Session ordinaire de 2003-2004 - 71^ème jour de séance, 180^ème séance

2^ème SÉANCE DU JEUDI 4 MARS 2004

PRÉSIDENCE de M. Jean-Louis DEBRÉ

Sommaire

COMMUNICATION DU MÉDIATEUR
DE LA RÉPUBLIQUE 2

RESPONSABILITÉS LOCALES (suite) 4

ART. 74 4

APRÈS L'ART. 74 5

ART. 75 6

ART. 76 7

APRÈS L'ART. 76 7

ART. 77 8

ART. 78 12

ART. 79 12

APRÈS L'ART. 79 12

ART. 80 13

ART. 81 14

ART. 82 15

ART. 83 15

APRÈS L'ART. 84 16

ART. 85 16

ART. 86 16

ART. 87 16

APRÈS L'ART. 87 16

AVANT L'ART. 88 A 16

ART. 88 A 18

ART. 88 26

La séance est ouverte à quinze heures.

COMMUNICATION DU MÉDIATEUR DE LA RÉPUBLIQUE

L'ordre du jour appelle la communication du Médiateur de la République.

M. le Président - Mesdames et Messieurs les huissiers, veuillez faire entrer M. le Médiateur de la République.

Monsieur le Médiateur de la République, je vous souhaite la bienvenue dans cet hémicycle pour la quatrième communication à la représentation nationale faite en application des dispositions de la loi du 12 avril 2000.

M. Bernard Stasi, Médiateur de la République - Mon mandat à la tête de cette belle institution qu'est le Médiateur de la République prendra fin prochainement. Six années d'un travail passionnant s'achèvent, et c'est pour moi un honneur de me trouver devant votre assemblée une nouvelle et ultime fois pour présenter le rapport d'activité du Médiateur pour l'année écoulée. Je suis heureux de vous rendre compte du bilan positif d'une institution dans le fonctionnement de laquelle vous jouez un rôle essentiel. Vous êtes, en effet, les partenaires naturels du Médiateur de la République, les relais de la saisine de l'institution et des réformes que je propose. Je me félicite que le dialogue permanent que j'entretiens avec vous se fonde sur une relation de confiance mutuelle, dans le respect des valeurs républicaines et dans un esprit constructif.

L'année 2003 a été marquée par une forte activité et force est encore de constater, dans la nature des réclamations, l'effet de la complexité et de l'instabilité dans le temps des normes juridiques, sans doute lié à l'harmonisation des textes à l'échelle européenne et à la volonté de répondre à toutes les situations. Cette complexité rend souvent difficile la coordination de la législation ou des réglementations et induit des contradictions ou des malentendus. Ces réclamations révèlent également un sentiment d'exclusion, dans une société où le goût de la rapidité et l'exigence de sécurité se manifestent de plus en plus. La cohésion sociale reste fragile. Les tensions catégorielles s'accusent et l'attention portée aux avantages apparents dont pourraient jouir d'autres que soi est exacerbée.

Si, face à l'ensemble de ces exigences, les administrations paraissent souffrir de certaines rigidités, l'action du Médiateur de la République ne doit pas être perçue comme l'instruction d'un procès des administrations qui n'a nullement lieu d'être instruit.

Si je considère l'activité des services centraux de l'institution, j'observe que le travail d'expertise juridique effectué par l'ensemble de mes collaborateurs a atteint un niveau de qualité qui mérite d'être reconnu et encouragé. Sur des affaires délicates, et souvent poignantes, qui nécessitent l'analyse d'une législation ou de réglementations denses et complexes, nous avons pu obtenir satisfaction dans plus de 80 % des médiations tentées.

Ce succès doit être associé à celui que l'institution a connu dans le domaine de l'action réformatrice dévolue au Médiateur de la République. En 2003, j'ai pu clore vingt et une propositions de réforme et j'en ai formulé vingt nouvelles. Toutes ces propositions ont trait à des problèmes d'actualité, qu'il s'agisse des simplifications administratives, de la protection sociale, de l'aide aux personnes à faibles ressources, de l'amélioration de l'insertion et des droits des personnes handicapées, mais aussi de l'éducation, des droits des parents divorcés ou encore de la sécurité routière.

En outre, quatre-vingt-quatre demandes de réformes m'ont été transmises - comme la loi fondatrice du 3 janvier 1973 le permet - directement par des citoyens, mais aussi par vous, Mesdames et Messieurs les députés. Je tiens d'ailleurs à saluer l'étroite et confiante collaboration qui existe entre nous en matière de réformes, et me réjouis de constater que, de plus en plus fréquemment, vous faites référence à mes propositions dans vos propres travaux.

Le rôle du Médiateur de la République dans l'amélioration des relations entre les citoyens et administration ne peut être efficace que s'il est relayé sur le terrain, et c'est pourquoi je souhaite évoquer l'action de mes délégués.

En 2003, vingt-trois délégations supplémentaires ont été créées, ce qui porte aujourd'hui à 282 le nombre de délégués. L'utilité de leur rôle est confortée par les chiffres. En 2003, ils ont reçu plus de 50 000 citoyens, et sur l'ensemble de ces affaires, plus de 29 000 constituaient des demandes d'orientation vers les interlocuteurs adéquats. A cette approche quantitative doivent être ajoutés les efforts déployés pour améliorer les conditions de travail des délégués, en matière de coordination du réseau, de formation continue et de statut. A cet égard, je me félicite que la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit par ordonnances permette de reconnaître sur le plan législatif le caractère bénévole de l'activité de mes délégués.

Si, par les missions qui lui sont dévolues, le Médiateur de la République peut être considéré comme un des symboles de la démocratie française, son action ne peut se limiter aux frontières de notre pays. C'est pourquoi je tiens à rendre compte de l'action que j'ai menée sur le plan international. Il serait fastidieux de rappeler ici la totalité des réunions et des échanges d'informations que j'ai eus en 2003 avec mes homologues du monde entier, non seulement dans le cadre de l'association des vingt et un ombudsmans et médiateurs de la Francophonie, dont j'ai assuré la présidence jusqu'en octobre 2003, mais encore sous les auspices de l'Union européenne, notamment avec le Médiateur européen ou encore dans le cadre des Nations unies et du Conseil de l'Europe. Je me félicite de constater qu'en 2003 encore, l'action internationale du Médiateur est à la mesure de celle des institutions de médiation dans de nombreux pays du monde. Une telle évolution est signe d'une consolidation de la démocratie et je me réjouis tout particulièrement de ce que le cadre institutionnel « à la française » serve souvent de référence.

2003 symbolise aussi l'année du trentième anniversaire de l'institution. Trente années au long desquelles le Médiateur de la République n'a cessé de se développer, de jouer un rôle de plus en plus important au service des citoyens, de l'administration et, plus généralement, de l'Etat de droit. A l'appui de cette affirmation, je ne citerai que deux chiffres : de 1973 à 2003, l'institution a été saisie de près de 800 000 réclamations et a formulé près de 800 propositions de réformes, dont un très grand nombre ont été prises en considération par les pouvoirs publics.

Aussi, en marquant cet anniversaire, je tiens à rendre hommage à mes prédécesseurs, Antoine Pinay, Aimé Paquet, Robert Fabre, Paul Legatte et Jacques Pelletier. Chacun d'entre eux a fait bénéficier l'institution de ses compétences, de son expérience et de son attachement aux valeurs de la République.

Même si la réforme de l'Etat peut être considérée comme une antienne, il serait mensonger de dire qu'aucun progrès n'a été réalisé dans la construction d'une administration plus humaine, et après six ans à la tête de cette belle institution, permettez-moi, de vous faire part de quelques ultimes considérations.

La montée des phénomènes d'exclusion, conjuguée à une répartition peu lisible des compétences entre les très nombreux acteurs du service public, est encore une réalité. Et elle est inacceptable. Il faut très souvent voir dans cette situation la source des difficultés auxquelles se heurtent nos concitoyens et auxquelles j'ai tenté de remédier. Chargé d'aider les administrés à résoudre amiablement les conflits qu'ils peuvent connaître avec les services publics, je suis fondé à parler de ce constat. Quotidiennement, j'ai traité des réclamations toujours plus nombreuses, et, quotidiennement, à travers elles, j'ai vu les différends, j'ai perçu les besoins, j'ai entendu les revendications. J'ai agi, chaque jour, avec l'ensemble de mes collaborateurs, pour que se développent l'esprit et la pratique de la médiation entre la société civile et les pouvoirs publics.

L'institution est un observatoire privilégié de la société française. Et si je devais dresser un bilan, je dirais que notre société est désorientée. Trop nombreux sont encore ceux de nos concitoyens qui restent dans l'incapacité d'affronter le maquis juridique que constitue notre droit. Trop nombreux sont encore ceux qui, plus généralement, se sentent démunis, désarmés, abandonnés. Or, les Français sont profondément attachés au principe de la cohésion nationale. Ils tiennent à leur Etat républicain, un Etat de droit qui demeure un modèle à défendre. Il faut donc tout mettre en _uvre pour mieux répondre au mécontentement et au sentiment d'abandon de ceux-là mêmes qui sont de plus en plus tentés par l'expression d'une certaine violence. C'est à ce prix que la brutalité dans notre organisation collective pourra être vaincue ou, à tout le moins, atténuée.

Face à ceux de nos concitoyens qui se sentent perdus dans le labyrinthe des procédures contraignantes et souvent incomprises, l'Etat ne peut rester inerte. Mais réformer l'Etat ne signifie pas alourdir et rendre encore plus complexe notre arsenal réglementaire. Au contraire, il est indispensable, de continuer sur la voie de la simplification administrative et de l'amélioration de la qualité du service au public.

Jamais mes collaborateurs et moi-même n'aurions pu mener à bien notre mission sans la volonté et le soutien des parlementaires, mais aussi de tous nos autres interlocuteurs dans les administrations et, plus généralement, dans le champ social. Écouter, comprendre, dialoguer, négocier pour tenter de dépasser les conflits, voilà le sens de la démarche qui fut la nôtre et qui sera, je n'en doute pas, celle de mon successeur, dans la volonté de redonner à nos concitoyens la place qui leur revient au c_ur de l'action publique.

Le Médiateur de la République et ses partenaires ont un rôle d'accompagnateur sur le chemin sinueux de la définition d'une nouvelle harmonie sociale. Cette exigence démocratique doit, seule, guider l'action dans le respect de la dignité et des libertés de chacun.

Mesdames et Messieurs les députés, je vous remercie de votre attention et je forme le v_u que celui ou celle qui me succèdera entretienne avec la représentation nationale les mêmes relations de confiance que celles que j'ai eu l'honneur de nouer avec elle (Applaudissements sur tous les bancs).

M. le Président - Monsieur le Médiateur de la République, je vous donne acte de votre communication et je tiens à rendre un hommage appuyé aux efforts que vous avez personnellement déployés pour donner une place éminente au Médiateur de la République dans nos institutions. Mes remerciements vont aussi à vos délégués départementaux et à l'ensemble de vos collaborateurs.

Je sais combien vous étiez attaché à entretenir de bonnes relations avec la représentation nationale. Je suis certain qu'à votre exemple, votre successeur saura conforter la place du Médiateur dans la République.

Mesdames et Messieurs les huissiers, veuillez reconduire M. le Médiateur de la République !

RESPONSABILITÉS LOCALES (suite)

L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat, relatif aux responsabilités locales.

ART. 74

M. Frédéric Dutoit - L'article 74 confie aux régions, ou à défaut aux départements, à titre expérimental pour quatre ans, la programmation des crédits d'entretien et de restauration des monuments historiques protégés n'appartenant pas à l'Etat. Vu l'importance des crédits en jeu - plus de 100 millions d'euros, soit 7 % du budget du ministère de la culture - et l'intérêt de maîtriser la programmation, cette disposition va susciter un très grand engouement.

Le risque est que, ne disposant plus de ligne budgétaire spécifique, l'Etat ne puisse plus programmer les travaux ni rééquilibrer les politiques des collectivités en ce domaine. On voit mal en effet comment il pourrait prendre des mesures de protection entraînant des dépenses pour les collectivités, sans l'accord de celles-ci. Une expérimentation n'aurait donc d'intérêt que si elle permettait de répartir plus clairement les prérogatives de chacun et de rendre plus complémentaires l'action de l'Etat et celle des collectivités. D'où notre amendement 1077 de suppression de l'article.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République - Avis défavorable.

M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales - Avis défavorable.

L'amendement 1077 n'est pas adopté.

M. Frédéric Dutoit - L'amendement 1078 est défendu.

L'amendement 1078, repoussé par la commission et par le Gouvernement, n'est pas adopté.

M. Jean-Pierre Balligand - Les régions ne doivent pouvoir déléguer, à titre expérimental, la gestion des crédits d'entretien et de restauration des bâtiments et objets classés ou inscrits qu'aux seuls départements qui le souhaitent. Tel est le sens de notre amendement 832.

L'amendement 832, repoussé par la commission et par le Gouvernement, n'est pas adopté.

M. le Rapporteur - L'amendement 1608 est rédactionnel.

L'amendement 1608, accepté par le Gouvernement, est adopté.

M. Dominique Tian, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales - L'amendement 503 est défendu.

L'amendement 503, repoussé par la commission et par le Gouvernement, n'est pas adopté.

M. Jean-Pierre Balligand - L'amendement 527 est défendu.

L'amendement 527, repoussé par la commission et par le Gouvernement, n'est pas adopté.

M. Frédéric Dutoit - L'amendement 1079 est défendu.

L'amendement 1079, repoussé par la commission et par le Gouvernement, n'est pas adopté.

M. le Rapporteur - L'amendement 390 est de précision.

M. le Ministre délégué - Sagesse.

L'amendement 390, mis aux voix, est adopté, de même que l'article 74 ainsi modifié.

APRÈS L'ART. 74

M. Laurent Hénart, rapporteur pour avis de la commission des finances, de l'économie générale et du plan - L'amendement 578 prévoit que les subventions des régions et des départements pour la réparation et l'entretien des monuments historiques seront, à l'instar de celles de l'Etat, déductibles de l'impôt sur le revenu des propriétaires.

M. le Ministre délégué - Le Gouvernement préférerait que l'on attende d'avoir tiré préalablement les enseignements de l'expérimentation, sans compter qu'une telle disposition, de surcroît, relève du domaine réglementaire. Dans ces conditions, il demande le retrait de l'amendement.

L'amendement 578, accepté par la commission, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. le Rapporteur - L'amendement 1182 rectifié a trait aux architectes des Bâtiments de France, et va plus loin que le décret en préparation, qui doit résoudre, au moins partiellement, le problème.

M. le Ministre délégué - Le décret en question a été publié le 12 février.

M. le Rapporteur - Dans ces conditions, je retire l'amendement.

L'amendement 1182 rectifié est retiré.

M. Dominique Tian, rapporteur pour avis - L'amendement 507 rectifié est défendu.

L'amendement 507 rectifié, accepté par la commission et par le Gouvernement, est adopté.

M. Dominique Tian, rapporteur pour avis - L'amendement 506 est également défendu.

L'amendement 506, accepté par la commission et par le Gouvernement, est adopté.

ART. 75

M. Jean-Pierre Balligand - L'amendement 529 tend à supprimer cet article, dont les dispositions, certes calquées sur la pratique actuelle, suscitent interrogations et inquiétudes chez les maires et présidents de groupements de communes possédant des établissements d'enseignement de musique, de danse et d'art dramatique. En effet, les différents niveaux d'enseignement manquent de clarté, et il peut arriver que des diplômes délivrés sous un même titre recouvrent des réalités différentes. Il n'est non plus fait aucune distinction entre pratique en amateur et pratique professionnelle.

Le financement fait également problème. Aujourd'hui, les conservatoires et les écoles nationales reçoivent indirectement une aide de l'Etat d'environ 28 millions d'euros que celui-ci alloue aux communes par le biais des DRAC. Cet article propose de transférer les concours financiers de l'Etat aux régions et aux départements, à charge pour ces collectivités de les reventiler. Mais quelle garantie auront les communes que le montant actuel sera maintenu et que les sommes transférées seront équitablement réparties ? Et quel recours auront-elles en cas de contentieux avec le département ou la région quant aux priorités ? Il faut savoir qu'aujourd'hui les grandes villes financent de 75 % à 80 % du budget des conservatoires nationaux de région. Enfin, comment sera garanti l'égal accès des élèves à l'enseignement initial ? Par une aide forfaitaire attribuée à chaque établissement, une aide aux familles pour le paiement des droits d'inscription, une prise en charge des frais de transport des élèves ? Nous souhaiterions des précisions sur tous ces points.

M. Frédéric Dutoit - L'amendement 1081 est également de suppression. Un récent rapport du Conseil économique et social montre que notre pays, tout en ne cessant de louer l'enseignement artistique et culturel, le néglige dans la pratique. Cet article, non seulement ne résoudra pas cette contradiction, mais risque d'aggraver encore la situation et de creuser les inégalités, étant donné les disparités de moyens entre collectivités.

M. le Rapporteur - Avis défavorable. La situation actuelle est assez confuse, puisque tout repose sur le volontariat, et cet article, ainsi qu'un amendement de la commission, visent précisément à la clarifier. Aux communes laissant la responsabilité de l'enseignement initial permettant une pratique amateur, aux départements celle d'élaborer des schémas départementaux de développement de l'enseignement artistique, aux régions celle de définir des schémas régionaux d'enseignement pour la pratique professionnelle.

M. le Ministre délégué - Avis défavorable.

Les amendements 529 et 1081, mis aux voix, ne sont pas adoptés.

M. Frédéric Dutoit - L'amendement 1082 est défendu.

L'amendement 1082, repoussé par la commission et par le Gouvernement, n'est pas adopté.

M. Dominique Tian, rapporteur pour avis - L'amendement 508 de la commission des affaires culturelles vise à simplifier les dispositions relatives aux conservatoires nationaux de région. Le texte, en effet, prévoit l'intervention du département et crée l'obligation de prévoir un plan départemental, alors que ces établissements sont financés à 85 % par les communes.

M. le Rapporteur - Avis défavorable. Au lieu de simplifier le texte, cet amendement le rendrait plus complexe. Il faut maintenir la logique de réseau.

M. le Ministre délégué - Avis également défavorable. Le texte ne fait que donner une base légale à ce qui existe déjà et qui est utile.

M. Dominique Tian, rapporteur pour avis - Il crée tout de même une obligation nouvelle !

L'amendement 508, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. le Rapporteur - L'amendement 391 est défendu.

L'amendement 391, accepté par le Gouvernement , mis aux voix, est adopté.

M. Philippe Vuilque - Notre amendement 530 vise à insérer, après le cinquième alinéa de cet article, l'alinéa suivant : « Une convention passée entre l'Etat et la collectivité territoriale concernée définit les modalités des extensions de compétence dont il est question aux cinq alinéas précédents et précise les moyens soit en crédits, soit en personnels, soit à ce double titre qui l'accompagnent. » Les collectivités territoriales sont en droit d'obtenir des garanties quant au financement de ce fonds. La méthode de la convention est tout à fait appropriée.

L'amendement 530, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. Dominique Tian, rapporteur pour avis - L'amendement 509 est défendu.

L'amendement 509, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.

L'article 75 modifié, mis aux voix, est adopté.

ART. 76

M. Frédéric Dutoit - Notre amendement 1083 vise à supprimer un article qui créerait une incohérence dans le statut des enseignants de l'enseignement artistique supérieur, qui pourraient dépendre des collectivités territoriales alors que l'enseignement artistique supérieur relève de l'Etat. Cet article risque de causer des inégalités de traitement en fonction de la région.

L'amendement 1083, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.

L'article 76, mis aux voix, est adopté.

APRÈS L'ART. 76

M. le Rapporteur - L'amendement 396 est défendu.

L'amendement 396, accepté par le Gouvernement, est adopté.

M. le Rapporteur - L'amendement 393 et les suivants visent à tirer les conclusions des états généraux du sport, s'agissant des compétences dévolues aux départements.

M. Dominique Tian, rapporteur pour avis - L'amendement 511 est identique.

M. le Ministre délégué - Sagesse.

Les amendements 393 et 511, mis aux voix, sont adoptés.

M. le Rapporteur - L'amendement 394, relatif aux sports de nature, est défendu.

M. Dominique Tian, rapporteur pour avis - L'amendement 512 est identique

M. Emile Blessig - Les sous-amendements 1600, 1601, 1602 et 1603 de M. Landrain sont défendus.

M. le Rapporteur - La commission ne les a pas examinés. A titre personnel, je suis favorable aux trois premiers mais pas au sous-amendement 1603.

M. le Ministre délégué - Egalement défavorable au sous-amendement 1603, le Gouvernement est prêt à accepter les trois autres à condition que soit supprimée la deuxième phrase du sous-amendement 1600.

M. Emile Blessig - J'en suis d'accord.

M. le Rapporteur - Moi aussi.

Le sous-amendement 1600 ainsi rectifié, mis aux voix, est adopté, de même que les sous-amendements 1601 et 1602.

Le sous-amendement 1603, mis aux voix, n'est pas adopté.

Les amendements 394 et 512 modifiés, mis aux voix, sont adoptés.

M. Emile Blessig - Les amendements identiques 395 et 513 respectivement adoptés par la commission des lois et par celle des affaires culturelles, ainsi que les sous-amendements 1598 et 1599 de M. Landrain sont défendus.

Le sous-amendement 1598, accepté par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté, de même que le sous-amendement 1599, et que les amendements 395 et 513 ainsi modifiés.

M. le Rapporteur - Je retire l'amendement 397 au profit de l'amendement 515 de la commission des affaires culturelles.

L'amendement 397 est retiré.

L'amendement 515, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

M. le Rapporteur - L'amendement 392 est de coordination.

M. Dominique Tian, rapporteur pour avis - L'amendement 510 est identique.

Les amendements 392 et 510, acceptés par le Gouvernement, mis aux voix, sont adoptés.

ART. 77

M. Frédéric Dutoit - Les transferts de personnels prévus à cet article compromettent l'égalité des usagers devant le service public comme l'égalité de traitement entre les fonctionnaires, auxquels il n'apporte aucune garantie statutaire.

La qualité d'un service public dépend notamment du nombre de fonctionnaires qui l'assure. Sans moyens supplémentaires, les collectivités n'hésiteront pas à faire appel au privé. Or, s'agissant du nombre de personnes transférées, le doute persiste, ce qui a inquiété les sénateurs, toutes tendances confondues. Va-t-on prendre pour référence les effectifs au 31 décembre 2004 ou la situation à une date plus favorable ? Le rapporteur a présenté en commission un amendement dans ce sens, pour faire écho aux associations d'élus. La réponse du ministre délégué laisse sans voix : « Le Gouvernement comprend qu'il y ait une inquiétude. On a en effet dégonflé des services ».

Outre que parler ainsi, c'est manquer de respect aux agents qui font un travail de qualité, les élus locaux eux-mêmes demandent que le nombre des emplois transférés ne soit pas inférieur à l'effectif en place. Leurs inquiétudes ont été entendues en partie, mais les propos du ministre ne laissent guère d'espoir. Enfin, le statut de nombreux agents n'est pas préservé. Nous refusons ce transfert non précédé d'une évaluation financière, et ferons des propositions pour tenter de limiter les dégâts.

M. Jean-Pierre Balligand - Cet article fixe d'abord, dans le I, le champ d'application du transfert de personnels. Il couvre les personnels des services et parties de service transférés, mais aussi des services - non encore transférés - des ports, canaux et routes départementales. En revanche, pour le parc de l'équipement, il n'y a pas transfert, mais le Gouvernement devra présenter un rapport au Parlement dans les trois ans sur le fonctionnement de ces services.

Le Sénat a adopté plusieurs amendements. D'abord, lorsque la compétence transférée concerne une partie d'emploi, celui-ci n'est pas transféré mais la collectivité territoriale recevra une compensation financière en fonction du temps de travail estimé. En second lieu, les contrats de droit privé devront être transférés dans les mêmes conditions que ceux des agents non titulaires de droit public lorsqu'ils concourent à l'exercice de la compétence transférée. Enfin, seront transférés les emplois pourvus au 31 décembre 2004 sous réserve que leur nombre global ne soit pas inférieur à celui constaté au 31 décembre 2002, pour éviter que l'Etat ne diminue les effectifs avant transfert.

Les II, III et IV fixent les modalités du transfert. Celui-ci serait précédé, dans un premier temps, par une mise à disposition. La liste des services et parties de service transférés sera constatée dans une convention conclue entre le représentant de l'Etat et la collectivité bénéficiaire. Un décret en Conseil d'Etat approuvera une convention-type, les conventions locales devant être signées dans les trois mois à compter de la publication de celui-ci.

Pour les transferts ultérieurs, comme ceux des aérodromes civils d'ici le 1^er janvier 2007, la partition sera également fixée par décret en conseil d'Etat. Le Sénat a prévu que pour ces transferts ultérieurs, le délai de trois mois pour signer la convention courra à compter du transfert de compétences. Pendant quatre ans, en outre, une commission nationale de conciliation examinera les litiges et donnera son avis motivé sur l'arrêté ministériel fixant la liste des services ou parties de service transférés.

Nous défendrons plusieurs amendement, mais je souligne que ces problèmes concernent tous les élus. Il faut donc que le texte soit de la plus grande précision, afin de donner aux collectivités et aux personnels une base juridique sûre. Des compensations financières, on pourra ensuite discuter.

Mme Muguette Jacquaint - Si les dispositions de cet article sont surtout techniques, nous voulons nous placer sur un plan politique, et réaffirmer notre volonté de préserver la situation professionnelle et la sécurité de l'emploi des agents transférés ainsi qu'un service public efficace sur tout le territoire.

Les agents n'auront guère le choix. Versés dans la fonction publique territoriale, ils ne pourront plus revenir dans celle de l'Etat. La multiplicité des statuts risque d'engendrer une fonction publique à deux vitesses, et l'avenir est des plus inquiétants puisque vous prévoyez même de créer un CDD de longue durée pour les fonctionnaires.

Sur le plan financier, le transfert de 130 000 agents ne manquera pas d'augmenter les charges des collectivités locales et donc, malgré la prétendue garantie inscrite dans la Constitution, les impôts locaux. Suite à ce désengagement de l'Etat, les collectivités auront-elles les moyens de maintenir des services publics locaux efficaces et en quantité suffisante ? Cette réforme tend à privatiser beaucoup de missions relevant du service public. Les usagers verront la différence, notamment dans le coût - d'ailleurs, ne parle-t-on déjà pas de plus en plus souvent de « clients » ? L'égalité devant le service public disparaîtra. C'est pourquoi notre amendement 1085 tend à supprimer cet article.

M. le Rapporteur - Sur le plan politique, Madame Jacquaint, nos conceptions diffèrent...

Mme Muguette Jacquaint - Nous défendons le service public !

M. le Rapporteur - J'ai déjà indiqué que c'est la première fois qu'on offre au personnel la possibilité de choisir entre la fonction publique d'Etat et la fonction publique territoriale, qui sont toutes deux d'égale valeur. Mais une fois ce choix effectué, il est normal qu'on ne puisse revenir en arrière ! D'ailleurs, les fonctionnaires transférés en 1982 n'ont pas demandé, que je sache, à revenir dans la fonction publique d'Etat.

Quant aux garanties financières, elles sont apportées par les articles 88 et suivants.

M. Balligand a soulevé des questions que, légitimement, se posent tous les élus locaux. Le dispositif est, grosso modo, celui prévu par les lois de 1982 et 1983. Le Sénat a déjà résolu un certain nombre de problèmes, en décidant que les effectifs transférés fin 2004 ne pourront être inférieurs à ceux constatés fin 2002, en instituant une compensation financière pour les fractions d'emplois non transférés, en soulevant la question des contrats de droit privé - sur laquelle le ministre a répondu hier -, et en créant une commission nationale de conciliation.

Par l'amendement 398 rectifié, la commission propose, quant à elle, une nouvelle rédaction de l'article. Le dispositif relatif aux contrats de droit privé est maintenu, mais reporté à l'article 81. Nous pensons d'autre part que les dispositions relatives aux fractions d'emploi, loin de favoriser les transferts, risquent de les bloquer : il suffira qu'un agent consacre moins d'un dixième de son temps à des questions relevant de l'Etat pour que son transfert ne soit pas effectué, et cela créera un désordre total dans les collectivités territoriales. Il est donc proposé que seules puissent donner lieu à compensation financière, après détermination d'un nombre entier d'emplois à temps plein, les fractions d'emploi ne pouvant donner lieu à transfert.

Par ailleurs il ne faut pas alourdir le texte par des dispositions réglementaires sur la commission de conciliation : l'amendement la mentionne simplement, et renvoie le reste au décret. Enfin, compte tenu de l'échelonnement des transferts dans le temps, nous proposons de prévoir une date de référence évolutive, le 31 décembre 2004 étant remplacé par le 31 décembre de l'année précédant celle du transfert. Voilà, me semble-t-il, de quoi satisfaire les préoccupations légitimes de M. Balligand.

M. le Ministre délégué - Avis défavorable à l'amendement de suppression. Quant à M. Balligand, il nous a exposé de façon pédagogique le complexe dispositif issu des travaux du Sénat, lequel me paraît devoir lui donner satisfaction - surtout après sa réécriture par l'amendement 398 rectifié de M. Daubresse, auquel le Gouvernement sera favorable.

M. Michel Piron - Mme Jacquaint ne conçoit pas que le service public puisse être rendu par d'autres que par des fonctionnaires de l'Etat (Protestations sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains), alors qu'il peut manifestement être assuré aussi par des fonctionnaires territoriaux. La position de M. Balligand, en revanche, est authentiquement décentralisatrice, car elle ne remet pas en cause les principes, mais s'interroge sur les modalités. Compte tenu des réponses qui viennent d'être apportées, il me semble qu'il y a entre nous une grande proximité de vues.

L'amendement 1085, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. Frédéric Dutoit - Nous proposons, par le sous-amendement 1610, que les agents de l'Etat dont les services sont transférés puissent relever du régime de la mise à disposition créé par la loi de 1992 sur l'équipement. Ce régime reflète une volonté de mutualisation des moyens et de coopération entre l'Etat et les collectivités territoriales, alors que le transfert implique plutôt un simple abandon de ses compétences par l'Etat.

M. le Rapporteur - La commission ne l'a pas examiné, mais j'y suis défavorable. Nous recherchons en effet la simplification ; or ce sous-amendement créerait une situation particulière pour les services de l'équipement, donc une juxtaposition de régimes différents, contraire à l'égalité de traitement. Il est en outre contraire à l'esprit de la décentralisation depuis 1982 : les transferts de compétences doivent s'accompagner de transferts de moyens, non de simples mises à disposition. Enfin, les parcs de l'équipement, qui sont les plus difficilement transférables, parce que difficilement divisibles, ne sont pas concernés par le projet.

M. le Ministre délégué - Avis très défavorable : un tel dispositif créerait une confusion contraire à l'objectif de clarté du Gouvernement.

Le sous-amendement 1610, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. Gilles Carrez - Mon sous-amendement 1340 a pour but de nous éviter de tenir un double discours sur les effectifs d'agents publics. Dans la loi de finances pour 2004, nous avons retenu pour priorité la réduction de ces effectifs, et décidé qu'en dehors des ministères prioritaires - justice et sécurité - seul un départ à la retraite sur deux serait remplacé. Or que propose le Sénat ? De compenser les transferts sur la base des effectifs de 2002 ! Il y a pourtant, depuis cette date, une nouvelle majorité et une nouvelle politique. Il est donc cohérent, et c'est l'objet de ce sous-amendement, de prévoir le transfert sur la base des effectifs au 31 décembre 2004, comme le prévoyait d'ailleurs le projet initial du Gouvernement. Je suis prêt à me rallier à la rédaction de M. Daubresse visant l'année précédant le transfert. Mais l'essentiel est de ne pas tenir un discours sur les effectifs des agents de l'Etat et un autre, opposé, quand il s'agit des fonctionnaires transférés aux collectivités territoriales. Je rappelle en outre que le nombre des agents de la fonction publique territoriale s'est accru de 120 000 en moins de dix ans. Nous devons nous préoccuper aussi de leur évolution.

Quant au sous-amendement 1341, il vise à assurer la transparence du processus grâce à un rapport, soumis à la commission d'évaluation des transferts de charges, qui fera un bilan précis des différences éventuelles entre 2002 et 2004.

M. Pascal Clément, président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration de la République - L'argument de M. Carrez me semble très artificiel, car c'est un jeu à somme nulle. Concrètement, il ne s'agit pas ici des agents de l'Etat, mais d'agents transférés par l'Etat aux collectivités territoriales. Prenons un exemple : si parmi les postes des DDE qui vont être transférés aux départements, on constate que certaines divisions ont juste le nombre voulu de fonctionnaires, et que dans une autre il en manque dix, qu'allez-vous faire, si vous êtes le président du conseil général ? Continuer à économiser, et demander aux fonctionnaires de faire cinquante kilomètres dans le département ?

M. Gilles Carrez - Redéployer !

M. le Président de la commission - Vous ne le pourrez pas sauf à dire carrément aux collectivités locales qu'on leur lègue la pénurie que gère l'Etat depuis des années ! Ce qui est proposé, c'est de donner le choix : soit l'année précédant le transfert, soit deux ans avant. Car ce que craignent les collectivités, c'est que les effectifs transférés ne correspondent pas aux missions, qu'il y ait des trous et des surplus. Le raisonnement de M. Carrez, tout à fait légitime au niveau de l'Etat, ne peut s'appliquer aux transferts : ce serait transférer des charges.

M. le Rapporteur - La commission est favorable au sous-amendement 1341, concernant l'évaluation. Elle est très défavorable, en revanche, au 1340, pour les raisons qu'a données le président Clément. Je comprends le raisonnement financier de Gilles Carrez, mais tout notre discours depuis le début de ce débat, dans le dialogue démocratique que nous avons notamment avec nos collègues de l'opposition, tend à garantir la loyauté des transferts. D'où l'amendement de la commission, qui permet aux collectivités locales de choisir soit le 31 décembre de l'année précédant le transfert, soit le 31 décembre 2002. Les considérations de productivité sont valables dans le raisonnement global de l'Etat, mais nous voulons éviter que les collectivités pâtissent, non d'une réduction légitime des effectifs de l'Etat grâce à l'amélioration de la productivité, mais d'un transfert de personnels vers d'autres services de l'Etat, résultant de la volonté de certains services de conserver un maximum d'agents.

M. le Ministre délégué - Dans tout ce débat, le Gouvernement a maintenu le même point de vue : les transferts de compétences doivent être loyalement compensés. La Constitution nous y oblige d'ailleurs, et nous entendons respecter cette règle.

Pour donner la preuve de sa loyauté, le Gouvernement s'en est remis aux élus pour déterminer la base de référence. Le Sénat a voulu garder « ceinture et bretelles » (Sourires) et a choisi comme base l'année 2004 - sauf lorsque 2002 est plus favorable. Le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de la Haute Assemblée. Aujourd'hui M. Carrez propose de s'en tenir à 2004 et, à nouveau, le Gouvernement s'en remet également à la sagesse des parlementaires. En ce qui concerne le sous-amendement 1241, le Gouvernement n'y est pas défavorable, même si ce rapport représente une charge supplémentaire.

M. Michel Piron - Je suis gêné par l'argumentation de M. Carrez. Il faut partir des missions et compétences pour en déduire des moyens, et non l'inverse. Or se fonder sur une année X, c'est estimer que l'adéquation entre missions et moyens a été optimale à cette date, ce qui ne va pas de soi.

La décentralisation a besoin de souplesse et ne peut être ainsi figée. Et si l'on souhaite un allègement global des effectifs de la fonction publique à service égal, c'est à l'Etat d'abord de se poser la question et de rationaliser la répartition de ses personnels.

M. Gilles Carrez - Je suis prêt à me rallier à la formulation de la commission en me référant à « l'année précédant celle du transfert ».

M. le Président de la commission - Ce n'est pas exactement ce qu'a dit la commission : elle veut laisser le choix !

Le sous-amendement 1240, mis aux voix, n'est pas adopté.

Le sous-amendement 1241, mis aux voix, est adopté.

M. le Ministre délégué - Le sous-amendement 1272 rectifié complète le paragraphe VII pour y ajouter les services et personnels gérant le RMI et le RMA.

M. le Rapporteur - Je me félicite que le Gouvernement tienne ses engagements ! (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains)

Le sous-amendement 1272 rectifié, mis aux voix, est adopté.

L'amendement 398 ainsi modifié, mis aux voix, est adopté, et l'article 77 est ainsi rédigé.

ART. 78

M. Michel Vaxès - Notre amendement 1087 tend à la suppression de l'article 78. Celui-ci prévoit que, pendant la période transitoire, les fonctionnaires de l'Etat, titulaires ou non, affectés à des services transférés seront mis à disposition de la collectivité d'accueil. N'est-ce pas le début d'un processus visant à instaurer la flexibilité des fonctionnaires ? Un agent travaillant dans un collège pourra-t-il, par exemple, être transféré dans un service quelconque du conseil général ? Nous attendons du Gouvernement une réponse claire et de nature à rassurer les personnels.

L'amendement 1087, repoussé par la commission et par le Gouvernement, n'est pas adopté.

M. le Rapporteur - L'amendement 399 est retiré, l'amendement 400 est maintenu.

L'amendement 400, accepté par le Gouvernement, est adopté, de même que l'article 78 ainsi modifié.

ART. 79

Mme Muguette Jacquaint - Notre amendement 1088 tend à la suppression de l'article 79. En effet, celui-ci prévoit que les agents non titulaires de l'Etat sont mis à la disposition de la collectivité territoriale soit jusqu'au terme de leur contrat, soit jusqu'à leur titularisation dans la fonction publique de l'Etat. Nous souhaitons, pour notre part, que la deuxième solution soit généralisée. Compte tenu des contraintes financières qui vont peser sur les collectivités territoriales, celles-ci risquent de ne pouvoir intégrer tous les contractuels, lesquels n'ont donc aucune garantie d'emploi.

Alors que nous venons de discuter, ce matin, une proposition du groupe des députés communistes et républicains pour lutter contre la précarité de l'emploi, veillons à ne pas l'aggraver dans la fonction publique ! Le service public doit garantir un emploi durable et bien rémunéré.

M. Philippe Vuilque - Cet article précise la situation de certains agents non titulaires de l'Etat et des établissements publics, afin qu'ils ne perdent pas leurs droits à titularisation en cas de transfert dans une collectivité territoriale. Le Sénat ayant adopté un amendement étendant cette garantie aux agents transférés dans un groupement de collectivités territoriales, le groupe socialiste ne présentera pas d'amendement à cet article.

L'amendement 1088, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. le Rapporteur - L'amendement 401 rectifié est de coordination.

L'amendement 401 rectifié, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté, de même que l'article 79 ainsi modifié.

APRÈS L'ART. 79

M. Laurent Hénart, rapporteur pour avis - Comme nous n'avons pas pu mesurer avec certitude l'impact du transfert de personnels sur l'équilibre financier de la CNRACL, nous proposons, par l'amendement 579, que l'Etat nous remette un rapport annuel sur ce point jusqu'à l'extinction du délai d'option.

M. le Ministre délégué - Le Gouvernement est favorable à cet amendement, qui répond à une préoccupation légitime. Une première étude a été effectuée en liaison avec la CNRACL. Dans l'hypothèse optimiste où, sur les 130 000 fonctionnaires susceptibles d'opter pour la fonction publique territoriale, 20 % y seraient intégrés en 2005, 40 % en 2010 et 60 % en 2020, les cotisations resteraient supérieures aux prestations servies.

Et même dans le scénario « pessimiste », selon lequel cette proposition serait de 40 % dès 2005, puis de 80 % en 2010 et de 100 % en 2020, seul le tout dernier exercice laisserait apparaître des prestations supérieures aux cotisations. Sur l'ensemble de la période, il n'y a donc pas de pertes pour la CNRACL.

L'étude a en outre permis d'observer que la pyramide des âges des personnels susceptibles d'être transférés sera très proche de celle des agents relevant déjà de la CNRACL.

L'amendement 579, accepté par la commission, mis aux voix, est adopté.

La séance, suspendue à 16 heures 30, est reprise à 16 heures 45.

ART. 80

M. Jean-Pierre Balligand - L'article 80 ouvre légitimement aux personnels transférés le droit de choisir entre demeurer dans la fonction publique d'Etat ou intégrer la fonction publique territoriale. L'exercice de ce droit d'option ne sera pas sans conséquences sur leur régime de retraite.

Lors de l'examen du projet de réforme des retraites, nous avions eu l'occasion de dénoncer la ponction trop longtemps opérée par l'Etat sur la CNRACL, régime dont les excédents servaient à combler le déficit d'autres régimes. Un terme a enfin été mis à la surcompensation. Pour autant, des inquiétudes demeurent, surtout avec le transfert aux collectivités locales de quelque 130 000 agents, pour la plupart en milieu ou en fin de carrière.

M. le Ministre délégué - Ce n'est pas vrai.

M. Jean-Pierre Balligand - Il suffit de regarder la pyramide des âges.

Alors que les effectifs de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière vont augmenter de 8 % suite aux transferts, aucun concours financier supplémentaire n'est prévu pour la CNRACL, sans doute considérée comme une excellente pompe à finances. Ses excédents ne tiennent qu'à sa bonne gestion et à une situation très particulière, puisqu'elle compte sept millions de cotisants pour 700 000 retraités seulement. Que va-t-il se passer lorsqu'elle va devoir servir des pensions à des personnes n'ayant jamais cotisé à ce régime ?

J'attends des réponses précises à deux questions précises. L'Etat ne doit-il pas être le garant de toute la carrière des agents qu'il a recrutés et formés, et qu'il transfère aujourd'hui ? Quelles garanties, notamment financières, peut-il apporter à la CNRACL, de façon à être sûr qu'il ne finance pas sa réforme des retraites par le biais de la décentralisation ?

M. Frédéric Dutoit - L'article 80 soulève en effet beaucoup de questions jusqu'à présent demeurées sans réponse. Outre que la possibilité d'un détachement sans limitation de durée est totalement inédite dans notre droit public, le choix offert aux personnels de demeurer dans la fonction publique d'Etat ou de rejoindre la fonction publique territoriale est, à notre avis, biaisé. D'une part, le détachement, jusqu'à présent, comportait toujours un droit à réintégration dans le corps d'origine, alors que ce ne sera plus le cas ici. D'autre part, l'intégration dans la fonction publique territoriale interdira tout retour dans la fonction publique d'Etat. Rien n'est dit non plus dans l'article sur le maintien de la rémunération des personnels. Nous avions déposé un amendement à ce sujet, lequel a malheureusement été déclaré irrecevable au titre de l'article 40. Nous souhaiterions des réponses claires sur tous ces points.

Le statut de la fonction publique doit être rénové et dans cette perspective, il convient de procéder aux harmonisations nécessaires en se fondant sur les clauses les plus favorables. Il ne peut autrement y avoir de réelle mobilité entre fonction publique d'Etat et fonction publique territoriale.

Pour toutes ces raisons, nous demandons par notre amendement 1089 la suppression de l'article.

L'amendement 1089, repoussé par la commission et par le Gouvernement, n'est pas adopté.

M. Frédéric Dutoit - L'amendement 1090, de repli, permettrait aux personnels ne souhaitant pas être transférés de demander leur intégration dans un autre service de l'Etat correspondant à leur corps et à leur grade.

L'amendement 1090, repoussé par la commission et par le Gouvernement, n'est pas adopté.

M. Michel Piron - L'amendement 160 de M. Gest est défendu.

M. le Rapporteur - Avis défavorable, le Gouvernement s'étant engagé à créer les cadres d'emploi idoines.

M. le Ministre délégué - Même avis.

L'amendement 160 est retiré.

M. Frédéric Dutoit - La droite ne cesse de vanter les mérites de la délégation à des opérateurs privés de tout ce qui ne relève pas des compétences régaliennes de l'Etat. Nul doute donc que beaucoup des compétences transférées seront confiées par les collectivités au privé, ce qui risque de placer en situation difficile les agents qui auront opté pour la fonction publique territoriale. D'où notre amendement 1531 qui prévoit que dans le cas où le service transféré est délégué à un opérateur privé, les fonctionnaires exerçant dans ce service peuvent réintégrer, à leur demande, la fonction publique d'Etat.

L'amendement 1531, repoussé par la commission et par le Gouvernement, n'est pas adopté.

M. Philippe Vuilque - L'Etat doit informer individuellement les agents des lycées et collèges, titulaires et non titulaires, des implications de la présente loi sur le déroulement de leur carrière, leurs droits et obligations en matière de retraite et de prévention des risques professionnels. Tel est l'objet de notre amendement 838. Je sais que le Gouvernement en a pris l'engagement au Sénat, mais je préférerais que cela figure dans la loi.

J'aimerais aussi que le ministre nous réponde sur la CNRACL. Comment cette caisse pourra-t-elle faire face à une augmentation de 8 % des effectifs de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière sans aucun transfert financier en sa faveur ?

L'amendement 838, repoussé par la commission et par le Gouvernement, n'est pas adopté.

M. le Ministre délégué - L'amendement 1273 est de coordination avec la loi portant décentralisation du RMI.

Monsieur Vuilque, j'ai déjà pris la peine d'expliquer à votre collègue, M. Balligand, qu'une étude préalable montrait que même dans le pire des cas, la CNRACL n'avait pas besoin d'être abondée. La pyramide des âges des personnels transférés est à peu près la même que celle des personnels actuels et, dans toutes les hypothèses, le nombre de cotisants demeure supérieur au nombre de retraités.

L'amendement 1273, accepté par la commission, est adopté.

L'article 80 modifié, mis aux voix, est adopté.

ART. 81

Mme Muguette Jacquaint - A la différence des agents titulaires, les agents non titulaires de l'Etat qui seront transférés n'auront pas de droit d'option. Nous pensons, pour notre part, qu'ils devraient eux aussi pouvoir choisir. L'article 81 ne prévoit qu'une protection minimale, comme la prolongation du contrat de travail et la validation des services antérieurs, ou bien encore que, dans le cas particulier où le contrat d'un agent arriverait à échéance avant la publication des décrets en Conseil d'Etat organisant le transfert définitif, la collectivité peut, par dérogation, recruter cet agent en qualité d'agent non titulaire.

Nous avions déposé un amendement qui visait à apporter une garantie supplémentaire à ces personnels précaires, afin qu'ils ne fassent pas les frais des restructurations de service qui vont résulter de la décentralisation. Nous regrettons qu'il ait été déclaré irrecevable. De nombreux contrats d'agents non titulaires ont par ailleurs fait l'objet de renouvellements successifs et devraient être considérés comme des contrats à durée indéterminée.

L'amendement 1092, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. le Rapporteur - Les amendements 402 et 403 sont rédactionnels.

L'amendement 402, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté, de même que l'amendement 403.

M. le Ministre délégué - L'amendement 1274 du Gouvernement est défendu.

L'amendement 1274, accepté par la commission, mis aux voix, est adopté.

L'article 81 modifié, mis aux voix, est adopté.

ART. 82

M. Philippe Vuilque - Cet article concerne les fonctionnaires de l'Etat mentionnés à l'article 80 et appartenant à un corps classé en catégorie active au sens du code des pensions civiles et militaires. Ils pourront prendre leur retraite par anticipation s'ils ont 55 ans et justifient de quinze années de service dans un emploi classé dans la catégorie active. Pour ceux qui ne pourront justifier de ces quinze ans de service, il sera tenu compte pour parvenir à ce chiffre des fonctions de même nature qu'ils exerceront au sein des collectivités territoriales. Le Sénat a adopté un amendement qui permet aux groupements de collectivités territoriales d'accueillir ces fonctionnaires.

Cet amendement nous convient et nous n'en avons pas déposé d'autres à cet article.

M. Frédéric Dutoit - Ces fonctionnaires seront placés sous l'autorité de l'exécutif local qui décidera des fonctions qu'ils auront à exercer. Si celles-ci ne sont pas de même nature que celles exercées pour l'Etat, ces fonctionnaires ne parviendront pas à remplir la condition des quinze ans de service actif.

Nous avions déposé un amendement leur apportant des garanties, mais il a été déclaré irrecevable.

Nous craignons, comme les agents concernés, que le financement prévu pour ces transferts soit insuffisant, ce qui aurait des conséquences sur les retraites.

Notre amendement 1094 est donc de suppression.

L'amendement 1094, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.

L'article 82, mis aux voix, est adopté.

ART. 83

Mme Muguette Jacquaint - Note amendement 1096 vise à supprimer cet article qui permet au président de l'exécutif local de se faire mettre un service à disposition au titre de l'expérimentation. Vous savez, Monsieur le ministre délégué, quel est l'avis du groupe communiste et républicain sur les expérimentations.

L'amendement 1096, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. le Ministre délégué - L'amendement 1280 du Gouvernement vise à préciser les conditions dans lesquelles les services des DDE seront mis à disposition. Les personnels transférés ne doivent pas s'éparpiller entre les EPCI : c'est le service lui-même qui est mis à disposition.

L'amendement 1280, mis aux voix, est adopté.

L'article 83 ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.

L'article 84, mis aux voix, est adopté.

APRÈS L'ART. 84

Mme Muguette Jacquaint - Cet article crée une commission commune au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat et au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Consultée au sujet des transferts et des mises à disposition, elle sera composée de représentants de l'administration et des organisations syndicales.

Notre amendement 1098 vise à limiter les dégâts liés à ces transferts en prévoyant la création de telles commissions aux niveaux départemental et régional.

M. le Rapporteur - Avis défavorable. Cet amendement est inconstitutionnel.

L'amendement 1098, repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.

ART. 85

Mme Muguette Jacquaint - Notre amendement 1099 est de suppression.

L'amendement 1099, repoussé par la commission et par le Gouvernement, n'est pas adopté.

M. le Rapporteur - L'amendement 404 est de coordination.

L'amendement 404, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article 85 ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.

ART. 86

Mme Muguette Jacquaint - Notre amendement 1100 est de suppression.

L'amendement 1100, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.

L'article 86, mis aux voix, est adopté.

ART. 87

Mme Muguette Jacquaint - Notre amendement 1101 est de suppression.

L'amendement 1101, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.

L'article 87, mis aux voix, est adopté.

APRÈS L'ART. 87

M. le Ministre délégué - L'amendement 1281 du Gouvernement vise à préciser que les dispositions du titre VI s'appliquent aussi aux transferts prévus dans la loi du 30 juillet 2003 sur la prévention des risques technologiques et naturels.

L'amendement 1281, accepté par la commission, mis aux voix, est adopté.

AVANT L'ART. 88 A

Mme Muguette Jacquaint - Notre amendement 1103 vise à intégrer les actifs financiers des entreprises dans l'assiette de la taxe professionnelle. Les vingt dernières années ont été marquées par un allégement important de la contribution des entreprises au financement de la dépense publique locale avec l'allégement transitoire de 16 % des bases de la taxe professionnelle, la hausse du plafonnement de la taxe au regard de la valeur ajoutée et la suppression de la part taxable des rémunérations. Aujourd'hui, le Gouvernement saute le pas en annonçant la suppression pure et simple de la taxe professionnelle. Un groupe de travail s'est mis en place. Le flou est total.

Quand les entreprises sont progressivement exonérées de financer l'action publique locale, on constate une poussé de la fiscalité sur les ménages.

Le temps est venu de mettre en _uvre une véritable réforme de la taxe professionnelle. Il ne s'agit pas de la supprimer, mais d'en faire un outil d'efficacité économique et de péréquation.

L'exemption fiscale dont bénéficient les placements purement financiers des entreprises n'encourage pas la bonne allocation des ressources.

Notre amendement 1103 s'inscrit dans le combat des parlementaires communistes et républicains pour réformer les modalités de calcul des cotisations sociales patronales. Il convient de moduler ces cotisations en fonction de la création d'emplois, en quantité et en qualité, ou plus exactement de l'importance des salaires. Avec la taxation des revenus financiers, ce levier est essentiel, surtout à moyen terme. On sanctionnerait ainsi les gestions antisociales.

Il s'agirait de prévoir un taux de cotisation moindre pour les entreprises qui augmentent la part des salaires dans la valeur ajoutée. L'incitation à accroître les salaires tend à augmenter la base des cotisations et donc sa masse. En outre, à la valeur ajoutée prise en compte dans le calcul de la modulation, on doit ajouter les profits de caractère financier. Nous visons donc la valeur ajoutée dite « globale ». Sa croissance au détriment des salaires serait pénalisée par des cotisations supérieures.

Mais dans un accès - un excès - de conservatisme, le Gouvernement se refuse à expérimenter en la matière. Avoir inscrit le droit à l'expérimentation dans la Constitution ne sert donc qu'à choisir entre variantes néo-libérales ? De façon quasi hystérique, le rapporteur général Marini au Sénat s'est élevé contre la prise en compte des actifs financiers dans l'assiette de la taxe professionnelle, ne trouvant pas de mot assez dur pour qualifier ce diabolique « contresens » ! Depuis des années, la droite avance les mêmes arguments pour favoriser les riches et faire payer les autres. Le Gouvernement ne défend pas l'intérêt général, mais, une fois de plus, celui du Medef.

M. Michel Piron - Mais voyons !

Mme Muguette Jacquaint - Les salariés et les chômeurs apprécieront.

L'amendement 1103, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. Michel Vaxès - Notre amendement 1102 est très important pour toutes les collectivités territoriales et j'ai appelé l'attention de tous les responsables sur les pratiques d'optimisation fiscale insupportables de certains grands groupes. L'exemple que je vais en donner prouvera qu'il est urgent d'adopter, à l'unanimité j'espère, (Sourires) un tel amendement.

Dans ma circonscription, une des deux communautés d'agglomération, qui comprend trois communes, reçoit 36 % du produit de la taxe professionnelle d'une seule entreprise. Il y a deux ans, celle-ci a changé son contrat de location gérance en une location simple à sa maison-mère. Aujourd'hui, elle prétend donc que ses bases d'imposition doivent être calculées non plus sur les 16 % du prix des biens mis à sa disposition mais en fonction de ce loyer qui a diminué de 54 % ! Par cet artifice, alors qu'il n'y a ni changement d'exploitant ni modification dans la destination des biens, que les bénéfices nets du groupe, soit 2 870 millions de dollars, ont augmenté de 24,7 %, et qu'il annonce 65,5 millions d'euros d'investissements pour cette année, les bases de taxe professionnelle vont baisser de 22 millions d'euros, soit une perte de 5 millions de produit pour le groupement intercommunal, l'équivalent du produit de taxe professionnelle d'une des trois communes, qui compte 17 000 habitants. Pour maintenir ses recettes et ne pas réduire les services à la population, l'EPCI devrait augmenter de 5 % les impôts des ménages. L'année suivante, il relèvera son taux de taxe professionnelle et toutes les entreprises assujetties supporteront les conséquences de l'optimisation fiscale pratiquée par ce grand groupe. Où est l'équité fiscale qui, selon le Conseil des impôts, ne doit pas être mise en cause par les formules juridiques utilisées par les entreprises ?

En outre, la taxe professionnelle de cette entreprise étant plafonnée à 4 % de la plus-value de l'année, elle ne paye que 11 millions sur 45 millions, l'Etat assurant la compensation pour 34 millions. A coup sûr, celui-ci réaliserait une économie substantielle en ne s'opposant pas à cette pratique, alors même que le Premier ministre garantit que la réforme de la taxe professionnelle n'aura pas d'effet négatif sur les collectivités, les ménages, l'intercommunalité ! On le voit, toutes les collectivités sont concernées. Il faut donc adopter notre amendement pour mettre un terme à ces pratiques inciviques.

M. le Rapporteur - Effectivement, ce détournement des contrats de location porte atteinte aux ressources financières des groupements de communes. J'en ai parlé avec le président Méhaignerie que vous avez alerté ainsi qu'avec le rapporteur de la commission des finances et nous sommes d'accord pour qu'une étude précise soit lancée. Mais la solution sera trouvée dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, non dans ce texte. Je suis donc défavorable à l'amendement, tout en souhaitant qu'on trouve une solution à la vraie question qu'il soulève.

M. le Ministre délégué - Même avis. C'est une réflexion pertinente, mais qui doit être reprise dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle.

M. Michel Vaxès - Je maintiens l'amendement car il permet de lever une ambiguïté dans l'interprétation du CGI, mise à profit aujourd'hui par ce groupe, et demain par d'autres peut-être. Ne pas le faire ici, c'est laisser les tribunaux administratifs juger. En 1991, l'Etat n'a pas voulu se plier à l'arrêt « Pantin » sur la dotation de compensation de taxe professionnelle sur les rôles supplémentaires. En 2000, le Conseil d'Etat a rendu un verdict qui coûte des milliards aux contribuables. Evitons que ne se recrée une telle situation.

L'amendement 1102, mis aux voix, n'est pas adopté.

ART. 88 A

M. Jean-Pierre Balligand - Nous abordons - et déjà M. Vaxès vient de le faire fort bien - la partie la plus problématique de ce projet de loi. Comme militant de la décentralisation, je suis de ceux que certains aspects du texte ont intéressés. Mais avec ce titre VI, relatif à la compensation des transferts de compétences, nous sommes inquiets, ou plutôt nous sommes certains que cela va mal se terminer pour les collectivités locales, et que notamment les départements vont se retrouver dans une situation financière catastrophique. Reconnaissons-le objectivement : dans la période qui a précédé votre gouvernement, l'APA a déjà beaucoup chargé les conseils généraux.

M. Michel Bouvard - Merci de le reconnaître !

M. Jean-Pierre Balligand - Reconnaissez aussi qu'elle a résolu un problème essentiel pour les familles, que n'avait pas réglé la PSD, qui n'assurait pas non plus un traitement équitable entre les départements. Mais cela a un coût. Dans l'Aisne, un département moyen de 540 000 habitants, la PSD avait 1 500 bénéficiaires, l'APA en a 10 000 ! D'autre part, le Président Debré, quand il était ministre de l'intérieur, a engagé la départementalisation des SDIS, que M. Chevènement a poursuivie. Les départements ont alors dû assumer une part de la contribution des communes, pour éviter qu'explosent les cotisations de ces dernières.

Tout ces faits précédaient votre gouvernement. Mais depuis, les conseils généraux ont eu à assumer le RMI-RMA sans compensation à due concurrence, d'autant que la suppression par l'UNEDIC de certaines allocations chômage a fait basculer leurs destinataires vers le RMI. Le discours de M. Raffarin sur la proximité - concept époustouflant - qui prétend que, si on rapproche les choses des gens, cela coûtera moins cher, est un bobard absolu ! L'action publique locale est peut-être plus efficace : les lycées et les collèges sont plus beaux aujourd'hui, il n'y a plus de collèges Pailleron - mais ce serait un mensonge de dire que cela a coûté moins cher !

Et là-dessus arrive la voirie : sur 35 000 kilomètres de routes nationales, vous nous en donnez 20 000. Mais ce sont ceux où il n'y a jamais eu de travaux ! Les autres en effet sont les axes structurants - et même pour eux nous avons eu bien du mal, sur tous les bancs, à obtenir que l'Etat tienne sa parole dans le cadre des contrats de plan. A quoi s'ajoutent les agents transférés. Or tout cela se fait dans une insécurité financière totale. Vous-même, Monsieur le ministre, répondant à M. Vaxès, avez reconnu que vous ne pouviez assurer que tout cela était sécurisé financièrement...

Enfin on annonce une réforme de la taxe professionnelle. Je suis de ceux qui ont milité, avec Augustin Bonrepaux et d'autres, pour parvenir à la loi de 1992 sur l'intercommunalité, complétée ensuite par la loi de 1999. Le basculement vers la taxe professionnelle unique était inhérent à la communauté d'agglomération ; quant aux communautés de communes, elles avaient le choix. Aujourd'hui 30 % d'entre elles ont opté pour la TPU ; à l'époque c'était sécurisé. Mais comment va-t-on pouvoir assurer des politiques d'investissement, quand le Président de la République, en guise de cadeau de Nouvel An, nous a annoncé que tout nouvel investissement était bloqué pour dix-huit mois, et que l'impôt économique local serait réformé ? Il faut être sérieux, Monsieur le ministre : vous devez nous dire dans quelle direction nous allons ! L'article 88 comporte certains éléments précis : on fera la moyenne des dépenses de l'Etat sur les cinq dernières années pour les investissements, sur les trois dernières pour le fonctionnement : très bien. Mais quelle sécurité pour les finances locales ? Il n'y en a aucune. Et ceci n'est pas un discours partisan : les sénateurs aussi sont inquiets, et tous les élus locaux. Il suffit d'ailleurs de regarder nos bancs pour voir que ce débat n'attire plus grand monde : le grand projet emblématique du Gouvernement est devenu une petite barque, qui ne navigue plus sur la mer mais sur une mare...

Je le dis sincèrement, Monsieur le ministre : vous devez nous apporter d'autres réponses que celles qui figurent dans ce titre VI. Déjà vous n'avez pas eu beaucoup d'ambition. Une loi de décentralisation, en effet, devrait être une loi de dévolution de pouvoirs : or ici il n'y en a aucune. La région n'est pas mise au c_ur du dispositif, ni l'intercommunalité, ni le suffrage universel ; mais, au moins, donnez au dispositif la sécurité financière qui en est pour l'instant absente ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)

M. Augustin Bonrepaux - Nous abordons les articles les plus importants du projet, et ceux qui justifient le plus notre opposition à cette réforme. Il est faux de dire que la Constitution offre une garantie aux collectivités locales. Il n'était d'ailleurs pas nécessaire de réviser la Constitution pour simplifier, ni pour faire de la péréquation - et je crains même qu'on en fasse moins depuis que le mot est dans la Constitution ; en tout cas, Monsieur le ministre, vous n'avez pas démontré que vous vouliez en faire plus. Mais en outre la Constitution ne garantit rien. Elle est même en retrait sur le code général des collectivités territoriales, car celui-ci précisait quand même que les ressources transférées évoluent chaque année comme la DGF, et assurent la compensation intégrale des charges transférées. Or ce n'est pas le cas. Nous l'avons déjà constaté avec le transfert du RMI-RMA. On nous transfère des charges qui évoluent... avec des ressources qui n'évoluent pas ! En effet, on nous transfère un produit dont maints rapports ont montré que, loin de progresser, il diminuait, notamment en 2003.

Mais en outre l'évaluation des transferts n'est pas correctement faite, et la Constitution a été révisée de telle sorte qu'elle ne le soit pas. Dans le cas du RMI, on n'a pas tenu compte de ses augmentations successives. Et il n'est pas vrai que le bilan prévu pour 2004 permettra de remettre les chose à plat. La suppression de certaines allocations chômage se traduira dès 2004 certes, mais surtout en 2005, par un alourdissement des charges RMI. En outre celui-ci a augmenté de 1,5 % en 2004 : peut-être augmentera-t-il de 2 % en 2005, si tel est le taux de l'inflation. Il y aura donc une charge accrue, alors que la compensation restera au niveau fixé sur la base de 2003 ! Dès 2004, on assistera donc à un alourdissement des impôts locaux, qui ne fera que s'aggraver ensuite.

Autre exemple, le fonds social pour le logement. Vous l'avez réduit de 25 % en 2003 et la moyenne des trois dernières années est inférieure au niveau de 2002.

Même chose pour les personnels TOS, dont vous avez réduit les crédits en 2003, puis à nouveau en 2004. Dans un collège de mon canton, un emploi a ainsi été supprimé. On a bien préparé la décentralisation !

Dans tous les collèges, il y a des auxiliaires, des agents en CDD, en CES, en CEC. Pour certains, les crédits sont inscrits au budget de l'éducation nationale, pour d'autres à celui du ministère du travail. Vont-ils être transférés intégralement ?

Se pose aussi le problème de l'évolution des dépenses dans le temps. L'arrêt du Conseil constitutionnel garantit seulement que les crédits ne vont pas régresser, non qu'ils évolueront en fonction des dépenses réelles. Certes, la Constitution précise que les ressources propres des collectivités locales doivent constituer une part « déterminante » de leurs rentrées. Mais vous nous expliquez que cette rédaction a la même signification que la version précédente de la Constitution. Ce n'était vraiment pas la peine de la réviser !

Dernier exemple, celui de la voirie. Monsieur le ministre, quand vous m'avez invité au ministère de l'intérieur, vous m'avez annoncé le transfert d'une partie de la RN20. Maintenant, vous voulez nous transférer également la portion qui dessert l'Andorre. Or, elle traverse deux départements. Pour déneiger la section située dans les Pyrénées-Orientales, les services de l'équipement doivent passer par un tunnel situé en Ariège. Est-ce responsable de nous transférer cette charge ?

La crainte de la plupart des élus, c'est que l'addition de toutes ces charges non compensées, ne se solde par l'obligation d'augmenter les impôts locaux.

M. Frédéric Dutoit - C'est effectivement un débat très important. Les insuffisances du dispositif prévu sont manifestes. La garantie apportée par la révision constitutionnelle de 2003 s'avère purement formelle. Le nouvel article 72-2 de la Constitution n'a pas permis d'aboutir à un mécanisme satisfaisant pour le financement du RMI et du RMA. Le rapport dressé par le sénateur Bernard Seillier et notre collègue Christine Boutin est accablant à cet égard : il a mis en évidence la sous-évaluation délibérée de la charge financière dans le projet de loi de finances pour 2004 et dénoncé l'absence de péréquation et d'expérimentation. Le Sénat a estimé à 14 millions d'euros le surcoût dû à la création du RMA, dès 2004. La réforme de l'ASS va également entraîner un basculement vers le RMI/RMA de dizaine de milliers de personnes, sans qu'aucune compensation financière soit prévue pour les départements. Le coût de la traditionnelle « prime de Noël » n'était pas non plus pris en compte, pas plus que celui de la gestion administrative effectuée par les DASS et les CAF.

Aussi, lors de l'examen du projet de loi de finances par le Sénat, le Gouvernement a été obligé de revoir sa copie et de préciser que le niveau définitif de la fraction de TIPP transférée aux départements sera arrêté après connaissance du montant réel des allocations versées en 2004 au titre du RMI et du RMA.

Cependant, on est encore loin du compte, car les dépenses de gestion administrative ne sont pas compensées. En outre, le caractère peu dynamique de l'assiette de la TIPP n'est pas pris en compte : dans mon département, la Seine-Saint-Denis, la charge du RMI a crû de 85 % entre 1993 et 2002 alors que le produit de la TIPP n'a augmenté que de 24 %.

Les départements, surtout les plus pauvres d'entre eux, risquent donc de payer très cher ces transferts de compétences. L'article 72-2 de la Constitution n'offre pas de garanties suffisantes. Il est inacceptable que l'Etat se « déleste » ainsi de dépenses au détriment des finances locales.

M. Jean Le Garrec - J'ai travaillé longtemps avec Pierre Mauroy et on ne peut me suspecter de frilosité en matière de décentralisation. Pourtant, nous sommes inquiets. Outre les points déjà évoqués, je voudrais souligner la nécessité d'une péréquation nationale pour corriger les inégalités régionales.

Dans le Nord-Pas-de-Calais, frappé par une mutation industrielle inévitable, mais aux conséquences terribles, les collectivités territoriales ont dû faire des efforts énormes pour exercer les compétences transférées par les premières lois de décentralisation : en vingt ans, elles ont fait pour les collèges et lycées ce que l'Etat n'aurait pas fait en un siècle - mais au prix d'un endettement très lourd.

Dans la première génération des contrats de plan, que j'ai signés personnellement, nous avons voulu traduire la solidarité nationale par des compensations, sur des projets précis. Mais au fil du temps, et sous tous les gouvernements, les contrats de plan se sont transformés en fonds de concours.

Prenons l'exemple du RMI : dès le 1^er janvier, 13 à 14 000 chômeurs ont cessé d'être indemnisés dans le Nord-Pas-de-Calais. Comment leur assurer des ressources et organiser leur accompagnement social dans une telle précipitation ?

Autre exemple, la santé. Dans ma région, l'inégalité devant la mort atteint jusqu'à dix ans par rapport à la moyenne nationale. Nous avions organisé une péréquation de l'offre de soins : vous l'avez supprimée. Comment ne pas être extrêmement inquiet ? Et c'est le Gouvernement qui a montré le mauvais exemple en détruisant ce qui avait été péniblement réalisé ! Nous nous soucions donc tout particulièrement du niveau des compensations financières et des modalités des indispensables péréquations.

M. Michel Piron - Une fois encore, la décentralisation nous est présentée comme une source de dépenses supplémentaires...

Mme Muguette Jacquaint et M. Jean Le Garrec - C'est évident !

M. Michel Piron - ...mais cela relève en fait de la responsabilité des élus. S'ils décident de ne pas faire plus que ce que faisait l'Etat - c'est-à-dire souvent trop peu -, la décentralisation, compte tenu des gains de productivité qu'autorise une gestion de proximité, permettra au contraire de faire des économies. Mais s'ils décident, dans l'intérêt de la population, de faire plus et mieux, il est naturel que l'amélioration du service rendu se paye...

M. Augustin Bonrepaux - Quel aveu !

M. Michel Piron - Vous avez fondé votre demande de sécurisation des ressources sur l'exemple de la TPU. Soit, mais l'on ne peut ignorer que le produit de la TPU est directement lié à l'activité économique. Dès lors, comment le garantir ? Est-il imaginable que les collectivités échappent aux aléas de conjoncture de l'économie nationale ? Les droits nouveaux qui nous sont conférés nous créent un devoir de cohérence entre nos aspirations locales et nos responsabilités nationales !

M. Jean-Yves Chamard - Ce débat sur le coût des transferts, il aurait été souhaitable de l'avoir au moment de la création de l'APA,...

Mme Paulette Guinchard-Kunstler - J'en parlerai !

M. Jean-Yves Chamard - ...laquelle a produit un tel séisme que nous avons dû réviser la Constitution ! Alors, Monsieur Balligand, la décentralisation entraîne-t-elle oui ou non des surcoûts ? Assurément pour ce qui concerne l'investissement, dans la mesure où l'Etat a tendance à transférer ce qu'il fait mal - et qui par conséquent ne lui coûte pas cher ! S'agissant des routes,...

Mme Muguette Jacquaint et M. Jean Le Garrec - Nous y voilà !

M. Jean-Yves Chamard - ...il faudra donc rester prudents, mais à condition de ne pas tout mettre en quatre voies, le réseau devrait être mieux géré.

En matière de dépenses de fonctionnement - prépondérantes pour les collectivités -, le transfert de l'aide sociale, suite aux lois Defferre, a montré que la gestion de proximité permettait de faire des économies (Murmures sur les bancs du groupe socialiste et sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains). Mais oui ! La progression des dépenses est restée inférieure à celle des compensations ! Il a fallu attendre les 35 heures et l'APA pour avoir à déplorer des dérapages. Les compensations au titre du RMI-RMA vont être recalculées chaque année...

M. Augustin Bonrepaux - Non ! La première année seulement.

M. Jean-Yves Chamard - ...et pour avoir expérimenté dans mon département de la Vienne des programmes de remise en activité des érémistes, j'ai bon espoir que la compensation financière sera suffisante. S'agissant des TOS, nul ne peut nier l'intérêt de faciliter leur mobilité professionnelle. C'est ainsi que l'on utilisera au mieux leur potentiel de travail. Las, l'opposition est contre, et le Gouvernement aussi, sans doute pour éteindre définitivement l'incendie allumé le printemps dernier... Il reste, Monsieur le ministre, le problème de la péréquation. Il est légitime de proportionner la compensation à la richesse relative des collectivités.

M. Jean Le Garrec - Avec M. Chamard, nous avons un début de vérité !

M. Michel Bouvard - On peut certes espérer que les domaines qui seront transférés seront mieux gérés, mais, compte tenu des retards d'investissement accumulés depuis des décennies, je doute que cela se fasse à moindre coût (« Voilà ! » sur les bancs du groupe socialiste). D'accord, la gestion quotidienne va gagner en efficacité mais encore faut-il que les moyens humains soient à la hauteur !

Mme Muguette Jacquaint - Excellent raisonnement !

M. Michel Bouvard - Et il faut impérativement tenir compte de la typologie des collectivités que nous gérons. Pour évaluer le niveau des charges à supporter du fait du transfert, on ne peut s'en tenir au niveau de collectivité considéré - commune, intercommunalité, département, région ; il faut aussi prendre en compte la situation économique et sociale de la collectivité ainsi que sa situation géographique. Les organes chargés d'apprécier le montant des compensations devront s'y attacher en priorité. Voyez l'exemple des TOS. C'est dans mon département que la proportion d'élèves internes est la plus importante. Or, chacun sait que le taux d'encadrement dans les internats demeure insuffisant...

M. Jean Le Garrec - C'est vrai !

M. Michel Bouvard - Soucieux de le relever, nous serons naturellement pénalisés ! Je reviendrai ultérieurement sur la question des routes.

Du passé, je n'arrive pas non plus à faire le deuil. Ainsi de l'APA pour laquelle la compensation, calculée à partir du seul potentiel fiscal des départements, a été profondément injuste, conduisant à augmenter les impôts locaux de contribuables disposant d'un revenu inférieur au revenu national moyen. De même, pour les SDIS, on n'a pas assez tenu compte des différences entre les départements. Certains, comme le mien, présentent sur leur territoire la quasi-totalité des risques naturels quand d'autres n'en recensent pas plus d'un ou deux.

Un mot enfin sur la péréquation. J'y suis favorable, à la condition de tenir compte, bien sûr du potentiel fiscal, mais aussi de l'ensemble des charges d'un département. Jusqu'à présent, on n'a jamais retenu que les indicateurs sociaux, alors que les contraintes liées à la géographie peuvent être tout aussi déterminantes.

Quel est, Monsieur le ministre, votre sentiment sur les précédents transferts, comme ceux de l'APA et des SDIS ? Les injustices auxquelles ils ont conduit perdureront-elles ? A-t-on une chance que la situation évolue pour les SDIS ? J'insiste enfin pour que l'on assure la stricte neutralité des instances d'évaluation, où il faudra notamment veiller à la représentation des communes et départements ruraux.

M. Philippe Folliot - Nous sommes tous ici favorables à la décentralisation et convaincus que, décidés au plus près du terrain, les projets seront à la fois moins coûteux pour le contribuable et plus efficaces. Pour autant, des inquiétudes se font jour, qu'il est bien sûr dans le rôle de l'opposition d'amplifier. Tel ne sera pas mon propos.

Pourquoi la situation est-elle délicate ? L'Etat est en mauvaise situation financière. Il a de plus en plus de mal à assumer l'investissement et le fonctionnement dans de nombreux domaines. Cela tient à des années, voire à des décennies de mauvaise appréciation des problèmes, mais aussi, et surtout, au fait que de 1997 à 2002, des réformes de fond, indispensables, ont été différées. (« Ah ! » sur les bancs du groupe socialiste)

Les départements sont inquiets du transfert des routes nationales, vu l'état général de ce réseau. Mais, le statu quo serait dommageable pour les usagers. Par ailleurs, certains départements que traversent des routes appelées à devenir nationales, et qui étaient jusqu'ici sollicités dans le cadre des contrats de plan pour financer des travaux, à hauteur de 20 ou 30 %, ne le seront plus demain. Ils pourront ainsi disposer de moyens supplémentaires pour améliorer leur propre réseau routier (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste). Certains départements gagneront donc à cette loi, l'objectivité commande de le dire.

Nous serons vigilants sur le transfert des moyens financiers, désormais garanti par la Constitution. Mais nous ne souhaitons intenter aucun procès d'intention au Gouvernement. Nous lui faisons a priori confiance pour assurer les compensations les plus justes possible.

Mme Paulette Guinchard-Kunstler - Sur l'APA, je souhaiterais faire un certain nombre de mises au point. Tout d'abord, elle n'était pas un transfert de compétences au profit des départements...

M. le Ministre délégué - Une extension de compétences, disons !

Mme Paulette Guinchard-Kunstler - Les départements ont toujours eu compétence en matière de prise en charge des personnes âgées et handicapées dépendantes. L'allocation compensatrice pour tierce personne, instituée en 1975, l'a été sous la responsabilité des conseils généraux, et c'est parce que beaucoup de départements ont failli dans leur mission qu'il a fallu aller plus loin. L'ACTP était en effet octroyée de manière différente selon les départements. Lorsque, sous la pression du Sénat, a été instituée la prestation spécifique dépendance, les départements ont économisé 1,5 milliard de francs par an ! La PSD étant mise en _uvre de manière très inégale, nous avons créé l'APA pour remédier à ces inégalités. Si l'on en était resté à l'ACTP, dont les départements assumaient seuls le coût, les départements dépenseraient aujourd'hui 20 à 30 % de plus pour la prise en charge des personnes âgées dépendantes.

M. le Rapporteur - C'est faux !

Mme Paulette Guinchard-Kunstler - Regardez les chiffres. Je suis prête à voir avec vous ce qu'il en est dans votre département.

Avec l'APA, nous avons accompagné les départements dans la mise en _uvre d'un dispositif d'aide satisfaisant pour les personnes dépendantes. Nous aurions pu, comme beaucoup nous le demandaient, tout recentraliser. Nous avons préféré la proximité, que nous pensions plus efficace, et avons aidé financièrement les départements...

M. le Rapporteur - Comment pouvez-vous dire cela ?

Mme Paulette Guinchard-Kunstler - Nous avons apporté 800 millions d'euros la première année, et la loi prévoyait un accompagnement supplémentaire dès la troisième année, c'est-à-dire en 2003. Or, alors même que la montée en charge du dispositif a été plus rapide que prévu, votre gouvernement n'a pas procédé à cet accompagnement (Exclamations sur les bancs du groupe UMP). Il ne faut pas faire de faux procès. Dans ce débat, l'expérience de l'APA est utilisée de façon très politicienne.

M. le Rapporteur - Vous ne m'avez guère convaincu.

Mme Paulette Guinchard-Kunstler - Je suis prête à en reparler avec vous.

La loi avait prévu un bilan devant le Parlement en juillet 2003. Or nous n'avons jamais eu ce bilan et j'aimerais savoir pourquoi.

S'agissant du dispositif d'attribution de l'APA, nous avions pris le temps de discuter avec l'association des départements de France : ce dispositif tenait compte du nombre d'allocataires du RMI et de personnes âgées dépendantes. Vous aviez la possibilité de corriger cette répartition.

Mme Muguette Jacquaint - Pour toutes les collectivités locales, la question des transferts de charges est de première importance. Ce que nous voulons, c'est répondre le mieux possible aux besoins des populations.

M. Michel Piron - Nous sommes d'accord !

Mme Muguette Jacquaint - M. Bouvard a montré que ces besoins pouvaient être très différents selon les populations.

M. Hénart, au nom de la commission des finances, a signé un rapport riche d'informations, qui devrait vous inciter à repousser ce texte (Sourires sur les bancs du groupe UMP). On y lit en effet qu'entre 1987 et 1996, la part des dépenses liées à l'exercice des compétences transférées dans les dépenses totales des collectivités territoriales est passée de 13,5 à 17,8 %, tandis que la part des ressources transférées dans les ressources totales des collectivités a diminué de 9,5 à 8,3 %. De même, le ratio rapportant le coût des compétences transférées au montant des ressources transférées a diminué, pour les départements, de 1,26 en 1989 à 0,89 en 1996, et pour les régions de 0,96 à 0,66 sur la même période. »

M. le Rapporteur - Cela devient impossible avec ce projet.

Mme Muguette Jacquaint - Le rapporteur pour avis explique cette évolution par deux raisons. La première est très technique. J'insisterai sur la seconde.

Selon M. Hénart, « le simple octroi aux collectivités territoriales des moyens consacrés par l'Etat à ces compétences à la veille du transfert n'est pas satisfaisant si un bilan de l'existant n'est pas réalisé. La compensation des transferts par des ressources équivalentes à celles que l'Etat leur consacrait peut paraître équitable : elle est surtout conservatoire, car rien n'assure que les dépenses consenties avant les transferts aient été situées à une hauteur satisfaisante. Les exemples passés montrent que les efforts consentis par les collectivités attributaires des transferts ont souvent été supérieurs à ceux de l'Etat et aux compensations reçues.

« S'agissant des équipements, des retards peuvent s'être accumulés en matière d'entretien, de grosses réparations ou d'adaptation aux normes, pour les bâtiments et les infrastructures, ou de renouvellement, pour les matériels. S'il n'est pas tenu compte de ces éléments lors du transfert de compétences, le coût des travaux de mise à niveau est à la charge des collectivités territoriales.

« Cela a notamment été le cas lors des transferts de compétences en matière d'enseignement : la progression des dépenses réalisées par les collectivités territoriales pour l'équipement des établissements scolaires a été particulièrement forte jusqu'en 1991, reflétant, certes, la hausse des effectifs, mais également la nécessité d'un rattrapage. Pour les régions, les dépenses réelles d'équipement des lycées sont passées de 130 millions d'euros en 1986 à 1 245 millions d'euros en 1993, alors que le droit à compensation passait de 57,5 millions d'euros à 203 millions d'euros. »

Ainsi, les collectivités locales ont-elles dû financer sur leurs ressources propres les efforts réalisés dans les compétences transférées.

Nous sommes en train de saigner à blanc certaines collectivités locales. Je m'étonne, après avoir entendu M. Bouvard, que la majorité, UMP et UDF confondues, s'apprête à voter comme un seul homme un texte qui va alourdir les charges des collectivités locales et la fiscalité sur les ménages (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains).

M. Michel Piron - J'ai déjà défendu mon amendement 1176.

L'amendement 1176, accepté par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

M. Augustin Bonrepaux - On ne comprend pas l'objectif de cette décentralisation, ou plutôt on le comprend trop bien. S'agissant des TOS, M. Chamard a vu le risque : ceux qui travaillent dans les collèges resteront dans leurs collèges, parce qu'il sera difficile d'obtenir sa mutation d'un département à un autre ou d'un établissement géré par le département à un établissement géré par la région. Quelle amélioration ce texte apporte-t-il ? Les TOS continueront d'être dirigés par le principal du collège. Vous les rattachez au département, au prétexte que celui-ci est responsable de l'entretien des bâtiments. Or, les TOS assurent la restauration, le nettoyage et l'accueil, mais pas le gros entretien ni les réparations. Pour assurer la maintenance du chauffage, nous devons faire appel à des entreprises disposant d'un personnel qualifié. Monsieur le ministre délégué, vous ne connaissez pas le fonctionnement d'un conseil général ! Quant à moi, je crois savoir de quoi je parle.

Quel est le seul changement apporté par votre texte ? Les TOS vont être payés par les départements au lieu de l'être par l'Etat.

Mon amendement 840 vise donc à réclamer un bilan des transferts de charges et de leur traduction en termes d'imposition.

M. le Rapporteur - Nous répondrons globalement lors de l'examen de l'article 88. La préoccupation de M. Bonrepaux est mieux prise en compte dans l'amendement 407 rectifié que j'ai cosigné avec M. Dosière. En introduisant dans la loi la jurisprudence du Conseil constitutionnel, nous allons plus loin, puisque l'Etat aura une obligation en ce qui concerne les ressources. Je suis défavorable à l'amendement.

M. le Ministre délégué - Bonne nouvelle, Monsieur Bonrepaux, le Gouvernement est favorable à votre amendement s'il se transforme en sous-amendement à l'amendement 407 rectifié. Mais j'ai aussi une mauvaise nouvelle à vous annoncer, concernant les TOS. Vous les méprisez inutilement en disant qu'ils se cantonnent au nettoyage. N'y connaissant rien, comme vous me le dites constamment, je fais des efforts pour m'informer. J'ai ainsi appris que, parmi les personnels qui seront transférés, il y a 2 417 chefs magasiniers, 353 personnes affectées à l'équipement bureautique et à l'audiovisuel, 4 729 techniciens des installations électriques, sanitaires et thermiques, 2 982 personnes affectées à la maintenance des bâtiments, 2 054 aux revêtements et finitions. Vous le voyez, ce ne sont pas seulement des balayeurs, et vous devriez avoir un peu plus d'estime pour eux.

M. le Président de la commission - Très bien !

M. Augustin Bonrepaux - Reste que le gros entretien est réalisé par des entreprises, et que l'effectif des TOS diminue. Pour être objectif, Monsieur le ministre, donnez-nous aussi les statistiques des années précédentes ! Mais j'accepte la transformation de mon amendement en sous-amendement.

M. le Rapporteur - Dans ce cas, il faudra l'introduire par « ainsi que... »

M. le Président - Il est rare que M. Bonrepaux retire un amendement. C'est un grand moment (Sourires). Ce sera donc un sous-amendement à l'amendement 407 rectifié à l'article 88.

M. le Rapporteur - L'amendement 405 est défendu.

M. le Ministre délégué - Favorable.

M. Augustin Bonrepaux - Il ne suffit pas de faire un rapport sur les transferts. Par le sous-amendement 1616, je propose que l'on tienne compte de ces évolutions financières dans la loi de finances qui suivra. Sinon, ce ne sera encore qu'un rapport de plus.

M. le Président - Sur le sous-amendement 1616, je suis saisi par le groupe socialiste d'une demande de scrutin public.

M. le Rapporteur - Avis défavorable car ce serait une injonction au Gouvernement. De toute façon l'amendement 407 rectifié répond à ce souci.

M. le Ministre délégué - Même avis. Ce serait contraire à la LOLF, dont vous êtes pourtant grand spécialiste, Monsieur Bonrepaux. Vous pourriez donc le retirer.

M. Augustin Bonrepaux - Compte tenu, surtout, de la confiance que m'inspire le rapporteur qui essaye d'améliorer le texte, je n'ai pas de raison de ne pas retirer cet amendement dont il me dit qu'il sera satisfait.

M. le Président - Un deuxième retrait ! Monsieur Bonrepaux file du mauvais coton (Rires).

L'amendement 405 est adopté.

M. Laurent Hénart, rapporteur pour avis - L'amendement 221 est défendu.

L'amendement 221, accepté par la commission et par le Gouvernement, est adopté.

M. Michel Vaxès - Pour ne pas accentuer les inégalités avec la métropole, l'amendement 1483 de Mme Bello reporte les transferts de compétences aux collectivités d'outre-mer après la remise du rapport prévu à l'article 47 de la loi de programme du 21 juillet 2003. L'amendement 1484 est de conséquence.

M. le Rapporteur - Avant l'article premier, j'ai dit pourquoi il fallait rejeter les amendements de M. Lurel sur le même sujet.

L'amendement 1483, repoussé par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté, non plus que l'amendement 1484.

M. le Rapporteur - L'amendement 406 est de précision.

L'amendement 406, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

L'article 88 A, modifié, mis aux voix, est adopté.

ART. 88

M. Augustin Bonrepaux - L'APA a créé des dépenses, nous dit-on.

Plusieurs députés UMP - C'est sûr !

M. Augustin Bonrepaux - Mme Guinchard-Kunstler a montré que les dépenses avaient diminué avec la PSD et qu'on est revenu ensuite au même niveau. Mais il est certain que la création d'un service entraîne une dépense - que l'on attendait mieux répartie entre l'Etat et les départements -, laquelle a entraîné une augmentation des impôts...

M. Alain Gest - C'est à votre honneur de le reconnaître.

Mme Paulette Guinchard-Kunstler - Mais pas partout.

M. Augustin Bonrepaux - ...ou une baisse de la capacité d'autofinancement des départements. Mais qu'un transfert de charges, qui ne crée aucun service nouveau, entraîne une augmentation des impôts locaux, les contribuables ne le comprendront pas. En outre, faire appel aux départements pour financer l'APA était quand même plus juste que de supprimer un jour férié, au détriment des seuls salariés.

Le transfert des SDIS a aussi entraîné des dépenses supplémentaires. Ces services auraient d'ailleurs dû être repris par l'Etat, qui a la charge de la sécurité. Le ministre de l'intérieur prépare un nouveau projet concernant les sapeurs-pompiers, mais je n'y ai pas vu quelle était la participation de l'Etat. En revanche il est prévu que les communes, si elles veulent que les sapeurs-pompiers puissent quitter leurs entreprises, pourront réduire la taxe professionnelle de ces dernières. Qui va payer, une fois de plus ? Les collectivités locales ! Nous verrons bien si les règles que vous établirez pour les SDIS n'entraîneront pas une nouvelle hausse des impôts.

Enfin vous décentralisez, mais vous recentralisez les ressources, comme pour les amendes de police. Vous prévoyez une loi sur les banlieues, mais vous taxez les offices HLM, dans l'Ariège par exemple. Et vous chargez les régions de la gestion des crédits européens du FEDER, mais que deviennent ces crédits ? C'est l'Etat qui les affecte, et qui les prélève...

Mme Muguette Jacquaint - J'ai défendu par avance mon amendement 1104 de suppression.

L'amendement 1104, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.

Mme Muguette Jacquaint - Le projet dispose que « le droit à compensation des charges d'investissement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes et hors fonds de concours, constatées sur une période d'au moins cinq ans précédant le transfert de compétences. » Nous proposons, par l'amendement 1106, de porter à dix ans cette période de référence. L'évaluation se faisant hors taxes et hors fonds de concours, le calcul de la compensation va pâtir de la sensible contraction des dépenses d'investissement de l'Etat ces dernières années. Les exemples du logement et des infrastructures de transports sont bien connus. Une période plus longue est nécessaire pour appréhender de façon pertinente la réalité de l'effort public d'investissement, et assurer plus de transparence et de sincérité au calcul.

M. Augustin Bonrepaux - Notre amendement 842 a pour but de garantir un calcul loyal des compensations. Dans ce but nous proposons d'ajouter dans la dernière phrase de l'avant-dernier alinéa du I, après « cinq ans », les mots : « s'achevant avec l'antépénultième année ». Nous constatons en effet que 2003 et 2004 ont vu une réduction des crédits de fonctionnement et d'investissement : si l'on retient ces deux années, les collectivités locales seront pénalisées. M. le ministre a reconnu hier que le FSL, par exemple, de 68 millions, était tombé à 56 millions en 2003. Il est certes remonté à 70 millions en 2004, mais la moyenne n'est quand même que de 64 millions et non de 68. Mieux vaut donc retenir les années qui ont précédé votre arrivée : vous avez trop bien préparé cette décentralisation, et les compensations ne seront pas exactes.

M. le Rapporteur - Défavorable.

M. le Ministre délégué - Défavorable. On notera que la dernière année de notre gouvernement est la plus forte qu'ait connue le FSL.

M. Jean-Pierre Balligand - Après une forte baisse préalable !

L'amendement 1106, mis aux voix, n'est pas adopté, non plus que l'amendement 842

M. Emile Blessig - L'amendement 1474 est défendu.

L'amendement 1474, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.

Mme Muguette Jacquaint - Les amendements 1482, 1107 et 1533 sont défendus.

Les amendements 1482, 1107 et 1533, repoussés par la commission et par le Gouvernement, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.

M. le Rapporteur - L'amendement 408 de la commission est défendu.

M. le Ministre délégué - Le Gouvernement aurait préféré que ce problème soit réexaminé au cours de la navette.

M. le Rapporteur - Je vais retirer cet amendement, qui est un bon amendement, et répond aux inquiétudes des élus locaux ; mais nous y verrons plus clair après l'adoption de la loi organique. J'indique toutefois à Monsieur le ministre que sur l'amendement suivant, qui concerne la jurisprudence du Conseil constitutionnel, j'irai jusqu'au bout.

M. le Ministre délégué - Je vous entends bien. La disposition que vous proposez dans l'amendement 408 est très intéressante, mais sa discussion gagnera à être éclairée par le débat sur la loi organique ; c'est pourquoi je souhaite que nous y revenions dans la navette.

M. Le Garrec remplace M. Debré au fauteuil présidentiel.

PRÉSIDENCE de M. Jean LE GARREC

vice-président

M. Augustin Bonrepaux - Je reprends le 408, d'autant que notre amendement 841 est identique. Si je proteste toujours contre les conditions du transfert du RMI, c'est qu'on ne peut prétendre avoir offert aux collectivités locales une ressource propre si elles ne peuvent en fixer ni les taux ni le tarif. Nous devons savoir les intentions du Gouvernement. Entend-il nous transférer des ressources que nous pourrons faire évoluer ? J'étais satisfait de voir la commission adopter cet amendement, et je suis un peu déçu de voir M. le rapporteur le retirer, car c'est un point fondamental pour l'autonomie des collectivités locales. Une imposition dont elles ne peuvent fixer les taux et le tarif, c'est l'équivalent d'une dotation. Il n'était pas besoin pour cela de modifier la Constitution. Si toutefois M. le ministre peut m'assurer qu'un semblable amendement sera voté dans la loi organique, je pourrais retirer celui-ci. Mais la question est fondamentale : pourrons-nous faire évoluer les ressources qu'on nous transfère ?

M. le Président - Sur l'amendement 841, le groupe socialiste demande un scrutin public.

M. le Rapporteur - Pour ma part, je redéposerai cet amendement dans la navette, après que nous aurons été éclairés par le débat sur la loi organique.

M. le Ministre délégué - Ce débat, Monsieur Bonrepaux, aura toute sa place dans la loi organique. Pour ce qui est des impôts transférés, le Gouvernement a déjà dit qu'il entendait transférer la taxe sur les contrats d'assurance, en matière d'habitation et d'automobiles, ainsi que la taxe sur les véhicules de société. Mais ces engagements ne sont que l'application pure et simple de la Constitution : ce n'est pas la garantie du Gouvernement que vous avez, c'est celle de la Constitution et du juge constitutionnel, qui a déjà commencé d'exercer son contrôle dans ce domaine. Nous aurons donc ce débat à l'occasion de la loi organique, qui sera soumise en avril à l'Assemblée : ce n'est pas si loin, et ma réponse n'a rien de dilatoire. Et si vous n'obtenez pas satisfaction dans le cadre de la loi organique, nous reviendrons sur le sujet en deuxième lecture de ce texte.

M. René Dosière - Il me semble que c'est bien le moment d'en parler, même si nous y revenons le 13 avril ! C'est l'objet de l'article 88.

M. le Président - Nous avons déjà eu une longue discussion générale sur l'article. Nous n'allons pas la refaire !

M. le Ministre délégué - Mais M. Dosière vient d'arriver...

M. René Dosière - Je voudrais apporter un élément nouveau. J'ai eu l'occasion de faire plusieurs missions dans les pays de l'Est pour examiner leurs problèmes financiers.

M. le Ministre délégué - Apparemment vous ne les avez pas tirés d'affaire ! (Rires)

M. René Dosière - Je n'en avais pas la prétention ! Dans ces pays les impôts d'Etat, notamment l'impôt sur le revenu, sont partagés entre le gouvernement central, les provinces et les communes. Mais les collectivités territoriales n'ont aucune marge d'influence sur ces impôts, qui sont votés par le Parlement. Et j'ai constaté que les collectivités françaises avaient finalement plus d'autonomie. Alors il ne faut pas nous faire prendre des vessies pour des lanternes !

M. le Président - Nous n'allons pas reprendre le débat général !

M. René Dosière - Mais le rapporteur a défendu les mêmes arguments en commission et je regrette qu'il ne soit pas plus ferme en séance plénière.

M. Augustin Bonrepaux - Je ne comprends pas pourquoi la commission retire cet amendement fondamental. Je maintiens le mien.

Par 31 voix contre 16 sur 47 votants et 47 suffrages exprimés, l'amendement 841 n'est pas adopté.

M. René Dosière - Rappel au règlement ! Comment le rapporteur a-t-il pu retirer un amendement cosigné par un autre député ?

M. le Rapporteur - Un rapporteur a tout mandat de la commission pour retirer un amendement en séance. Le ministre a fourni des explications et des assurances répondant à nos préoccupations : le débat prochain sur la loi organique nous éclairera en ce qui concerne la définition de la part « déterminante » des ressources propres. Je présenterai à nouveau l'amendement 408 en deuxième lecture et le ministre n'a pas dit qu'il s'y opposerait.

M. Augustin Bonrepaux - Monsieur le ministre, je ne me fais pas d'illusion sur la deuxième lecture. Mais puisque le rapporteur s'engage, je lui fais confiance.

M. René Dosière - L'amendement 407 rectifié procède de la même philosophie que le 408 et il a été adopté à la fois par la commission des lois et par celle des finances.

Il vise à inscrire dans la loi la réserve interprétative formulée par le Conseil constitutionnel au sujet de la compensation des charges du RMI. Compte tenu du fait que la collectivité qui bénéficie du transfert d'une fraction de la TIPP n'a aucun moyen de faire évoluer le produit de cette taxe, l'amendement précise que si les recettes propres diminuent et ne compensent plus les charges, l'Etat doit compenser cette perte.

M. Laurent Hénart, rapporteur pour avis - La commission des finances a adopté l'amendement 233, qui est identique.

Je voudrais faire remarquer aux orateurs précédents que de 1987 à 1996 l'augmentation des dépenses liées aux compétences transférées a été supérieure à celle des recettes transférées. De 1997 à 2002, la part de la compensation d'Etat dans la fiscalité locale est passée de 22 à 36 %, ce qui a réduit d'autant l'autonomie financière des collectivités locales.

Puisqu'on a évoqué les débats au Sénat, je rappelle que le ministre de l'intérieur s'y est engagé à tourner la page des SDIS en transférant 1,3 milliard d'euros aux départements sur le produit de la taxe sur les contrats d'assurance. En outre, le Gouvernement a accepté une clause de rendez-vous sur le RMA, afin de tenir compte des effets de la réforme de l'ASS.

En ce qui concerne l'APA, la décision rendue par le Conseil constitutionnel le 18 juillet 2001, donc avant la révision constitutionnelle, affirmait que rien ne s'opposait à ce que l'Etat mette à la charge des collectivités locales des dépenses nouvelles, sauf si cela provoquait un déséquilibre financier tel qu'elles ne pouvaient plus boucler leur budget.

Cette décision du Conseil démontre tout l'intérêt de la révision constitutionnelle de mars dernier. J'appelle ensuite toute votre attention sur le fait qu'on ne peut viser avec un même support deux objectifs contradictoires : l'autonomie fiscale des collectivités - tendant à garantir leur libre administration - et la péréquation - au profit de laquelle le Gouvernement s'attache par ailleurs à réformer les dotations et concours aux collectivités.

Certains - M. Bonrepaux notamment - se sont interrogés sur les sources des chiffres que j'avançais quant aux produits respectifs de la TIPP et de la taxe sur les conventions d'assurance. Elles sont vérifiables ! S'agissant de la TIPP, je me réfère au rapport préparatoire au projet de loi de finances pour 2004 du sénateur Marini : de 1993 à 2003 - hors la période 2000-2001 durant laquelle était appliquée une TIPP flottante désormais supprimée -, le produit de la TIPP a progressé en moyenne de 6 % par an. Son évolution annuelle est donc supérieure d'un point à celle de la DGF. La « moins-value » évoquée en commission des finances par le ministre délégué au budget traduit un décalage entre la loi de finances initiale et le réalisé 2003, mais le produit réalisé en 2003 reste supérieur à celui constaté en 2002.

Le rendement de la taxe sur les conventions d'assurance attachées aux biens immobiliers et aux véhicules est sensiblement plus élevé - 24 milliards de produit fiscal en 2003 - et il progresse sur une moyenne annuelle de 6 %, à rapprocher des 2,90 % d'appréciation du produit de la TIPP...

M. le Ministre délégué - Et si on parlait un peu de l'amendement ! (Murmures sur les bancs du groupe socialiste et sur plusieurs bancs du groupe UMP)

M. Laurent Hénart, rapporteur pour avis - La commission des finances n'a pas abusé de la parole et ces précisions me semblent éclairantes (« Très bien ! » sur divers bancs).

Pour sécuriser encore davantage le financement des transferts, nos commissions des finances et des lois défendent un amendement commun visant à garantir aux collectivités un niveau global de recettes équivalent à la charge constatée avant transfert, dans l'hypothèse où le produit des deux taxes ne serait plus suffisant (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. le Rapporteur - Les transferts de compétences s'opéreront par conséquent en toute transparence et dans un esprit de loyauté. Le Gouvernement a respecté ses engagements en reprenant la proposition équilibrée de nos collègues sénateurs de se baser sur les trois derniers exercices pour ce qui concerne les dépenses de fonctionnement et sur les cinq derniers en matière d'investissement. S'agissant du respect du principe constitutionnel de l'autonomie financière des collectivités locales, le rapporteur pour avis de la commission des finances vient de nous fournir d'utiles précisions. A l'évidence, les masses transférées couvriront - et au-delà - le périmètre des compétences transférées. Dans le cas où les recettes viendraient à décliner - du fait d'un moindre rendement de la TIPP ou de la taxe sur les conventions d'assurance -, il appartiendrait à l'Etat de garantir aux collectivités un niveau de recettes équivalent à celui constaté avant transfert. La reprise législative de la jurisprudence du Conseil constitutionnel donne aux collectivités une garantie très forte. Elle a été acceptée à l'unanimité par nos deux commissions, et je demande instamment à notre assemblée d'adopter cet amendement clé.

M. Augustin Bonrepaux - La décision du Conseil constitutionnel fige le montant des transferts financiers dus aux collectivités : en 2010, les dépenses auront beaucoup augmenté et obtenir une compensation équivalant à la charge constatée en 2003 ne sera que de peu d'intérêt ! La Constitution ne garantit pas l'indispensable évolutivité des ressources et vous avez, Monsieur le ministre, mal commencé votre décentralisation en transférant, pour le RMI, une dotation figée plutôt qu'un produit évolutif. Mon sous-amendement 840 rectifié prévoit que le rapport soumis à la commission consultative sur l'évaluation des charges retrace l'évolution du montant des impositions ou produits d'impositions transférés en compensation des créations, transferts ou extensions de compétences.

M. le Rapporteur - Conformément à l'engagement que j'ai pris tout à l'heure, je suis favorable à ce sous-amendement.

M. le Ministre délégué - Le Gouvernement également, comme il accepte l'amendement 407 rectifié, bien que ce dernier soit dépourvu de réelle valeur juridique. Sa portée politique est en revanche bien réelle...

M. Philippe Vuilque - C'est important !

M. le Ministre délégué - La jurisprudence du Conseil constitutionnel l'emporte certes sur la loi ordinaire...

M. le Rapporteur - Il peut y avoir un revirement de jurisprudence.

M. le Ministre délégué - Dans ce cas, le Conseil constitutionnel interpréterait les lois à venir à la lumière de ses nouvelles décisions. Mais il reste le signal politique.

M. Augustin Bonrepaux - M. Hénart a indiqué que les dépenses des SDIS seraient couvertes par le produit de la taxe sur les conventions d'assurance. Compte tenu de l'ampleur des charges transférées - songez aux TOS ou au logement ! -, cela reste à démontrer.

Il faudra faire le point département par département, afin de ne pas avoir la même mauvaise surprise que lors du transfert des transports scolaires, charge compensée par le produit de la vignette.

M. Alain Gest - Vous l'avez supprimée !

M. Augustin Bonrepaux - Lorsque l'Etat s'est aperçu que certains départements avaient gagné à ce transfert, il leur a repris le surplus de recettes... sans pour autant l'attribuer aux départements, dont les charges étaient plus élevées que la recette transférée !

Je m'étonne que le rapporteur pour avis de la commission des finances fasse davantage confiance aux rapports du Sénat qu'à ceux de l'Assemblée nationale. Dans un excellent rapport, notre collègue Mme Boutin rappelait que, de 1993 à 2003, le produit de la TIPP avait évolué à peu près comme la DGF, mais qu'il fallait tenir compte des fortes hausses de la TIPP intervenues en 1994, sous le gouvernement Balladur. Or, que je sache, ce gouvernement est plutôt favorable à la diminution des prélèvements obligatoires. La TIPP ne devrait donc plus augmenter autant, et de toute façon, dans la mesure où c'est l'Etat qui en décide, elle ne peut pas être considérée comme une « ressource propre » des collectivités. Enfin, dans un autre excellent rapport, notre collègue Mme Montchamp montrait que la progression des dépenses de RMI avait été très supérieure à celle de la TIPP. Voilà pourquoi je suis inquiet de tous ces transferts.

M. René Dosière - Tous les gouvernements qui ont transféré des recettes fiscales aux collectivités se sont attachés à convaincre qu'elles étaient très dynamiques et l'opposition d'alors s'est toujours montrée sceptique. Que n'avez-vous dit lorsque le gouvernement de Pierre Mauroy a procédé à certains transferts ! Si cette pratique est devenue une habitude, cela ne préjuge en rien du rythme ultérieur d'évolution des recettes transférées !

Pour ce qui est de la TIPP, il faut tenir compte des fortes hausses intervenues entre 1993 et 1997, 58 centimes sur le gazole et 86 sur l'essence sans plomb. On comprend dans ces conditions comment le produit de la taxe a pu augmenter fortement. Mais rien ne dit qu'il y aura encore à l'avenir de telles hausses.

M. Laurent Hénart, rapporteur pour avis - Je réponds à M. Bonrepaux. Les transferts aux départements sont évalués à 7,5 milliards d'euros, dont 5 milliards au titre du RMI, déjà compensés. Restent donc 3,5 milliards. Or, la partie transférable du produit de la taxe sur les conventions d'assurance représente environ 4 milliards. Tout doit donc être couvert.

M. le Président - Je vais mettre aux voix le sous-amendement 840 rectifié de M. Bonrepaux, auquel il convient d'apporter une modification rédactionnelle mineure en écrivant non pas « de création », mais « des créations ».

Le sous-amendement 840 rectifié, ainsi corrigé, mis aux voix, est adopté.

L'amendement 407 ainsi sous-amendé, mis aux voix, est adopté.

M. Alain Gest - Nos collègues socialistes se sont donc convertis à la nécessité de l'autonomie fiscale pour les collectivités, nous nous en réjouissons. Et je ne ferai pas grief à M. Bonrepaux d'avoir déploré que le produit de la vignette n'ait pas assez augmenté alors même qu'un gouvernement qu'il soutenait l'a supprimée, ne la compensant que par une dotation...

L'amendement 163 était un amendement de repli par rapport à l'amendement 408. Je lui fais confiance et retire donc l'amendement.

L'amendement 163 est retiré.

M. le Rapporteur - L'amendement 409 est défendu.

M. Laurent Hénart, rapporteur pour avis - L'amendement 224 est identique.

M. le Ministre délégué - Ces amendements me semblent moins protéger les intérêts des collectivités que le III de l'article. En effet, la notion d'opération engagée a une valeur à la fois juridique et comptable.

Les amendements 409 et 224 sont retirés.

M. le Président - L'amendement 843 est satisfait.

M. Alain Gest - Je retire l'amendement 162.

L'article 88 modifié, mis aux voix, est adopté.

La suite du débat est renvoyée à la prochaine séance, qui aura lieu ce soir, à 21 heures 30.

La séance est levée à 19 heures 55.

Le Directeur du service
des comptes rendus analytiques,

François GEORGE

Le Compte rendu analytique
est disponible sur Internet
en moyenne trois heures après la fin de séance.

Préalablement,
est consultable une version incomplète,
actualisée au fur et à mesure du déroulement de la séance.

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