud a admis ces arguments dans la seule mesure où ils ne serviraient pas d'alibi pour ne rien faire. La capacité d'action des députés dépend beaucoup d'eux-mêmes et si le débat dans l'hémicycle a ses vertus, il a sans doute également ses limites.

Le Président Michel Bouvard a proposé que l'amendement soit adopté avec la seule mention du rapport annuel de la Cour des comptes, ce qui permettra de rendre ce débat plus solennel et de mieux traiter les questions de fond.

La Commission a adopté l'amendement ainsi modifié.

La Commission a adopté l'ensemble du projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ainsi modifié.

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