Session ordinaire de 2003-2004 - 77^ème jour de séance, 193^ème séance

1^ère SÉANCE DU MARDI 13 AVRIL 2004

PRÉSIDENCE de M. François BAROIN

vice-président

Sommaire

DÉBAT SUR UNE POLITIQUE DE GESTION DURABLE
DES DÉCHETS MÉNAGERS ET ASSIMILÉS 2

FIXATION DE L'ORDRE DU JOUR 25

A N N E X E ORDRE DU JOUR 26

La séance est ouverte à neuf heures quarante-cinq.

DÉBAT SUR UNE POLITIQUE DE GESTION DURABLE
DES DÉCHETS MÉNAGERS ET ASSIMILÉS

L'ordre du jour appelle le débat sur une politique de gestion durable des déchets ménagers et assimilés.

M. le Président - L'organisation de ce débat ayant été demandée par le groupe UMP, la parole est au premier orateur de ce groupe, M. Jacques Pélissard.

M. Jacques Pélissard - La politique française de gestion des déchets a été renouvelée ces dix dernières années avec les lois du 13 juillet 1992 et du 5 février 1995.

En 1983, un Français sur mille triait ses déchets ménagers ; ils sont aujourd'hui 92 %. Le produit de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères et de la redevance a doublé entre 1990 et 2000 et dépasse aujourd'hui les trois milliards d'euros. Enfin, les tonnages mis en décharge sont restés stables et représentent 50 % des ordures ménagères.

Je souhaite que notre débat contribue à la définition d'une nouvelle politique du traitement des déchets.

L'analyse de la situation actuelle doit tout d'abord être précisée. Les quantités de plastique utilisées en emballage ménagers ont diminué pour la première fois en 2003. Le coût de gestion des ordures ménagères a certes augmenté mais des normes environnementales imposent aujourd'hui une qualité du tri et de la mise en décharge. Les 35 heures ont hélas contribué à cette hausse, à hauteur de 11 %. Les filières dédiées se sont enfin progressivement organisées : pneumatiques, véhicules hors d'usage, produits phytosanitaires. Il en sera de même bientôt pour les déchets électriques et électroniques. Nous attendons également des décrets d'application concernant les courriers non adressés - 40 kilogrammes par boîte aux lettres et par an.

Grâce à l'ADEME, aux professionnels, aux organismes agréés, nous connaissons maintenant les techniques adéquates de traitement, le coût de l'adaptation des filières.

Mais les Français acceptent de moins en moins que les déchets soient traités près de chez eux. Nos installations, de plus, risquent d'être saturées à l'horizon de 2010. Comment dès lors donner un nouvel élan à notre politique de traitement des déchets ?

Nous devons tout d'abord améliorer les outils de financement que sont la taxe - injuste, car sans rapport avec la quantité de déchet produit - et la redevance - difficile à mettre en _uvre dans les zones urbaines. La taxe doit être recentrée sur les immeubles où sont produits les déchets ; il faut supprimer les assujettissements incompréhensibles comme pour les garages ou les parkings. La redevance, quant à elle, doit inclure une part fixe et une part variable en fonction du nombre d'habitants au sein de chaque foyer.

De plus, les communes doivent être libres de leur outil de financement. L'uniformisation induite par la loi Chevènement est factice puisque le taux peut être uniformisé et non les bases. D'ailleurs, à cinq reprises, sous deux gouvernements différents, le report de sa généralisation a été décidé.

Nous devons en outre organiser la transparence de la gestion des ordures ménagères. Sans doute faudra-t-il prévoir un budget annexe, équilibré en dépenses et recettes, avec une notice « déchet » par ménage, précisant le coût total du service, l'impact des aides de l'ADEME, du département, de la région. Il conviendra également de préciser la contribution des sociétés agréées.

Enfin, nous devons organiser un retour financier au profit des communes qui accueillent une installation de traitement ou de stockage des déchets aux normes. La loi Barnier de 1995 prévoyait une aide de cinq francs par tonne, or, ce dispositif a disparu le 1^er juillet 2002. L'ADEME maintient simplement une aide provisoire pour les installations nouvelles.

Nous avons su construire un modèle partenarial, économe, de gestion des ordures ménagères mais il doit être adapté. C'est un défi que tous les intervenants de ce matin auront à c_ur de relever (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF et sur quelques bancs du groupe socialiste).

M. Patrick Ollier, président de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire - La gestion des déchets ménagers est au c_ur de la problématique du développement durable. C'est un enjeu majeur et il y a urgence à réagir.

Depuis la loi du 13 juillet 1992, nous avons progressé dans la gestion des déchets. Leur collecte est désormais généralisée, les décharges sauvages ont quasiment disparu, le recyclage et le traitement biologique ont progressé, le développement des filières dédiées constitue également une avancée.

Mais ce n'est pas suffisant. Nous constatons tout d'abord l'échec de la réduction à la source, le volume ayant crû de 1,85 % par an entre 1993 et 2000. Dans le même temps se pose la question de la pénurie des capacités de traitement. Aux alentours de 2010, les trois quarts des départements seront conduits à chercher des exutoires extérieurs de plus en plus éloignés. Il semble à ce propos que les plans départementaux d'élimination des déchets ménagers n'aient pas rempli leur mission. En outre, nos concitoyens contestent de plus en plus la création de nouvelles installations.

Enfin, nous nous heurtons à un problème de financement du service public de traitement des déchets. Il faut tout d'abord faire face à la forte augmentation du coût, qui a progressé de plus de 50 % de 1992 à 2001. La gestion des déchets constitue le deuxième poste d'investissement en matière de protection de l'environnement. Cette évolution est liée au volume de déchets à collecter et aux investissements qui ont été nécessaires pour respecter l'échéance du 1^er juillet 2002, date à partir de laquelle ne pouvaient théoriquement plus être mis en décharge que les déchets ultimes.

Il convient en second lieu de mettre à profit l'élan des lois de décentralisation pour clarifier et améliorer le financement du service public des déchets ménagers, qui se caractérise par la coexistence de plusieurs dispositifs. Le financement par le budget général des communes est rarement utilisé. Le recouvrement de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères est coûteux pour les communes. La taxe d'enlèvement des ordures ménagères est le plus souvent utilisée mais son assiette, fondée sur le foncier bâti, est déconnectée du volume de déchets produit par chaque ménage. Est-ce normal ? (« Non ! » sur plusieurs bancs du groupe UMP)

Le mode de financement actuel est en outre difficile à concilier avec le recours croissant à des intercommunalités, qui nécessite une harmonisation parfois délicate.

Le Gouvernement, le Parlement doivent passer à l'action pour prendre les mesures nécessaires afin que la gestion des déchets ménagers soit davantage tournée vers le développement durable, ce qui suppose de trouver les moyens d'avoir un service économiquement viable, équitablement financé, dans un environnement préservé.

La première piste à privilégier est la promotion de la prévention à la source, ce qui passe d'abord par l'information et l'éducation des Français. Chacun est responsable, les producteurs, comme les consommateurs. Les premiers doivent se tourner vers l'écoconception, en privilégiant par exemple les emballages recyclables. Les citoyens doivent devenir des « écocitoyens », conscients des conséquences de leurs choix de consommation. Nous devons nous donner les moyens de relever ce grand défi !

Il faut commencer à l'école, en sensibilisant les enfants. Des actions simples permettraient de progresser dans ce sens, dans une logique partenariale : les chambres de commerce et d'industrie et les fédérations professionnelles ont incontestablement un rôle de sensibilisation à jouer auprès des entreprises, notamment des plus petites ; la grande distribution pourrait promouvoir les produits les plus écologiques ; des démarches de certification permettraient d'informer plus complètement les consommateurs.

Le succès des filières dédiées doit inciter à développer des démarches analogues dans d'autres domaines. Il est extrêmement positif qu'ait été décidée la création de telles filières pour les pneumatiques usagés, les véhicules hors d'usage, les déchets des équipements électriques et électroniques. Il faut indiscutablement poursuivre dans cette voie.

Il est par ailleurs indispensable de ne pas commettre l'erreur de choisir un seul mode de traitement. Il faut, évidemment, promouvoir la valorisation des déchets ménagers, que ce soit par recyclage ou par récupération d'énergie. Mais nos choix doivent être économiquement viables et l'on ne peut faire abstraction de leur coût, qui aura à être supporté par les collectivités. Il faut donc se garder de tout choix idéologique en la matière.

Il faut aussi trouver un mode de financement équitable et incitatif. Plusieurs voies sont ouvertes : on pourrait adapter l'assiette de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour tenir compte à la fois du volume de déchets par ménage et de la capacité contributive de chacun. On peut également envisager d'encourager financièrement l'implantation d'installations de stockage ou de traitement afin d'en améliorer l'acceptation par les communes d'accueil. C'est une voie délicate, compte tenu de la révision du système d'aides de l'ADEME. Mais faute d'un système de financement adapté, la pénurie risque de s'aggraver.

Les plans départementaux d'élimination des déchets doivent être réactivés et mieux intégrer les contraintes de moyen terme. Il convient également que les collectivités locales se les approprient davantage. Le choix qui a été fait, dans le projet relatif aux responsabilités locales, de confier leur élaboration non plus aux préfets mais aux conseils généraux, en y associant les collectivités qui exercent la compétence d'élimination et de traitement des déchets, va dans le bon sens.

Enfin, il nous faut réfléchir aux moyens d'améliorer l'acceptation des installations de stockage et d'élimination des déchets par les populations locales. Les exemples d'incinérateurs ou d'installations non conformes, heureusement rares,...

M. Yves Cochet - Pas si rares...

M. le Président de la commission - ...ont aggravé les réticences. Il nous faut donc faire _uvre de pédagogie et de concertation car un maire ne pourra jamais aller à l'encontre des craintes de ses administrés. C'est un enjeu de démocratie locale. Des lieux de débat et d'information sont indispensables. Le fonctionnement des comités locaux d'information et de suivi, auxquels participent les élus locaux, est trop opaque. Il faut donc les réformer, afin d'assurer la publicité des informations sur les installations de stockage et de traitement. Pourquoi ne pas y associer les exploitants et des représentants des riverains, sur le modèle de ce qui existe dans le domaine aéroportuaire, comme le montre un excellent rapport de François-Michel Gonnot ?

Nous sommes au milieu du gué : la loi de 1992 a incontestablement permis de faire évoluer les mentalités, mais les enjeux sont pressants. A nous de savoir tirer profit des exigences croissantes de nos concitoyens en matière de développement durable pour forger une nouvelle politique de gestion des déchets ménagers. Équité et pérennité du financement, programmation à moyen terme, démocratie locale : c'est sur ces trois piliers que nous pourrons élaborer une politique pragmatique et ambitieuse. Nous vous faisons confiance, Monsieur le ministre, pour vous engager dans cette voie et pour assurer ainsi les Français de notre détermination (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Emile Blessig, président de la délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire - En novembre 2003, notre délégation a rendu un rapport intitulé « Déchets : état d'urgence ». Analysant l'évolution de la question des déchets depuis la loi de 1992, elle y notait un certain nombre de progrès, malheureusement annihilés par la persistance de certains problèmes et par l'apparition de difficultés nouvelles.

La première difficulté tient à l'absence de maîtrise des déchets et à l'augmentation persistante de la quantité de déchets produits. En effet, la croissance économique et le développement du niveau de vie s'accompagnent toujours, en France plus qu'ailleurs, d'une augmentation à un rythme comparable de la production de déchets. Ainsi, dans le département dont je suis l'élu, en 2002, la collecte annuelle par habitant a été de 535 kilogrammes, en hausse de 1,4 % par rapport à l'année précédente, le plan départemental d'élimination des déchets ménagers ne prévoyant qu'une augmentation de 0,35 % par an. Selon les structures intercommunales, les quantités collectées vont de 375 à 741 kilogrammes par habitant.

Autre difficulté, l'augmentation du coût de la collecte et du traitement : le produit de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères a progressé de 120 % entre 1990 et 2000, et son taux de 44 %.

On observe aussi une saturation accélérée des capacités de traitement des centres techniques d'enfouissement et des centrales d'incinération. Nombre de départements connaîtront une saturation en 2010, et cinquante d'entre eux bien avant.

Enfin, le syndrome nimby, c'est-à-dire le refus des populations et des territoires d'accepter l'implantation sur leurs territoires de stations de traitement des déchets se développe.

Face à ces difficultés, les progrès, réels en matière de maîtrise des déchets, de valorisation et de meilleure élimination, sont neutralisés et le raisonnement selon lequel il faut plus de moyens financiers pour davantage d'efficacité atteint ses limites.

Pour notre délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire, les solutions pourraient s'organiser autour de trois thèmes : restaurer la confiance des citoyens, ce qui est un enjeu de démocratie locale ; trouver des formes de financement incitatives ; responsabiliser les acteurs de la filière des déchets.

Pour obtenir demain l'implantation d'installations de stockage ou de traitement des déchets, il faudra impérativement former, informer, jouer la transparence et dédramatiser. Ceci suppose l'introduction d'une dose de démocratie participative, certains pays comme l'Allemagne l'ont parfaitement compris. Qu'il s'agisse de l'organisation des filières ou du contrôle du fonctionnement des installations, il faut tirer les conséquences d'un partage de l'information.

Les plans départementaux d'élimination des déchets ménagers sont un échec technocratique ; le transfert de leur élaboration aux départements, dans le cadre de la décentralisation, est pour ces derniers un défi majeur.

Il est important de trouver une forme de contribution des citoyens plus juste et plus responsabilisante, qui prenne en compte la nature du service rendu.

Il faudrait également favoriser financièrement l'implantation des installations de stockage et de traitement, c'est une question d'urgence, pour l'aménagement du territoire et de solidarité financière. Il est regrettable qu'il n'existe plus d'instrument spécifique compensant les nuisances auxquelles sont confrontés les territoires d'accueil et que les contreparties octroyées soient bien opaques.

M. Léonce Deprez - C'est très juste !

M. le Président de la délégation - S'agissant de la responsabilisation des acteurs, industriels, distributeurs et consommateurs doivent être conscients qu'ils constituent les maillons d'une même chaîne. Recyclage et valorisation énergétique doivent présenter un intérêt économique et ne plus être considérés comme une charge financière.

Des solutions plus globales, plus ambitieuses, plus innovantes ont été mises en _uvre dans certains pays et territoires, autour du concept « zéro déchet ». En effet, de plus en plus de gouvernements, de collectivités et d'entreprises considèrent les déchets comme des ressources valables, à partir desquels on peut alimenter d'autres industries, offrir de nouveaux emplois durables, protéger efficacement l'environnement et, surtout, dont on peut réduire considérablement la mise en décharge et l'incinération.

La méthode s'inspire du concept de gestion intégrale de la qualité et d'idées comme celle du « zéro défaut », qui a fait amplement la preuve de son efficacité. Il s'agit de fédérer tous les acteurs en leur offrant une vision claire de leur rôle : les collectivités fixent le cap et les objectifs, encouragent la valorisation, assurent la formation des citoyens et fixent les règles du jeu ; les industriels concentrent leurs efforts sur l'« écoconception », à partir d'une approche multicritère des questions d'environnement, ce de l'extraction des matières premières jusqu'au traitement final des déchets ; les citoyens, enfin, jouent un rôle essentiel, grâce à un tri à la source de meilleure qualité, dans l'approvisionnement en « ressources » des filières de valorisation.

Tout cela peut vous sembler un peu théorique...

M. Léonce Deprez - Oui !

M. le Président de la délégation - Sachez donc qu'à Canberra où on s'était fixé pour objectif en 1996 de parvenir à « zéro déchet » en 2010, les 440 000 tonnes de déchets annuels ont été réduites de 40 %, le recyclage a augmenté de 80 % et 51 % des déchets ont été détournés des décharges et incinérateurs cependant que plus 200 emplois directs étaient créés. A Toronto, un plan « 60 % de diversion des déchets en 2006 » est mis en place dans la même perspective et Ottawa et Halifax suivent cet exemple. En Californie, en Grande-Bretagne, en Allemagne et au Danemark, on fait de même. Si ces politiques réussissent ailleurs, nous nous devons à tout le moins de les étudier ici ! Je vous signale donc que, les 13 et 14 mai, se tiendra à l'Assemblée un congrès sur le thème « Les politiques « zéro déchet » : utopie ou réalité ? », avec la participation d'une quinzaine d'experts internationaux et que, pour ceux qui ne pourraient se libérer ces deux jours, la délégation organisera le 12 au matin une réunion avec certains de ces spécialistes.

Un débat comme celui d'aujourd'hui ne sera fructueux que s'il ouvre des perspectives. C'est ce que j'ai modestement tenté de faire, au nom de la délégation (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

Mme Geneviève Perrin-Gaillard - Si je me félicite de ce débat, je regrette que nous n'ayons été informés que tardivement de son inscription à l'ordre du jour - et il en est malheureusement de même du débat de jeudi sur l'énergie. Cela laisse bien peu de temps pour la réflexion... (Murmures sur les bancs du groupe UMP)

Je ne nie pas que, s'agissant du traitement des déchets, la France ait fait des progrès depuis les années 1980, ainsi que l'a déclaré M. Pélissard, mais le président Ollier a raison de constater que cette politique souffre de pannes et, si nous ne faisons rien, les départements crouleront sous les déchets en 2010, ainsi que le prévoit le Commissariat au plan dans son rapport de septembre dernier.

Depuis 1992 et 1995, les collectivités ont développé le tri sélectif et ont lancé des campagnes pour encourager une consommation « citoyenne ». Malheureusement, ces campagnes n'ont pas eu l'effet espéré. Les déchets ménagers ne cessent de croître. Est-il normal par exemple qu'on sorte du pressing avec autant de portemanteaux métalliques que de vêtements ?

Le ministère de l'écologie et du développement durable a lancé des opérations « stop pub » et « sacs plastiques », mais la première souffre de l'absence d'objectifs bien définis et, surtout, de moyens, cependant que les industriels sont insuffisamment incités à s'y impliquer. Quant à la seconde, pour en mesurer l'effet, il suffit de se rendre dans une grande surface : samedi, à Niort, la caissière a placé les neuf produits que j'avais achetés dans quatre sacs différents ! Et il ne sert à rien de protester : on ne fait que ralentir le passage aux caisses...

Il est certes bon de développer le tri et le recyclage, mais quid des déchets résiduels ? Nos concitoyens refusent l'installation d'usines d'incinération ou de centres d'enfouissement près de chez eux. D'autre part, ils supportent des coûts de plus en plus lourds, de sorte qu'ils ont le sentiment que leur effort de tri n'est pas récompensé, et ils se montrent donc réticents à continuer. Il n'est que plus indispensable de revoir taxe et redevance pour corriger cela. Il conviendrait aussi d'obliger toutes les collectivités à collecter les ordures ménagères au moins une fois par semaine...

Enfin, il importe de rendre à l'ADEME les moyens dont on l'a privée : si l'on continue de brader cet outil, ce sera demain le privé qui aura la haute main sur la collecte et le traitement, et les Français n'auront plus leur mot à dire !

Il faut agir vite, par conséquent, et il serait bon de le faire de concert avec les chambres consulaires de sorte qu'artisans, petits commerçants et grande distribution s'associent à l'effort commun !

M. Yves Cochet - Très bien !

M. Gilbert Gantier - La gestion des déchets est une question qui va se poser avec de plus en plus de force à notre société de consommation : ne produit-on pas en France un kilo d'ordures ménagères par jour et par habitant, soit une tonne et demie par an pour une famille de quatre personnes ? L'accroissement annuel est de l'ordre de 1 %, soit un quasi-doublement de volume en un quart de siècle...

Entrée dans l'ère du packaging, la société de consommation est trop gourmande en emballages : celui d'un téléphone portable représente 25 fois le volume de l'appareil et celui d'un yaourt « saveur d'autrefois » en grès pèse 210 grammes, alors que le produit lui-même ne pèse que 140 grammes ! Il n'y a plus guère que les rouleaux de printemps où tout peut encore se manger ! Les mini-doses de café sont un exemple de multiplication de l'emballage...

Ce qui devait simplifier la vie du consommateur est ainsi source d'une pollution qui prolifère de façon exponentielle et anarchique, et que l'on a d'autant plus de mal à combattre qu'elle semble être synonyme d'amélioration du niveau de vie.

Le premier obstacle à renverser est donc un obstacle psychologique. On tend par trop à oublier ce qui, par nature, est voué à la déchéance et à l'altération. Pour expliquer ce long déni, il faudrait sans doute remonter au Parménide, où Platon refusait une « idée de la crasse » qui, selon l'analyse de François Dagognet, ne manquerait pas de « corrompre l'empyrée, de noircir l'ensemble éthéré du Royaume des idées, défini à la fois par sa luminosité, sa pureté, sa fixité » ! Reste que ces détritus que les philosophes ont bannis du registre conceptuel et dont les consommateurs se débarrassent en toute hâte, c'est aux élus qu'il incombe de les gérer pour l'ensemble de la communauté et cette question est donc devenue leur cauchemar, pris qu'ils sont entre la nécessité d'augmenter les taxes d'enlèvement et celle de construire une déchetterie, toutes mesures impopulaires. Ce débat parlementaire permettra de leur rendre hommage et service en proposant une législation qui saura mobiliser les citoyens.

Tout d'abord, il s'agit de faire prendre conscience aux Français de l'ampleur du problème. Nos concitoyens sont de bonne volonté en essayant de trier, mais on peut faire mieux pour leur faciliter la tâche. Ainsi, le symbole sur les emballages recyclables indique uniquement que la taxe a été acquittée par le fabricant à éco-emballage : pourquoi ne pas plutôt signaler que cet emballage doit être recyclé et jeté dans la poubelle de tri?

En amont, il faut inciter les fabricants à plus de retenue dans la présentation de leurs produits. L'attrait des produits destinés en particulier aux enfants dépend trop de leur emballage. Sans sombrer dans l'austérité, il faut être plus astucieux.

Quant aux sacs plastiques, il faut limiter leur emploi, ou inciter à leur réutilisation, en prenant exemple sur l'Irlande, qui a décrété une taxe de 15 centimes d'euro par sac jetable.

Ensuite, il faut agir au niveau des déchetteries. D'un côté, nombre de décharges saturées n'ont pas été mises aux normes comme l'exigeait la loi de 1992, et de l'autre, certains élus s'opposent à ce que de nouvelles soient créées chez eux.

Le problème majeur reste que les filières de valorisation n'existent généralement pas après le dépôt, alors qu'il faudrait favoriser la récupération d'énergie et la valorisation de la matière, comme l'a relevé Emile Blessig dans le rapport de la délégation à l'aménagement du territoire. Selon l'observatoire régional des déchets, en 2003, seuls 1 % des déchets ont été méthanisés en Ile-de-France, et 2 % des ordures ménagères résiduelles compostées. La moitié de la masse totale des déchets franciliens est brûlée, le reste étant enfoui.

Il faut mettre en place, au niveau national, des collectes spécialisées des déchets valorisables, sur le modèle des déchets verts, et organiser une gestion coordonnée des déchets ménagers et des déchets des entreprises.

Il convient, de surcroît, d'encourager l'éco-efficience, en encourageant les entreprises à intégrer les principes du développement durable dans leur cycle de production.

Enfin, il faut contraindre le secteur de la grande distribution à renouer avec la pratique de la consigne pour les produits très polluants.

Par ailleurs, un sujet me tient particulièrement à c_ur, celui de la résorption des déchets flottants sur les rivières d'Ile-de-France. En particulier sur la Seine, l'action des bénévoles ne suffit plus.

Dernière problématique : l'organisation territoriale de la gestion des déchets. De l'avis des élus locaux, les plans départementaux d'élimination des déchets, mis en place par la loi de 1992, sont trop éloignés de la logique de l'intercommunalité, la plus adaptée pour gérer la question des déchets ménagers. Je citerai pour exemple de cet échec celui du refus des départements de la grande couronne d'accepter les déchets de Paris et de la petite couronne faute d'une contrepartie financière suffisante. Il convient de réaffirmer le rôle des municipalités et des syndicats intercommunaux, et de renforcer leurs moyens propres.

Par ailleurs, les élus locaux s'inquiètent des modes de financement inadaptés aux réalités du terrain. La taxe d'enlèvement des ordures ménagères ne tient pas compte de la consommation effective des foyers, et la redevance rencontre des difficultés de mise en _uvre, notamment pour les EPCI qui, faute de fiscalité propre, ne peuvent accéder aux fichiers fiscaux. Les élus s'interrogent encore, à propos du calcul de la TEOM, sur une actualisation des valeurs locatives cadastrales, non révisées depuis 1970.

Il conviendrait enfin d'indemniser correctement les communes qui accueillent des installations de stockage et de traitement des déchets, comme l'a suggéré Philippe Folliot, lors de la présentation devant la délégation du rapport sur les déchets.

Il faut maintenant répondre à ces questions. Rien ne sert de déclarer l'état d'urgence, si on ne donne pas de moyens aux élus. Mais nous aurons gagné lorsque les citoyens agiront sur leur consommation de l'achat à la poubelle ; pour y parvenir, il faudra faire plus preuve de plus de pédagogie, et ne plus avoir peur des tabous, sur l'existence et le devenir de nos détritus (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Jean-Claude Sandrier - Sur la couverture d'un rapport de M. Emile Blessig, on peut lire « Déchets : état d'urgence ». Au-delà du choc des mots, le problème est grave, et l'Etat de saurait s'en décharger sur les collectivités locales.

Notre pays produit toujours plus de déchets, alors que nos capacités d'élimination s'épuisent.

Mais le plus inquiétant reste la solution que vous retenez : l'ouverture de nouvelles unités d'incinération, alors que la France est le pays qui a le plus recours à ce traitement en Europe, et qu'une série d'études scientifiques ont mis en évidence leur responsabilité dans l'apparition de cancers, de maladies du c_ur, d'allergies, de problèmes respiratoires, d'anomalies congénitales. Les incinérateurs les plus anciens sont les premiers visés, mais les derniers apparus continuent d'émettre de nombreuses substances toxiques dans l'atmosphère, dont certaines non identifiées. Respectons au moins le principe de précaution.

Pour couronner le tout, les contrôles sont insuffisants. M. Blessig le confirme dans son rapport, ce qui ne l'empêche pas de prôner le recours à de nouveaux incinérateurs, tout en confirmant que la situation budgétaire ne permet pas d'augmenter les contrôles. C'est inacceptable, surtout quand on sait que le Gouvernement a par ailleurs diminué l'impôt sur le revenu des plus aisés !

Au-delà des conséquences sanitaires et environnementales, il ne faut pas négliger le caractère anti-économique et archaïque du recours à l'incinération. Anti-économique puisque les usines d'incinération sont les ouvrages publics les plus coûteux, alors même que leur durée de vie est limitée. Archaïque, car cette logique de traitement des déchets véhicule une représentation complètement dépassée de ce qu'est un déchet.

« Nous devons nous plier au principe déchets = ressources et éradiquer totalement la notion de déchet de notre production industrielle », déclare Paul Hawken. Si cette vision peut paraître radicale, elle souligne que le déchet est une ressource ; le droit ne distingue-t-il pas, du reste, le déchet brut du déchet ultime ? Nous devons susciter une véritable révolution culturelle en ce sens. Cela ne se fera pas du jour au lendemain, mais rien n'empêche de stocker dès à présent les déchets ultimes, dans le respect du principe de réversibilité, et d'accroître l'effort de recherche sur la revalorisation. En tout état de cause, le recours à l'incinération doit rester exceptionnel et très contrôlé, car il est le signe d'un échec.

Toute politique responsable de gestion des déchets ménagers doit donc privilégier la réduction à la source, la collecte sélective et le recyclage. Le plan national de l'environnement de 1990 formulait ces grands principes et ils se sont traduits dans la loi du 13 juillet 1992. Force est de constater que l'objectif d'interdire la mise en décharge des déchets bruts en 2002 n'a pas été atteint. De même, les moyens ont manqué pour mettre en _uvre à grande échelle un programme de réduction des déchets à la source, même si des progrès ont eu lieu.

Réduction à la source et recyclage doivent donc être nos priorités. Une telle politique présente beaucoup d'avantages, à commencer par le développement d'une filière nouvelle créatrice d'emplois. Elle permet aussi de réduire et la dépense et la dépendance énergétique. Ainsi, l'utilisation du verre recyclé permet d'économiser 30 % d'énergie, le recyclage d'une tonne d'aluminium fait gagner la consommation d'énergie de trois personnes en une année et 2,5 tonnes de bois sont économisées pour chaque tonne de papier carton recyclée.

Il faut donc renforcer les incitations, y compris en augmentant fortement les taxes sur les producteurs d'emballage. Le principe pollueur-payeur est souvent invoqué, mais peu appliqué. La taxe sur les suremballages est dix fois plus élevée en Allemagne que chez nous, cinq fois plus en Grande-Bretagne ! Voilà une priorité. Il faut du courage. Le Gouvernement dit en avoir : qu'il agisse. L'objectif est de réduire la quantité de suremballages ou au moins d'obtenir qu'ils soient intégralement recyclables. Les députés communistes insistent pour qu'on responsabilise les producteurs. Le produit de la taxe permettra de financer les investissements nécessaire à la recherche. En contrôlant la gestion des grands groupes et les prix qu'ils imposent sur un marché captif, nous réussirons à alléger les coûts pour les collectivités et les contribuables.

Nous sommes, en réalité, face à un véritable choix de société. Sommes-nous prêts à mettre fin aux abus, au laxisme, pour mettre en _uvre une politique publique de gestion des déchets digne de ce nom ? Quel sera alors son financement ? Les modalités actuelles sont inadaptées. La plupart des collectivités ont opté pour la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, acquittée par 80 % des Français. Elle leur procure une sécurité financière. Mais elle est assise sur la valeur locative, non sur le volume de déchets produit, et n'incite donc pas à le réduire. En outre, son montant ne tient pas compte des revenus et elle est donc profondément injuste. Enfin, certains locaux d'activité professionnelle sont exonérés.

Dans le cadre du groupe de travail relatif au financement du service d'élimination des déchets ménagers, dont nous espérons qu'il sera pérennisé, les députés communistes ont fait des propositions pour conjuguer solidarité et responsabilité. Pour cela, le prélèvement doit répondre pour une part à une logique d'imposition progressive, compte non tenu du volume de déchets produits, et pour l'autre part à la logique du pollueur-payeur, en tenant compte du volume et avec une prime au tri pour inciter au recyclage.

Nous, députés communistes et républicains, sommes attachés à la maîtrise publique de la gestion des déchets ménagers. Rien ne serait pire que de s'en remettre aux grands groupes privés. Pour assurer cette maîtrise publique, en concertation avec des usagers bien informés, nous proposons, dans le cadre de l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales, de privilégier le département ou un groupement interdépartemental. C'est ainsi qu'on gérera les déchets au service des citoyens et non des actionnaires qui ne se soucient nullement d'environnement. Aussi appelons-nous de nos v_ux un réexamen rapide de la loi de 1992, pour donner corps à ces propositions.

M. Yves Cochet et M. Marcel Dehoux - Très bien !

M. François-Michel Gonnot - J'attendais que l'orateur socialiste fasse le panégyrique de la loi de 1992.... Bien qu'un peu utopique, c'est en effet une bonne loi. Il nous faut cependant la corriger, car le bilan est contrasté. Désormais, les Français trient les déchets, même s'il reste des progrès à faire pour les déchets industriels, et la collecte est bien organisée sur le territoire dans le cadre de l'intercommunalité. En revanche, nous n'avons pas prévu une capacité de traitement suffisante, la réduction à la source est un échec, il n'y a pas de filière de valorisation organique des déchets, et le coût de la collecte, qui a augmenté de 50 % en douze ans, est un des plus élevés d'Europe.

Mme Bachelot avait annoncé l'examen d'un projet de loi avant la fin de cette année pour remédier aux lacunes de la loi de 1992. Y aura-t-il une loi Lepeltier ? Si oui, comment prévoyez-vous de tenir compte de l'expérience des élus locaux ? Permettez-moi de présenter quelques pistes.

S'agissant du financement, chacun s'accorde à dire qu'il faut revoir la taxe d'enlèvement des ordures ménagères. D'autre part, les schémas départementaux, avec pilotage par le préfet, sont-ils le cadre pertinent ? Il ne tient pas compte de l'importation de déchets : 30 % du total dans l'Oise, en provenance de la région parisienne. Les bassins d'activité ne seraient-ils pas un cadre plus pertinent ?

Désormais, les installions classées et les centres de traitement des déchets font l'objet d'un rejet unanime. Alors que nous venons d'inscrire le principe de précaution dans la Constitution, il faut donc mieux associer les riverains aux décisions et rendre aussi du pouvoir aux élus pour qu'ils expliquent, voire qu'ils imposent, les installations nécessaires. Il faut aussi faire certains choix. La loi de 1992 interdisait la mise en décharge à partir de 2002. Celle-ci se poursuit, voire se développe. Voulons-nous des incinérateurs ? On en sait le coût. Des projets existent. Va-t-on les poursuivre en cherchant à les solvabiliser ? Faut-il classer la valorisation thermique des déchets en énergie propre ? Elle contribue effectivement à diminuer l'effet de serre, et on l'a déjà fait pour le traitement de la biomasse. Alors pourquoi considérerait-on l'incinération des déchets ménagers comme une industrie polluante ? Tel serait pourtant le chemin que l'on prendrait si l'on faisait supporter aux incinérateurs une taxe sur le CO2, comme il en est question.

Il faudrait aussi encourager fiscalement le choix de modes de transport propres.

Autant de pistes qui sont attendues par beaucoup d'élus et sur lesquelles, Monsieur le ministre, nous serons heureux de vous entendre dans quelques instants (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Marcel Dehoux - Pour l'environnement, la collecte des déchets ménagers n'a pas de prix, mais pour les collectivités et donc pour les citoyens, elle a assurément un coût. Six milliards d'euros ont ainsi été dépensés en équipements sur les huit dernières années. C'est l'un des postes les plus importants pour les collectivités. Rappelons que le coût de la collecte a doublé lors de la dernière décennie en raison notamment des nouvelles contraintes réglementaires et de la croissance du volume des rejets.

On peut sans doute partir du principe que l'Etat, impécunieux, ne voudra pas mettre un euro de plus dans le fonctionnement. Mais ce serait bien sûr une bonne nouvelle si ce matin l'on nous disait le contraire. Même chose sans doute pour les conseils généraux et régionaux, qui ne savent déjà pas comment financer tout ce que l'Etat va leur confier dans la loi de décentralisation. Reste donc le « cochon de payant », c'est-à-dire la collectivité locale, et donc le contribuable de base.

Dans quelques collectivités, peu nombreuses, les élus ont tenté de faire payer au kilogramme rejeté, avec un système de prépaiement sur les conteneurs. Ce système est peu concluant, car 30 % de nos concitoyens n'achètent rien et se « débrouillent » - décharge sauvage, on brûle tout dans les cheminées, on dépose dans la poubelle du voisin...

Dans d'autres, on a mis en place une redevance basée sur la composition familiale. Cela part d'un bon sentiment, mais c'est épouvantable à gérer, car cette composition change fréquemment, ce qui est d'ailleurs source de nombreux contentieux. Comment régler par exemple la question des étudiants rarement présents au foyer ?

Le système le plus couramment pratiqué est celui de la taxe à l'enlèvement des ordures ménagères. Le problème est qu'elle exonère un certain nombre de producteurs de déchets, les bureaux par exemple. De plus, elle est adossée sur la valeur locative du foncier, qui date de 1971. Et l'on sait bien qu'il n'y a guère de corrélation entre cette valeur et la production de déchets. C'est ainsi qu'une personne âgée vivant seule dans une grande habitation paiera une plus forte taxe qu'une famille vivant dans un F 4.

Reste une autre possibilité : l'intégration dans le budget général de la collectivité. Elle a ma préférence, car j'ai toujours pensé que le service au public du ramassage des déchets était un service public au même titre que le fonctionnement des écoles, des stades, des théâtres ou des piscines. Dans ce système, il est vrai que tout le monde paie, propriétaires par le biais de la taxe sur le foncier bâti, agriculteurs par la taxe sur le foncier non bâti, habitants par la taxe d'habitation, entreprises par la taxe professionnelle, mais il est vrai aussi que tout le monde utilise ce service et que la charge est moins lourde pour chacun dans la mesure où la base est plus large.

Aucun système n'est parfait et il n'y a pas de solution idéale. Mais je crois que la part de certains producteurs de déchets - grandes surfaces, industries agro-alimentaires, publicitaires... - dans le financement est trop faible. Par ailleurs le recyclage n'est pas assez développé. Agir sur ces deux facteurs serait de nature à réduire la facture des collectivités et donc des contribuables. Nous avons hâte, Monsieur le ministre, de savoir si vous avez une doctrine sur le financement (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet - Le coût du service public local de collecte et de traitement des déchets augmente rapidement, en raison des nouvelles exigences de la politique des déchets. Je voudrais donc faire quelques propositions pour rendre son financement plus juste et plus efficace.

De nouveaux financements sont certes apparus ces dernières années : taxe à la mise en décharge, vente des sous-produits de la valorisation des déchets... Mais ces nouveaux financements ne représentent que 15 % du coût total de la collecte et du traitement et, dans le meilleur des cas, n'en représenteront à terme qu'un tiers. Deux tiers resteront donc à la charge du contribuable, via la taxe sur l'enlèvement des ordures ménagères, la redevance du même nom, les quatre taxes locales classiques, la redevance spéciale et la redevance campings. Or, ces modes de financement ont, eux, peu évolué en quinze ans.

Il faudrait pourtant adapter le financement de la politique des déchets aux objectifs de celle-ci. Actuellement, les modes de financement les plus usités, à savoir taxes et budget, n'ont aucun rapport ni avec le volume des déchets produits, ni avec leur mode de traitement. C'est incohérent et l'on se prive ainsi d'un puissant levier sur les comportements.

Il faudrait aussi rendre le coût et la gestion des déchets plus transparents. On ne peut en effet demander aux Français toujours plus d'efforts financiers ou civiques, sans leur assurer un retour d'information.

Il faudrait enfin leur garantir la justice et la solidarité dans l'accès au service et dans la répartition du coût. Leur garantir aussi la participation de tous à une politique dont les objectifs doivent être partagés, car nos concitoyens ne trieront pas éternellement s'ils s'aperçoivent que leurs voisins n'en font rien. La politique des déchets me semble être un champ privilégié d'expérimentation des exigences posées dans la charte de l'environnement.

Ces trois objectifs pouvant dans certains cas être contradictoires, nous devons nous doter d'un système assez souple pour permettre aux élus de les concilier. Le temps est donc venu de faire des propositions. Beaucoup des miennes rejoignent celles de M. Pélissard, je me borne donc à les esquisser rapidement.

Je pense tout d'abord qu'il faut étendre le financement à l'ensemble des producteurs de déchets. Nous avons déjà commencé dans cette voie avec les courriers non adressés. Il faut poursuivre.

Je crois ensuite qu'il faut maintenir le choix entre TEOM, REOM et budget. Et le rendre aux communes lorsqu'en raison de leur intégration dans une structure plus vaste, elles l'ont perdu. Les sommes en jeu sont considérables. Il revient aux élus locaux d'assumer leurs choix.

Enfin, je pense qu'il faut réformer la TEOM. D'abord, en supprimant un certain nombre d'exonérations, en particulier celles accordées à l'Etat, aux collectivités territoriales et aux établissements publics. Ce serait une mesure de bonne gestion et de justice. La taxe devrait être étendue à tous les producteurs de déchets collectés par le service public, y compris ceux qui ne sont pas soumis à l'impôt foncier bâti. Je pense notamment aux habitations mobiles. Il convient, d'autre part, de moduler une partie de la taxe en fonction du nombre d'occupants, qui est, lui, évidemment fortement corrélé au volume de déchets produits. Il faudrait aussi prendre en compte de façon transparente les exonérations pour motifs sociaux. Les CCAS auraient un rôle à jouer dans ce domaine. Il faudrait aussi rendre obligatoires le budget annexe ou la comptabilité spécifique déchets. Enfin, il faudrait faciliter l'usage de la REOM.

Au fond, il s'agit de retenir le meilleur de chaque système de financement et de mieux les associer. Après quinze ans d'évolution de la politique des déchets, il est en tout cas temps de faire aussi évoluer ses modes de financement. Nous vous faisons confiance, Monsieur le ministre, pour progresser dans cette voie (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Yves Cochet - En douze ans, le paysage de la gestion des déchets s'est profondément modifié, du fait de la loi de 1992. Nous sommes passés à un traitement multifilières - récupération, tri sélectif, compostage, incinération, enfouissement légal - et la collecte sélective est devenue très majoritaire. De nombreux outils ont été développés, tels que les plans départementaux, le financement de la valorisation des emballages, la redevance spéciale pour les déchets des artisans et commerçants... Mais il faut faire plus et mieux.

La loi de 1992 montre en effet ses limites : inflation des coûts, insuffisance de la réduction des déchets à la source, manque d'ambition sur les déchets organiques... Dans une autre vie, j'avais demandé aux préfets d'engager l'élaboration de la deuxième génération des plans départementaux d'élimination des déchets, en mettant l'accent sur la prévention, la collecte séparative et la valorisation de matières. Dans le projet de loi de finances, nous avions d'ailleurs proposé des mesures fiscales d'accompagnement. Mais force est de constater que depuis deux ans ce programme en trois volets est au point mort. Je crois donc qu'il faut demander aux préfets de se montrer plus actifs.

Deuxième point : seule la réduction de l'incinération des déchets garantira la baisse des émissions toxiques.

Enfin, la réduction des déchets à la source est certes nécessaire, mais nous devons également faire progresser l'idée selon laquelle le producteur est responsable de son produit en fin de vie. L'écoconception des produits sur l'emballage doit se développer, de même qu'il faut alléger la quantité des matières utilisées.

Entre 1997 et 2002, nous avions lancé un programme dit de « verdissement » des administrations...

M. Jacques Pélissard - Je doute de son efficacité...

M. Yves Cochet - Il faut pourtant le poursuivre, et même étendre ce que l'on pourrait appeler l' « écoresponsabilité » aux collectivités locales, voire aux particuliers.

L'idée de réduire les déchets à la source est néanmoins contradictoire : d'une part, les normes sanitaires imposent des emballages de plus en plus sûrs, et d'autre part, le trajet des produits que nous achetons est aujourd'hui, en moyenne, de 2000 kilomètres - cela dit, ce trajet se réduira sans doute, car les coûts de l'énergie consommée dans les transports sont appelés à augmenter considérablement.

MM. Jean Launay et Jean-Claude Sandrier - Très bien !

M. Philippe Rouault - La politique de traitement des déchets est un des fondements de notre stratégie de développement durable. Il s'agit en effet de préserver l'environnement, de créer des activités économiques et de faire participer nos concitoyens à une activité collective mobilisatrice.

Taxe, ou redevance ? La question devra être résolue avant le 1^er janvier 2006, les structures intercommunales devant financer à cette date la gestion des déchets par une ressource locale unique. La taxe est un impôt local calculé par rapport à la taxe foncière, elle-même assise sur la valeur locative des habitations. Elle reflète alors moins le coût de gestion des déchets que le niveau social des habitants. La redevance, elle, tend vers le coût réel du service rendu, mais la collectivité doit identifier les producteurs de déchets, ce qui est plus facile pour une petite commune. Elle nécessite de plus l'utilisation d'un fichier à jour, indiquant le nombre de personnes vivant dans chaque foyer. La plupart des collectivités confient aux services fiscaux sa gestion, mais face à un mauvais payeur, ce sont elles qui subissent les pertes de recettes et la lourdeur d'une procédure judiciaire. Il est donc nécessaire de faciliter la gestion de la redevance, mode de financement qui me paraît le plus adéquat.

Nous devons d'autre part renforcer les actions pour réduire les déchets à la source. De nombreux acteurs sont concernés, et chaque citoyen peut agir. Ainsi, les commerçants réduisent déjà la distribution de sacs de caisse. Autre avancée notable : l'adoption, dans le cadre de la loi de finances rectificative d'un amendement tendant à ce que le recyclage des catalogues publicitaires n'incombe plus uniquement aux collectivités locales, mais aussi aux organismes qui sont à l'origine de ces imprimés.

M. Jacques Pélissard - Très bon amendement !

M. Philippe Rouault - Excellent (Sourires). Nous attendons d'autres signes, même si ces efforts ne suffiront évidemment pas à régler la question.

Enfin, il est temps de revoir les modalités de destination des déchets que sont la mise en décharge, le tri sélectif suivi de recyclage, l'incinération. La loi du 13 juillet 1992 avait fixé au 1^er juillet 2002 l'entrée en vigueur de l'interdiction du stockage en décharge des déchets non ultimes. Or, ce délai n'a pas été respecté, et la question de l'ouverture de nouveaux centres d'enfouissement et d'incinération risque de se poser : plus de trois départements sur quatre, d'ici cinq à dix ans, seront en situation de pénurie potentielle. Les pouvoirs publics doivent donc réagir le plus rapidement possible. Il faut privilégier le tri sélectif des déchets, en intégrant l'ensemble des coûts de transport. Il faut également favoriser le recyclage à condition que l'écobilan ne soit pas négatif par rapport à l'incinération.

Les déchets organiques, et en particulier les boues des stations d'épuration, ont différentes destinations dont la valorisation agricole, l'incinération et la mise en décharge. Cette dernière doit être proscrite. Il est préférable de développer les filières de recyclage, d'autant que l'augmentation du parc des stations d'épuration entraînera un accroissement des volumes de boues. Il me paraît nécessaire de réorienter ces déchets vers des filières de revalorisation agricole - quand leurs caractéristiques le permettent - afin d'accroître les capacités d'incinération pour les déchets ménagers.

La gestion des déchets ménagers et assimilés relève de notre responsabilité. Quels regards porteront sur nous les générations futures si nous leur léguons nos stocks en décharge ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. Raoult remplace M. Baroin au fauteuil présidentiel

PRÉSIDENCE de M. Éric RAOULT

vice-président

M. Franck Gilard - Le service public de traitement des déchets est à un tournant, comme l'attestent les travaux du Conseil national des déchets présidé par M. Pélissard, et ceux de la mission parlementaire sur l'aménagement et le développement durable du territoire, présidée par Emile Blessig. La synthèse de ces travaux devrait constituer le socle d'un nouveau texte, annoncé pour 2004.

Le bilan de la dernière décennie est contrasté, mais j'en salue tous les protagonistes, sans lesquels nos déchets seraient encore déversés sans ménagement. Nous avons tous constaté que la collecte et le traitement des déchets génèrent des iniquités : iniquité financière entre le coût des déchets ruraux et urbains ; iniquité fiscale puisque la TEOM est perçue dans plus de 56 % des communes correspondant à 80 % de la population du pays et dont l'assiette est fondée sur une valeur locative déconnectée de la production de déchets et de la capacité contributive des habitants ; iniquité territoriale, enfin, puisque les communes rurales produisent moins de déchets que les communes urbaines mais voient souvent des exutoires créés sur leur territoire. La gestion de ces exutoires constitue d'ailleurs un enjeu pour l'aménagement du territoire, et les mécanismes de financement prévus ne sont pas suffisamment incitatifs.

La pertinence du secteur d'intervention est de nouveau posée car il est indispensable de recourir à la création de nouveaux exutoires, la loi sur la décentralisation devrait permettre des expérimentations particulièrement utiles.

Nous devons en outre rétablir l'équité entre les citoyens, concernant la communication sur les déchets. La transparence est de ce point de vue une condition essentielle : transparence sur les coûts, les services rendus, les installations et les processus de traitement des ordures ménagères. On ne peut se contenter des rapports de nos assemblées délibérantes. Certes cette transparence à un coût, mais que pèse un euro sur la facture, pour contrer un reportage en prime time sur la dioxine, forcément tueuse, d'une usine d'incinération, qui ruinera nos projets dans l'opinion publique ?

M. le Président de la commission - Très bien !

M. Franck Gilard - Ce débat permet de mieux appréhender les conséquences de la loi de 1992. Gageons que celle qui sera déposée en dans les mois à venir tiendra compte des observations des spécialistes afin d'éviter le renouvellement d'erreurs préjudiciables à l'environnement comme au citoyen contribuable.

Il paraît prématuré d'avancer des solutions définitives pour baliser un débat qui ne fait que s'ouvrir. Nous devons fixer le cadre législatif et réglementaire permettant de répondre aux attentes des citoyens contribuables, des opérateurs et des socioprofessionnels.

Pour régler durablement des problèmes récurrents, il nous faudra relever quatre défis. En premier lieu, la gestion durable des traitements des déchets doit concilier la protection de l'environnement, le développement économique et les préoccupations sociales. Il faut, en deuxième lieu, maîtriser les coûts, tant pour la collecte que pour les différentes filières de traitement. Troisième défi, nous devons délimiter un périmètre pertinent du service public d'élimination des déchets, en fixant plus précisément ce qui relève du service public et ce qui relève de l'activité industrielle et commerciale. Enfin, nous devons prévoir des solutions pérennes et adaptées pour la collecte et la valorisation des produits en fin de vie. C'est un sujet complémentaire du traitement de la filière déchets à l'exemple des pneus usagés non recyclables, des déchets électriques et électroniques en fin de vie et des véhicules hors d'usage.

La tâche qui s'ouvre devant nous est immense. La manière dont nous la traiterons, en concertation avec les professionnels, sera révélatrice de notre capacité à répondre très concrètement à un problème central et quotidien de la vie en société. Il s'agit donc d'un enjeu environnemental majeur et je ne doute pas que vous saurez vous en saisir avec énergie, efficacité et bonheur (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

La séance, suspendue à 11 heures 30, est reprise à 11 heures 35.

M. Michel Piron - Si la question des déchets ménagers et assimilés revient aujourd'hui à notre ordre du jour, c'est parce que la plupart des objectifs affichés dans la loi du 13 juillet 1992 n'ont pas été atteints, et que la situation est même à certains égards plus inquiétante. Qu'il s'agisse, en effet, de la maîtrise des volumes produits - ils ont presque doublé en dix ans -, de leur valorisation - l'insuffisance du recyclage et de la production d'énergie est patente -, du coût de leur gestion - la taxe et la redevance d'enlèvement des ordures ménagères ont plus que doublé entre 1990 et 2000 -, tout justifiait cette discussion, tout requiert nos propositions.

S'agissant des volumes, est-il besoin de rappeler l'avertissement du Commissariat général du plan ? Un département sur quatre pourrait connaître une pénurie de capacités de stockage d'ici deux ans, un département sur deux d'ici quatre ans... Or l'urgence de nouvelles installations se heurte un peu partout à des rejets de la part de populations généralement plus sensibilisées que responsabilisées, la lourdeur et la complexité des procédures tendant à abolir toute hiérarchie entre droit d'information, concertation et mode de décision.

Pour la valorisation, si notre retard dans la récupération énergétique a été souligné par la DATAR, en connaît-on précisément les raisons ? Les comparaisons entre recyclage et récupération d'énergie s'arrêtent généralement à la présentation de leurs coûts, sans prendre en considération la valorisation des sous-produits. De quelles études dispose-t-on, Monsieur le ministre, pour établir un bilan économique et écologique exhaustif des différentes solutions ?...

La croissance des coûts, en outre, obère fortement la maîtrise de la fiscalité locale : entre 1999 et 2003, la TEOM a progressé de 17 % et la REOM de 70 % ! Aura-t-il fallu qu'ils atteignent un tel poids - jusqu'à l'équivalent de deux taxes d'habitation... - pour émouvoir les spécialistes de l'assiette ? Il est vrai qu'une taxe ne soulève pas les mêmes protestations à 50 € et à 300 €... La question de l'assiette ne manquera pas de poser celle de l'équilibre entre mutualisation - notamment des coûts fixes - et responsabilisation : si la taxe ne répond en rien au premier objectif, la redevance, lourde à gérer, ne répond qu'au second. Peut-on envisager une fiscalité qui, prenant les deux aspects en compte, nous rendrait à la fois solidaires et responsables ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. Jean Launay - Ouvrir ce débat revient à faire le bilan de la loi du 13 juillet 1992 et à tracer des perspectives en vue d'une réorientation durable de nos comportements, dans un domaine complexe qui mêle attitudes individuelles et collectives.

La loi de 1992 a considérablement modifié les pratiques de gestion des déchets. L'objectif de modernisation des pratiques et des techniques a, globalement, été atteint, même si des différences sensibles existent entre les territoires. Mais nous avons assisté à une véritable révolution dans plusieurs domaines.

Pour illustrer mon propos, je ferai référence à un département que je connais mieux que d'autres, le Lot. Le conseil général, nouvellement présidé par le sénateur Gérard Miquel - auteur par ailleurs, en 1998, d'un rapport de l'office parlementaire des choix scientifiques et technologiques sur les différentes techniques de traitement et de recyclage - a très vite et très tôt réfléchi et agi, en liaison avec les syndicats de collecte.

La loi a obligé les élus à engager une réflexion pour définir le périmètre d'étude et de gestion. Quel est le périmètre pertinent pour gérer la collecte ? Quid des collectes sélectives, du tri, du traitement final ? Quelles responsabilités laisser respectivement aux communes, aux syndicats intercommunaux, à un syndicat départemental ? Les réponses à ces questions ont été dictées certes par les enjeux et par les problématiques locales, mais surtout par la recherche de l'optimum économique au moyen d'économies d'échelle.

Dans le Lot, pour 31 cantons, 15 structures intercommunales sont chargées de la collecte et un syndicat départemental construit et gère l'ensemble des équipements de traitement. Le département compte deux centres de tri, trois plates-formes de compostage, deux centres d'enfouissement technique de classe 2, une vingtaine de déchetteries à très court terme.

La loi de 1992 a également eu des effets très positifs sur l'environnement : les plans départementaux ont souvent conduit à l'abandon de la mise en décharge et les nouvelles filières de traitement, de recyclage et de valorisation ont permis d'économiser les matières premières et l'énergie, de préserver les ressources naturelles et de maîtriser les nuisances. Dans le Lot, plus de 30 % des déchets sont recyclés et près de 20 % sont valorisés sous forme de compost ; 211 décharges sauvages sur 224 ont été résorbées et les deux centres d'enfouissement de classe 2 encore en activité ont été mis aux normes, biogaz et lixiviats étant désormais récupérés et traités.

Cette gestion nouvelle a eu, en outre, un impact social et culturel : elle a permis de créer des emplois ; elle impose aux habitants de s'impliquer dans le tri et favorise à ce titre la participation citoyenne, l'« écocitoyenneté », et même s'il reste des marges de progression dans ce domaine, elle favorise une intelligence du geste qui ne peut qu'aller de pair avec la considération due aux agents des centres de tri.

Dans notre département, ce sont 130 emplois qui ont été créés en cinq ans : 80 d'opérateurs dans les centres de tri, 20 dans le réseau des déchetteries et 20 emplois administratifs et d'encadrement. D'ici à la fin de l'année, une quarantaine d'autres devraient s'ajouter, avec la mise en service du troisième centre de tri.

S'agissant du coût du service, il faut bien admettre que cette modernisation a en général conduit à l'augmenter. La collecte sélective a, de surcroît, pesé davantage sur les budgets des petites collectivités que sur ceux des autres, en raison de la nécessité d'organiser des tournées supplémentaires. Dans le Lot, la création du réseau de déchetteries a suscité un coût nouveau, de dix euros par habitant et par an, et le coût du traitement s'établit aujourd'hui à 76 € par tonne, pour la fraction non valorisable des déchets. Cependant, la loi de 1996 a eu aussi, en matière financière, un effet positif : l'internalisation des coûts permet d'inclure de prix de l'élimination de certains produits, tels emballages et pneus, dans leur prix d'achat, et contribue ainsi à responsabiliser les industriels même si, en définitive, la charge reste supportée par le consommateur-contribuable.

La gestion des déchets n'est donc pas restée à l'écart du mouvement vers un développement durable, même si de larges améliorations restent souhaitables. Celles-ci consisteraient en premier lieu à développer le recyclage : il faut inciter les industriels à utiliser les matières premières récupérées, à fabriquer des emballages recyclables - l'effort devrait porter notamment sur les polymères de plastique - et, surtout, à réduire les déchets à la source - mais en avons-nous la volonté politique ? J'espère que nous n'en resterons pas aux v_ux pieux sur ce dernier point : le déchet dont on se débarrasse le plus facilement est celui qui n'existe pas !

Il faut également développer l'internalisation des coûts d'élimination : c'est déjà une mesure de prévention, et il conviendrait donc d'étendre ce qui fonctionne pour les emballages à d'autres produits, tels que les appareils électroménagers ou informatiques et les films plastiques agricoles. L'on pourra de la sorte appliquer le principe « pollueur-payeur » à la production de biens appelés à devenir déchets en allégeant d'autant la charge des collectivités.

Il nous faut aussi poursuivre la réflexion sur l'organisation territoriale. Les plans départementaux issus de la loi de 1992 ont amené des rigidités et il conviendrait maintenant de faciliter la coopération entre départements, de manière à ce que les syndicats départementaux qui veulent partager leurs moyens ne soient plus obligés de fusionner ou de contractualiser en se pliant aux exigences du code des marchés publics.

Les moyens financiers doivent être plus justement répartis, ce qui suppose des remaniements importants. Il conviendrait sans doute d'augmenter le montant de la TGAP en cas de mise en décharge - et même le doubler en cas de mise en décharge illégale. Je rappelle aussi que l'AMF préconise de la moduler en fonction de la nature, ultime ou non, des déchets, de la minorer pour les installations respectant la norme ISO 14001...

M. Jacques Pélissard - C'est déjà fait !

M. Jean Launay - ...et l'étendre à toutes les décharges publiques.

S'agissant de l'ADEME, ce n'est pas lui faire injure que de constater ses difficultés et sa faible influence. Ne conviendrait-il pas de clarifier et de simplifier, et de revenir à des dotations d'Etat modulées en fonction de la situation des collectivités attributaires ? Ce début de péréquation s'impose quand on songe aux contraintes qui pèsent sur les collectivités rurales, du fait de l'étendue de leur territoire.

Pour ce qui est de la taxe et de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères, il faut commencer par en changer le nom : le développement durable suppose aussi le tri, le recyclage et le traitement. D'autre part, si le choix de l'assiette et du taux appartient aux collectivités qui ont opté pour la redevance, la disposition est d'application difficile en zone urbaine. Quant à la taxe, se pose à son propos toute la question de la pertinence de notre fiscalité locale : il est indispensable de moderniser les bases de la taxe foncière portant sur le bâti et l'on ne peut plus continuer à taxer sans tenir compte du volume des déchets produits !

Plus de la moitié de nos départements ont besoin de nouveaux centres d'enfouissement ou d'incinération, et cette nécessité perdurera tant que la réduction des déchets à la source restera aussi limitée. Le développement durable, dans ce domaine, ne peut s'accommoder du syndrome Nimby. Il faut aussi un effort de transparence et de pédagogie : nos concitoyens ignorent encore que les installations de traitement et de stockage ne sont presque plus polluantes : ce n'est qu'en les associant davantage et mieux à cette politique que le concept de développement durable s'imposera pleinement !

M. Yves Cochet - Très bien !

M. Yves Simon - Le débat sur le traitement des déchets est révélateur des inquiétudes de notre société de consommation, mais il ne mobilise guère que quelques spécialistes ou responsables politiques, nos concitoyens se montrant surtout préoccupés par la localisation des installations !

La loi préélectorale de 1992 a par ailleurs souffert d'un manque de réalisme et, douze ans plus tard, le bilan n'est guère positif (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste). La composition sophistiquée des emballages complique le recyclage ; le tri engendre des coûts qui compromettent le rachat des matières premières issues du retraitement. Il serait par conséquent souhaitable de majorer notablement la taxe sur ces emballages.

Le coût de la collecte et du traitement devient préoccupant, le montant de la taxe d'enlèvement étant lié à celui de la taxe sur le foncier bâti.

Je siège parmi les administrateurs d'un SICTOM créé en 1977 pour collecter les déchets de 136 communes rurales, comptant en tout 90 000 habitants ; les volumes collectés sont de 35 000 tonnes pour les déchets ménagers, de 4 300 tonnes pour les déchets industriels, de 5 200 tonnes pour les déchets hospitaliers et de 7 000 tonnes pour le reste, où se trouvent notamment des farines animales. L'usine d'incinération a nécessité un investissement de 4,7 millions d'euros en 1982. Mais la mise aux normes a coûté 9 millions en 1997, soit le double, et d'ici à la fin de 2005, il faudra encore dépenser 24 millions, soit le quintuple. Toutes les communes sont équipées de points-tri ; les déchetteries sont réparties sur l'ensemble du territoire et la périodicité des collectes est déterminée par les communes. Le SICTOM vend 75 000 Mw à un équarrissage et recycle 6 000 tonnes avec le soutien d'Eco-emballage ; 9 000 tonnes de mâchefer sont cédées aux communes et au département, et 1 200 tonnes de déchets ultimes sont mises en décharge de classe 1. L'usine emploie trente-cinq salariés et le SICTOM cent. Cependant, deux questions se posent pour l'avenir. En premier lieu, si la mise aux normes se fait sans subventions, la prise en charge des travaux dans l'usine d'incinération aboutira à une augmentation de 28 % des tarifs : comment expliquer cette hausse alors que la précédente mise aux normes n'est pas encore entièrement amortie ? D'autre part, plus les dépenses engagées par le SICTOM pour le tri augmentent, plus la participation d'Eco-emballage se réduit ; les verres blancs et verts, une fois triés, se trouvent parfois mélangés ; on prévoit en outre que le prix du verre pourrait être divisé prochainement par dix. Dans ces conditions, ne peut-on penser que le tri sélectif a atteint ses limites ?

Aux usagers ou aux mouvements qui réclament un développement de ce mode de tri, il conviendrait donc de montrer son coût, en particulier pour les familles modestes.

Quant à la taxe d'enlèvement, elle est contestée dans la mesure où elle ne tient pas compte du volume des déchets produits et où elle pénalise l'habitat rural. D'autre part, la loi de finances pour 2004 prévoit qu'un taux unique s'appliquera à tout le territoire intercommunal à compter de 2005. Les bases communales n'étant pas uniformes, le financement de la collecte et du traitement ne perdra-t-il pas encore en clarté ?

La redevance mériterait d'être fiscalisée. Elle est en effet facteur de souplesse dans le calcul des coûts et elle est plus juste que la taxe, mais, parce qu'elle n'est pas fiscalisée, les syndicats intercommunaux ne peuvent bénéficier du douzième d'avance chaque mois.

Enfin, l'application de la loi est à deux vitesses. Celle de 1992 prévoyait que les centres d'enfouissement ne recevraient que les déchets ultimes à partir de 2002 ; or, il n'en est rien. En revanche, les usines d'incinération subissent des contrôles incessants, sans parler de l'évolution permanente des normes. Cette discrimination a des conséquences financières lourdes pour l'usager.

Plusieurs intervenants ont soulevé les difficultés de mise en _uvre des plans départementaux des déchets. Au-delà des problèmes techniques et financiers, la politique entre souvent en jeu : dans mon département, mon prédécesseur communiste a littéralement planté une partie du schéma départemental pour satisfaire les verts afin d'être réélu en 1997 (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP ; M. Yves Cochet proteste).

M. Denis Merville - Le traitement des déchets est un sujet essentiel quand on sait que nous produisons chacun plus de 450 kilos de déchets par an et que la France produit 2 % de déchets supplémentaires par an.

Comme dans la plupart des pays développés, notre politique de réduction à la source a échoué, alors qu'elle est aussi essentielle que la prise en compte du coût du traitement dans le prix de revient.

S'agissant de la valorisation des déchets, il faut avouer nos faiblesses, même si quelques progrès ont été accomplis, telle une production de mégawatts par heure qui a doublé depuis 1993. Seule une faible partie de la production de biogaz par les décharges est valorisée sous forme de combustible ou d'électricité. Prenons exemple sur la Suède, où de grandes villes sont chauffées par la chaleur que fournit l'incinération des ordures ménagères !

La loi du 13 juillet 1992 n'a pas répondu à toutes les attentes mais aura eu le mérite de mettre en place le traitement des déchets ménagers et d'influer sur le comportement de nos concitoyens. Certains ont vu dans le tri sélectif la panacée, mais la collecte est difficile et le coût élevé. Nombre de départements, du reste, n'ont pas encore de plans d'élimination. Reste que nous avons réussi à remplir les objectifs fixés par l'Union européenne en terme de collecte des matières recyclables - papier carton, verre, acier et ferraille. Il est temps de réformer cette loi, mais rien ne sera possible sans le concours de nos concitoyens qui acceptent difficilement les contraintes du tri, et aiment tant ces papiers, ces emballages cartonnés, ces sacs plastiques qui envahissent nos poubelles. Quant aux publicités, songeons avec quelle difficulté nous sommes parvenus à faire adopter l'amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2003 !

Face au coût de l'élimination des déchets, une réforme de la TEOM et de la REOM est indispensable. Le calcul actuel de la TEOM ne tient pas compte du volume de déchets produits par chaque ménage, d'où l'incompréhension de nos administrés. L'association des maires de France propose d'élargir les possibilités de modulation des taux et de modification de l'assiette de la taxe. Un nouveau mode d'imposition, basé sur la valeur locative et le nombre d'habitants par foyer, serait une piste intéressante. Quant à la REOM, son recouvrement devrait relever du Trésor public. Il faut enfin trouver de nouvelles ressources ; je pense notamment aux gens du voyage...

Par ailleurs, la croissance des déchets ménagers a entraîné la saturation des capacités de stockage et de traitement. Or, les nouvelles normes exigent la fermeture de nombreuses unités, ce qu'a fait le Gouvernement depuis 2002. Quant aux capacités de stockage, elles sont insuffisantes, et nombre de départements devront ouvrir de nouveaux centres d'enfouissement et d'incinération.

La tâche qui nous attend est difficile. La sensibilisation à l'environnement commence dès le plus jeune âge, par le biais des programmes scolaires. Félicitons-nous de cette avancée et ne relâchons pas nos efforts (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

Mme Marcelle Ramonet - Mission de service public, la gestion des déchets ménagers est l'une des plus anciennes obligations de nos collectivités. Elle doit aujourd'hui s'intégrer dans une politique de protection de l'environnement.

Il n'est plus question aujourd'hui de miser sur une disparition des déchets ménagers. Par les lois de 1975 et 1992, le législateur s'est fixé comme objectif de réduire leur production, de les valoriser, et d'interdire la mise en décharge brute. Mais l'enjeu environnemental, c'est aussi la réhabilitation des décharges.

Beaucoup ont abordé l'aspect financier du traitement des déchets, qui a doublé depuis dix ans. La moitié des ordures ménagères partent aujourd'hui en décharge, alors même que l'on manque d'incinérateurs et que les décharges sont saturées.

Si 98 % de nos concitoyens sont persuadés de l'utilité du tri, seuls 51 % le pratiquent, et seuls 15 % des déchets d'une poubelle sont recyclés alors que 30 % pourraient l'être.

La loi de 1992, en favorisant le réemploi du déchet, a posé un bon principe, mais il faut aujourd'hui tenir compte de l'évolution des habitudes de consommation, et de l'« ère du mini-dosage et du maxi-emballage » - dosettes de café, briquettes de lait, etc.

La mise aux normes des installations d'incinération avant fin 2002, la future réglementation sur l'amélioration des composts, la réglementation applicable aux unités de traitement, nécessitent de considérer les projets à l'échelle nationale, en raison des investissements induits (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Gérard Voisin - La question du traitement des déchets est une question brûlante qui mobilise nos concitoyens et les élus locaux. Douze ans après l'adoption de la loi déchets, une nouvelle impulsion doit être donnée à la politique d'élimination des déchets ménagers et assimilés.

La réduction à la source et le recyclage sont en progrès, mais il reste beaucoup à faire. N'oublions pas que la collecte sélective et le tri ne permettront jamais d'éliminer complètement les déchets qu'il faudra finir par traiter.

« Ni incinération, ni enfouissement », est un discours que l'on ne peut plus tenir. Le bilan environnemental penche nettement en faveur de l'incinération, et cette méthode, assortie d'une valorisation énergétique, doit être soutenue. Les pouvoirs publics ont su agir avec fermeté en fermant les installations qui ne répondaient pas aux normes. Il faut continuer sur cette voie.

La capacité d'incinération est aujourd'hui insuffisante ; les projets d'installation ont pris du retard et les investissements manquent. Dans nombre de départements, tel celui de la Saône et Loire, la situation est bloquée. Après l'achèvement de la mise en conformité des installations, nous attendons des pouvoirs publics qu'ils entament un travail d'information de nos concitoyens.

Aujourd'hui, 70 % des plans départementaux d'élimination des déchets sont inapplicables ; les communes ne souhaitent pas accueillir les installations, la population s'y oppose de plus en plus violemment, de façon parfois irrationnelle. La même association qui refuse ici l'incinération refuse ailleurs les décharges. La situation des élus devient intenable. L'Etat doit les aider en favorisant l'acceptation de l'incinération et en soutenant le choix des sites. Nous attendons vraiment cette aide de l'administration, car le rejet de la population devient massif.

Le rapport Blessig et celui du commissariat général du plan avancent des solutions. A mes yeux, celles-ci doivent respecter trois exigences. D'abord, privilégier la souplesse et le principe de proximité en rendant les plans départementaux moins prescriptifs, en favorisant la coopération entre collectivités sans nuire à la liberté de concurrence et en affermissant la délégation de service public. Ensuite, assurer plus de transparence, mieux associer les populations et permettre aux communes qui accueillent les installations de recevoir des subventions. Enfin, faire preuve de fermeté : les préfets devront transformer les unités de traitement en projets d'intérêt général et les imposer. L'Etat doit donc s'engager clairement, en laissant les élus locaux mettre en _uvre des principes pragmatiques. C'est cela mener une vraie politique, et non faire des effets de manche comme on en a trop vu ces temps derniers dans les collectivités locales (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Pierre Micaux - Dans l'Aube, notre syndicat d'élimination des déchets regroupe les 430 communes du département et la cohésion est réelle. Les attentes sont fortes, le travail est difficile et nos quatre collaborateurs ne connaissent pas vraiment les 35 heures ! (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste)

Pourtant, aux yeux de l'opinion et même des élus, nous n'allons pas assez vite et nous sommes trop chers - ce qui est vrai : la taxe d'ordures ménagères est lourde pour ceux qui sont au SMIC ou au chômage. Or, lors du renouvellement des marchés en 2003, les prix de la collecte et du tri ont augmenté de 40 % à 100 % ! Des entreprises dominantes se sont réparti les zones : ce n'est pas admissible. Aidez-nous, Monsieur le ministre, à faire que la concurrence joue à plein. Je vous en remercie d'avance.

D'autre part, je regrette que certaines administrations soient trop tatillonnes. Les ingénieurs de la DDE nous ont fait prendre plusieurs mois de retard pour les déchetteries, ce qui nous a coûté de l'argent. Le trésorier payeur n'est pas en cause, mais certains percepteurs pratiquent des délais de paiement vraiment bien longs.

Dans l'Aube nous aurons 29 déchetteries. Il en existe déjà 13, nous avons lancé pour les 16 autres un marché groupé, ce qui, sur 300 millions, nous a permis d'obtenir 10 % de rabais. Comme Monsieur Pélissard, je pense que c'est en agissant en amont que nous contrôlerons la situation.

Un gros problème reste le mode de financement. Pour ma part, je préfère la redevance à la taxe d'enlèvement assise sur la taxe d'habitation, qui est injuste. Mais il serait bon, comme le proposait un collègue, de trouver une solution mixte. En outre, le coût des transports étant élevé, une péréquation entre ville et campagne est nécessaire.

Enfin, le flot de « courriers non adressés » qui arrivent dans les boîtes aux lettres entraîne des surcoûts. Un amendement a été voté à ce sujet, mais nous attendons le décret (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Antoine Herth - La loi de 1992 a permis de faire prendre conscience à l'opinion de la nécessité de traiter les ordures ménagères. Ainsi, dans ma circonscription, entre 1994 et 2002, le taux de valorisation des déchets est passé de 15 % à 75 %, ce qui a permis de diviser par quatre le volume destiné à l'enfouissement. Malheureusement, la hausse continuelle de la production de déchets finira inéluctablement par saturer le centre de stockage des déchets ultimes, alors que le coût de la mise aux normes explose. En deux ans, les habitants ont vu leur facture augmenter de 70 %.

Les élus ont donc compris la nécessité de la transparence et de la pédagogie. Le régime de redevance leur facilite la tâche et il est donc urgent d'améliorer le système de financement lorsqu'il ne repose que sur la taxe. Ce qui choque le plus les contribuables, c'est de payer davantage sans que le service s'améliore. On met en avant les 35 heures, mais il est vrai que la collecte connaît de petites défaillances irritantes. Nous attendons de ce débat une meilleure vision à long terme pour mieux programmer l'évolution de la redevance.

Comme M. Pélissard, je plaide pour la transparence et pour l'optimisation, laquelle signifie, selon moi, réduction de la masse de déchets. En milieu rural, telle expérience de compostage, soutenue par l'ADEME, est plus convaincante que de longs discours. S'agissant des boues de station d'épuration, ni l'incinération ni la mise en décharge ne sont satisfaisantes. L'utilisation par l'agriculture peut l'être en revanche à certaines conditions. D'abord, les agriculteurs demandent la création d'un fonds de garantie en cas de crise sanitaire. Ensuite, il faut revaloriser les boues par le compostage avec des déchets verts pour en améliorer la qualité. Enfin, il faut assurer la traçabilité des boues lors de la collecte mais aussi lors de l'épandage.

Enfin, suite au décret du 13 juillet 1994, des filières spécifiques se sont développées, mais lentement. Lorsqu'elles existent, les entreprises de retraitement des déchets exercent souvent un monopole qui pèse sur les prix. L'artisan et le commerçant qui acquittent déjà la taxe d'enlèvement jugent alors que s'engager dans une démarche spécifique a un coût prohibitif. Sans le soutien des collectivités locales, ces filières seraient un échec.

Transformons les nuisances en richesses, suggère M. Blessig dans son rapport. La richesse la plus grande à mes yeux, serait de transmettre un environnement de qualité aux générations futures. Gageons que ce débat y contribuera (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Alain Joyandet - Longtemps, les sommes payées par les ménages pour la gestion des déchets ont avoisiné les quinze € par an et par foyer fiscal. Elles atteignent aujourd'hui soixante-quinze € en moyenne. Cette croissance s'explique principalement par l'amélioration de la gestion des déchets, qui répond à des exigences concernant l'environnement, la salubrité, la santé, et qui constitue donc incontestablement une avancée. Elle tient aussi à la satisfaction de nouveaux besoins tels que la collecte des objets encombrants.

Pour se conformer aux obligations de la loi de 1992, les collectivités locales ont fait des investissements importants, instauré la collecte sélective et mis aux normes leurs installations. Le volume des déchets ménagers, ayant parallèlement, beaucoup augmenté, elles ont été conduites à rationaliser leurs moyens au sein de structures intercommunales. Mais les modes actuels de financement de la gestion des ordures ménagères - budget général, TEOM , REOM, redevance spéciale - apparaissent aujourd'hui dépassés ou en tout cas inadaptés aux structures de coopération intercommunale.

Je souhaite en particulier attirer votre attention, Monsieur le ministre, sur un point qui fait problème : le passage obligé, dans certains cas, d'un mode de financement à l'autre. Prenons l'exemple de la commune dont je suis le maire, Vesoul. Comme beaucoup d'autres, elle a transféré à l'intercommunalité la compétence de la gestion des ordures ménagères, ce qui s'est soldé, du fait du passage obligé pour l'ensemble de l'intercommunalité de la REOM à la TEOM, par une envolée des coûts pour certains habitants des communes périphériques. Cette obligation faite à l'ensemble d'une intercommunalité d'adopter un même système a évidemment généré des mécontentements. Ne pourrait-on aménager le système ? Je suggère que chaque commune puisse garder le choix entre TEOM et REOM. 

Une autre piste consisterait à imaginer une TEOM avec quelques critères de REOM, en permettant l'introduction d'éléments autres que ceux fondés sur la taxe foncière.

J'aimerais d'autre part savoir, Monsieur le ministre, si le groupe de travail constitué par le précédent gouvernement et auquel certains d'entre nous participent va continuer sa réflexion. Cela me paraît souhaitable, car nous avons besoin de propositions qui fassent que le financement de ce grand service public qu'est la gestion des déchets apparaisse à nos concitoyens comme juste et équilibré, ce qui n'est pas forcément le cas aujourd'hui. Nous devons aller de l'avant (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)

M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable - C'est avec plaisir que j'interviens devant vous, en conclusion de vos échanges, sur ce sujet qui touche au quotidien de nos concitoyens : les déchets ménagers.

La loi du 13 juillet 1992 avait fixé les grandes orientations pour la décennie qui vient de s'écouler. Je ne reviens pas sur le bilan de son application, puisque de nombreux travaux ont eu lieu sur le sujet, notamment ceux du Conseil national des déchets ou le rapport réalisé récemment par M. Blessig. Je tiens également à signaler que le rapport de l'instance d'évaluation du service public des déchets, mise en place par le Commissariat général du plan en novembre 2001, vient d'être rendu public.

Cinq priorités pour les années à venir ont été dégagées lors du Conseil des ministres du 4 juin 2003 : la maîtrise du traitement des déchets, la prévention de la production de déchets, le développement du recyclage, la lutte contre les pénuries prévisibles de capacités de traitement, l'information sur la gestion des déchets.

Comme d'autre part la situation a évolué sur de nombreux points depuis 1992, que l'objectif fixé par la loi de n'admettre en décharge que les seuls déchets ultimes est arrivé à échéance et que le fort développement des filières de produits en fin de vie nécessite de revoir certains articles. L'élaboration d'une nouvelle loi sur les déchets a donc été annoncée, et je souhaite la présenter d'ici la fin de l'année.

La gestion des déchets ne peut être durable que si les impacts de leur traitement sur l'environnement et la santé sont maîtrisés. Le cas des incinérateurs d'ordures ménagères est à cet égard instructif. Une réglementation les concernant a été définie au début des années 1990, mais a été mal appliquée - je suis d'accord sur ce point avec M. Sandrier. Sur instruction du ministère en charge de l'environnement, les préfets et les inspecteurs des installations classées se sont ensuite mobilisés pour faire cesser les situations d'infraction. Vous savez la détermination dont a fait preuve le précédent gouvernement, et en particulier Mme Bachelot, pour faire fermer les trente-six unités non conformes qui restaient encore en fonctionnement il y a deux ans.

Alors que 300 usines, souvent de faible, voire de très faible capacité, fonctionnaient en 1998, moins de 130 sont aujourd'hui en service. Les émissions annuelles de dioxines des usines d'incinération, qui s'élevaient à plus d'un kilo en 1995, sont ainsi retombées à un peu plus de 100 grammes en 2003, soit une division par dix en quelques années. Ces deux chiffres illustrent l'évolution importante et rapide qu'a connue l'incinération en France dernièrement.

Pourtant, il faut encore poursuivre les efforts. Les autres pays européens qui, comme nous, incinèrent une part notable d'ordures ménagères, appliquent en effet depuis plusieurs années des normes de rejets plus strictes, qui seront en vigueur en France fin 2005. Cette nouvelle vague de modernisation entraînera une diminution supplémentaire des rejets de dioxines, qui devraient être réduits à 20 grammes par an en 2006, soit l'ordre de grandeur que l'on retrouve chez nos partenaires européens.

Les délais sont courts pour faire des travaux importants, mais dans beaucoup de sites, les choses sont bien avancées et je tiens à dire que je serai très ferme vis-à-vis des retardataires. Tout cela aura un coût élevé, j'en suis bien conscient, mais c'est en montrant que l'Etat veille au respect des règles déjà appliquées par nos voisins européens que la confiance dans ce mode de traitement pourra être restaurée.

M. Yves Simon m'appelait à faire preuve de la même vigilance pour les décharges. Il a raison et j'ai bien demandé à mes services de faire cesser les situations d'infraction.

C'est principalement sur le cas des décharges non autorisées que des efforts restent à réaliser. Des instructions viennent d'être données pour la résorption des sites qui fonctionnent toujours. D'importants travaux avaient déjà été réalisés depuis dix ans pour faire cesser les apports et réhabiliter les sites, c'est donc un travail de longue haleine qu'il s'agit d'achever. Un suivi national est mis en place pour suivre les progrès réalisés.

Vous le constaterez, j'ai donné des consignes de fermeté car je suis intimement convaincu qu'en matière de déchets, notre première priorité doit être de s'assurer que leur traitement n'a pas d'impact négatif sur la santé et l'environnement. C'est d'ailleurs une condition essentielle de l'acceptabilité des installations de traitement, avant même les mécanismes d'encouragement à l'implantation évoqués par MM. Ollier, Pélissard et Voisin.

Mais une gestion durable des déchets doit aussi comprendre d'autres volets, à commencer par la prévention, car la meilleure façon de régler la question de la gestion des déchets, c'est bien sûr d'en produire moins et de réduire ainsi la consommation de ressources naturelles, comme l'ont notamment souligné MM. Gilard, Blessig et Gantier.

On a trop souvent dit que la prévention était le grand échec de la loi de 1992. Le bilan n'est certes pas satisfaisant puisque la quantité de déchets par habitant a dépassé le seuil symbolique du kilogramme par jour.

Pourtant, des efforts ont été réalisés, notamment dans le domaine des emballages, mais aussi en termes de réduction de la toxicité de certains produits, comme les piles qui ne contiennent plus de mercure. Ces efforts demeurent trop méconnus et il manquait un cadre global pour les mettre en cohérence et mieux les faire valoir. L'action lancée ces derniers mois vise à y remédier. La grande distribution a pris des engagements pour diminuer la quantité de sacs de plastique, nous pourrons apprécier les résultats dans quelques semaines.

Vous avez voté en fin d'année un amendement visant à faire contribuer les émetteurs d'imprimés non sollicités aux coûts d'élimination des déchets qui en sont issus. Une telle mesure aura un impact positif en matière de prévention. Sous l'égide du ministère de l'écologie et du développement durable, des discussions sont en cours sur la mise en place d'un dispositif reconnu permettant à chacun de pouvoir refuser des courriers non sollicités.

Un plan d'actions pour mettre en cohérence ces différentes initiatives a été présenté le 11 février dernier, lors des premières rencontres nationales de la prévention. Le nombre de participants à ces journées a été très supérieur à ce que prévoyaient ses organisateurs, preuve que le sujet intéresse.

L'objectif de stabilisation de la production de déchets à l'horizon 2008, fixé le 11 février, a été jugé trop timide par certains. Je constate pour ma part que la communication sur la prévention et le recyclage diffusée par la Commission européenne il y a moins d'un an met en évidence que dans tous les Etats membres, la production de déchets a continué d'augmenter. L'objectif ne sera donc pas facile à atteindre, mais l'inflexion constatée les années passées montre qu'il peut l'être si nous coordonnons mieux nos efforts. Je regarderai avec intérêt les réflexions qui seront menées autour du concept « zéro déchet » évoqué par M. Blessig.

La loi de 1992 a mis l'accent sur la récupération de matière ou d'énergie à partir des déchets. Nous connaissons l'importance du débouché pour la réussite de telles opérations, ce qui nécessite de fabriquer des composts de qualité. Des travaux sont engagés pour renforcer le cadre existant en matière de normalisation.

Le respect de ces conditions, s'agissant des ordures ménagères, nécessite des investissements lourds. Avant de les engager, il semble important de conforter certaines pratiques existantes de retour au sol de grands flux de déchets : résidus du traitement des eaux urbaines, matières organiques d'origine agricole. Dans ce cadre, la création d'un fonds de garantie pour l'épandage agricole des boues urbaines, évoquée par M. Rouault, mérite d'être examinée avec attention. Nous en débattrons dans le cadre du futur projet de loi sur l'eau.

En matière de recyclage, beaucoup de choses ont été faites depuis dix ans, je pense en particulier aux emballages ménagers. Je vous informe à ce propos que le processus de réagrément d'Eco-emballages et d'Adelphe, engagé depuis plus d'un an, est désormais dans sa phase finale.

L'approche en terme de grands flux de déchets semble la plus adaptée, car elle permet l'extraction de la part la plus dangereuse du déchet. A la différence des déchets industriels, pour lesquels le recyclage est souvent rentable, il est souvent nécessaire de prévoir un dispositif pour les déchets ménagers.

Au fur et à mesure que de nouvelles filières se mettent en place, l'organisation se fait plus complexe. Les communes ont pris l'habitude de passer un contrat avec une société agréée pour la collecte sélective des emballages. Le développement d'autres filières de produit en fin de vie ne doit pas se traduire pour elles par une multiplicité d'interlocuteurs.

Il me semble par ailleurs important de prendre en considération, dès la conception du dispositif, son impact sur l'organisation du marché et de la concurrence. C'est un point important qui pourrait figurer dans le projet de loi en cours d'élaboration.

Disons-le d'emblée, la hausse des coûts de traitement est en partie justifiée par des éléments indéniables. La forte diminution des émissions de dioxines s'est faite au prix d'investissements lourds. Les centres de stockage de déchets sont désormais exploités dans des conditions bien plus satisfaisantes ; de même, les conditions de la collecte sont très différentes de ce qu'elles étaient il y a dix ans.

La structuration de la gestion des déchets a pu parfois entraîner une hausse de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, qui doit alors couvrir l'intégralité des coûts de traitement des déchets alors qu'auparavant ces coûts étaient partiellement supportés par le budget général de la commune concernée.

D'une façon générale, le financement du service public des déchets doit être amélioré. J'ai bien noté les nombreuses questions que vous avez posées sur le sujet. Faut-il préférer la taxe à la redevance ? Comment faciliter la perception de la redevance par les communes ? Faut-il que la taxe d'enlèvement des ordures ménagères soit assise sur la taxe sur le foncier bâti ou sur la taxe d'habitation ? Je n'apporterai pas aujourd'hui de réponses définitives à ces questions, mais je tiens à rappeler le principe essentiel du libre choix des collectivités.

L'application de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement de la coopération intercommunale soulève des problèmes quant à l'uniformisation du mode de financement du service public des déchets au sein d'une intercommunalité. La loi prévoyait que la décision devait être prise le 15 octobre 2002, pour application au 1^er janvier 2003. La loi de finances pour 2003 a repoussé ce délai de trois ans, afin de faciliter la recherche d'une solution.

Un amendement à la loi de finances pour 2004 a apporté certains éléments de réponse : il prévoit la possibilité de définir un zonage au sein des intercommunalités, dans lesquelles, de façon provisoire, des taux différenciés de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pourront être définis. Un groupe de travail interministériel, associant différents élus, a été installé le 4 février 2004. Il formulera des propositions pour améliorer les deux principaux outils de financement.

La loi prévoit que les collectivités doivent percevoir la redevance spéciale pour les déchets non ménagers qu'elles prennent en charge, dès lors que la redevance d'enlèvement des ordures ménagères n'a pas été instaurée, mais cette disposition n'est pas suffisamment appliquée. Le grand nombre d'assujettis potentiels est un frein à sa mise en place. Le projet de loi sur les déchets proposera des mesures afin d'améliorer la situation. J'insiste sur ce point, car la redevance spéciale est une application concrète du principe pollueur-payeur.

La collecte sélective a eu des effets positifs en matière de sensibilisation des citoyens et de recyclage des matériaux. Cependant les coûts en sont parfois élevés et dans les cas où des systèmes mal adaptés aux conditions locales ont été mis en place, les dépenses engagées semblent dépasser les avantages écologiques du dispositif. Les demandes de ré-agrément déposées par Eco-emballages et Adelphe prévoient d'ailleurs, pour éviter de telles situations, des aides à l'optimisation des systèmes existants.

La France est l'un des pays européens dans lequel les fréquences de collecte sont les plus élevées. Des économies peuvent s'envisager, mais ce serait une illusion de croire qu'un simple transfert de charges du contribuable local vers le producteur permettra de réduire les coûts. L'objectif n'est pas seulement de diminuer ceux qui incombent in fine aux communes, mais bien l'ensemble du coût du traitement. La Cour des comptes a déjà souligné les risques de dérives que pourrait entraîner une telle position.

En revanche, la prise en charge par les producteurs de biens de tout ou partie des coûts de traitement des déchets issus de ces biens permet de les sensibiliser au devenir de leurs produits et a, dès lors que les barèmes amont sont différenciés, un impact favorable en matière de prévention de la production de déchets.

C'est également l'occasion d'extraire des déchets en mélange certains déchets, qui, d'un point de vue environnemental, devront être traités à part ou recyclés. Dans une telle hypothèse, la mise en place d'une filière de produits en fin de vie est entièrement justifiée.

MM. Ollier, Rouault et Piron ont évoqué les choix des procédés de traitement, leur écobilan et leurs coûts. Je crois qu'en la matière les réponses sont à apporter au cas par cas, en intégrant l'ensemble des impacts, des coûts et des revenus, et sans dogmatisme comme le rappelait le président Ollier.

Enfin, plusieurs études, dont le rapport de l'instance d'évaluation du service public des déchets créée par le Commissariat général du plan, font état d'un risque de pénurie de capacité de traitement qui pourrait concerner un grand nombre de départements dans un avenir relativement proche. Il convient de réagir rapidement. L'opposition à l'implantation d'une installation de traitement de déchets se nourrit des images d'installations non conformes qui ont pu entraîner un impact sur l'environnement. La grande vigilance dont je ferai preuve pour faire respecter la réglementation est un élément clé de réponse pour le long terme, mais ce n'est pas le seul. Les plans départementaux ont comme objectif de mieux apprécier, au niveau local, les besoins en capacité de traitement.

J'ai bien entendu vos remarques sur la nécessaire amélioration des plans départementaux. Je partage en grande partie le diagnostic établi par Emile Blessig dans son rapport. Les plans dont l'administration a la responsabilité ne sont sans doute pas élaborés assez en concertation avec les collectivités. Les frontières du département ont souvent été considérées comme étanches, alors que tel n'était pas le souhait du législateur, et de nombreuses ambiguïtés persistent sur la portée réelle des plans.

Le Gouvernement a déjà pris des initiatives, notamment en proposant le transfert aux conseils généraux ou, pour l'Ile-de-France, au conseil régional de la responsabilité de l'élaboration des plans de gestion des déchets ménagers et assimilés. Un travail doit être mené sur la signification réelle de ce document et sur la portée qu'il doit avoir, et la future loi déchets contiendra certainement des éléments à ce propos.

Comme le rappelait M. Ollier, un important travail d'information est à faire. Tout le monde produit des déchets. Malgré tous les efforts que nous pourrons faire en matière de prévention, et malgré le développement du recyclage, il sera nécessaire de trouver une solution pour la part des déchets qui restera à éliminer.

J'ai une priorité forte : la bonne application des règles en matière de traitement, condition sine qua non d'une gestion durable des déchets. J'ai la conviction que le fatalisme en matière de prévention n'est plus de mise. Il est possible de faire plus en coordonnant davantage nos efforts, comme dans le domaine des courriers non sollicités. Il nous faut progresser davantage en matière de recyclage en améliorant l'organisation des filières de traitement des produits en fin de vie. Même si elle est justifiée par de réelles améliorations écologiques, la hausse des coûts peut être mieux maîtrisée. Les réflexions sur la fiscalité doivent également être approfondies. Enfin, il faut prendre conscience du risque de pénurie de capacités de traitement qui peut toucher prochainement un grand nombre de départements et réagir face à cette perspective.

Ce débat était important car il est bon que le Parlement se saisisse de ces sujets pour faire progresser nos réflexions. Je vous remercie d'y avoir participé (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

Le débat est clos.

FIXATION DE L'ORDRE DU JOUR

M. le Président - L'ordre du jour des séances que l'Assemblée tiendra jusqu'au 15 avril inclus puis du 27 avril au 13 juin inclus a été fixé ce matin en Conférence des présidents. Il sera annexé au compte rendu de la présente séance.

Prochaine séance cet après-midi à 15 heures.

La séance est levée à 13 heures 5.

Le Directeur du service
des comptes rendus analytiques,

François GEORGE

A N N E X E
ORDRE DU JOUR

L'ordre du jour des séances que l'Assemblée tiendra jusqu'au jeudi 15 avril puis du mardi 27 avril au jeudi 13 mai inclus a été ainsi fixé ce matin en Conférence des présidents :

CET APRÈS-MIDI, à 15 heures, après les questions au Gouvernement, et à 21 heures 30 :

_ Projet, adopté par le Sénat, relatif au divorce.

MERCREDI 14 AVRIL, à 15 heures, après les questions au Gouvernement, et à 21 heures 30 :

_ Explications de vote et vote, par scrutin public, sur l'ensemble du projet relatif aux responsabilités locales ;

_ Suite de l'ordre du jour de la veille ;

_ Projet autorisant la ratification de la décision du Conseil réuni au niveau des chefs d'Etat ou de gouvernement du 21 mars 2003 relative à une modification de l'article 10-2 des statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne ;

_ Deuxième lecture du projet relatif à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et modifiant la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

JEUDI 15 AVRIL, à 9 heures 30 :

_ Proposition de M. Serge POIGNANT et plusieurs de ses collègues tendant à supprimer les limites d'âge pour les concours de la fonction publique ;

(Séance d'initiative parlementaire)

à 15 heures et à 21 heures 30 :

_ Déclaration du Gouvernement relative à l'énergie et débat sur cette déclaration.

MARDI 27 AVRIL, à 9 heures 30 :

_ Questions orales sans débat ;

à 15 heures, après les questions au Gouvernement, et à 21 heures 30 :

_ Suite de la deuxième lecture du projet relatif à la politique de santé publique.

MERCREDI 28 AVRIL, à 15 heures, après les questions au Gouvernement :

_ Proposition, adoptée par le Sénat, actualisant le tableau de répartition des sièges de sénateurs et certaines modalités de l'organisation de l'élection des sénateurs ;

à 21 heures 30 :

_ Projet modifiant la loi n° 2003-322 du 9 avril 2003 relative aux entreprises de transport aérien et notamment à la société Air France.

JEUDI 29 AVRIL, à 9 heures 30 :

_ Eventuellement, texte de la commission mixte paritaire sur le projet pour la confiance dans l'économie numérique ;

à 15 heures :

_ Eventuellement, suite du projet modifiant la loi n° 2003-322 du 9 avril 2003 relative aux entreprises de transport aérien et notamment à la société Air France.

MARDI 4 MAI, à 9 heures 30 :

_ Questions orales sans débat ;

à 15 heures, après les questions au Gouvernement :

_ Projet, adopté par le Sénat, relatif au contrat de volontariat de solidarité internationale ;

à 21 heures 30 :

_ Projet relatif au dispositif de solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées ;

_ Eventuellement, texte de la commission mixte paritaire sur le projet relatif aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle.

MERCREDI 5 MAI, à 15 heures, après les questions au Gouvernement, et à 21 heures 30 :

_ Suite de l'ordre du jour de la veille.

JEUDI 6 MAI, à 9 heures 30, à 15 heures et à 21 heures 30 :

_ Suite de l'ordre du jour de la veille.

MARDI 11 MAI, à 9 heures 30 :

_ Séance d'initiative parlementaire ;

à 15 heures, après les questions au Gouvernement, et à 21 heures 30 :

_ Projet, adopté par le Sénat, pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.

MERCREDI 12 MAI, à 15 heures, après les questions au Gouvernement, et à 21 heures 30 :

_ Suite de l'ordre du jour de la veille.

JEUDI 13 MAI, à 9 heures 30 :

_ Séance d'initiative parlementaire ;

à 15 heures et à 21 heures 30 :

_ Suite de l'ordre du jour de la veille.

Le Compte rendu analytique
est disponible sur Internet
en moyenne trois heures après la fin de séance.

Préalablement,
est consultable une version incomplète,
actualisée au fur et à mesure du déroulement de la séance.

www.assemblee-nationale.fr