Session ordinaire de 2002-2003 - 49^ème jour de séance, 128^ème séance

3^ème SÉANCE DU MARDI 28 JANVIER 2003

PRÉSIDENCE de Mme Paulette GUINCHARD-KUNSTLER

vice-présidente

Sommaire

URBANISME, HABITAT
ET CONSTRUCTION (suite) 2

MOTION DE RENVOI EN COMMISSION 13

ARTICLE PREMIER 17

APRÈS L'ARTICLE PREMIER 19

ART. 2 20

APRÈS L'ART. 2 21

ART. 3 24

ART. 4 24

ART. 5 24

APRÈS L'ART. 5 25

ORDRE DU JOUR
DU MERCREDI 29 JANVIER 2003 27

La séance est ouverte à vingt et une heures.

URBANISME, HABITAT ET CONSTRUCTION (suite)

L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction.

M. Maxime Bono - Le volet « urbanisme » du projet est loin de comporter ses dispositions les plus spectaculaires. A l'évidence, les modifications proposées sont d'une modestie rare au regard des critiques que vous avez trop souvent - et trop souvent à tort - émises à l'égard de la loi SRU, dont la commission reconnaît d'ailleurs qu' « elle a énoncé certains principes fondamentaux, dont celui de mixité sociale, qui recueille une approbation générale et qui va dans le sens souhaitable de la diversité de l'habitat ».

Je ne bouderai pas mon plaisir, de voir, d'une certaine façon, votre texte, conforter les objectifs de la loi SRU, que certains refusaient hier. Que n'avons-nous entendu sur l'objectif de 20 % de logements sociaux, dont certains n'hésitaient pas à dire qu'il allait conduire à dresser barres et tours dans nos villages, les défigurant irrémédiablement ! Il est satisfaisant d'entendre aujourd'hui que l'objectif est louable !

Vous avez même, et c'est heureux, renoncé à faire aboutir la proposition du Sénat qui remettait en question l'objectif de mixité sociale garanti par les dispositions de l'article 55 de la loi SRU, en construisant au passage un dispositif d'une complexité ahurissante, sinon abracadabrantesque (Mouvements divers sur les bancs UMP). Les six premiers articles du projet tendent à simplifier les dispositifs de la loi SRU, ce qui n'a rien de choquant. Il n'est pas rare, en effet, que les lois, et surtout les grandes lois, justifient certains ajustements quelques années après leur entrée en vigueur.

Par l'article premier, vous assouplissez la règle dite « des quinze kilomètres » qui incite les communes à s'organiser ensemble pour éviter un étalement urbain anarchique et incontrôlé. Vous redéfinissez le rôle des projets d'aménagement et de développement durable. Vous facilitez le recours à la procédure de modification lorsqu'il s'agit de faire évoluer un document d'urbanisme, la procédure de révision, plus lourde, n'étant appliquée que si les orientations du plan d'aménagement et de développement durable sont remises en cause.

Vous proposez enfin d'allonger de deux ans le délai permettant de passer d'un plan d'occupation des sols à un plan local d'urbanisme et vous reformulez une disposition relative à la participation financière pour la construction de voies nouvelles et réseaux, que des difficultés d'interprétation avaient obscurcie.

S'il n'y a là rien de très spectaculaire ni de très contestable, et rien, non plus, de très vindicatif à l'égard des dispositions initiales de la loi SRU, plus contestable, en revanche, sont certains amendements acceptés par la commission. L'un limite la division des terrains selon un COS résiduel, figeant le tissu urbain, ce qui est pour le moins regrettable.

L'autre l'est bien plus encore, qui permet la fixation d'une superficie minimale pour les parcelles constructibles. Cet amendement est inutile, les maires le savent bien...

M. Serge Poignant - C'est faux !

M. Maxime Bono - ...puisque les règles de distances et de prospects suffisent à éviter une trop forte densité. Il est de surcroît dangereux car il pourrait faire resurgir le risque d'une ségrégation sociale. Ce pourrait en effet être un moyen commode de rendre difficiles la construction de petites maisons de ville ou l'accession à la propriété, ou, bien inversement, induire un logement collectif très dense sur de très grandes parcelles en périphérie des villes.

M. Jacques Myard - Foutons donc tout en l'air !

M. Maxime Bono - Bien sûr, me direz-vous, ce n'est pas une fatalité. Bien des maires se refuseront à ces pratiques, je le sais, mais c'est un risque que nous pourrions nous dispenser de prendre.

En conclusion, en matière d'urbanisme, et quoi qu'en disent certains orateurs, le Gouvernement confirme les principes que la précédente majorité avait adoptés lors du vote de la loi SRU. Je ne peux donc que vous encourager à poursuivre dans cette voie.

Vous nous avez annoncé votre intention de procéder à une réforme plus approfondie au terme de la réforme de la décentralisation. Prenez garde de ne pas déverrouiller alors la boîte de Pandore que la proposition du sénateur Braye avait ouverte... et que vous avez eu tant de mal à refermer. La mixité sociale instituée par la loi SRU est une bonne chose pour notre pays, et l'article 55 en est la meilleure garantie.

M. Jacques Myard - Tu parles !

M. Maxime Bono - La meilleure preuve en est donnée par le bleu budgétaire du logement pour 2003, selon lequel « en 2001, le nombre de logements réalisés dans les communes concernées par l'article 55 s'est élevé à près de 18 000 pour un objectif annuel de quelque 23 000, soit un taux de réalisation de 78 % ».

Aussi, puisque nous sommes encore en période de v_ux, permettez qu'en guise de conclusion j'en forme un relatif à l'article 55 : celui que vous ayez à l'avenir, Monsieur le ministre, encore suffisamment d'autorité et autant d'énergie pour dissuader votre majorité d'y toucher (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Jean-Pierre Abelin - Ce projet a un triple objectif : clarification, simplification et sécurisation. Je me félicite, Monsieur le ministre, de votre capacité d'écoute et de votre volonté affirmée de lever les obstacles introduits par la loi SRU, obstacles qui ont conduit les maires à l'attentisme, avec pour conséquence la diminution des autorisations de construction et des permis de construire. Il fallait, d'évidence, assouplir les SCOT et préciser le contenu et la portée juridique des plans d'aménagement et de développement durable. Mais il fallait faire davantage, et c'est pourquoi la commission a proposé des amendements, que nous voterons.

Nous apprécions notamment l'amendement du rapporteur sur les précisions à apporter en cas de dérogation préfectorale. Je sais que vous voulez aussi rééquilibrer les rapports entre villes-centres et petites communes en associant plus étroitement à la réflexion les présidents des conseils régionaux et généraux. Je vous félicite également de préciser la valeur des cartes communales, de rendre une place centrale à la modification des POS, formule plus souple que leur révision, et de simplifier le passage du POS au PLU, plan local d'urbanisme.

Nous approuvons votre volonté de moderniser le parc d'ascenseurs, dont les deux tiers ont plus de vingt ans. Les bailleurs devront y consacrer, estime-t-on, 4 milliards d'euros sur quinze ans. Les bailleurs privés pourront bénéficier des aides de l'ANAH, les organismes sociaux de PALULOS. Après la baisse de ces cinq dernières années, l'augmentation des PALULOS inscrite au budget va dans le bon sens, et je me réjouis de l'abondement de 30 millions d'euros des crédits de l'ANAH, qui cependant n'a pas toujours les moyens de financer la diversification de ses missions.

Enfin, il est urgent d'assouplir les modalités de création et de fonctionnement des pays, comme le propose l'amendement adopté par la commission. De très nombreux maires l'attendent.

Ce texte est sérieux, ciblé et efficace. Nous le voterons sans hésitation (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe UMP).

M. Serge Janquin - Je souhaite pour l'essentiel faire préciser la notion de logement décent, introduite à l'article 187 de la loi SRU, qui a fait l'objet d'un décret d'application le 30 janvier 2002. Je demande également que l'on traduise dans les textes la création, par la même loi de l'EPINORPA pour gérer le logement minier dans le Nord-Pas-de-Calais. En effet, pour des raisons au demeurant légitimes, le transfert de propriété n'a eu lieu que le 28 juin 2002 ; de ce fait, de nombreux textes n'ont pas encore pris acte de ce changement. Nous avons donc déposé des amendements pour conforter la reconnaissance du logement minier comme logement locatif social, catégorie dont il relevait déjà au titre de la DSU et de la DGF.

La notion d'habitat indigne est un concept moral et politique pour désigner les immeubles insalubres menaçant ruine, les hôtels meublés dangereux, les habitats précaires provoquant le saturnisme et souvent vétustes. Ils font l'objet de diverses actions publiques. Mais cette notion ne recouvre ni l'habitat inconfortable, sans salle d'eau ou chauffage central , ni les logements vétustes ni les logements qui ne sont pas décents au sens de la loi SRU. Dans ce dernier cas, les autorités publiques ne peuvent intervenir dans les rapports locatifs ; seul le juge judiciaire, saisi par un locataire ou une association, peut statuer sur la décence d'un logement. Il peut prescrire des travaux ou réduire le loyer. Selon la loi SRU, pour ouvrir droit aux aides, un logement doit être décent. Si le juge statue que tel n'est pas le cas, l'APL ne peut plus être versée à un tiers bailleur, puis elle n'est plus versée du tout.

Les organismes sociaux doivent donc mener une politique volontariste pour rendre décents les logements, même si cela demande du temps. Ainsi, 40 000 des 68 000 logements miniers méritent des efforts sensibles de mise aux normes. Ils dépendent des crédits d'Etat alloués au groupe interministériel pour la restructuration des zones minières, le GIRZOM, afin de rénover les voiries, et du montant des crédits de l'ANAH. Aussi proposons-nous des amendements permettant de programmer cette volonté de rénovation grâce à une convention pluriannuelle avec l'Etat et les caisses d'allocations familiales (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Serge Poignant - Lors du débat la loi SRU, j'avais regretté que le gouvernement précédent, dans sa précipitation, n'ait pas mené une véritable concertation avec les élus locaux sur l'urbanisme. Présidant l'association des maires de mon département, je peux témoigner que nombre d'entre eux jugent bien des dispositions de cette loi très difficiles à appliquer.

M. Jacques Myard - Avec raison !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Lesquelles ?

M. Serge Poignant - Vous supprimez nombre de ces blocages, et je m'en félicite, comme je prends acte de votre volonté de mettre en cohérence les lois Voynet, Chevènement et Gayssot cette fois, j'en suis sûr, après consultation des élus.

J'approuve pleinement vos propositions sur l'assouplissement de la règle des quinze kilomètres, la clarification des PLU, la participation pour voies et réseaux. La commission a également proposé de modifier d'autres dispositions très contestées, notamment pour rétablir une surface minimale dans les divisions parcellaires, afin de permettre aux élus locaux de préserver l'espace. Par sous-amendement, je proposerai que ce minimum parcellaire s'applique pour chaque parcelle issue d'une division. En effet, dans les communes très urbanisées, celle-ci peut conduire à augmenter la population sans que les équipements collectifs nécessaires soient prévus, et il ne manque pas de promoteurs pour saisir toutes les occasions de construire toujours et partout.

M. Jacques Myard - C'est ce que souhaitaient nos collègues socialistes !

M. Serge Poignant - Il faut éviter cette densification exagérée, même si les élus gardent la maîtrise des documents d'urbanisme pour permettre certaines évolutions.

Enfin, si la loi Pasqua a permis la création des pays, la loi Voynet l'a découragée (Protestations sur les bancs du groupe socialiste).

M. Pierre Cohen - Vous êtes restés deux ans sans prendre les décrets !

M. Serge Poignant - Je m'associe donc à l'amendement du président Ollier qui évite les complications dues à la consultation des conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire, d'autant que je préside moi-même un pays et que j'avais dû à cause de la loi Voynet entreprendre une nouvelle procédure pour le faire reconnaître.

Si je suis satisfait de ces mesures d'urgence, je regrette cependant que l'on ne réexamine pas l'article 55 de la loi SRU. J'avais dénoncé l'aberration que représente ce pourcentage de 20 % de logements sociaux, qui ne tient même pas compte des logements en accession à la propriété. Je persiste aujourd'hui. Même s'il faut prolonger la réflexion, je ne comprendrais pas qu'on ne reprenne pas la discussion pour aboutir à une loi réaliste sur l'habitat et définir une politique du logement qui soit globale.

M. Etienne Pinte - Vous avez raison !

M. Serge Poignant - Je voterai cette loi, en souhaitant que le Gouvernement accepte les amendements de la commission, et je veux croire qu'il ne s'agit que de la première étape d'une réflexion sereine et pragmatique sur la diversité de l'habitat et l'habitat social au sens large (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).

M. Pierre Cohen - Ce projet nous arrive par des chemins sinueux puisque, dans un premier temps, une proposition sénatoriale votée par l'Assemblée n'avait pas reçu l'accord du Gouvernement. Sous couvert de diverses mesures certes nécessaires, comme la mise en sécurité des ascenseurs, il pourrait remettre sournoisement en cause des acquis fondamentaux de la précédente législature. Impatiente, l'UMP n'a pas tardé à mettre à mal des textes significatifs...

M. Hervé Mariton - Evidemment !

M. Pierre Cohen - ... tels que la loi SRU. Toute la question est cependant de savoir si vous allez revenir sur l'article 55 de celle-ci. Vous subissez quelques pressions en ce sens : au nom de l'idéologie libérale, certains voudraient abandonner l'exigence de mixité sociale. On laisse les pauvres chez les autres ! (Protestations sur les bancs du groupe UMP) Ce serait remettre en question une idée acceptée par la majorité des Français et soutenue par tous ceux qui combattent l'exclusion.

Puisque vous ne voulez pas entendre la gauche, écoutez au moins l'abbé Pierre : « Ne touchez pas à l'article 55 de la loi SRU, ce serait plus qu'un faute, ce serait une grave erreur ! ».

De même, vous voulez revoir la loi Voynet pour revenir sur un de ses acquis, le pays (Exclamations sur les bancs du groupe UMP). Certes, la notion de pays figurait dans la loi Pasqua, mais aucun décret d'application n'a été publié en deux ans !

Il est naturellement légitime de revoir des dispositifs qui se révèlent lourds et inadaptés, mais est-ce bien le cas des pays ? On nous dit qu'ils ne doivent pas être considérés comme structure administrative supplémentaire, mais ce même principe est justement posé dans le texte d'origine. On nous parle de « féodalité », mais quelles garanties ce projet apporte-t-il que les enjeux de pouvoir ne prendront plus le pas sur la mission de projet ? La solution n'est certainement pas de laisser se créer des pays sans l'avis des conférences régionales d'aménagement et de développement du territoire. A l'heure où le Gouvernement fait de la décentralisation une de ses priorités, il s'agit d'un véritable recul - d'autant que les contrats territoriaux seront signés entre les régions et les pays. Quelle contradiction !

Même si le dernier amendement déposé vise à se rapprocher de la situation précédente, on sent une certaine fébrilité sur cette question, vous laissez, paradoxalement, la décision au préfet.

M. Patrick Ollier, président de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire - Certainement pas !

M. Pierre Cohen - Vous avez renoncé à abandonner les conseils de développement et je m'en réjouis. Il faut préserver, voire élargir, les procédures de concertation. Comment accepter que les élus puissent engager sans contrôle des fonds publics dans des projets importants ? Sachant que les responsables des établissements publics de coopération intercommunale ne sont pas élus au suffrage universel direct, l'absence de contrôle pourrait encourager l'arbitraire et creuser encore le fossé entre les citoyens et les politiques. Nous portons une lourde responsabilité : si nous n'ouvrons pas davantage les débats aux citoyens, nous ne pourrons redonner de crédibilité à l'action politique.

Votre revirement pourrait laisser penser que nous vous avons convaincus en commission, mais le sondage montrant que 70 % des élus étaient favorables aux conseils de développement a sans doute été déterminant...

Beaucoup de vagues donc, mais peu de concret et je vous confie que je m'en réjouis ! Préservez la loi SRU, qui met du temps à être comprise mais qui le sera un jour ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)

M. Jean-Pierre Nicolas - Ce projet vise à aplanir les difficultés rencontrées dans l'application de la loi SRU. S'appuyant sur l'expérience du terrain et les observations des élus locaux, il est empreint de pragmatisme et de bon sens.

Je souhaite qu'il ne soit qu'une première étape dans la simplification des procédures d'urbanisme.

Le titre premier s'attaque aux contraintes rigides de la loi SRU, qui ont causé une véritable crise foncière dans notre pays. La règle de constructibilité limitée en l'absence de SCOT, dite « règle des quinze kilomètres », est assouplie. Ainsi, les zones d'urbanisation délimitées avant le 1^er juillet 2002 pourront donc être bâties en l'absence de SCOT. Le coup d'arrêt à la construction ne vaudra plus que pour les zones naturelles et les « zones urbaines futures » délimitées très récemment.

De même, le titre premier apporte un peu de clarté aux dispositions relatives aux plans locaux d'urbanisme, qui se substituent aux anciens plans d'occupation des sols. Ce ne sera plus l'ensemble du PLU, y compris le projet d'aménagement et de développement durable, qui sera opposable aux permis de construire, mais seulement le règlement et le document graphique, ces derniers devant évidemment être cohérents avec les grandes orientations du PADD. Cette rédaction de bon sens lèvera un blocage que dénoncent l'ensemble des élus.

L'article 4 fait de la modification du PLU la procédure de droit commun : la procédure de révision, plus lourde, sera désormais l'exception.

Le passage du POS au PLU est facilité et le délai pour réviser le POS est prolongé jusqu'au 1^er janvier 2006. Ainsi, les élus locaux recouvrent une certaine liberté de man_uvre. Ils pourront faire évoluer le POS sans attendre l'élaboration du PLU.

Quant à la participation pour voie nouvelle et réseaux, elle a suscité de nombreuses et légitimes critiques. Le texte précise les conditions dans lesquelles elle pourra aussi financer les voies existantes sans aménagement, conformément aux attentes des élus.

Ce travail de simplification s'imposait, et il convient de remercier le Gouvernement de l'avoir entrepris.

Le titre II porte sur la sécurité des constructions et ascenseurs. Il y avait urgence ; chacun a en mémoire les graves accidents de ces dernières années. Alors que les ascenseurs constituent aujourd'hui le mode de transport le plus utilisé en France, avec environ 60 millions d'individus qui les empruntent chaque jour, le parc français d'ascenseurs est le plus ancien d'Europe.

Ce sont donc d'impérieuses raisons de sécurité qui justifient les trois obligations imposées aux propriétaires par l'article 8 du projet : la réalisation de travaux de mise en sécurité sur les appareils ne disposant pas de dispositifs adaptés, dans un délai maximal de quinze ans ; la conclusion d'un contrat d'entretien ; la réalisation périodique d'un contrôle technique de l'appareil par une personne indépendante.

A ce sujet, je souhaiterais que le texte soit plus précis. La personne qui réalise une mission de contrôle technique pour un propriétaire ne devrait pas exercer simultanément une activité de conseil pour ce même propriétaire. Il faut craindre en effet que le contrôleur technique d'un ascenseur, qui serait également conseil du propriétaire pour ce même appareil, privilégie l'aspect économique au détriment de la sécurité.

Le titre IV du projet, relatif aux organismes HLM et aux SEM, répare d'autres oublis de la loi SRU, en insérant parmi les exceptions au principe de pérennisation du caractère social des logements la nouvelle forme de vente progressive des logements HLM à leurs locataires, prévue à l'article 159 de ladite loi.

L'article 15 reporte de six mois la création de la société de garantie de l'accession à la propriété, ce qui permettra de constituer la dotation initiale du fonds de garantie, évaluée à 30 millions d'euros.

En conclusion, ce projet technique vise à clarifier un droit de l'urbanisme de plus en plus opaque, qui appelle un effort de simplification, conformément aux engagements pris par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale.

En ce début d'année, je forme le v_u que le Gouvernement reste à l'écoute des élus locaux : ses décisions n'en seront que plus pertinentes (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - En plusieurs occasions, Monsieur le ministre, vous avez affiché des objectifs ambitieux. Nous vous avons chaque fois rappelé que vos tentatives resteraient vaines si vous n'obteniez pas du Premier ministre des arbitrages favorables.

Mais il y a une seconde exigence : la qualité du dialogue que vous nouerez avec les acteurs opérationnels et gestionnaires, en particulier les organismes HLM.

Ils sont en effet les premiers partenaires des collectivités locales sur lesquels la puissance publique peut s'appuyer pour mettre en _uvre ses projets de recomposition urbaine. Sans une parfaite collaboration, toute politique de l'habitat est donc condamnée à échouer.

Le président de l'union sociale pour l'habitat vous a récemment saisi de certaines revendications des organismes HLM. Il est nécessaire d'associer davantage ces organismes aux processus de décisions, en particulier dans l'élaboration des documents d'urbanisme réalisés par les collectivités locales.

Actuellement, seules les associations locales d'usagers et certaines associations agréées sont consultées, à leur demande, par les collectivités locales. Mais les bailleurs sociaux ne le sont pas. Monsieur le ministre, vous engagez-vous à recommander par circulaire l'association des organismes HLM à l'élaboration des documents d'urbanisme ?

Il convient, en second lieu, de simplifier l'action conduite sur le terrain par les organismes HLM. A ce titre la suppression des plans d'aménagement de zone est quelque chose dont il faut se réjouir : les PAZ donnaient lieu à de nombreuses imperfections et injustices. Ce qui est difficile, c'est évidemment la mise en _uvre de ces nouvelles dispositions, qui n'est pas encore satisfaisante : l'allongement de la période transitoire, l'absence de documents d'explication, la diversité des pratiques des DDE comme du contrôle de légalité exercé par les préfectures créent de la confusion, là où la simplification était escomptée par la réforme SRU - et reste réellement accessible. Il faut expliciter, et non contester, ces règles, dont subsistent encore des interprétations contradictoires. Ce travail de clarification, Monsieur le ministre, incombe à votre administration. Je vous interroge donc à nouveau : acceptez-vous de livrer par circulaire vos interprétations des dispositions légales ? Accepteriez-vous, d'autre part, d'associer l'Etat, les associations d'élus et les bailleurs sociaux dans la rédaction d'un guide pratique à l'usage des acteurs engagés sur le terrain ?

La réponse qu'apporte la collectivité nationale à la demande de logement social traduit l'attention qu'elle porte aux plus défavorisés, mais aussi, particulièrement en ville, à une grande partie de la population, qui cherche simplement à se loger dans des conditions financières acceptables. En nous faisant l'écho de ces revendications du monde HLM, nous pensons sincèrement, loin de la polémique inutile, contribuer à ce que soient apportées des réponses concrètes aux attentes ainsi exprimées (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Hervé Mariton - L'urbanisme est un domaine important, où il faut étudier, prévoir, organiser. Malheureusement la loi SRU offre un bon exemple du mal français, où l'on aura suradministré et sous-organisé... Face à un tel texte, Monsieur le ministre, il faut éviter de faire preuve de trop de continuité, même si les ruptures utiles ne peuvent être faites en un instant. Ainsi proposez-vous des mesures d'urgence face aux difficultés de cette mauvaise loi, et elles sont les bienvenues ; la loi « solidarité et renouvellement urbain » fait déjà problème dans son intitulé même, quand je pense aux communes rurales de ma circonscription qui sont en train d'élaborer des « plans locaux d'urbanisme » et ne comprennent pas bien cette évolution terminologique... (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste) En passant du plan d'occupation des sols au PLU, on a sans doute un peu oublié la diversité des situations ! Mais au-delà des mots, la loi SRU a eu des effets mal calculés - il faudrait plus souvent assortir d'une étude d'impact les textes que nous votons ; mais parfois ses dispositions mêmes étaient inapplicables. J'ai souvenir de réunions curieuses à la préfecture de mon département, où tous les intervenants constataient assez vite que l'articulation des dispositions existantes était impossible... Il y a tant de contraintes que souvent il n'y a pas de solution. Cette loi comporte en outre, à certains égards, un déni de démocratie (Protestations sur les bancs du groupe socialiste). Imaginez une nouvelle équipe municipale impliquée dans l'élaboration d'un SCOT, et qui souhaite ensuite élaborer un PLU. Est-ce possible sur la durée d'un mandat ? Non ! Est-il normal que l'on ne puisse, au cours d'un mandat, corriger ce que d'autres responsables, élus en leur temps, avaient décidé ? On crée des situations où ce que les uns décident ne peut plus être modifié par les autres : c'est un déni de démocratie qu'il faudra corriger un jour (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste).

Le présent projet apporte des mises en cohérence et des améliorations reéelles dont nous nous félicitons. L'article 6, notamment, permettra une meilleure compréhension de PVNR. Mais ce qui a conduit à votre heureuse initiative est en soi assez ahurissant : c'était une disposition légale mal adaptée, sans doute, mais surtout une circulaire discutable et une application illégale ! Qu'il faille recourir au Parlement pour corriger une circulaire et son application conduit à s'interroger sur le fonctionnement institutionnel de notre pays... Il faut veiller, lorsque la loi ne contraint pas au-delà de ce que législateur a voulu, à ce que la circulaire ou ses conditions d'application viennent lui ajouter des contraintes que nous n'aurions pas voulues.

En cette matière importante, on ne peut pas se contenter de rafistoler. Il est essentiel de tracer des pistes nouvelles, que vous nous proposerez, Monsieur le ministre, dans les mois qui viennent. Notre majorité ne saurait se borner à mettre en cohérence les lois Voynet, Chevènement et Gayssot ! Ces textes pour le moins imparfaits ne sauraient être notre horizon indépassable... Nous devons, y compris dans un domaine technique, dire notre volonté politique, et la mettre en _uvre au-delà d'un empilement de dispositifs existants. Ce n'est pas en mettant trois mauvais textes en cohérence qu'on créera une configuration favorable à l'urbanisme dans notre pays !

M. Jacques Myard - Du passé faisons table rase !

M. Hervé Mariton - Merci donc, Monsieur le ministre, pour les dispositions utiles que vous nous présentez. Ce soir, mais aussi pour l'ambition que vous porterez plus complètement dans quelques mois (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).

M. Alain Ferry - Avec ce projet, Monsieur le ministre, vous contribuez à ouvrir le difficile chantier de la simplification. Vous exprimez la volonté de remédier à la complexité et à la lourdeur administratives, à la superposition perpétuelle des dispositifs, et je m'en félicite. Les lois Voynet, Gayssot et Chevènement ont montré, dans leurs difficultés d'application, l'absence de pragmatisme de leur démarche, liée notamment à l'absence de concertation interministérielle en amont. Sur le fond, je ne peux donc que me réjouir de la clarification que vous apportez à la loi SRU, dont l'application a montré le caractère mal articulé et l'absence de concertation préalable avec les élus des collectivités. Le terrain est le seul point de départ de la confiance retrouvée dans l'action publique.

Dans le domaine de l'urbanisme, vous levez notamment les contraintes qui pèsent sur les zones d'urbanisation et l'aménagement des zones naturelles. Au sein des PLU, vous clarifiez le rôle des projets d'aménagement et de développement, vous rendez aux maires la liberté d'agir pour fixer un minimum parcellaire. A ce propos, je serais favorable à une révision des procédures des PLU, afin de les rendre moins lourdes, moins longues, donc moins coûteuses et plus accessibles à nos communes. Nombre de petites communes, en effet, n'ont pas les moyens de mettre en place un PLU.

Je souhaite également évoquer l'article additionnel, proposé par le président et le rapporteur de la commission, et relatif aux modalités de création et de fonctionnement des pays. Je me réjouis que le Gouvernement ait décidé de poursuivre l'accompagnement des pays, qui ne doivent cependant pas constituer un niveau supplémentaire dans le millefeuille administratif français. Le pays doit être une instance de coordination, de réflexion et d'animation souple et légère, qui développe ses actions autour de missions pour lesquelles les communes et les communautés de communes n'ont pas la masse critique. L'idée de simplifier les démarches est assurément excellente : les procédures trop longues et complexes finissent en effet, l'expérience le montre, par décourager les acteurs locaux. Cependant, dans son amendement, M. Ollier rend facultatifs les conseils de développement, et je le regrette.

M. le Président de la commission - Pas du tout ! L'amendement a été modifié !

M. Alain Ferry - Ces conseils ont toute leur place dans la démarche du pays, et n'entament nullement la pertinence du rôle des élus, qui auront à définir leur composition et leur mode de travail. La société civile ajoute quelque chose à la charte des pays.

Supprimer l'avis de la CRADT me paraît, en revanche, une bonne chose. Mais, dans un souci de cohérence et d'articulation des politiques territoriales, il faut prévoir que les projets de pays soient soumis pour avis conforme aux conseils général et régional.

J'en viens à la question de la superposition entre la loi SRU et la loi d'aménagement du territoire, entre les SCOT et les pays. Ces deux procédures se fondent sur l'élaboration d'un diagnostic territorial et d'un projet de développement et d'aménagement sur des périmètres parfois identiques, parfois intégrés. Il me paraît nécessaire de jeter des passerelles entre les deux démarches.

Enfin, les débats autour de la notion de chef de file me semblent sans objet. Il est clair que les différents EPCI membres d'un pays peuvent être chefs de file dans la mise en _uvre d'actions, et que la structure de pays doit pouvoir l'être également sur des projets spécifiques. Par contre, j'estime que le contrat doit être passé par le pays et non par chaque EPCI : évitons le saupoudrage, les micro-projets et la course aux subventions. Il faut garder aux pays le souci de cohérence (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Jacques Myard - Ce projet modifie notablement la loi SRU. Celle-ci est, il est vrai, l'exemple même de ce qu'il ne faut pas faire en matière législative. Un débat mené au pas de charge a provoqué l'accouchement au forceps de 209 articles qui traduisent plus souvent des choix idéologiques et sectaires que ceux de la raison, de l'harmonie et du compromis qui doivent présider à l'équilibre entre des intérêts parfois antagonistes (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste). En outre, cette loi est venue bouleverser un droit de l'urbanisme qui avait enfin trouvé son point d'équilibre après trente ans de précisions jurisprudentielles.

Il n'est certes pas interdit de penser que le développement urbain doit s'inscrire dans un plan d'aménagement et de développement durable ; mais on ne saurait tout prévoir a priori, surtout lorsque ce PADD commande la délivrance des permis de construire. Avec votre projet, ce ne sera plus le cas : voilà qui supprime, pour les communes comme pour les requérants, un élément de fragilité.

Ce projet va donc dans le bon sens, en assouplissant certaines règles dangereuses comme celle-ci, ou comme le gel des terrains à urbaniser en l'absence de SCOT. On le voit à nouveau, il ne faut toucher aux lois que d'une main tremblante, surtout en matière d'urbanisme. Votre prédécesseur, Monsieur le ministre, est ainsi rattrapé par l'histoire, et son _uvre d'homme pressé justement remise en cause.

Cependant deux problèmes créés par la loi SRU ne sont pas réglés par ce projet.

D'abord, la fixation d'une taille minimale des terrains. La loi SRU ne l'autorise que pour des raisons liées à l'assainissement non collectif ; c'est un net recul des moyens donnés au conseil municipal pour maîtriser l'urbanisme. Je me félicite que le président Ollier ait repris dans un amendement l'essentiel d'une proposition de loi que j'avais déposée pour réintroduire dans notre droit la possibilité pour le conseil municipal de fixer quasi librement une taille minimale. Il faudra qu'il soit impossible de retrouver des droits à construire en détachant une partie non construite et ayant la taille minimale requise ; le Conseil d'Etat, dans son arrêt Campero, avait jadis posé une règle de calcul du COS tenant compte des constructions sur la parcelle initiale.

J'en viens à l'article 55 de la loi SRU, concernant le fameux quota de 20 % de logements sociaux - ou plutôt aidés. Sans doute ne serons-nous pas d'accord, Monsieur le ministre, mais accordez-moi que, s'il y a plus d'avantages à faire sa cour à un ministre qu'à faire son devoir, alors tout est perdu !

Mme Odile Saugues - C'est l'abbé Pierre qui nous regarde !

M. Jacques Myard - Il a été décidé de ne pas toucher à cet article, par crainte des critiques de nos adversaires politiques mais, Monsieur le ministre, on perd toujours quand on se place sur le terrain de l'adversaire ! Nous sommes tous concernés par la mixité sociale, je suis pour et je l'ai prouvé dans ma ville : devenu maire en 1989, j'ai lancé dès 1990 la construction de logements sociaux, en affrontant l'opposition de personnes qui votaient à gauche... (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste)

Mme Geneviève Perrin-Gaillard - N'importe quoi !

M. Jacques Myard - Eh non, c'est la réalité !

En dix ans, j'ai multiplié par trois le nombre de logements sociaux de la société d'économie mixte ; mais la réalisation de l'objectif de 20 % n'est pas seulement une question de volonté : dans beaucoup de villes, il est impossible de construire plusieurs centaines de logements sans remettre en cause un patrimoine que nous avons le devoir de protéger et de transmettre aux générations futures.

« Si vous ne pouvez pas construire, vous devez payer », me dira-t-on. Mais certaines villes paient depuis plus de dix ans et ont vu la DGF passer de 40 à 17 % de leurs recettes de fonctionnement, les ménages payant la différence... Les pénalités imposées par la loi SRU représentent deux à trois points de fiscalité, à ajouter au reste ! Le résultat est évident : ces villes prétendument riches augmentent sans cesse les impôts et chassent aussi les personnes aux revenus modestes qui n'ont pas les moyens de payer. Voilà les conséquences de ces dispositions anti-sociales. La loi Gayssot, c'est Gribouille et Pieds nickelés ! (« Très bien ! » sur les bancs du groupe UMP ; protestations sur les bancs du groupe socialiste)

Alors, Monsieur le ministre, laissez votre nom dans l'histoire du logement social, redéfinissez celui-ci en y faisant entrer les PLI, passez des contrats avec les maires sur des objectifs raisonnables qui tiennent compte de l'urbanisme et des moyens financiers des communes, et surtout développez l'accès à la propriété : la France n'est pas condamnée à avoir 20 % de logements sociaux dans toutes ses communes ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. Etienne Pinte - Lorsque j'ai pris connaissance de votre, projet, Monsieur le ministre, j'avais la conviction que vous nous proposeriez aussi des mesures tendant à améliorer le volet « logement aidé » de la loi SRU. Je suis donc très déçu.

Dans mon esprit, il ne s'agit pas de revenir sur le quota de 20 % de logements aidés dans les villes de plus de 1 500 habitants, qui n'avait d'ailleurs pas été remis en question par le gouvernement Juppé en 1996, ni de revenir sur le principe de la mixité sociale, mais tout simplement, après près de deux ans d'« expérimentation », de constater que certaines dispositions de la loi sont inapplicables ou inappliquées : inapplicables pour les communes qui n'ont quasiment pas de foncier, inappliquées par celles qui préfèrent payer le prélèvement.

Personne n'a le monopole de la solidarité ou de la fibre sociale ; mais entre les principes et la réalité il peut y avoir un fossé. En vérité, ceux qui ne veulent pas améliorer la loi condamnent le développement du logement aidé.

M. Borloo et vous-même, Monsieur le ministre, aviez pourtant proposé des mesures qui auraient permis de le relancer.

Un contrat engageant la commune et l'Etat est une très bonne idée. L'application de la pénalité dans le cas du non-respect de l'engagement pris transformerait un système coercitif en un système incitatif.

La redéfinition du logement social, pour en revenir aux notions de la loi d'orientation sur la ville de 1991, ou de la loi de 1996 sur l'habitat, aurait pu soulager toutes les communes qui détiennent des centaines de logements aidés construits par l'Etat ou par les collectivités territoriales pour leur personnel.

Enfin, les sommes déjà prélevées par l'Etat auraient du être rendues aux communes à condition, bien entendu, qu'elles soient utilisées pour construire des logements aidés.

Si vous ne modifiez pas l'article 55 de la loi SRU, les communes vont continuer de se voir confisquer des sommes importantes dont elles ont pourtant bien besoin pour accroître leur parc de logements aidés. Dans les Yvelines, les autorités préfectorales ont prélevé, depuis mars dernier, plus de 2,7 millions d'euros.

M. Jacques Myard - C'est du racket !

M. Etienne Pinte - Cette somme est actuellement consignée dans les caisses de la trésorerie générale. A quoi sert-elle ? A rien, puisque le décret d'application n'a toujours pas été pris. La moindre des choses, Monsieur le ministre, serait que vous geliez la perception des prélèvements jusqu'à la discussion du projet de loi sur l'habitat. Le statu quo pénaliserait nos concitoyens les plus modestes.

Je suis d'autant plus libre pour m'exprimer que je n'ai pas voté contre la loi Gayssot ni contre la loi SRU, que dans ma ville j'ai 6 000 logements sociaux et que lors du vote de la loi Rocard-Delebarre d'orientation sur la ville, j'avais 20 % de logements sociaux. Il est encore temps que le Gouvernement se ressaisisse et permette aux Français les plus modestes d'espérer des conditions de vie décentes (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

La discussion générale est close.

M. le Président de la commission - Quelle que soit la diversité des positions exprimées, la majorité n'a jamais eu l'intention de remettre en cause l'objectif de mixité sociale (« Très bien ! » sur plusieurs bancs du groupe UMP). En témoignent les déclarations du Président Chirac et l'action menée par M. de Robien. Je ne peux accepter qu'on nous fasse un procès d'intention, comme si l'on voulait transformer une discussion technique en une polémique politicienne à destination des médias.

Si la loi SRU est si efficace que cela, pourquoi n'a-t-elle pas produit, dans sa première année d'application, les effets attendus ? 18 000 logements ont certes été construits, contre 12 000 l'année précédente, mais la différence, soit 6 000 logements, est liée à la possibilité, ouverte en 2001, d'acheter des immeubles sans travaux.

Je rends hommage au ministre, qui a été attentif à nos demandes. En commission, l'opposition s'est montrée plutôt constructive et très peu critique ; j'aimerais qu'elle adopte la même attitude en séance car il ne s'agit que de redonner un peu plus de liberté aux maires, d'assouplir la loi pour qu'elle soit applicable et appliquée, et d'alléger les contraintes.

Quant aux propos de M. Cohen sur les pays, ils sont inacceptables (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste). Il se trouve qu'en 1994, c'est moi qui ai rédigé, en ma qualité de rapporteur, l'article de la loi Pasqua sur les pays, et que je sais comment et pourquoi je l'ai rédigé. Ce que nous voulons aujourd'hui, c'est supprimer les contraintes que Mme Voynet a instaurées et qui empêchent la mise en place rapide des pays.

Ce sont les élus qui doivent décider du périmètre de solidarité au sein duquel ils conduiront des projets de développement - les élus, et non pas l'administration ou le préfet : l'amendement de la commission prévoit que ce dernier ne fera que publier la décision prise par les élus. Nous avons décidé ce matin, en outre, en commission - je le dis notamment pour M. Ferry, qui n'en est pas membre -, que les conseils de développement seraient obligatoirement créés, mais s'organiseraient librement.

M. Alain Ferry - Très bien !

M. le Président de la commission - En rectifiant l'amendement, j'ai tenu compte de ce qui s'est dit sur tous ces bancs, et qui correspond, je crois, à une volonté commune.

Je me réjouis de la qualité du travail accompli en commission, et remercie notamment le rapporteur de toute l'attention qu'il aura portée aux amendements déposés (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).

M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer - Je remercie le président de la commission d'avoir fait cette mise au point. Je crois que ce texte est un texte consensuel, malgré cette question de l'article 55, qui cause bien des irritations, et qui, j'y reviendrai tout à l'heure, me paraît surtout attaqué d'un côté inattendu de l'hémicycle...

J'ai rencontré, Monsieur Poignant, toutes les associations, notamment d'élus, qui nous ont aidés à élaborer ce projet. On peut dire que c'est un peu le leur... Il est vrai qu'en 2000, par contre, le texte précédent avait été voté en urgence, et sans concertation.

Monsieur le rapporteur, vous avez fort bien expliqué les dispositions relatives à l'urbanisme. Nous voulons à la fois éviter, comme vous l'avez dit, « l'urbanisme de prétoire », et débloquer du « foncier urbanisable ». Vous avez annoncé nombre d'amendements intéressants ; le Gouvernement leur accordera une grande attention, et émettra sans doute, dans bien des cas, un avis favorable.

Monsieur Folliot, vous avez bien montré le lien entre le déblocage des terrains, le coût du foncier et la construction de nouveaux logements, y compris sociaux. Vous avez dit que la loi SRU était à l'urbanisme ce que la loi sur les 35 heures était au droit du travail ; j'espère que la loi « « DDUHC » sera à la loi SRU ce que la loi sur l'aménagement du temps de travail - sous l'avant-dernière législature - fut à la loi sur les 35 heures : une vision plus contractuelle et plus consensuelle, par opposition à une sorte de normalisation dogmatique, voire comme le disait M. Raoult, idéologique.

Monsieur Grand, vous avez eu raison de souligner que la règle dite des quinze kilomètres a eu pour effet d'opposer la campagne à la ville. Je reprendrais volontiers votre formule : « Le cas par cas doit l'emporter sur l'esprit de système ».

Mme Jambu a critiqué l'assouplissement de cette règle en parlant d'« impatience ». Eh bien oui : je suis impatient de voir des terrains libérés pour la construction de logements ! Si le Gouvernement fixe des obligations aux collectivités, il doit aussi veiller à ce qu'elles aient les moyens de les remplir. Pour autant, ce texte ne passe pas par pertes et profits la lutte contre l'urbanisation anarchique, à laquelle nous sommes tous opposés.

J'ai été très touché par l'intervention d'Eric Raoult, élu de terrain qui a eu à connaître, lui-même un terrible accident d'ascenseur. Le texte vise à ce que tout soit fait, sur le plan juridique, pour éviter que de telles catastrophes se reproduisent. Mme Saugues a raison de souligner le faible taux de renouvellement des ascenseurs, et je promets à M. Nicolas d'être vigilant quant à l'indépendance des contrôleurs techniques. Pour conclure sur ce sujet, je réponds à M. Folliot que je veillerai aussi à ce que l'entretien des ascenseurs soit correctement assuré et que maîtres d'ouvrage et ascensoristes assument leur entière responsabilité.

Madame Jambu m'a également interrogé sur les moyens financiers que le Gouvernement entend mettre en _uvre pour financer la rénovation du parc HLM. Je rappelle à nos collègues de l'opposition que la loi de finances pour 2003 - qu'ils n'ont pas votée - prévoit une augmentation de 15 % de la dotation PALULOS, ce qui permettra de passer de 88 000 logements réhabilités en 2002 à 100 000 en 2003.

Quant à la vente de leur logement aux occupants des HLM, elle ne constitue pas une réduction de l'offre locative sociale. Elle permettra au contraire aux organismes HLM, de trouver des ressources nouvelles pour construire de nouveaux logements.

Grâce à l'amendement adopté par la commission à propos des pays, des simplifications majeures pourront être envisagées sur ce point, comme vous le dira Jean-Paul Delevoye, qui représentera le Gouvernement lors de l'examen de cet amendement.

J'ai bien compris les propos de M. le rapporteur, de M. Grand, de M. Raoult, de M. Poignant et de M. Pinte sur l'article 55, et je suis convaincu, comme eux que ce n'est pas la contrainte qui donne les meilleurs résultats. Je tiens néanmoins à rassurer Mme Saugues, tout en m'étonnant de ses accusations, et ce d'autant plus que le seul amendement concernant l'article 55 a été déposé par deux de ses collègues socialistes, MM. Janquin et Kucheida !

L'intervention de M. Janquin est pour le moins paradoxale : il nous demande, sous couvert de réintégrer dans le parc des logements sociaux, au nom du passé, certains logements qui ne le sont plus, de réduire de fait la portée de l'article 55, car se seraient ainsi des milliers de logements qui, de nouveau décomptés comme tels, épargneraient aux communes de réaliser l'effort de mixité sociale qui leur avait été demandé (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste). Je vous le dis tout net : je refuserai les amendements de l'opposition tendant à réduire la mixité sociale.

M. Pierre Cohen - Et qu'a fait le Sénat ?

M. le Ministre - J'ajoute que, dans ces conditions, je m'interroge sur la justification de la motion de procédure que va défendre Mme Saugues ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe UMP)

MOTION DE RENVOI EN COMMISSION

Mme la Présidente - J'ai reçu de M. Jean-Marc Ayrault et des membres du groupe socialiste une motion de renvoi en commission déposée en application de l'article 91, alinéa 6 du Règlement.

Mme Odile Saugues - Au cours de la discussion générale, le groupe socialiste vous a solennellement interrogé, Monsieur le ministre, sur vos intentions en matière de mixité sociale et vous nous avez annoncé que vous n'entendiez pas revenir sur l'article 55... du moins dans un premier temps. Mais nous ne pouvons nous satisfaire de vos explications gênées qui visent bien davantage à calmer les impatiences de votre majorité que l'inquiétude de l'opinion. Serait-ce l'opposition qui alimente le suspense sur ce texte depuis des semaines ou, plus exactement, depuis qu'une proposition de loi a été présentée au Sénat ? Dans ce domaine comme dans tant d'autres, le Gouvernement souffle le chaud et le froid.

M. Gilbert Meyer - Pas de procès d'intention !

Mme Odile Saugues - Cette fois, notre collègue Raoult a trouvé à s'exprimer, lui que l'on n'avait pas entendu lors de l'examen de la loi SRU. Mais sait-on que la commune du Raincy ne compte que 3,9 % de logements sociaux ? (« Eh oui ! » sur les bancs du groupe socialiste) Le Gouvernement doit contenir la volonté de débordement qui s'est manifestée au Sénat le 12 novembre dernier, et enterrer la dangereuse promesse électorale qui inquiète non seulement les élus de gauche mais aussi une grande partie des associations engagées dans le soutien du droit au logement des plus défavorisés de nos concitoyens, ainsi que des urbanistes comme Yankel Fijalkov ou des sociologues comme Marco Oberti.

M. Jean Dionis du Séjour - Ce ne sont pas des maires !

Mme Odile Saugues - Les mêmes inquiétudes ont été exprimées par M. Xavier Emmanuelli qui a dit clairement les dangers de la proposition du sénateur Braye, dans sa version initiale comme dans sa version édulcorée.

On nous dit aujourd'hui que les risques sont écartés et que les ultras de votre majorité ont été contenus. Mais pour combien de temps ? Nous savons que, toute la semaine passée, et pas plus tard qu'hier encore, les réunions se sont succédé pour tenter de faire un sort présentable à l'article 55 de la loi SRU. Il est vrai que cette disposition phare avait particulièrement inspiré l'opposition de l'époque, et il est vrai aussi que le programme du candidat RPR proposait de revenir sur l'obligation de construire 20 % de logements sociaux dans chaque commune urbaine de plus de 3 500 habitants.

J'ai encore en mémoire les propos de M. Plagnol dénonçant « une conception autoritaire et centralisée de la mixité sociale » et nous expliquant qu'il faudrait « raser des pavillons pour construire des logements sociaux dans sa commune de Saint-Maur » ! Il voyait même en cet article « un véritable drapeau rouge » !

Pour sa part, Francis Delattre prévoyait que « des villes seraient sanctionnées pour ne pas avoir à connaître les émeutes du samedi soir, telles qu'on les célèbre à Nanterre »...

Je pourrais alimenter longuement ce florilège caricatural, certains allant jusqu'à dénoncer un Gosplan à la française...

En fait, il s'agissait de jouer sur les peurs et de stigmatiser une catégorie de la population. Mais il faut le rappeler sans cesse : deux français sur trois, et même trois sur quatre si l'on tient compte de ceux qui peuvent prétendre au prêt locatif à usage social créé par Louis Besson, peuvent accéder au logement social. Nous proposions simplement que, dans chaque commune, un logement sur cinq puisse répondre à cette demande.

L'article 55 de la loi SRU a aussi pour ambition de faire en sorte que l'intérêt général l'emporte.

Nous devons combler une véritable fracture territoriale, telle que certaines communes comptent parfois 80 % de logements sociaux, où vivent des populations que d'autres villes n'ont pas acceptées. Nous devons rétablir l'égalité républicaine. Tel est l'objectif de cet article.

Quant aux résultats, ils sont plutôt encourageants, puisqu'on enregistre, dès la première année, un taux de réalisation de 78 % de l'objectif fixé. Considérant la campagne politicienne menée contre cette mesure, ce bilan est prometteur.

Pourtant, vous tentez, avec élégance mais détermination de contourner cet objectif en parlant de partenariat et de cadre contractuel entre les communes et l'Etat, tout en sachant parfaitement qu'une telle approche se traduirait par une mise en _uvre homéopathique de la mixité sociale, en dépit de l'urgence sociale que nous connaissons. Elle aurait, au mieux, l'efficacité de votre proposition sur la réduction volontaire du temps de travail : on va dans le bon sens, mais à petits pas ! (Exclamations sur les bancs du groupe UDF et du groupe UMP)

Je vous rappelle que 801 communes sont concernées par le dispositif, et qu'il manque 414 000 logements sociaux. Or, la proposition sénatoriale, dont vous avez combattu certaines dispositions mais dont vous avez approuvé l'orientation, n'a qu'un seul objectif : réduire le nombre de communes soumises à l'obligation de construire des logements sociaux. Son premier signataire avait même prévu d'exonérer sa propre commune, Vuchelay, de ce devoir de solidarité ! (Protestations sur les bancs du groupe UMP) Il est vrai que son opposition au logement social est plutôt radicale, puisqu'il estime que le problème majeur de Mantes-la-Jolie ne tient pas tant à un taux excessif de logements sociaux qu'à leur peuplement !

Quant à la contractualisation envisagée par la proposition de loi, elle n'est ni simple, ni transparente, mais plutôt étrange, puisque deux mécanismes différents coexisteraient pour la réalisation d'un même objectif.

Aucun critère objectif n'est retenu pour justifier la différence de traitement entre communes, à part la couleur politique du maire ! (Protestations sur les bancs du groupe UMP)

On voit très bien le but recherché : l'obligation de réalisation de logements sociaux serait divisée par trois et établie sur soixante ans ! Quant aux pénalités, elles seraient réduites et le prélèvement deviendrait triennal. De ce fait, elles interviendraient en 2006 ou 2007, en pleine campagne pour les élections municipales... et le Gouvernement trouverait de bonnes raisons pour ne pas passer à l'acte !

Cette proposition sénatoriale suscite une inquiétude légitime, et elle est d'autant moins justifiée que les offices n'observent pas de difficultés particulières dans l'application de la loi. Ainsi, l'article 55 de la loi SRU n'est plus ce « chiffon rouge » qui faisait cauchemarder M. Plagnol, mais un texte d'équilibre au service d'une cause juste, la mixité sociale, que le Conseil constitutionnel reconnaît comme « un objectif d'intérêt général ».

Je sais, Monsieur le ministre, que vous n'êtes pas insensible à ces remarques, et nous avons tous en mémoire votre choix de vous abstenir lors du vote de la loi SRU.

Nous savons que la commune dont vous étiez encore récemment le premier magistrat a fait sien depuis longtemps ce devoir de solidarité, puisque sur les 800 logements construits chaque année à Amiens, plus d'un tiers sont des logements sociaux.

Mais nous savons aussi qu'il vous faut composer avec une majorité pléthorique dont la plupart des députés ont été élus en brocardant la mixité urbaine (Protestations sur les bancs du groupe UMP).

Et si cette motion de procédure est un moyen pour nous de rappeler que les premiers résultats de la loi SRU sont intéressants, elle est surtout un signal d'alarme, une preuve de vigilance qui nous permet de relayer les inquiétudes grandissantes qui s'expriment parmi les acteurs du logement social.

L'abandon de la prime à l'accession très sociale à la propriété, un an après son instauration, la baisse des crédits de l'ANAH qui était prévue initialement dans votre projet de budget, un collectif budgétaire calamiteux pour le logement et la construction, la réapparition de l'évaluation forfaitaire de ressources pour les jeunes : les nuages s'amoncellent et les menaces que fait peser sur la mixité sociale une majorité que vous n'arrivez pas à contenir et qui veut en découdre, ou plutôt qui veut découdre la loi, nous invitent à vous interpeller afin que vous fassiez connaître à la représentation nationale vos intentions réelles sur le devenir de l'article 55 de la loi SRU.

En renvoyant ce texte devant la commission, l'Assemblée invite le Gouvernement à prendre ses responsabilités et elle acceptera d'aborder ce débat sous le regard vigilant du monde du logement social et des associations.

Ce faisant, l'Assemblée n'acceptera pas de repousser ce débat essentiel en espérant le rouvrir plus discrètement, une fois les passions éteintes et l'attention détournée. Ce faisant, la majorité dira avec nous que la mixité sociale dans l'habitat ne doit plus être entravée par des obstacles financiers, des initiatives politiciennes et des blocages culturels d'un autre âge (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. le Président de la commission- Je suis stupéfait par cette motion, qui retentit comme une provocation (Protestations sur les bancs du groupe socialiste). Madame Saugues, vous êtes si gênée que vous oubliez purement et simplement le texte que nous examinons !

Vous demandez le renvoi en commission sans aborder le texte que la commission a examiné ! Moi qui la préside, j'ai toutes raisons d'en être stupéfait (« Très bien ! » sur les bancs du groupe UMP).

Vous tentez d'ouvrir une polémique sur un sujet dont ni le Gouvernement ni la majorité ne veulent discuter, la mixité sociale. Mais à aucun moment vous n'avez parlé du texte..

M. Jean-Louis Dumont - ... Mais de ses conséquences !

M. le Président de la commission - Vous n'avez parlé que de l'article 55, dont le texte ne parle pas ! Méfiez-vous, si certains vous prenaient au mot, un débat en commission sur cet article aboutirait peut-être au résultat inverse de celui que vous souhaitez. Seuls MM. Janquin et Kucheida jusqu'à présent ont déposé un amendement visant à réduire le champ d'application de la loi SRU. Si vous voulez leur emboîter le pas, il faut le dire.

En commission, à aucun moment vous n'avez présenté d'arguments contre les dispositions proposées. Nous n'avons à aucun moment abordé l'article 55 car personne ici n'a l'intention (Protestations et rires sur les bancs du groupe socialiste) de revenir sur ce système. Mais nous sommes nombreux à penser qu'il serait préférable d'inciter les maires plutôt que de les contraindre. Cela fait l'objet de discussion, que la majorité a le temps de mener en toute sérénité afin de donner la liberté nécessaire aux communes et d'atteindre un objectif - M. le ministre a parlé de 24 000 logements sociaux - supérieur à celui que vous voulez atteindre. Travaillons-y ensemble, mais au terme de ce plaidoyer contre un texte absent, rejetons la motion de renvoi en commission (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Jean Proriol, rapporteur de la commission des affaires économiques - Effectivement, Madame Saugues, rien ici ne remet en cause la mixité sociale. Pour reprendre vos termes, la volonté de débordement du Sénat n'a pas atteint le Palais Bourbon. Donc ne nous faites pas de procès d'intention.

Je comprends la déception de la gauche : nous ne lui offrons pas ce qu'elle espérait pour critiquer à loisir. Dès lors, elle évoque ce que nous aurions voulu ou pu faire, cela pour des raisons politiciennes et hypocrites (Protestations sur les bancs du groupe socialiste).

Vous n'avez pas pu empêcher l'un des vôtres de déposer un amendement touchant aux logements sociaux ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

La loi SRU a bien fonctionné, dites-vous, en parlant de 18 000 logements, sur lesquels j'aimerais d'ailleurs en savoir plus. Mais les 70 millions payés en 2001 par les communes qui n'ont pas fait de logements sociaux dorment dans les caisses des trésoriers payeurs généraux car le fonds que vous aviez créé pour utiliser cet argent attend toujours le décret d'application.

Vous essayez d'enfoncer un coin entre la majorité et le Gouvernement, mais vous n'y parviendrez pas. La gauche n'a pas le monopole du logement social ni du dialogue social. Nous voulons construire une société du partage en préférant le contrat à la contrainte. La mixité sociale vous a servi d'étendard, mais il ne vous a pas mené à la victoire.

Après avoir approuvé sagement tous les amendements que nous proposions, vous avez repris les chemins politiciens qui vous sont familiers. Pour nous la ville doit faire coexister les différences, c'est ce que vise le projet du Gouvernement, auquel nous nous en tenons. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)

M. Philippe Folliot - Mme Saugues a tenu des propos passionnés, et hors sujet. Ce texte apporte des réponses à des problèmes quotidiens de nos concitoyens et des élus locaux. Aujourd'hui, ce qui manque pour construire des logements sociaux, ce sont les terrains, car la loi SRU avait provoqué une rareté du foncier et une hausse des coûts interdisant aux plus modestes d'accéder à la propriété et aux bailleurs sociaux de construire, au détriment de la mixité sociale. Ce projet facilite le parcours résidentiel.

Puisque vous n'argumentez que sur ce qui ne figurent pas dans le texte, nous en déduisons que vous êtes d'accord avec ce qu'il contient vraiment. Le groupe UDF ne peut que repousser la motion de renvoi (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe UMP).

M. François Brottes - Nous voterons cette motion avec d'autant plus de plaisir qu'en commission on travaille plutôt bien même si, en la circonstance, le rapporteur a fait preuve d'une raideur que je ne lui connaissais pas. Mais je sais aussi qu'il peut s'assouplir au fil des débats. (Sourires)

M. le Rapporteur - Merci !

M. François Brottes - Par ce vote, nous voulons utiliser notre droit d'alerte. Sans grande finesse, un député de la majorité a crié tout à l'heure « du passé faisons table rase », expression de triste mémoire.

M. Jacques Myard - Ah ? Vous reniez vos dieux ?

M. François Brottes - La motion défendue par Odile Saugues répond à sa façon au devoir de mémoire. Nous prenons acte, Monsieur le ministre, de votre attachement au principe de mixité sociale qui est l'un des fondements de la loi SRU. Mais beaucoup de collègues de la majorité ont appelé de leurs v_ux l'abrogation pure et simple de l'article 55 qui l'institue. Tous ne sont pas des députés des beaux quartiers, mais beaucoup se disent que laisser les exclus chez les autres, c'est autant de gagné (Protestations sur les bancs du groupe UMP).

Force est de constater que, dans la discussion générale, le naturel de certains est revenu au galop. Nous avons donc déposé cette motion de manière préventive.

M. Jacques Myard - Il est comme Bush : il est pour la guerre préventive !

M. François Brottes - Nous prenons acte, Monsieur le ministre, de votre volonté. Mais nous voterons cette motion parce qu'il ne faut plus que se créent des ghettos (Protestations sur les bancs du groupe UMP). Ce qui est en cause, c'est le droit à la sérénité, à la sécurité et à la dignité (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Serge Poignant - Cette notion n'a aucun sens : il n'est pas question de revenir sur l'article 55 de la loi SRU.

Pour le reste, le ministre a bien expliqué que ce projet est l'aboutissement d'une concertation avec les élus locaux. Il contient des mesures urgentes en matière de sécurité et des dispositions de bon sens pour rendre applicable notre droit de l'urbanisme.

Mesdames et messieurs de l'opposition, vous savez bien, dans vos communes, qu'il est nécessaire de réviser la loi SRU, souvent inapplicable. En commission d'ailleurs, vous n'avez guère protesté. Vous avez même accepté nombre d'amendements de la majorité.

Le renvoi en commission n'a aucun fondement (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).

La motion de renvoi en commission, mise aux voix, n'est pas adoptée.

ARTICLE PREMIER

M. le Rapporteur - L'amendement 5 de la commission ne vise qu'à modifier un décompte d'alinéa, en coordination avec l'amendement suivant.

L'amendement 5, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

M. le Rapporteur - L'amendement 6 rectifié de la commission vise d'abord à déplacer l'insertion de la règle des quinze kilomètres.

Celle-ci visera les communes situées à moins de quinze kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 50 000 habitants au sens du recensement général de la population.

Dans un souci de clarification rédactionnelle, la commission avait souhaité déplacer l'énoncé de la règle sans en modifier le fond. Mais cette règle est trop restrictive. Elle s'applique à l'origine aux communes voisines d'une agglomération de 15 000 habitants, ce qui gèle de nombreux projets.

Il ne faut pas sous-estimer l'intérêt de la règle des quinze kilomètres, qui permet d'éviter une urbanisation anarchique.

M. François Brottes - Très bien !

M. le Rapporteur - Vous voyez que j'ai retrouvé ma souplesse, Monsieur Brottes.

Il a toutefois semblé nécessaire de restreindre cette règle aux communes proches des agglomérations les plus importantes, le seuil de 15 000 habitants paraissant trop bas. La commission a donc rectifié son amendement, afin de soumettre à cette règle les seules communes qui sont situées à moins de quinze kilomètres d'une agglomération de plus de 50 000 habitants. Ainsi, les communes qui sont situées à proximité d'une agglomération dont le nombre d'habitants est compris entre 15 000 et 50 000 habitants pourront-elles désormais urbaniser librement, conformément à ce qui est prévu dans leurs documents d'urbanisme.

Les chiffres communiqués par le ministère de l'équipement sont à cet égard éloquents : la règle actuelle des quinze kilomètres concerne 21 397 communes, soit une population proche de 41 millions d'habitants. Si on relève le seuil, ce ne sont plus que 13 824 communes qui sont concernées.

Cet assouplissement est indispensable, afin de concilier un développement urbain harmonieux et la mise en _uvre des opérations d'urbanisme prévues par les communes (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. le Ministre - Quatre ministres ont demandé à une équipe de hauts fonctionnaires de mettre en cohérence les lois Chevènement, Voynet et Gayssot. Votre amendement rejoint leurs propositions.

Actuellement, la règle des quinze kilomètres touche 85 % de la population hors Ile-de-France. Ce gouvernement est favorable au relèvement du seuil.

Il n'en considère pas moins que l'élaboration d'un SCOT est utile pour les communes de 15 000 habitants. Il ne sera donc pas interdit d'y procéder. Nous avons prévu un soutien financier pour la réalisation des études. Toutes les agglomérations de plus de 15 000 habitants sont concernées. Seules celles qui sont déjà aidées par une agence d'urbanisme ne bénéficieront pas du dispositif.

L'amendement 6 rectifié, mis aux voix, est adopté.

M. le Rapporteur - L'amendement 7 de la commission vise à supprimer une disposition inutile. On ne peut délivrer d'autorisation pour « l'extension » d'un cinéma multiplexe dans une zone où il n'existe aucune construction.

M. le Ministre - En effet.

L'amendement 7, mis aux voix, est adopté.

M. le Rapporteur - Dans les communes dotées d'un POS ou d'un PLU, les zones naturelles et les zones urbaines futures ne peuvent être construites dès lors que la commune se situe à moins de quinze kilomètres d'une agglomération ou de la mer.

Il existe déjà des dérogations. S'il existe un SCOT, l'urbanisation peut être autorisée par le syndicat mixte qui l'a élaboré. Par ailleurs, le préfet peut autoriser « une extension limitée de l'urbanisation ».

Ce projet assouplit encore le dispositif en donnant au préfet le pouvoir d'autoriser l'urbanisation même si elle n'est pas limitée. Il prévoit en outre des critères, pour empêcher tout abus de pouvoir.

L'amendement 8 de la commission vise à encadrer un peu plus les pouvoirs du préfet. Il précise que « la dérogation ne peut être refusée que si les inconvénients éventuels de l'urbanisation envisagée sur l'urbanisation des communes voisines, sur l'environnement ou sur les activités agricoles sont excessifs au regard de l'intérêt que représente pour la commune la modification ou la révision du plan ».

Ce texte reprend une jurisprudence de trente ans du Conseil d'Etat, reposant sur la « théorie du bilan » entre les avantages et les inconvénients d'une construction.

M. Jacques Myard - C'est le gouvernement des juges !

M. le Rapporteur - Peut-être, mais cela nous évite le pouvoir univoque du préfet. C'est pourquoi je pense que vous soutiendrez cet amendement.

M. le Ministre - Le Gouvernement est favorable à cet amendement. Quand une commune a un projet qui ne pose pas de problème aux communes voisines, il est normal qu'elle dispose de l'autonomie suffisante pour le mener à bien. Si plusieurs communes sont concernées, il est nécessaire que la question soit débattue.

Dans cet esprit, j'ai adressé une lettre aux préfets pour leur demander d'appliquer avec souplesse les dispositions de la loi SRU.

L'amendement 8, mis aux voix, est adopté.

L'article premier modifié, mis aux voix, est adopté.

APRÈS L'ARTICLE PREMIER

M. le Rapporteur - Les amendements 92 et 93, présentés par M. Ollier et moi-même ont été acceptés par la commission. Le premier tend à préciser que les départements et les régions ne sont pas directement responsables de l'urbanisme : c'est le droit des communes. Nous proposons donc de compléter l'article L. 122-4 du code de l'urbanisme en précisant que les syndicats mixtes prévus par cet article sont « constitués exclusivement des communes et établissements publics de coopération intercommunale compétents compris dans le périmètre du schéma.». En revanche, par l'amendement 93, nous proposons de compléter l'article L. 122-6 du même code pour prévoir que les services de la région et ceux du département sont associés, dans les mêmes conditions que les services de l'Etat, lorsque les présidents du conseil régional et du conseil général le souhaitent.

M. le Ministre - La décentralisation exige plus de clarté dans le rôle de chacun. Ces amendements y contribuent. Avis favorable.

Les amendements 92 et 93, successivement mis aux voix, sont adoptés.

M. Michel Sordi - Par mon amendement 81 rectifié, je propose de créer une procédure simple de modification des schémas directeurs et des SCOT, applicable notamment à la transition des premiers vers les seconds.

M. le Rapporteur - Avis favorable.

M. le Ministre - Favorable également. Cette procédure permettra de faire évoluer les anciens schémas directeurs sans qu'on doive immédiatement leur donner la forme de SCOT.

L'amendement 81 rectifié, mis aux voix, est adopté.

M. Michel Sordi - Mon amendement 82 a pour but de permettre l'application des grandes orientations de l'Etat en matière d'aménagement du territoire et d'opérations d'intérêt national. L'Etat s'est donné plusieurs moyens d'agir dans ces différents domaines par toute une série de dispositifs. Ce sont, par exemple, les lois d'aménagement et d'urbanisme : directive territoriale et d'aménagement, dispositions particulières aux zones de montagne et du littoral... Ce sont également les projets d'intérêt général, ou encore les déclarations d'utilité publique et les déclarations de projet.

En l'état actuel de ses dispositions, la loi SRU prive ces dispositifs d'une partie de leur effet : des projets présentant un intérêt supérieur ou plus étendu que des projets locaux peuvent se voir bloqués par l'établissement public de coopération intercommunale qui ne s'engagerait pas dans la mise en conformité de son schéma avec des directives territoriales d'aménagement, dispositions particulières aux zones de montagne et du littoral, projets d'intérêt général, déclarations d'utilité publique ou déclaration de projet.

Or les textes régissant ces dispositifs prévoient que les schémas doivent s'y conformer. Ainsi l'article L. 111-1-1 dispose que « les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur doivent être compatibles avec les directives territoriales d'aménagement... » Quant à l'article L. 121-2, il indique que « ... l'Etat veille au respect des principes définis à l'article L. 121-1 et à la prise en compte des projets d'intérêt général ainsi que des opérations d'intérêt national ». L'un des moyens pour permettre la prise en compte de ces éléments est d'autoriser le préfet à initier et à conduire la modification ou la révision du SCOT, et celles du SDAU pendant la période transitoire. C'est d'ailleurs bien ce qu'a prévu l'article L. 122-15 pour les déclarations d'utilité publique : la déclaration d'utilité publique emporte, sous réserve du respect de certaines conditions de procédure, modification du schéma de cohérence. L'enquête publique concernant cette opération est « ouverte par le préfet qui propose les dispositions nécessaires pour assurer la mise en compatibilité et étant partie prenante à l'examen de celles-ci conjointement avec l'établissement public, la région, le département... »

Reconnaître pour la mise en _uvre des directives territoriales d'aménagement, des projets d'intérêt général, des opérations d'intérêt national, une implication et un rôle équivalent du préfet s'inscrit dans la même logique : permettre la réalisation de projets de développement de la vie économique et sociale, sans porter atteinte aux principes de décentralisation et de libre administration des collectivités territoriales.

M. le Rapporteur - La commission a repoussé cet amendement. Il rétablit l'intervention du préfet en cas de mise en conformité du SCOT avec les DTA, ces directives territoriales d'aménagement dont la paternité revient à M. Ollier. De même, il réintroduit l'intervention du préfet sur les projets d'intérêt général. Tout cela nous a paru contraire à la décentralisation telle que le Gouvernement et le Parlement souhaitent la développer.

M. le Ministre - Je rejoins le rapporteur. Dans un contexte de plus grande décentralisation, il ne semble pas opportun de donner aux préfets de nouveaux pouvoirs.

L'amendement 82, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. le Rapporteur - L'amendement 94 complète les amendements 92 et 93 précédemment adoptés. Dans certaines agglomérations, la région et le département avaient adhéré au syndicat mixte du SCOT pour mieux contribuer à l'étude du développement harmonieux de l'agglomération. Il convient donc que des dispositions transitoires régularisent la situation de ces syndicats mixtes où l'on ne souhaite plus la présence du département ou de la région. Nous proposons donc que ces syndicats restent compétents jusqu'à l'approbation du SCOT ou jusqu'à la révision du schéma directeur. Dans un délai de six mois à compter de cette approbation ou de cette révision, la région et le département devront se retirer du syndicat mixte, faute de quoi le retrait sera prononcé d'office par le préfet à l'expiration de ce délai. Cet amendement proposé par M. Ollier et moi-même a été accepté par la commission.

M. le Ministre - Favorable. Cet amendement permettra aux syndicats mixtes constitués avec participation du département et de la région de poursuivre leur travail jusqu'à l'approbation du SCOT.

L'amendement 94, mis aux voix, est adopté.

ART. 2

M. le Rapporteur - L'amendement 9 de la commission corrige une erreur matérielle dans un décompte d'alinéas.

L'amendement 9, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

L'article 2 ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.

APRÈS L'ART. 2

M. Jacques Myard - Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme prévoit que le conseil municipal peut fixer une superficie minimale des terrains constructibles dans le seul cas où cette règle est justifiée par les contraintes de la réalisation d'un dispositif d'assainissement non collectif. Limitée à ce cas d'espèce, la possibilité est insuffisante pour gérer la densification. De nombreuses villes de la région parisienne imposent une taille minimale des terrains en vue de contrôler leur trame urbaine. Reprenant ce que j'avais écrit naguère dans une proposition de loi, mais on a le droit d'évoluer, la commission estime qu'il faut aussi ouvrir cette possibilité au conseil municipal dans le cas où elle est justifiée pour préserver l'urbanisation traditionnelle ou l'intérêt paysager de la zone considérée : ce sera l'objet de son amendement 10. Pour ma part, je pense aujourd'hui, et je vous propose de le décider par l'amendement 72, qu'il faut donner au conseil municipal toute liberté de fixer la taille minimum des terrains constructibles. Puisqu'on parle de décentralisation, laissons la municipalité décider, sans poser de condition. Toutefois, je me rallierai à la majorité : à la commission ou au Gouvernement de trancher.

M. le Président de la commission - La commission a beaucoup travaillé sur ce problème. Je constate un certain accord, nos collègues de l'opposition ne votant pas contre nos amendements, ce dont je les remercie. Nous entrons ici dans un aspect important de l'application de la loi SRU. Celle-ci a supprimé pour le conseil municipal la possibilité de fixer la taille minimale des terrains constructibles pour des motifs autres que d'assainissement. A nos yeux, dans le cadre de la libre administration des communes et du respect des intentions exprimées par les électeurs, il faut revenir sur cette suppression. La fixation d'une taille minimale est indispensable pour éviter une urbanisation excessive. Dans les communes rurales, le problème se pose aussi, quoique différemment ; la loi SRU n'a guère tenu compte de la diversité de nos communes. Cette taille minimale est aussi un outil indispensable dans les petites et moyennes communes qui ont une tradition d'habitat peu dense et qui ne souhaitent pas se développer outre mesure ; là aussi il y a un choix des habitants qu'il faut respecter.

Certains de nos collègues sénateurs avaient proposé que le maire puisse fixer une taille minimale des terrains constructibles pour répondre à des objectifs d'urbanisme ou à des objectifs techniques. Cela nous a paru trop vague. M. Myard avait de son côté déposé une proposition de loi tendant à préserver l'intérêt historique ou paysager de la zone considérée ; il propose maintenant de donner au maire une totale liberté. L'amendement 10 de la commission se situe dans le juste milieu : il tend à autoriser le maire à fixer une superficie minimale pour préserver l'urbanisation traditionnelle ou l'intérêt paysager.

M. le Ministre - Il est, en effet, souhaitable de permettre au maire de préserver certains sites, mais lui donner la possibilité de fixer une taille minimale sans motivation spécifique risquerait d'entraîner des dérives. Je suis donc favorable à l'amendement 10.

L'amendement 72 est retiré.

L'amendement 10, mis aux voix, est adopté.

M. Bernard Accoyer - La loi SRU a eu pour conséquence en zone « NC » d'interdire la restauration de bâtiments agricoles abandonnés. L'amendement 108 de M. Goulard vise à autoriser leur transformation en vue d'un usage d'hébergement ou de loisirs.

M. le Rapporteur - La commission l'a repoussé, peut-être à son corps défendant... S'agissant de « l'aménagement ou l'extension en habitations des bâtiments d'activités agricoles préexistants », il ouvre une piste mais nous devons prendre le temps de la réflexion, car on pourrait craindre des déviements : certains pourraient par exemple être tentés de créer de faux bâtiments agricoles pour les transformer après en habitations. Il serait donc souhaitable que le ministre s'engage à rechercher avec nous d'ici à la deuxième lecture une solution plus satisfaisante. Nous pourrions d'ailleurs élargir la réflexion à la question des distances qui doivent séparer les habitations des bâtiments d'exploitation agricole, en y associant le ministre de l'agriculture. Dans cette attente, je suggère le retrait de cet amendement.

M. le Ministre - Cet amendement est intéressant mais risque en effet d'être trop permissif.

Je propose moi aussi de profiter de la navette pour travailler cette question.

M. François Brottes - Je partage la réserve de notre rapporteur car ce qui menace le plus notre agriculture est la pression sur le foncier agricole. Le ministre a eu raison de nous inviter à la réflexion.

M. Philippe Folliot - Il faut en effet prendre le temps de réfléchir, en se penchant également sur le problème des descendants d'exploitants qui, n'étant pas eux-mêmes agriculteurs, n'ont pas la possibilité de s'installer comme ils le souhaiteraient sur le lieu de l'exploitation familiale.

M. Jean-Claude Lenoir - La tentation est grande de suivre M. Goulard dans le souci de revitaliser le monde rural. Cependant je constate dans mon département que lorsque des bâtiments qui étaient destinés aux activités agricoles sont utilisés à d'autres fins, les enfants eux-mêmes sont parfois empêchés de reprendre l'exploitation de leurs parents. Il me paraît donc nécessaire, en effet, de prendre le temps de la réflexion.

M. Bernard Accoyer - Nous faisons toute confiance au ministre pour parvenir à une solution au cours de la navette.

L'amendement 108 est retiré.

M. le Président de la commission - L'amendement 11 nous ramène au c_ur du débat : l'assouplissement des dispositions de la loi SRU. Il touche à la division parcellaire. La loi SRU a été construite sur une logique de densification systématique de l'urbanisation. Elle a supprimé les dispositions de l'ancien article L. 111-5 du code de l'urbanisme qui prévoyait que lors d'une division parcellaire - vente d'une partie d'un terrain soumis au COS - le calcul des droits à construire sur la parcelle détachée devait prendre en compte les constructions déjà réalisées sur l'ensemble du terrain avant la vente.

Des divisions successives de grande superficie peuvent aboutir à une véritable sur-urbanisation, non souhaitée et non contrôlée.

Nous souhaitons que les conseils municipaux et les maires puissent librement engager les dispositions relatives à la politique de mixité sociale.

Nous tendons à revenir, avec le rapporteur, à la règle qui prévalait avant la loi SRU.

Cet amendement prévoit deux cas de figure : l'augmentation du COS après la division ; la diminution du COS. Il précise quelles sont, dans chaque cas, les modalités de calcul des droits à construire sur la parcelle détachée.

Nous voulons donc protéger le projet communal en matière d'urbanisation et protéger les intérêts des propriétaires des parcelles détachées.

L'amendement prévoit que le vendeur doit fournir à l'acheteur un certificat précisant la surface hors _uvres nette des constructions existantes et l'acte de vente attestant de cette formalité.

Pour ne pas bouleverser les règles de constructibilité des terrains divisés, il est prévu que ces dispositions ne s'appliquent pas aux mutations intervenues avant le 1^er janvier 2003.

M. Jacques Myard - L'amendement 71 a le même objectif que l'amendement 11. Mais, aux termes de ce dernier, c'est le vendeur qui fournit à l'acheteur, en cas de division, un certificat attestant qu'il n'a pas épuisé, par exemple, le droit à construire. Certes, des contrôles seront possibles, mais cette attestation ne doit-elle pas faire l'objet d'un acte de droit public, tel que le certificat d'urbanisme ?

M. le Ministre - Cet amendement 71 est très intéressant, mais l'amendement 11 présente des avantages sur le plan technique.

Je rappelle que la loi SRU avait supprimé tous les dispositifs de contrôle sur l'application du COS en cas de division de terrain. Il nous est proposé de rétablir ces dispositifs, avec deux différences : l'ancien mécanisme s'appliquait partout en France de la même façon - cet amendement laisse la liberté aux élus, de définir les zones d'application ; le nouveau dispositif est moins complexe.

Toutefois, le Gouvernement présente le sous-amendement 105, afin de permettre à l'acquéreur d'être pleinement informé de ses droits : en cas de division parcellaire, la date d'entrée en vigueur du contrôle de l'application du COS serait précisée.

M. Serge Poignant - Mon sous-amendement 112 répond aux préoccupations de M. Myard. L'amendement 11, tout en réglant la question de la division parcellaire, ne fait pas état de la surface minimale construite restant après la division. Il conviendrait de préciser qu'une surface minimale constructible instaurée doit être respectée pour chaque parcelle de terrain issue de la division. Ainsi, la surface minimale constructible ne saurait être détournée.

M. le Président de la commission - Il me semble que M. Myard pourrait retirer son amendement. Le sous-amendement 105 améliore l'amendement 11 car il apporte une précision de nature à protéger les acquéreurs.

Quant au sous-amendement 112, la commission ne l'a pas examiné, mais je pense qu'il apporte une complication inutile. Quel est l'objet de l'amendement 11 ? Redonner aux conseils municipaux le pouvoir de décider s'il y a lieu de diviser des parcelles en reproduisant sur la division de parcelles des droits à construire qui, au titre du code de l'urbanisme, n'existent pas. Il s'agit de maîtriser le COS et de faire en sorte que son application ne puisse être détournée des intentions des conseils municipaux. Que l'on puisse ensuite, dans la division de parcelles, vendre plus ou moins de terrains autour d'une maison ne donne aucun droit supplémentaire à construire à celui qui l'acquiert.

Mme la Présidente - Je lis le sous-amendement 112 rectifié de M. Poignant : « Lorsqu'une surface minimale constructible a été instaurée, celle-ci devra être respectée pour chaque parcelle de terrain issue de la division. »

M. le Ministre - Je suis sceptique sur l'utilité de ce sous-amendement. Vous dites que s'il y a division parcellaire, la surface minimale doit être instaurée et respectée. Vous avez certainement un objectif en tête, mais la rédaction demande à être revue au cours de la navette. Dans l'intervalle, je vous suggère de le retirer.

Mme la Présidente - Monsieur Myard, maintenez-vous l'amendement 71 ?

M. Jacques Myard - J'aimerais, avant de me décider, obtenir une précision : est-ce vraiment la volonté du Gouvernement de fixer une limite de dix ans seulement au gel des droits à construire après détachement ?

M. Serge Poignant - Je retire volontiers le sous-amendement 112, dont je ne doute pas que la rédaction sera améliorée avant la deuxième lecture, mais j'appelle l'attention de la commission et du ministre sur ce qu'est un problème de fond : certains propriétaires savent parfaitement contourner la loi en opérant des détachements de parcelles qui jouxtent leur maison. Il faut mettre un terme à ces dérives.

M. le Président de la commission - Le souci de simplification et d'efficacité doit guider notre plume, car nous ne pouvons nous donner bonne conscience en votant des textes inapplicables. Je vous remercie donc d'avoir retiré le sous-amendement, dont nous rediscuterons. De même, Monsieur Myard, si nous avons fixé une durée de dix années, c'est pour éviter des difficultés cadastrales et notariales inextricables, et faire en sorte que les vérifications soient possibles. Ne pas fixer de date butoir, c'est s'exposer à ne pouvoir contrôler la bonne foi de ceux qui ont procédé à des divisions.

M. Jacques Myard - Je vais retirer l'amendement 71 mais j'appelle votre attention sur le fait que l'imagination de nos concitoyens est débordante, et qu'ils sauront sans mal aller de morcellement en morcellement en contournant la loi. Je me rallie donc à l'amendement 11, mais je maintiens que sa rédaction peut être améliorée.

M. le Président de la commission - Nous y réfléchirons au cours de la navette.

Le sous-amendement 105, mis aux voix, est adopté.

L'amendement 11 ainsi sous-amendé, mis aux voix, est adopté.

Mme la Présidente - Les amendements 61, 88, 41, 60 et 42 sont retirés.

ART. 3

M. Jean-Louis Dumont - Chacun comprendra que l'amendement 91 a une portée symbolique. En proposant de substituer aux mots « plan local d'urbanisme » les mots « plan d'occupation des sols » dans l'ensemble du projet, je réponds aux v_ux du président de notre commission, qui souhaite simplifier les textes et moderniser l'Etat. Pourquoi ne pas reprendre une appellation que nos concitoyens connaissent bien, et dont je me rappelle avoir demandé à Louis Besson, alors ministre, pourquoi il souhaitait la modifier ? Plus largement, pourquoi tous les projets soumis au Parlement ne sont-ils pas cosignés par le secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat ? On s'assurerait ainsi que les textes sont lisibles, ce qui simplifierait immanquablement leur application.

M. le Rapporteur - Monsieur Dumont, vous n'en finissez pas de me surprendre. Il est plus qu'étonnant de vous entendre plaider en faveur du retour à une appellation que votre majorité de l'époque a fusillée à bout portant ! Comment pourrions-nous en revenir au POS alors qu'un tiers des communes de France ont élaboré un PLU ? Je pourrais, si vous y tenez, vous retracer l'historique du passage du POS au PLU.

Un ministre, savoyard, voulait trouver une autre appellation. De PUL en PAUS, on s'était fixé sur PLU. Restons-y.

M. le Ministre - Même avis. Vous regrettez peut-être ce qui a été fait il y a deux ans, mais 4 000 communes ont désormais un PLU. Ne leur compliquez pas les choses.

M. Maxime Bono - Tout en rendant hommage à la conviction de notre collègue Dumont, nous ne souhaitons pas revenir sur la mise en place du PLU, qui donne un nouveau statut de l'espace public.

M. Serge Poignant - En entendant M. Dumont, j'ai cru rêver. Combien de nuits avons-nous passé sur cette question ? Et heureusement que l'opposition était là pour maintenir quelques règles applicables !

M. Jean-Louis Dumont - Je savais qu'en choisissant ce sujet je provoquerais des réactions. Vous l'avez compris, je voulais appeler l'attention sur la nécessité de simplification et de cohérence, tout particulièrement dans le code de l'urbanisme. J'espère que vous y penserez dans les prochains textes, Monsieur le ministre. Bien entendu, je retire l'amendement.

L'article 3, mis aux voix, est adopté.

ART. 4

M. le Rapporteur - L'amendement 12 précise, pour éviter toute ambiguïté, que la modification du PLU ne doit pas avoir pour effet en même temps de réduire l'étendue d'un espace boisé, d'une zone agricole ou d'une zone naturelle ou forestière et de comporter des risques graves de nuisance - il n'y a pas d'alternative entre ces deux critères.

L'amendement 12, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

L'article 4 ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.

ART. 5

M. le Président de la commission - L'amendement 95 permet aux communes d'appliquer la règle introduite par l'amendement 11 sans attendre la transformation de leur POS en PLU.

L'amendement 95, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

L'article 5 ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.

APRÈS L'ART. 5

M. François Scellier - Mon amendement 109, 2^ème rectification, a pour objet d'assouplir les règles d'urbanisme applicables aux alentours immédiats des aéroports afin de permettre la rénovation des zones classées C dans les PEB, les plans d'exposition au bruit. Sans cela, il sera impossible de réhabiliter certaines zones urbanisées près de Roissy. Ceux qui connaissent le vieux village de Goussainville comprendront la situation.

M. Jean-Pierre Blazy - Mon amendement 97 a le même objet. Il ne s'agit absolument pas de remettre en question le principe restreignant l'urbanisation dans le voisinage des aéroports, mais de permettre le renouvellement urbains de zones qui, sans cela, se dégraderont. C'est d'autant plus nécessaire que les plans d'exposition au bruit vont être élargis.

M. le Rapporteur - La commission y est favorable, mais a préféré la rédaction de l'amendement 109, 2^ème rectification. Le PEB distingue plusieurs zones, avec une gradation des interdictions. L'aménagement proposé n'augmente pas les capacités d'accueil dans la zone C, mais y permet l'entretien et la réhabilitation des bâtiments existants. Deux spécialistes, de deux partis différents, mais d'un même département, nous le proposent : c'est qu'il y a un problème réel, qui peut aussi se poser ailleurs.

M. le Ministre - Je regrette de devoir dire aux auteurs de ces amendements qu'ils créent une situation très paradoxale. J'essaye de limiter les nuisances à Roissy, le trafic de nuit, les vols d'avions très bruyants. Je reçois des délégations d'élus mécontents des nuisances sonores. Et on me présente des amendements qui, directement ou indirectement, augmenteraient la population dans les zones d'exposition au bruit !

C'est une contradiction que je ne peux assumer. Je préfère être mis en minorité par la représentation nationale : au moins ma position sera-t-elle claire pour les habitants des zones concernées. Je comprends que des élus souhaitent dynamiser un centre-bourg ou réhabiliter un immeuble, mais il est nécessaire de rendre moins dense la population dans ces zones, où les gens souffrent des nuisances sonores.

M. François Scellier - Je regrette la position du Gouvernement, qui témoigne d'une connaissance limitée du problème. Le plan d'exposition au bruit empêche toute réhabilitation en zone C. Si le pigeonnier d'Amiens se trouvait en zone C, vous comprendriez le problème.

Comment laisser se déliter des villes comme Sarcelles ? Il serait stupide de développer leur capacité d'accueil, mais il faut songer aux quartiers existants. Il est certain que les habitants se plaignent des nuisances sonores, mais on ne peut les faire vivre dans des quartiers qui se détériorent.

M. Jean-Pierre Blazy - Je souhaite qu'il n'y ait aucune ambiguïté. Notre propos n'est pas de susciter une nouvelle urbanisation dans les villes exposées au bruit.

Certes, les riverains souhaitent moins de vols de nuit et la construction d'un troisième aéroport dans le grand Bassin parisien. Si vous voulez agir, il vous appartient de le faire - même si, pour le moment, vous êtes revenu sur la décision prise par le précédent gouvernement de construire le troisième aéroport.

Des villes et des villages qui existent depuis longtemps sont exposés aux nuisances sonores. Les plans d'exposition au bruit vont être révisés, ce qui signifie qu'on va élargir leur périmètre. Il faut autoriser le renouvellement urbain des constructions existantes. Les textes en vigueur ne sont pas clairs sur ce point. Nous ne proposons qu'une clarification, sans remettre en question le principe selon lequel il ne faut pas accroître la capacité d'accueil dans ces zones.

Si vingt logements sont démolis en zone C, il faut que le maire puisse en construire autant dans un autre secteur de la ville. On ne ferait ainsi qu'éviter la dégradation et la paupérisation de ces villes.

M. le Ministre - Je vous rappelle que le code de l'urbanisme prévoit déjà des possibilités de réhabilitation à l'intérieur de la zone C et dans le cadre des PEB, à condition que ces opérations n'entraînent pas d'augmentation de la population.

Il ne faut pas donner l'impression que nous libéralisons la construction en zone C. Mieux vaut profiter de la révision des PEB pour délimiter des petites zones où les opérations de réhabilitation seront possibles.

M. le Rapporteur - Monsieur le ministre, vous nous renvoyez à l'article 147-5 du code de l'urbanisme. Mais c'est celui-là même que vos deux collègues souhaitent modifier, pour lui donner une rédaction plus claire, plus nette et plus opérationnelle.

Le Conseil constitutionnel, qui s'est penché sur le concept d'augmentation « non significative » de la population, ne nous a guère éclairé : « Il s'agit d'un très faible accroissement de population », conclut-il.

C'est pourquoi, dans notre sagesse, nous avons essayé d'aider nos deux collègues.

M. le Ministre - Le rapporteur l'a dit, il s'agit de rendre le texte « plus opérationnel », c'est-à-dire de construire davantage. La législation actuelle limite les opérations à de petites zones prévues dans le PEB. Votre amendement vise à les autoriser dans toutes les communes.

Quand vous serez en tête des manifestations contre les nuisances sonores, vous vous ferez reprocher d'avoir déposé ces amendements.

M. Jean-Pierre Blazy - Il faudra que vous veniez dans le Val-d'Oise, vous verrez que la question n'est pas simple. Mais je suis formel : il ne s'agit pas d'augmenter la capacité d'accueil de nos villes.

L'amendement 109, deuxième rectification, mis aux voix, est adopté.

La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance qui aura lieu cet après-midi, à 15 heures.

La séance est levée à 0 heure 40.

Le Directeur du service
des comptes rendus analytiques,

François GEORGE

ORDRE DU JOUR
DU MERCREDI 29 JANVIER 2003

A QUINZE HEURES : 1^ère SÉANCE PUBLIQUE

1. Questions au Gouvernement.

2. Discussion de la proposition de résolution (n° 502) de MM. Jacques BARROT, Patrick OLLIER et Pierre MÉHAIGNERIE tendant à la création d'une commission d'enquête sur la gestion des entreprises publiques afin d'améliorer le système de prise de décision.

M. Michel DIEFENBACHER, rapporteur au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du plan.

(Rapport n° 559)

3. Suite de la discussion du projet de loi (n° 402) portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction.

M. Jean PRORIOL, rapporteur au nom de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire.

(Rapport n° 450)

A VINGT ET UNE HEURES : 2^ème SÉANCE PUBLIQUE

Suite de l'ordre du jour de la première séance.

Le Compte rendu analytique
est disponible sur Internet
en moyenne trois heures après la fin de séance.

Préalablement,
est consultable une version incomplète,
actualisée au fur et à mesure du déroulement de la séance.

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