Session ordinaire de 2004-2005 - 70^ème jour de séance, 172^ème séance

1^ère SÉANCE DU JEUDI 10 MARS 2005

PRÉSIDENCE de M. Éric RAOULT

vice-président

Sommaire

ACCORDS INTERNATIONAUX 2

ACCORD FRANCE-BELGIQUE SUR LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE 2

PROTOCOLE MODIFIANT
LA CONVENTION EUROPOL 6

CONVENTION SUR
LA CYBERCRIMINALITÉ 8

ARTICLE UNIQUE 13

APRÈS L'ARTICLE UNIQUE 13

TITRE 13

PROTOCOLES D'APPLICATION
DE LA CONVENTION ALPINE 13

ARTICLE PREMIER 17

AÉROPORTS (suite) 17

ART. 5 17

ART. 6 19

AVANT L'ART. 7 26

ART. 7 26

La séance est ouverte à neuf heures trente.

ACCORDS INTERNATIONAUX

L'ordre du jour appelle le vote, selon la procédure d'examen simplifiée, sur trois projets de loi, dont deux adoptés par le Sénat, autorisant l'approbation d'accords internationaux.

M. le Président - Conformément à l'article 107 du Règlement, je vais mettre aux voix l'article unique de chacun de ces textes.

L'article unique de la convention relative à la conservation et à la gestion des stocks de poissons grands migrateurs dans le Pacifique occidental et central est adopté.

L'article unique de la convention sur le transfèrement des personnes condamnées est adopté.

L'article unique de la convention du 23 juin 1993 relative à la création du Bureau européen des radiocommunications est adopté.

ACCORD FRANCE-BELGIQUE SUR LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE

Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée aux affaires européennes - Cet accord, signé à Bruxelles le 16 septembre 2002, facilitera la coopération transfrontalière franco-belge, grâce à un cadre juridique reconnu par toutes les parties et qui répondra aux attentes des collectivités territoriales des deux pays. L'ensemble de la frontière est couverte par l'accord, qui s'appliquera aux régions, aux départements, aux communes, à leurs groupements et leurs établissements publics.

Plusieurs dispositions touchent les domaines de la déconcentration et de la décentralisation qui entrent dans le cadre des réformes engagées à cet égard par le Gouvernement.

S'agissant des mesures de déconcentration, l'article 2, alinéa 3, prévoit que les préfets de régions et départements frontaliers avec la Belgique pourront étudier avec les autorités de l'Etat fédéral, des communautés et des régions belges les questions de coopération transfrontalière. De cette manière, les questions de voisinage pourront être réglées localement, sans exiger la création d'une commission intergouvernementale.

Quant à la déconcentration aux préfets de régions de l'autorisation d'adhésion des collectivités territoriales à des organismes de droit étranger - autorisation qui était auparavant donnée par décret en Conseil d'Etat -, elle a été adoptée dans le cadre des dispositions de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

En matière de décentralisation, l'accord est adapté à toute future évolution institutionnelle en France, les dispositions des articles premier et 3 renvoyant au respect de l'ordre juridique interne des parties. Les collectivités territoriales et les organismes publics locaux pourront également conclure entre eux des conventions de coopération ayant pour objet la création d'organismes de coopération dotés ou non de la personnalité juridique par le droit interne de la partie concernée. Ces organismes pourront être des groupements locaux de coopération transfrontalière dont le siège se trouvera en France ou en Belgique.

Le groupement local de coopération transfrontalière est une personne morale de droit public, dotée de la capacité juridique et de l'autonomie financière. Il est soumis au droit interne applicable aux établissements publics de coopération intercommunale de la partie où il a son siège. Six groupements franco-allemands ont d'ores et déjà été créés à la suite de l'accord de Karlsruhe du 23 janvier 1996 entre la France, l'Allemagne, le Luxembourg et la Suisse. Ils ont notamment pour objet la création d'équipements publics, par exemple un pont sur le Rhin, un réseau d'alimentation en eau potable ou une zone d'activité industrielle et commerciale. Ce type d'organisme devrait donc faciliter la création d'équipements ou de services publics entre collectivités françaises et belges.

Pour régler les difficultés liées à leur contrôle lorsque leur siège se trouvera en Belgique, les dispositions de l'article 8, alinéa 3, permettront le contrôle, pour chaque partie, des organismes de coopération dont le siège se trouve sur le territoire d'une autre partie. Ces dispositions, conformes au code général des collectivités territoriales, seront appliquées avec une attention toute particulière par les préfets. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. Bruno Bourg-Broc - rapporteur de la commission des affaires étrangères. Le présent accord est le fruit d'une négociation ardue, qui a duré une dizaine d'années en raison de la pluralité des parties signataires et des différences entre les organisations juridiques des deux pays. De fait, il a été signé par cinq parties : le Gouvernement français, le Gouvernement du Royaume de Belgique, celui de la Communauté française de Belgique, celui de la Région wallonne de Belgique, et le Gouvernement flamand de Belgique, commun à la Communauté flamande et à la Région flamande. En plus du Gouvernement fédéral, la partie belge compte quatre entités signataires. Plusieurs compétences, partagées en France entre l'Etat et les différents niveaux de collectivités territoriales, sont en effet conférées en Belgique aux Communautés française et flamande et aux Régions flamande et wallonne. La Communauté germanophone et la Région de Bruxelles-Capitale en sont exclues car n'ayant pas de frontières communes avec la France. Quant à la France, cinq départements sont concernés - le Nord, l'Aisne, les Ardennes, la Meuse et la Meurthe-et-Moselle -, et quatre régions, le Nord-Pas-de-Calais, la Picardie, la Champagne-Ardenne et la Lorraine.

Cet accord découle directement de la convention de Madrid, considérée comme le texte fondateur de la coopération décentralisée transfrontalière en Europe et entrée en vigueur pour la France le 15 mai 1984. Elle prévoit qu'un Etat peut décider que les arrangements entre collectivités publiques étrangères doivent être précédés par des accords interétatiques, afin de s'assurer du respect des principes constitutionnels et législatifs en cas de coopération transfrontalière et de stabiliser juridiquement celle-ci.

Le présent accord vise donc à faciliter et à promouvoir la coopération transfrontalière franco-belge en complétant le cadre juridique offert par la convention de Madrid. Ses dix-neuf articles comportent des dispositions très détaillées concernant les modalités pratiques de coopération transfrontalière entre les collectivités territoriales françaises et les entités juridiques locales belges. Elles font apparaître un système complexe autorisant la conclusion de conventions de coopération entre les différentes parties concernées, conventions qui elles-mêmes vont définir les mécanismes de coopération retenus : mandats, délégations ou concessions de service public, passation de marchés publics. A cela s'ajoute la création de structures juridiques qui doivent permettre le fonctionnement ou la gestion des projets d'intérêt commun. Sur ce point, l'accord prévoit la possibilité de créer des groupements locaux de coopération transfrontalière qui, selon qu'ils auront leur siège en France ou en Belgique, seront de droit wallon ou flamand, à moins qu'ils ne soient de droit français si l'on créé un district européen.

La situation n'est donc pas simple. Pouvait-il en être autrement lorsqu'on sait qu'il n'existe pas de droit commun des collectivités territoriales à l'échelon européen ? Cela dit, conscientes des difficultés rencontrées par les Etats membres, les régions et les collectivités locales, les institutions communautaires ont pris des mesures et décidé d'instituer un groupement européen de coopération transfrontalière qui sera l'instrument de la coopération transfrontalière au plan communautaire. Il a fait l'objet d'une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil, qui devrait entrer en vigueur le 1^er janvier 2007.

Dans cette attente, il nous faut définir les règles juridiques qui permettront le fonctionnement de réseaux de transport, d'équipements sportifs, de ramassage scolaire ou de ramassage des déchets ménagers.

C'est cette volonté politique de vivre ensemble qu'il faut privilégier, même si cette coopération transfrontalière présente des difficultés sur le plan juridique et suscite quelques interrogations. Je vous renvoie sur ce point à mon rapport. Je rappellerai simplement que, comme l'a indiqué le Gouvernement, et en vertu du principe de réciprocité applicable en matière de coopération transfrontalière, les préfets ne pourront exercer de contrôle administratif sur les actes pris en France par des organismes de droit belge auxquels participeront nos collectivités.

Il faut espérer que tout ceci sera familier aux spécialistes du droit des collectivités territoriales, mais surtout que ces derniers, tant belges que français, auront la même interprétation des stipulations de l'accord.

Aussi serait-il de bonne méthode - et je me permets d'insister, Madame la ministre - que le Gouvernement rédige une circulaire à l'intention de tous les élus locaux qui auront à appliquer l'accord, mais également des services départementaux et régionaux chargés du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire, afin d'expliciter clairement le contenu de ses articles et l'interprétation qui doit en être faite, tout en alertant sur les risques qui se présentent.

En dépit de ces difficultés, cet accord répond indéniablement aux attentes des élus locaux frontaliers avec la Belgique. Il encouragera la coopération décentralisée transfrontalière, puisque les différents partenaires locaux français et belges pourront coordonner leurs décisions et réaliser et gérer ensemble des équipements ou des services publics nécessitant une continuité territoriale, tels que les transports en commun. Les communes françaises membres de la communauté urbaine de Lille attendent ainsi avec impatience de pouvoir mettre en œuvre les possibilités qu'offre cet accord. Elles envisagent de fonder une métropole transfrontalière chargée de prolonger les transports collectifs de métro et de tramway vers la Belgique, où travaillent plusieurs milliers de Français.

Afin de ne pas retarder l'entrée en vigueur de l'accord, je vous propose donc d'adopter ce projet de loi, en insistant à nouveau sur la nécessité de l'assortir d'une circulaire interprétative. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. Patrick Delnatte - Elu de la métropole lilloise, frontalière avec la Belgique, je me réjouis de voir notre assemblée examiner enfin un accord signé le 16 septembre 2002, que le Sénat a approuvé dès le 6 janvier 2004.

Le fait transfrontalier est devenu une réalité quotidienne pour la plupart des habitants du Nord, d'autant que de nombreux liens affectifs se sont tissés au cours de l'histoire de part et d'autre d'une frontière devenue de plus en plus immatérielle.

De nouveaux instruments juridiques étaient donc nécessaires pour que la coopération entre nos collectivités locales prenne toute sa dimension. Ils seront utiles aussi bien pour le fonctionnement des grandes institutions, la gestion concertée des espaces et des grands projets de développement, que pour la vie quotidienne.

Les dix années de négociations n'ont pas été faciles : il a fallu surmonter bien des difficultés inhérentes aux systèmes juridiques très différents de nos deux pays. La coopération transfrontalière franco-belge ne date pas d'hier, et elle a toujours été marquée par le pragmatisme. Au-delà de la culture qui nous unit, les acteurs locaux entretiennent depuis longtemps des relations étroites qui ont permis d'élaborer des actions communes pour satisfaire des besoins très concrets. C'est ainsi qu'a été créée en 1991 la Conférence permanente des intercommunales transfrontalières - COPIT -, qui a pris la forme d'une association loi de 1901 en 2000. Elle réunit Lille Métropole Communauté Urbaine et les intercommunales belges, tant wallonnes que flamandes.

Lieu de rencontre et de réalisation d'études prospectives, cette structure a vite révélé ses limites dans l'approfondissement des activités de coopération. Un nouveau cadre était donc nécessaire, et l'accord signé à Bruxelles le 16 septembre 2002 marque un tournant dans cette collaboration.

Il aura fallu surmonter d'abord les réticences des autorités françaises, dès lors qu'il s'agissait de traiter à la fois avec l'Etat belge, les communautés et les régions, puis celles de l'Etat fédéral belge devant une coopération qui concerne au premier chef les collectivités fédérées. L'essentiel est que nous y soyons arrivés.

L'accord réaffirme en premier lieu la volonté de favoriser les coopérations transfrontalières dans les domaines de compétence des collectivités et organismes intéressés. Il reconnaît également la capacité des collectivités territoriales à conclure des conventions obéissant à certaines règles.

Il définit ensuite les organismes de coopération transfrontalière qui pourront être créés et bénéficier de la personnalité morale. Ils seront chargés de mettre en œuvre des politiques de développement urbain ou des projets d'économie mixte. Par ailleurs, il étend à la coopération transfrontalière franco-belge la possibilité de création de Groupements locaux de coopération transfrontalière - GLCT -, ouverte par l'accord de Karlsruhe de 1996. La transposition en droit interne des GLCT par la loi du 13 août 2004 nous dote d'un instrument pleinement opérationnel, le district européen, qui peut être utilisé pour l'élaboration d'un schéma d'aménagement transfrontalier, les transports collectifs et la gestion d'équipements publics, la réalisation de zones d'activités, et enfin la mise en place opérationnelle d'une structure de gouvernance d'un projet de territoire. La perspective d'un district européen dans la métropole lilloise constitue aussi un atout pour l'accueil d'un pôle de compétitivité.

L'accord apporte enfin une innovation importante : il donne compétence aux préfets de région des départements frontaliers pour régler des questions de voisinage directement avec les autorités belges compétentes, sans avoir à mettre en place une commission intergouvernementale.

L'accord permet également aux communautés et régions belges qui n'ont pas le statut de collectivité territoriale de participer à la coopération transfrontalière. Rappelons que les établissements publics intercommunaux belges ne possèdent pas le statut de collectivité territoriale.

Le texte ouvre la possibilité pour de futurs organismes de coopération, non prévus par l'accord, de s'intégrer ultérieurement à la coopération transfrontalière. Les perspectives de développement ouvertes par l'accord sont nombreuses, comme le montre d'ailleurs l'étude d'impact du projet de loi. C'est d'abord la possibilité de créer un marché transfrontalier de l'emploi et de la formation : au niveau de la métropole lilloise, l'agglomération transfrontalière compte plus de 1,9 millions d'habitants, dont 1,2 millions en France, et l'emploi transfrontalier augmente régulièrement.

Il faut cependant dissiper les incertitudes qui pèsent sur le statut des travailleurs frontaliers français du fait de la renégociation de la convention fiscale franco-belge de 1964.

D'autres bénéfices sont attendus. Un travail a été mené sur des propositions concrètes permettant de satisfaire des besoins spécifiques aux zones frontalières. Citons par exemple les transports en commun, l'eau et l'assainissement, la coopération des services de secours ou entre établissements hospitaliers, la mise en réseau d'organismes de formation et de recherche, l'élaboration d'un schéma transfrontalier de l'accueil des personnes âgées et des handicapés.

On peut également attendre des bénéfices financiers, les montages financiers pour la réalisation d'équipements publics ou de services publics étant facilités.

L'accord permettra enfin aux collectivités territoriales de concrétiser facilement, avec une sécurité juridique reconnue, les projets menés avec les collectivités et communautés belges.

Rappelons qu'une mission parlementaire franco-belge sera constituée avec pour mission d'identifier les mesures législatives et réglementaires et les expérimentations à envisager pour renforcer la coopération transfrontalière. Ses travaux, auxquels j'aurai l'honneur de participer, permettront d'aplanir un certain nombre de difficultés et de donner à la coopération transfrontalière franco-belge tout l'élan dont elle a besoin. Les interrogations et propositions du rapporteur pourraient être examinées dans ce cadre.

La coopération transfrontalière, c'est l'Europe au quotidien. C'est une chance à saisir pour ouvrir de nouvelles possibilités de développement et améliorer la vie quotidienne des habitants, dans le respect de leur diversité culturelle et nationale. Le groupe UMP votera donc avec confiance la ratification de cette convention. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

Mme la Ministre déléguée - Je remercie M. le rapporteur pour la précision et la qualité de son travail. Nous travaillerons bien sûr à élaborer la circulaire d'interprétation qu'il souhaite.

M. le Rapporteur - Je vous remercie.

M. le Président - J'appelle l'article unique du projet de loi dans le texte du Sénat.

L'article unique du projet de loi, mis aux voix, est adopté.

PROTOCOLE MODIFIANT LA CONVENTION EUROPOL

L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi autorisant l'approbation du protocole modifiant la convention Europol.

Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée aux affaires européennes - C'est le traité de Maastricht qui a prévu la création d'un office européen de police, lequel est entré en fonction en janvier 1994, ses activités étant limitées à la lutte contre la drogue jusqu'à l'entrée en vigueur de la convention Europol, le 1^er octobre 1998. Aujourd'hui, le champ d'action d'Europol couvre plus d'une vingtaine d'infractions, touchant au terrorisme, aux homicides volontaires, au trafic d'armes, à la criminalité informatique ou à la criminalité contre l'environnement. L'objectif de l'office est d'améliorer l'efficacité des services répressifs des Etats membres et leur coopération, dès lors que deux Etats membres au moins sont concernés et qu'une organisation criminelle est impliquée.

Le traité d'Amsterdam comporte quant à lui plusieurs mesures visant à encourager la coopération par l'intermédiaire d'Europol, et le conseil européen de Tampere à dressé la liste des actions à engager. Sur cette base, la convention d'entraide judiciaire en matière pénale du 29 mai 2000 a pris des dispositions relatives aux équipes communes d'enquête, créées pour traiter d'affaires pénales avec la participation d'agents d'Europol. Les dispositions relatives à ces équipes ont ensuite été reprises dans une décision-cadre en vue d'accélérer leur mise en œuvre. Adopté en juin 2002, cet instrument s'applique dans notre pays depuis le mois de mars dernier. Avec l'Espagne, nous sommes le premier Etat membre à l'avoir mis en œuvre, à travers la constitution d'une équipe commune franco-espagnole sur le terrorisme basque.

Bien que cette décision-cadre contienne des dispositions intéressant Europol au regard des équipes communes d'enquête, une révision de la convention portant création de l'office était nécessaire pour fonder sa capacité à cet égard. Fruit d'une initiative française, un protocole modifiant la convention Europol dans ce sens a donc été signé le 28 novembre 2002 à Bruxelles, ses principaux apports étant de permettre à Europol de participer à titre d'appui aux équipes communes d'enquête et de demander aux autorités des Etats membres concernés de mener - ou de coordonner - des enquêtes. Le texte précise aussi les modalités de participation des agents d'Europol à ces équipes. Soumis au droit interne de l'Etat membre d'intervention, ces agents ne peuvent participer à l'exécution de mesures coercitives. Sur le plan administratif, les modalités de leur participation sont établies dans des arrangements ad hoc, passés entre le directeur d'Europol et les autorités des Etats membres concernés, sur la base de règles générales arrêtées par le conseil d'administration de l'office.

Le protocole précise également les conditions de transmission et d'utilisation des informations, les modalités selon lesquelles des enquêtes pénales peuvent être engagées à la demande d'Europol, ainsi que le régime de responsabilité et d'immunités applicable en cas de dommage causé par un agent d'Europol participant à une équipe commune d'enquête. Il est enfin prévu que le texte entrera en vigueur quatre-vingt-dix jours après la notification au secrétariat général du conseil de l'Union européenne de l'accomplissement de ses procédures internes d'adoption par le dernier Etat membre ayant procédé à cette formalité, parmi ceux ayant participé à sa signature. Concrètement, ces dispositions excluent de la procédure d'entrée en vigueur les dix nouveaux Etats membres de l'UE, dont la situation est traitée à part.

En résumé, ce protocole renforcera la contribution opérationnelle d'Europol à la coopération policière au sein de l'Union, conformément aux demandes que le Conseil européen a exprimées dans sa déclaration sur la lutte contre le terrorisme, adoptée au lendemain des tragiques attentats de Madrid dont nous commémorons demain le premier anniversaire.

Telles sont les principales observations qu'appelle le texte qui vous est soumis en vertu de l'article 53 de notre Constitution. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. Philippe Cochet, rapporteur de la commission des affaires étrangères - La coopération policière et judiciaire au sein de l'Union est absolument nécessaire, et les attentats de Madrid, dont nous allons marquer demain le triste anniversaire, ont mis en évidence la vulnérabilité de nos sociétés face au terrorisme. Au premier rang des instruments de coordination dont dispose l'Union, Europol, créée en 1988, a vu ses moyens s'accroître continûment et ses effectifs atteignent aujourd'hui 386 personnes - contre 210 en 1999. Parallèlement, son budget est passé de 20 à 55 millions d'euros. Troisième pays contributeur après l'Allemagne et le Royaume-Uni, la France participe à hauteur de 16 % de ce budget, soit pour environ 8 millions d'euros.

Les compétences d'Europol n'ont cessé de s'étendre. Jusqu'à une date récente, l'organisation était compétente pour le trafic de stupéfiants ou de matières nucléaires, les filières d'immigration clandestine, la traite des êtres humains, le trafic de véhicules volés, le terrorisme et le blanchiment d'argent, pour autant qu'il existe une structure d'organisation criminelle et que deux Etats membres au moins soient affectés. Par décision du conseil « justice et affaires intérieures » du 6 décembre 2001, les compétences d'Europol ont été étendues à divers autres domaines : homicides volontaires, coups et blessures graves, trafic d'organes, enlèvements, racisme et xénophobie, racket et extorsion de fonds, criminalité informatique, etc. Dans ces matières, Europol s'emploie à promouvoir l'analyse criminelle et l'harmonisation des techniques d'enquête au sein des Etats membres. Des informations sont échangées et des expertises diligentées, cependant que des relations se nouent avec des pays tiers ou des organisations comme Interpol, l'office européen de lutte anti-fraude ou l'organisation mondiale des douanes.

Toutefois, les relations entre la France et Europol peuvent encore être améliorées. En effet, notre pays y reste sous-représenté - notamment en termes de personnel - au regard de sa contribution financière et n'est concerné que par 8 % des échanges d'informations, loin derrière le Royaume-Uni - 18 % - et l'Allemagne - 14 %. Ces échanges concernent principalement le trafic de stupéfiants et l'immigration. Il conviendrait manifestement que notre pays ait plus largement recours à cette organisation.

J'en viens au protocole dont nous sommes saisis. Au conseil européen de Tampere de 1999, les Etats membres se sont engagés à créer des équipes communes d'enquête pour lutter contre le terrorisme, le trafic d'êtres humains et le trafic de stupéfiants. La convention d'entraide judiciaire en matière pénale du 29 mai 2000 avait en effet prévu qu'au moins deux Etats membres pouvaient créer des équipes communes d'enquête. Il restait à permettre non plus seulement aux Etats mais également à Europol de participer activement à la constitution et au travail de telles équipes. A cette fin, le présent protocole modifie la convention originelle de 1995, de sorte que les agents de l'office puissent participer pleinement aux équipes d'enquête, ce qui n'est pas possible aujourd'hui. Dans l'état actuel des textes, les agents d'Europol ne peuvent en effet participer à aucune activité coercitive, ne disposent d'aucun pouvoir judiciaire propre et doivent se conformer au droit interne de l'Etat membre dans lequel ils interviennent.

L'article premier du protocole fixe le principe de la participation aux équipes communes, détermine les conditions dans lesquelles l'organisme demande de participer aux enquêtes, et arrête les modalités de règlement de litiges éventuels entre Europol et un Etat membre. L'article 2 modifie le protocole sur les privilèges et immunités d'Europol et précise que l'immunité de juridiction ne s'appliquera pas aux actes officiels dont l'accomplissement est requis dans le cadre d'une équipe d'enquête commune à laquelle des agents d'Europol participent à titre d'appui.

Ce texte de nature technique permettra ainsi des avancées concrètes pour assurer la sécurité des Européens, en réprimant les infractions les plus graves commises sur le territoire de l'Union. C'est par ce type de mesures que nous construisons chaque jour l'Europe de la sécurité et de la justice que chacun appelle de ses vœux. La commission des affaires étrangères s'est prononcée en faveur de son adoption et je vous invite à faire de même. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. Gérard Léonard - Eu égard à sa portée relativement limitée, le présent texte n'appelle pas de longs commentaires, d'autant que nombre de nos collègues - dont M. Philippe Cochet - ont rendu d'excellents rapports sur l'activité de l'éminente institution qu'est Europol. La place qu'elle tient désormais au sein de l'Union témoigne de la vanité des querelles dogmatiques qui avaient entouré sa création. La volonté de pragmatisme et d'efficacité qui anime désormais l'ensemble des Etats membres à son sujet a conduit à la création des équipes communes d'enquête, indispensables pour mieux combattre la criminalité internationale, qu'elle s'exerce dans le trafic de stupéfiants, dans la traite des êtres humains ou, bien entendu, dans les activités terroristes. L'engagement de la France en faveur des équipes d'enquête communes est de nature à faire taire ceux qui nous reprochaient de manquer d'ardeur dans notre soutien à Europol. Bien entendu, le groupe UMP adhère sans réserve aux objectifs de ce protocole, même si nombre d'avancées restent à accomplir pour continuer de renforcer notre sécurité individuelle et collective. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

La discussion générale est close.

L'article unique du projet, mis aux voix, est adopté.

CONVENTION SUR LA CYBERCRIMINALITÉ

L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi autorisant l'approbation de la convention sur la cybercriminalité.

Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée aux affaires européennes - Le développement rapide de l'internet a engendré des abus et a facilité la commission d'infractions pénales. La répression de telles infractions se heurtant au principe de territorialité de la loi pénale, une approche internationale concertée s'imposait.

Dès 1997, le Conseil de l'Europe a créé un comité d'experts chargé d'élaborer un projet de convention destinée à lutter contre les auteurs des infractions pénales commises dans l'univers des réseaux. Ce comité regroupait des experts représentant les Etats membres du Conseil de l'Europe ainsi que les Etats observateurs, notamment les Etats-Unis, le Canada et le Japon. Il a rédigé un projet de convention qui a été ouvert à la signature des Etats lors d'une conférence organisée à Budapest le 23 novembre 2001. Plus de quarante pays, dont la France, ont signé cette première convention pénale à vocation universelle destinée à lutter contre les cyber-délinquants qui, désormais, ne bénéficient plus de l'impunité.

La convention sur la cybercriminalité vise d'abord à harmoniser les législations nationales en matière d'incrimination et de sanctions pénales pour une liste de comportements soumis à répression. Doivent, entre autres, être réprimés l'accès illégal à un système informatique ou la diffusion de matériel pédophile par le biais d'un système informatique.

En second lieu, elle tend à compléter l'arsenal juridique des Etats en matière procédurale, afin d'améliorer la capacité des services de police à mener en temps réel leurs investigations et à rassembler des preuves sur le territoire national avant qu'elles ne disparaissent.

Enfin, elle adapte les règles classiques des conventions du Conseil de l'Europe en matière d'extradition et d'entraide répressive.

Au total, la convention sur la cybercriminalité, entrée en vigueur le 1^er juillet dernier, constitue un texte pionnier de caractère universel, parfois novateur.

Cependant, le comité d'experts n'avait pas adopté les propositions des délégations allemande et française concernant l'incrimination des comportements racistes et xénophobes sur internet en raison de l'opposition de diverses délégations, qui invoquaient le principe de la liberté d'expression.

Aussi le Conseil de l'Europe suggéra-t-il dès 2001 l'élaboration d'un protocole additionnel spécifique. La France a eu un rôle moteur dans son élaboration.

Un premier chapitre définit l'expression « matériel raciste et xénophobe ». Dans un deuxième chapitre, le plus substantiel, le protocole énumère un certain nombre de comportements à caractère xénophobe, susceptibles de causer un trouble à l'ordre social et qui, partant, doivent être incriminés. Ainsi, les Etats signataires s'engagent à ériger en infractions pénales non seulement « la diffusion ou les autres formes de mise à disposition du public, par le biais d'un système informatique, de matériel raciste ou xénophobe » mais encore l'insulte raciste proférée par le biais d'un système informatique. Bien plus, le discours négationniste diffusé par ce biais ainsi que l'approbation ou la justification des actes constitutifs de génocide ou de crimes contre l'humanité doivent pareillement être incriminés. C'est une première dans un traité international.

Enfin, le chapitre III détermine l'articulation du protocole avec la convention cybercriminalité, dont sont applicables les dispositions concernant la procédure pénale - conservation rapide de données informatiques stockées, collecte en temps réel de données relatives au trafic ou au contenu - et la coopération internationale.

Au total, ce protocole, actuellement signé par 23 Etats, reprend des formules très souples, susceptibles de préserver les spécificités de chaque ordre juridique national tout en élargissant la portée de la convention mère sur la cybercriminalité à des comportements contre lesquels la France se fait un point d'honneur de lutter. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. Jean-Marc Nesme, rapporteur de la commission des affaires étrangères - Internet constitue un formidable espace de liberté, un outil de communication, de recherche et de commerce irremplaçable. La France, ayant rattrapé son retard initial, compte aujourd'hui 25 millions d'internautes. Mais tout progrès comporte de nouveaux dangers. La toile, monde sans frontières, est devenu un lieu de prédilection pour le crime organisé. Ainsi, en 2003 en France, 464 faits de pédopornographie et 156 faits de haine raciale ont été constatés, en plus des 12 000 faits de fraude ou d'escroquerie, notamment à la carte bancaire.

Il est donc essentiel de protéger nos concitoyens ainsi que les entreprises et les services publics contre des atteintes dont le coût est potentiellement exorbitant.

Conscient de la gravité de la situation, le ministre de l'Intérieur a fait de la cybercriminalité l'un de ses six chantiers prioritaires. Des moyens importants ont déjà été dégagés pour cette lutte dont l'office central de lutte contre la criminalité liée aux technologies de l'informatique et de la communication constitue le pivot. Trois cents enquêteurs travaillent sur la cybercriminalité dans les services de police et de gendarmerie et ces effectifs doivent être doublés d'ici 2007. Je souhaite que les crédits nécessaires soient bien mis en place.

La coopération entre justice et police a par ailleurs été considérablement renforcée afin de repérer au plus vite les nouveaux modes opératoires des cybrercriminels. Il faut mieux former les magistrats dans une matière totalement nouvelle pour la plupart d'entre eux, afin que les efforts des enquêteurs soient couronnés de succès devant les juridictions.

Parallèlement, il est indispensable de modifier notre système juridique et, la cybercriminalité ignorant les frontières, de la combattre par une coopération policière et judiciaire sans faille au niveau international.

C'est pour cette raison que le Conseil de l'Europe a adopté à Budapest le 23 novembre 2001 la convention sur la cybercriminalité dont l'approbation est aujourd'hui soumise à notre autorisation.

Le Conseil de l'Europe a également adopté le 7 novembre 2002 un protocole additionnel à cette convention, relatif à l'incrimination d'actes de nature raciste et xénophobe commis par le biais de systèmes informatiques. Alors que l'Assemblée nationale avait été saisie de la convention de base, le Gouvernement a déposé le projet autorisant l'approbation de son protocole additionnel au Sénat. Pour des raisons de cohérence et de lisibilité du travail parlementaire, et aussi pour accélérer la procédure d'approbation, la commission des affaires étrangères a adopté deux amendements tendant à joindre l'examen de la convention et du protocole additionnel.

La convention du Conseil de L'Europe sur la cybercriminalité constitue le premier texte de droit international visant à garantir la sécurité des réseaux et de ses utilisateurs. Le G 8 s'étant saisi de cette question, les Etats-Unis, le Japon, le Canada et l'Afrique du Sud ont également signé la convention le 23 novembre 2001 aux côtés de 34 des 46 membres du Conseil de l'Europe.

Les objectifs de la convention sont d'harmoniser les qualifications pénales relatives à la cybercriminalité dans le droit national des Etats parties ; de modifier les procédures pénales en vigueur dans les Etats afin de leur donner les pouvoirs nécessaires à l'instruction et à la poursuite des infractions de ce type ; de mettre en place un régime rapide et efficace de coopération internationale.

Pour permettre aux Etats de faire connaître leurs demandes et afin d'y répondre avec célérité, la convention a prévu, en plus des voies de communication traditionnelles, un réseau de points de contact disponibles 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7. En France, ce service est géré par l'office central de lutte contre la criminalité liée aux technologies de l'information et de la communication, qui est rattaché à la direction générale de la police nationale.

La convention est entrée en vigueur le 1^er juillet 2004. Sur les 38 Etats signataires, 30 n'ont à ce jour pas déposé leurs instruments de ratification. Il importe donc que la France soit en mesure de le faire rapidement.

Le protocole définit la notion de « matériel raciste et xénophobe », puis les mesures à prendre au niveau national, à savoir l'incrimination des faits suivants : la diffusion de matériel raciste et xénophobe par internet ; la menace avec une motivation raciste et xénophobe ; l'insulte avec une motivation raciste et xénophobe ; la négation, la minimisation grossière, l'approbation ou la justification du génocide ou des crimes contre l'humanité ; l'aide et la complicité à perpétrer les infractions énumérées par le protocole.

A ce jour, 23 Etats ont signé le protocole mais seules l'Albanie et la Slovénie ont procédé à sa ratification. Il est à noter que plusieurs membres de l'Union européenne n'ont pas signé le protocole, dont le Royaume-Uni. Pour entrer en vigueur, il doit avoir été ratifié par cinq Etats. Une approbation rapide de ce protocole par la France s'impose d'autant plus que notre pays est à l'origine du texte ; elle constituerait en outre un signal pour obtenir un plus grand nombre de signatures.

Les pouvoirs publics ont d'ores et déjà intégré dans le droit national l'essentiel des stipulations de la convention et de son protocole additionnel. On citera pour mémoire les lois suivantes : la loi pour la sécurité quotidienne du 15 novembre 2001 ; la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 18 mars 2003 ; la loi pour la confiance dans l'économie numérique du 21 juin 2004; la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité du 9 mars 2004.

La convention sur la cybercriminalité constitue un outil indispensable pour permettre aux magistrats et aux services enquêteurs d'agir efficacement dans un domaine où la technologie a aboli les frontières. On peut toutefois regretter que nombre d'Etats se refusent à toute régulation et adoptent le comportement de véritables « paradis cybercriminels ». Pour y faire face, il conviendra d'étendre le champ d'application de cette convention, le cas échéant dans le cadre de l'ONU.

La démarche du Conseil de l'Europe constitue un premier pas très important. Il faut maintenant que notre pays approuve le plus rapidement possible le texte. C'est à quoi je vous invite, au nom de la commission. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. Michel Hunault - Les technologies de l'information ont révolutionné la société et marqué tous les secteurs de celle-ci de leur empreinte. Le développement de ces technologies a des aspects incontestablement positifs - la construction progressive d'une société de la connaissance et des services - mais il engendre aussi de nouvelles menaces envers le citoyen, l'entreprise et l'Etat et de nouvelles vulnérabilités.

Parmi les risques encourus, citons l'hébergement de serveurs suspects, l'encombrement des réseaux par des contenus illicites ou constituant des atteintes à l'ordre public, la propagation de virus, la circulation de fausses informations, l'implantation de sectes ou de mafias... De nouveaux types de délinquance sont apparus et dans le même temps les comportements les plus répréhensibles sont facilités par les nouvelles technologies. Nous devons aujourd'hui faire oeuvre d'anticipation juridique. Il est de notre responsabilité de définir de nouvelles solutions pour contrecarrer les risques inédits et multiples.

La cybercriminalité est un phénomène regroupant trois grandes catégories d'infractions : les infractions de contenu, les atteintes à la propriété intellectuelle et à l'ensemble des informations numériques. La cybercriminalité regroupe aussi l'ensemble des pratiques informatiques permettant de préparer des opérations criminelles et de concourir à des crimes et délits financiers.

Lors de la réunion des ministres de la Justice et de l'Intérieur des Etats membres du G 8 du 5 mai 2003 à Paris, la protection contre la cybercriminalité a d'ailleurs été érigée au rang de priorité. Le Conseil de l'Europe s'est saisi de cette question dès 1996, avec la décision du Comité européen pour les problèmes criminels du Conseil de l'Europe de créer un comité d'experts chargés de la cybercriminalité. Le Conseil de l'Europe a en effet, dès cette époque, estimé que le droit pénal devait s'adapter aux évolutions techniques.

Prenant acte de l'ignorance par les réseaux informatiques des frontières, le Conseil de l'Europe a jugé que seul un effort international concerté pouvait venir à bout des nouvelles formes de délinquance. Il a fixé comme objectifs la lutte contre les infractions commises dans le cyberespace, en particulier les transactions financières illicites, la lutte contre le blanchiment, la lutte contre le financement du terrorisme faisant obstacle à la traçabilité des mouvements financiers, l'offre de services tombant sous le coup de la loi, la violation des droits d'auteur et les agissements contraires à la dignité humaine et à la législation sur la protection des mineurs.

Le Conseil de l'Europe précisait également que le nouvel instrument juridique devait appréhender les autres questions de droit pénal pouvant nécessiter une approche commune en vue d'une coopération internationale, comme les définitions, les sanctions et la responsabilité des parties concernées.

Adoptée le 23 novembre 2001, la convention s'insère dans un vaste programme de coopération internationale puisqu'elle fait suite à la charte sur la société mondiale de l'information du G 8. Elle vise pour l'essentiel à harmoniser les éléments des infractions ayant trait au droit pénal matériel national et les dispositions connexes en matière de cybercriminalité ; à fournir au droit pénal procédural national les pouvoirs nécessaires à l'instruction et à la poursuite d'infractions de ce type ainsi que d'autres infractions commises au moyen d'un système informatique ou dans le cadre desquelles des preuves existent sous forme électronique ; à mettre en place un régime rapide et efficace de coopération internationale. Elle définit les notions essentielles de système informatique, de données informatiques, de fournisseur de services et de données relatives au trafic.

Un protocole additionnel relatif à l'incrimination d'actes racistes et xénophobes nous est également soumis, qui vise à favoriser une approche coordonnée entre les Etats afin de lutter contre la diffusion de matériels racistes et xénophobes sur les réseaux. L'actualité récente et l'émotion suscitée par certains propos montrent s'il en était besoin sa pertinence.

Entrée en vigueur le 1^er juillet 2004, cette convention a déjà été ratifiée par plusieurs pays. La France, qui est en pointe sur tout ce qui a trait à la sécurité numérique, deviendra le dixième pays à la ratifier. Au moment où l'architecture européenne est en plein bouleversement, il arrive que certains s'interrogent sur l'utilité et l'avenir du Conseil de l'Europe, la plus vieille institution sur notre continent et aussi la plus vaste. Nos travaux de ce matin prouvent, me semble-t-il, l'utilité de cette assemblée, qui a beaucoup contribué à la lutte contre le blanchiment, contre le financement du terrorisme, contre la corruption. La délégation française, à laquelle j'ai l'honneur d'appartenir, a travaillé sous votre impulsion, Madame la ministre, sur le sujet qui nous occupe aujourd'hui et je tiens à vous rendre hommage, comme je rends hommage au travail de notre rapporteur.

Dans un monde qui évolue très rapidement , il nous faut adapter les outils juridiques aux nouveaux risques. La ratification de cette convention y contribuera.

M. Gérard Léonard - Comme la langue d'Esope, les techniques de communication peuvent être la meilleure et la pire des choses. Les ravages grandissants de la cybercriminalité en sont la triste illustration.

Les crimes et délits engendrés ou facilités par le réseau internet exigent une vigilance sans faille de la part des pouvoirs publics et des moyens adaptés à une réalité particulièrement difficile à appréhender. C'est dire combien la convention et le protocole que nous examinons justifient notre adhésion, même si nous savons qu'il reste encore beaucoup de chemin à parcourir.

A vrai dire, les dispositions qu'ils contiennent ne constituent pas pour nous des innovations puisque la France n'a pas attendu leur adoption pour se doter d'un arsenal législatif propre à prévenir et réprimer la cybercriminalité. Notre rapporteur a déjà cité les lois qui fondent notre politique nationale en la matière. De nouvelles incriminations ont ainsi été introduites dans notre code pénal et les moyens d'investigation des autorités chargées de les réprimer ont été renforcés.

La conservation des informations utiles à la poursuite des infractions pénales conditionnant l'efficacité de cet arsenal, il faut noter que la convention sur la cybercriminalité est en retard sur un point essentiel, dans la mesure où elle ne prévoit que la conservation des données a posteriori, et non a priori. Les efforts de la France pour qu'il en soit autrement n'ont pas abouti, ce qui est regrettable. Il sera nécessaire, au moins dans le cadre de l'Union européenne, de prendre toutes dispositions pour créer une obligation de conservation des données et harmoniser les durées de celle-ci.

Les perquisitions à distance, les réquisitions télématiques, la préservation des informations consultées, la collecte d' éléments de preuve sont autant de nouveaux outils mis à la disposition des officiers de police judiciaire. Néanmoins, si, en droit français, le juge est compétent dès lors que les images et le contenu du site sont accessibles par internet sur le territoire national, les Etats-Unis considèrent que les magistrats étrangers sont incompétents pour juger d'actes commis sur le territoire américain. De même, en matière de pédophilie, certains pays ne coopèrent pratiquement pas.

En matière de cybercriminalité, la normalisation et l'entraide judiciaire s'imposent, d'autant plus que les criminels s'organisent souvent en réseaux. Là est le grand mérite de la convention, même si elle est en retrait sur notre droit national et n'a pas réuni assez d'Etats signataires.

Cette avancée ne doit pas, cependant, nous dispenser d'un effort national soutenu. L'adoption de nouveaux outils juridiques est une bonne chose, mais il reste à renforcer les moyens des services compétents. Nous ne pouvons que saluer, à cet égard, l'action du ministre de l'Intérieur, qui, à la suite de son prédécesseur, a fait de la cybercriminalité une priorité et ouvert de nouveaux chantiers.

En attentant les conclusions de la mission confiée en juin dernier à Thierry Breton, nous nous réjouissons du doublement du nombre de policiers spécialisés d'ici à 2007, de l'intensification de la formation, du renforcement de la veille technologique et du décloisonnement des connaissances.

La tâche sera de longue haleine et le défi est considérable, mais notre sécurité individuelle et collective en dépend. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

La discussion générale est close.

ARTICLE UNIQUE

L'article unique, mis aux voix, est adopté.

APRÈS L'ARTICLE UNIQUE

M. le Rapporteur - L'amendement 1 vise à insérer un nouvel article tendant à autoriser l'approbation du protocole additionnel à la convention sur la cybercriminalité, relatif à l'incrimination d'actes de nature raciste et xénophobe commis par le biais de systèmes informatiques.

Cet amendement, tout en accélérant la procédure, éviterait aux assemblées d'être saisies à deux reprises de textes négociés dans la même enceinte, le Conseil de l'Europe, et portant sur le même sujet, la cybercriminalité.

Mme la Ministre déléguée - Avis favorable.

L'amendement 1, mis aux voix, est adopté.

TITRE

M. le Rapporteur - L'amendement 2 est de coordination.

L'amendement 2, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

L'ensemble du projet de loi, mis aux voix, est adopté.

PROTOCOLES D'APPLICATION DE LA CONVENTION ALPINE

L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi autorisant l'approbation des protocoles d'application de la convention alpine du 7 novembre 1991.

Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée aux affaires européennes - La volonté de protéger les Alpes est née dès les années cinquante, pour se traduire, en 1988, par une résolution du Parlement européen, invitant la Commission à présenter un projet de convention visant à assurer la protection de l'un des écosystèmes les plus importants d'Europe.

En 1989, la première conférence alpine, qui avait réuni les ministres chargés de l'environnement des Etats alpins à Berchtesgaden, adopta une résolution de principe. Le 7 novembre 1991, une convention cadre fut signée à Salzbourg par six Etats alpins - l'Allemagne, l'Autriche, la France, l'Italie, le Liechtenstein et la Suisse - ainsi que par la Communauté européenne. Monaco et la Slovénie ont entretemps adhéré à la convention qui est entrée en vigueur le 6 mars 1995. Pour sa part, la France l'a ratifiée le 26 février 1996.

Pour la première fois, une délimitation précisant l'espace alpin à l'échelle des communes est reconnue par les contractants. La convention alpine est une convention cadre portant sur la protection des Alpes et tendant à concilier les intérêts économiques en jeu dans le massif alpin et la protection d'un patrimoine naturel menacé.

Afin de la mettre en œuvre, la France, sept Etats alpins et la Communauté européenne ont négocié entre 1994 et 2000 neuf protocoles d'application, qui tendent à éviter qu'un Etat du massif alpin ne fonde son développement économique sur une politique de « moins-disant » écologique. Toutefois, la France a souhaité adjoindre au protocole Transport une déclaration visant à préciser les notions de « trafic transalpin, de trafic intra-alpin et de routes à grand débit », afin de pouvoir aisément déterminer si des projets routiers futurs seront ou non soumis au respect des règles du protocole.

A ce jour, la France n'a ratifié que les protocoles relatifs à l'agriculture de montagne et au règlement des différends par voie administrative, alors qu'elle a un intérêt particulier à l'affermissement de cette convention qui renforce les résultats de notre propre politique dans la région.

Tel est l'objet du texte que je vous demande d'adopter alors que notre pays s'apprête à prendre en 2007, pour deux années, la présidence de la convention alpine. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. René Rouquet, suppléant de M. Michel Destot, rapporteur de la commission des affaires étrangères - Ce projet de loi vise à autoriser l'approbation de sept protocoles d'application de la convention alpine du 7 novembre 1991.

La convention pour la protection des Alpes a été signée à Salzburg le 7 novembre 1991, par huit Etats alpins. L'Union européenne est également partie à cette convention en raison de ses compétences dans les domaines économique et environnemental.

Espace naturel aussi remarquable que fragile, les Alpes, avec une superficie de plus de 190 000 km2 et une population d'environ 13 millions de personnes, constituent le plus grand espace naturel européen d'un seul tenant.

Afin d'éviter que le développement économique de ce massif n'obéisse à une logique de « moins disant » environnemental, la convention alpine fixe des objectifs communs aux différents Etats parties. Elle encourage la coopération transfrontalière des régions alpines, prévoit la réunion d'une conférence des parties contractantes, instaure un Secrétariat permanent dont le siège est en Autriche et prévoit un mécanisme de règlement des différends.

Elle ne constitue cependant qu'un cadre général et sa mise en œuvre concrète dépend de protocoles additionnels, dont neuf ont été rédigés entre 1994 et 2000. Sept d'entre eux sont aujourd'hui soumis à l'Assemblée nationale.

Le premier protocole, signé à Chambéry le 20 décembre 1994, porte sur la protection de la nature. A ce titre, son préambule indique qu'en cas d'arbitrage entre la capacité de tolérance des écosystèmes et les intérêts économiques, il faut accorder la priorité aux exigences écologiques. Ce protocole engage les parties à « prendre les mesures nécessaires pour assurer la protection, la gestion et, si besoin est, la restauration de la nature et des paysages dans l'espace alpin ». Il prévoit une coopération internationale dans le domaine de la protection des espaces, leur cartographie, mais aussi l'inventaire des espèces animales ou végétales, ainsi que leur protection et l'interdiction de leur commercialisation pour certaines d'entre elles.

Le deuxième protocole, également été signé à Chambéry le 20 décembre 1994, concerne l'aménagement du territoire et le développement durable, et impose d'instaurer un dispositif d'évaluation préalable des projets publics ou privés susceptibles de porter des atteintes importantes à l'environnement. Il prévoit par ailleurs la mise en œuvre d'une planification élaborée par les collectivités locales en matière d'aménagement du territoire alpin.

Le troisième protocole porte sur les forêts de montagne et a été signé à Brdo en Slovénie le 27 février 1996. Il reconnaît les différentes fonctions des forêts de montagne, la production, mais aussi leur rôle écologique et social, et invite les parties et les collectivités locales à les préserver.

Les quatrième, cinquième et sixième protocoles ont été adoptés à Bled, en Slovénie, le 16 octobre 1998. Ils portent respectivement sur l'énergie, le tourisme et la protection des sols.

Le protocole relatif à l'énergie souligne la sensibilité environnementale de l'arc alpin aux activités de production, de transport et d'emploi de l'énergie. Il détaille de nombreuses obligations, comme celles portant sur les économies d'énergie ou l'optimisation des installations existantes. Il invite les parties à harmoniser les systèmes nationaux de surveillance des émissions de gaz à effet de serre et de mesure de la radioactivité.

Le protocole relatif au tourisme insiste sur la nécessité de concilier cette activité avec la protection de l'environnement. Il impose aux parties de procéder à l'évaluation préalable des projets de développement touristique ayant un impact sur l'environnement, il leur demande de délimiter des zones de tranquillité dans lesquelles aucun aménagement touristique ne peut être réalisé, et il recommande la mise en œuvre de techniques particulières pour la construction des pistes de ski ou pour l'installation de dispositifs d'enneigement artificiel.

Le protocole relatif à la protection des sols insiste sur la fragilité de ceux-ci dans les régions alpines. Il demande que les modes de production agricoles et sylvicoles les ménagent et freinent leur érosion ; il invite les parties à inventorier les sites pollués et à prendre des mesures pour éviter la contamination des sols par les déchets.

Le septième protocole, enfin, adopté en Suisse, à Lucerne, le 31 octobre 2000, porte sur les transports. Son préambule souligne l'intérêt d'une politique fondée sur l'interopérabilité des modes de transports les plus respectueux de l'environnement, ferroutage et transport fluvio-maritime. Le protocole invite les parties à coopérer pour optimiser l'utilisation des structures existantes et il leur demande de limiter, autant que faire se peut, le recours aux nouvelles infrastructures routières et aéroportuaires. Il prévoit une concertation intergouvernementale en cas de réalisation de nouvelles infrastructures. Enfin, il prévoit l'application du principe du pollueur-payeur en vue d'aboutir à une meilleure répartition du trafic entre les différents modes de transport.

Ces sept protocoles constituent un progrès sur la voie du développement durable de l'arc alpin. Ils comportent peu de mesures contraignantes ; il reviendra aux Etats signataires de les mettre en œuvre, mais ils sont le gage que leurs efforts iront dans le même sens. La commission des affaires étrangères a donc adopté ce projet.

M. Michel Bouvard - Il y a déjà presque dix ans que la convention pour la protection des Alpes est entrée en application. Signée par la France le 7 novembre 1991, il avait fallu attendre le 30 novembre 1995 pour qu'elle soit ratifiée.

Je me réjouis de votre présence au banc du Gouvernement, Madame la ministre, cette convention internationale comptant parmi ses signataires la Communauté européenne, devenue Union européenne, qui l'a approuvée en février 1996, confirmant ainsi qu'elle est compatible avec le droit communautaire.

Au nom du groupe UMP, je veux rappeler le rôle joué par le Gouvernement lors du débat de ratification en 1995 et par les élus de montagne dans la rédaction d'une déclaration interprétative qui fixe les conditions d'application en France de cette convention. Cadre général, celle-ci a prévu neuf protocoles d'application, dont sept nous sont aujourd'hui soumis. Depuis, les parties ont convenu de mettre en place quatre protocoles supplémentaires.

Les protocoles comme la convention, centrées sur la protection des richesses environnementales, doivent aussi prendre en compte les besoins de développement. De ce point de vue, il faut se réjouir que dès le début, on ait clairement indiqué la nécessité d'associer la population à l'élaboration de ces textes à travers leurs élus locaux. Cette règle a cependant davantage tardé à être appliquée dans notre pays que dans les autres ; il aura en effet fallu attendre l'arrivée de ce gouvernement et la présence de Michel Barnier au ministère des affaires étrangères pour que les élus du massif alpin trouvent leur place aux côtés des représentants de l'Etat dans la délégation française. Notre collègue Joël Giraud, député des Hautes-Alpes, a ainsi pu participer aux travaux de la dernière conférence. De même, j'ai eu du mal à m'expliquer les réticences du ministre de l'écologie à réunir la commission nationale de suivi pour que les représentants de la population et les acteurs économiques du massif prennent connaissance de ces protocoles. C'est le retard pris dans l'organisation de cette réunion qui explique le décalage regrettable entre le dépôt du texte au Parlement, dès 2003, son examen par la commission des affaires étrangères, en juillet 2004, et le vote de ce jour. Le ministre de l'écologie doit comprendre que l'on ne peut mener une politique efficace sans l'adhésion de la population. Je regrette d'ailleurs qu'il ne soit pas présent à vos côtés, Madame la ministre.

La ratification de ces protocoles intervient alors que, en conséquence de la loi sur la démocratie de proximité de janvier 2002 et du décret d'application de 2004, le comité de massif des Alpes est enfin réunifié, ce qui permet une approche globale des différents sujets abordés par les protocoles ; et alors, aussi, que la loi relative au développement des territoires ruraux, à l'initiative des élus du massif unanimes, a renforcé les prérogatives du comité de massif en matière environnementale. Cette approche globale est également indispensable dans une optique transfrontalière.

Il faudra aussi, Madame la ministre, que les élus du massif soient mieux informés des orientations et obligations de la convention et de ses protocoles d'application. Malgré les efforts du secrétariat général de la convention alpine - et je veux rendre hommage à Noël Lebel -, en effet, nous avons découvert avec surprise que plus des deux tiers des conseillers régionaux de Rhône-Alpes et de PACA ignoraient le contenu de la convention.

J'en viens aux protocoles eux-mêmes, auxquels nous adhérons globalement, même si certains suscitent quelques interrogations.

Le protocole « protection de la nature et entretien des paysages », s'il interdit dans son article 17 l'introduction d'espèces n'ayant jamais été présentes dans le massif, autorise en son article 16 la réintroduction d'espèces indigènes, en précisant cependant qu'elle doit se faire sur des bases scientifiques et que le développement des espèces devra être corrigé en cas de dommages économiques aux cultures et à l'élevage. Comment ne pas penser à cet égard aux problèmes que pose aux bergers le retour du loup, et ne pas souhaiter que le ministère de l'écologie utilise pleinement les possibilités ainsi offertes ?

Le protocole « aménagement du territoire et développement durable » évoque dans son article premier le respect des identités régionales et culturelles, la promotion des chances de la population locale, mais aussi la prise en considération des handicaps naturels et les prestations d'intérêt général. Au moment où la Constitution européenne reconnaît la spécificité de la montagne, nous voulons y voir une garantie pour l'adaptabilité des services publics sur notre territoire. De même, ce texte peut offrir un support intéressant pour la mise en œuvre du régime des aides d'Etat à finalité régionale dans les territoires à handicaps naturels.

Je n'évoquerai pas le protocole « forêts de montagne », François Brottes étant sans doute plus qualifié que moi pour en parler, ni le protocole « protection des sols », pour en venir aux trois suivants.

En ce qui concerne le protocole sur l'énergie, nous souhaitons que ses dispositions permettent de continuer à exploiter de manière rationnelle l'hydroélectricité, afin de remplir les objectifs de la convention de Kyoto. Quant au protocole « tourisme », la France respecte déjà la plupart de ses dispositions à travers la procédure des unités touristiques nouvelles.

J'en arrive enfin au protocole « transports ». Il s'agit d'un sujet extrêmement sensible pour tous les habitants du massif. La disposition que vous avez évoquée en complément du protocole était attendue, notamment par les élus des Alpes du Sud, qui craignaient la remise en cause de la réalisation d'infrastructures indispensables, telle l'A 51.

Ce protocole évoque la nécessité du transfert modal, et je suis heureux de le dire au moment où le ministre des transports nous a rejoints. Je profite de votre présence, Monsieur le ministre, pour dire que dans l'appréciation des problématiques de transports dans les Alpes, dès lors que la convention alpine est ratifiée aussi par des Etats du littoral comme Monaco, il faut intégrer le trafic sur le littoral.

Ce protocole, s'il constitue un cadre, nous crée des obligations. Il faudra donc que la France, qui va prendre la présidence de la convention alpine en 2007, soit exemplaire dans sa volonté de transfert modal. Cela suppose la poursuite des expériences en cours, notamment de celle de MODALOR, qui est d'ores et déjà une réussite technique.

Cela suppose la poursuite des expériences en cours et que la liaison ferroviaire entre Lyon et Turin se concrétise. Nous remplirons alors nos obligations en matière de transfert modal, et nous ne nous contenterons plus de maintenir les équilibres actuels entre le rail et la route, dont on sait qu'ils sont inversement proportionnels chez nos voisins suisses.

En conclusion, je souhaite que cette ratification puisse être mise en cohérence avec les politiques publiques développées dans le massif alpin. Le groupe UMP votera le projet de loi.

M. le Président - J'appelle maintenant les articles du projet de loi dans le texte du Gouvernement.

ARTICLE PREMIER

M. François Brottes - Nous sommes, Michel Bouvard et moi-même, totalement en phase avec ce texte puissant et équilibré, qui va dans le sens de la nouvelle rédaction de l'article premier de la loi montagne, celle d'un développement équitable et durable.

La convention n'aura cependant d'utilité que si le droit national remplit sa mission et la concertation s'engage avec les acteurs des comités de massifs. Or, comme le souligne à juste titre le rapporteur, ni les dispositions de la convention, ni celles de ses neuf protocoles, ne sont directement applicables dans notre droit, et tout particulièrement celles relatives à la forêt et aux énergies, qui concernent pourtant directement quatre textes que le Parlement doit voter d'ici l'été : la loi sur l'eau, celle sur les parcs nationaux, celle sur les énergies renouvelables, et la loi d'orientation agricole. Le Gouvernement a-t-il prévu d'y intégrer ces dispositions, de manière à rendre effective la convention alpine ?

M. Michel Bouvard - Très bien !

Mme la Ministre déléguée - Nous y sommes très attentifs, en effet, mais les règlements en vigueur devraient suffire à mettre en œuvre les dispositions du protocole, pour la France, comme pour les pays signataires.

M. Bouvard s'est justement félicité de la réunion du 10 février dernier du comité national de suivi, qui a permis de reprendre un dialogue constructif. Une collaboration active avec l'ensemble des acteurs concernés est essentiel pour la mise en œuvre concrète de la convention et préparer sereinement l'échéance de 2007.

Les articles premier, 2, 3, 4, 5, 6 et 7, mis aux voix, sont adoptés.

L'ensemble du projet est adopté.

La séance, suspendue à 11 heures 20, est reprise à 11 heures 30.

AÉROPORTS (suite)

L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat, relatif aux aéroports.

ART. 5

M. François Asensi - Cet article entérine la transformation juridique de la société ADP, dont le statut sera fixé par décret en Conseil d'Etat et pourra être modifié selon la procédure applicable aux sociétés anonymes. Ce basculement vers le droit commun des sociétés est une première étape vers la privatisation d'ADP.

C'est précisément parce que le transport aérien était considéré comme essentiel pour l'aménagement de notre territoire qu'ADP a été créé sous la forme d'un établissement public. Notre pays avait alors fait le choix de se doter d'outils industriels pour mettre en œuvre la politique d'aménagement du territoire et développer les missions de service public, tout en préservant de la faillite un secteur vital pour l'économie.

Les établissements publics n'ont pas seulement permis à la France de se relever après guerre, ils n'ont pas seulement assuré la cohésion nationale et la solidarité : ils ont fait de notre pays une grande puissance industrielle. Les voici abandonnés au marché.

Avec la transformation en société anonyme, le fonctionnement d'ADP perd son caractère démocratique et citoyen. Conformément à la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, la direction comprend aujourd'hui 7 représentants de l'Etat, 7 personnalités qualifiées et 7 représentants des salariés. Le texte prend soin de maintenir le nombre de membres du conseil d'administration à 21 jusqu'au terme du mandat des représentants du personnel, élus au printemps 2004. Ce n'est qu'ensuite qu'il sera composé de 18 membres conformément au droit commun. S'il l'était dès le changement de statut, les salariés risqueraient en effet d'être surreprésentés.

Le Gouvernement transfère un outil de la puissance publique des mains des citoyens à celles des actionnaires, et donc à la logique du marché. Ce projet est en contradiction avec son discours sur la décentralisation, qui vise à rapprocher le pouvoir des citoyens. Avec la transformation d'ADP en société anonyme, c'est la culture française des services publics qui disparaît : nous glissons un peu plus de la logique « une voix, un vote » à la logique « un titre de propriété, un vote ». C'est pourquoi l'amendement 78 propose la suppression de cet article.

Mme Odile Saugues - Nous vous avons déjà fait part de notre crainte que le changement de statut ne débouche sur une privatisation à laquelle nous restons opposés. L'amendement 136 tend donc à supprimer cet article.

M. François-Michel Gonnot, rapporteur de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire - Nous sommes en effet dans deux logiques opposées. La nôtre est raisonnable. Nous avons voté hier soir quatre articles qui transforment ADP en société anonyme. L'article 5 précise que ses statuts seront fixés par décret et que le capital initial est détenu intégralement par l'Etat, disposition très importante. Il maintient également le mandat d'un certain nombre d'administrateurs, dont les représentants du personnel. Avis donc défavorable.

M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer - Cet article assure la continuité du mandat des représentants élus du personnel. Le supprimer serait un mauvais coup social. Avis défavorable.

Les amendements 78 et 136, mis aux voix, mis aux voix, ne sont pas adoptés.

M. le Rapporteur - L'amendement 18 vise à permettre au décret fixant les statuts initiaux d'ADP d'organiser également les modalités transitoires de sa gestion jusqu'à l'installation de son nouveau conseil d'administration et de ses autres organes dirigeants.

M. le Ministre - Avis favorable.

M. François Brottes - Le projet semble avoir été préparé dans la précipitation. Heureusement que le rapporteur a bien fait son travail en prévoyant ces dispositions transitoires... (Sourires)

L'amendement 18, mis aux voix, est adopté.

M. François Asensi - Afin d'empêcher l'ouverture du capital à des capitaux privés, qui constituerait une première étape vers la privatisation, l'amendement 99 vise à supprimer le mot « initial » dans la première phrase du II de cet article.

M. Jean-Pierre Blazy - L'amendement 137 est identique. Vous prétendez donner des garanties, mais parler du capital « initial », c'est ouvrir la possibilité d'évolutions ultérieures : voyez ce qui s'est passé pour Air France ! Si vous voulez vraiment donner des garanties, acceptez notre amendement...

M. le Rapporteur - Avis défavorable.

M. Jean-Pierre Blazy - Et pour cause !

M. le Rapporteur - Nous avons longuement évoqué hier la situation financière d'ADP : 2,1 milliards d'euros de dettes...

M. Jean-Pierre Blazy - Recapitalisez !

M. le Rapporteur - ...avec la nécessité de procéder, d'ici à 2007, à 2,5 milliards d'investissements.

M. Jean-Pierre Blazy - Et le troisième aéroport ?

M. le Rapporteur - Le troisième aéroport n'a rien à voir avec l'arrivée de l'A 380. Le mot « initial » a donc un sens : le niveau de la dette impose d'augmenter le capital et de permettre l'arrivée de nouveaux partenaires.

M. Jean-Pierre Blazy - C'est un aveu !

M. le Rapporteur - Je vous rappelle que le ratio dette sur fonds propres est cinq fois supérieur à ce qu'il est dans les grands aéroports européens.

M. le Ministre - Il faut permettre une participation minoritaire du privé au capital d'ADP. Ce ne sont pas ces amendements qui empêcheront la privatisation, mais l'article 6, qui dispose que la majorité du capital est détenu par l'Etat. J'espère donc que vous le voterez, Monsieur Blazy.

M. François Brottes - Quand vous parlez de partenaires privés, Monsieur le ministre, s'agit-il uniquement de partenaires financiers, ou aussi, par exemple, d'opérateurs du transport aérien ?

M. le Ministre - La question se posera au moment de l'ouverture du capital. Ne confondez pas ce sujet avec celui de la privatisation, qui n'est pas à l'ordre du jour. Le capital pourra être ouvert à des partenaires privés, mais aussi aux salariés. N'allez pas les en priver !

Les amendements 99 et 137, mis aux voix, ne sont pas adoptés.

M. Charles de Courson, rapporteur pour avis de la commission des finances - Selon le droit des sociétés, il faudrait prévoir - puisque l'on crée une société - un bilan d'ouverture et deux comptes pour l'année d'application de la loi, avant et après la création de la société anonyme. L'amendement 43 propose qu'il n'y ait qu'un seul compte, ce qui est cohérent avec la continuité de la personnalité juridique d'ADP. La même disposition figurait dans la loi sur le changement de statut d'EDF.

L'amendement 43, accepté par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

M. le Rapporteur - L'amendement 19 corrige une erreur matérielle.

L'amendement 19, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article 5 modifié, mis aux voix, est adopté.

ART. 6

M. François Asensi - Sans doute vais-je décevoir le ministre, mais nous demandons la suppression de cet article. Il est scandaleux de demander à la représentation nationale de se prononcer sur un texte qui renvoie les dispositions majeures à un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d'Etat. Le Gouvernement ne nous soumet pas la loi d'encadrement que l'importance stratégique du secteur eût justifiée ; il nous demande plutôt un blanc-seing l'autorisant à agir comme il l'entend. Cet article met en outre un terme au principe de spécialité propre à tout établissement public. Si l'existence de filiales a valu à ADP d'essuyer certaines critiques de la Cour des comptes, cela ne justifie nullement de transformer l'établissement en entreprise de services. La mission première d'un aéroport ne serait-elle plus d'assurer des services aéroportuaires ?

Quant aux conditions d'exercice des activités non aéroportuaires, elles sont renvoyées aux « conditions prévues par ses statuts », lesquelles - une fois de plus ! - seront fixées par le cahier des charges. Le texte ne fixe par conséquent aucune limite aux missions extra aéroportuaires et ne précise pas davantage la nature du contrôle exercé par l'Etat sur la bonne exécution par ADP de ses missions de service public.

Le fait que le Gouvernement proclame que la majorité du capital initial restera détenue par l'Etat ne constitue en rien une garantie définitive, le risque de voir émerger une minorité de blocage animée par des actionnaires privés n'étant pas levé. Du reste, le principe même du changement de statut est bien d'attirer des investisseurs privés, pour lesquels la rentabilité primera sur toute autre considération.

Si l'Etat a vocation à rester majoritaire, était-il par ailleurs nécessaire de préciser qu'il pouvait s'opposer à la cession d'un ouvrage ou d'un terrain contribuant à l'accomplissement d'une mission de service public ? Sa qualité d'actionnaire majoritaire ne lui confère-t-elle pas cette faculté ?

S'agissant des biens et ouvrages nécessaires à l'accomplissement des missions de service public, le texte n'apporte aucune précision utile. Décidément, le Gouvernement fait bien peu de cas du travail parlementaire !

Enfin, nous estimons que les sanctions prévues en cas de manquement d'ADP à ses obligations restent trop peu contraignantes. Que penser du flou juridique qu'entretient le texte sur les rôle respectifs d'ADP et de l'Etat dans les domaines essentiels de la sûreté ou de la navigation aérienne ? L'Etat-entreprise entend-il externaliser ses missions régaliennes ?

Pour ces raisons, notre amendement 79 vise à supprimer un article dont nous refusons la logique. Pour nous, l'établissement public doit continuer à assurer sa mission d'aménagement et de services aux usagers.

Mme Odile Saugues - Notre amendement 138 tend également à supprimer cet article, notamment parce qu'il consacre l'extinction du principe de spécialité. Le Gouvernement et sa majorité justifient la transformation d'ADP en SA par le fait que la spécialisation entraverait son potentiel de diversification, en particulier à l'international. A nos yeux, rien ne s'oppose à ce que la loi définisse plus largement les missions d'ADP sans modifier son statut. A l'évidence, le renoncement au statut d'établissement public procède de raisons idéologiques. Enfin, comme l'a souligné M. Asensi, il est inadmissible que le cahier des charges soit laissé à la seule appréciation du pouvoir réglementaire.

M. le Rapporteur - La commission a repoussé ces deux amendements. La transformation d'ADP en SA n'attente en rien à ses droits et devoirs, et la continuité de son activité est assurée, d'autant que l'Etat conserve la majorité dans la détention du capital initial...

M. François Asensi et M. Jean-Pierre Blazy - Initial !

M. le Rapporteur - Cette précision offre une garantie supplémentaire et témoigne bien de notre détermination à ne pas aller vers une privatisation d'ADP.

M. Jean-Pierre Blazy - Hypocrisie !

M. le Rapporteur - La suppression de l'article 6 que vous appelez de vos vœux ferait sauter cette garantie et tendrait de surcroît à supprimer le cahier des charges, lequel fixe précisément les obligations de service public auxquelles vous êtes légitimement attachés.

M. le Ministre - Même avis. L'article 6 dispose que la majorité du capital appartient à l'Etat. Je comprends que ceux qui ont privatisé ASF ou l'Aérospatiale aient du mal à comprendre notre logique... (Murmures sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains et du groupe socialiste) Nous, nous voulons clairement que l'Etat reste majoritaire dans le capital d'ADP.

M. Jérôme Rivière - L'article 6 est en effet essentiel puisqu'il marque fermement la volonté du Gouvernement de ne pas désengager l'Etat de l'aménagement aéroportuaire, tout en consacrant la détention majoritaire du capital d'ADP par la puissance publique. Sa suppression serait donc déraisonnable, et nous sommes résolument opposés aux amendements de nos collègues.

M. François Brottes - M. le ministre ne manque pas d'humour matinal... Cela dit, il faut comprendre que dans la logique du maintien du statut public que nous défendons, cet article est parfaitement inutile. Ce qui nous inquiète plus particulièrement, c'est que lorsque le principe de spécialité aura sauté, ADP pourra faire tout et n'importe quoi : dès lors, comment envisagez-vous de fixer le périmètre de ses activités ? Qui va élaborer les fameuses « conditions prévues dans le statut » ? Le conseil d'administration de la nouvelle SA sera-t-il seul à décider ?

M. Jean-Pierre Blazy - Monsieur le ministre, il vous arrive d'aller au-delà de l'humour et vous avez quasiment dérapé cette nuit, à l'occasion de l'examen de notre amendement de suppression de l'article 4 (Exclamations sur les bancs du groupe UMP), en suggérant que si notre proposition était adoptée nous ne souffririons plus de nuisances sonores et n'aurions plus à nous soucier des problèmes de sécurité aérienne... Pour l'élu de la circonscription de Gonesse qui a vécu le crash du Concorde, l'élu que je suis, ce genre de remarque est vraiment déplacé. Quoi qu'il en soit, les arguments du rapporteur et du Gouvernement sont spécieux : vous n'êtes pas en mesure d'offrir la moindre garantie aux salariés d'ADP. Proclamer que l'Etat continuera à détenir la majorité du capital initial - je souligne - ne peut pas être sérieusement considéré comme une garantie durable et suffisante. Rien n'interdira en effet de modifier ultérieurement la composition du capital de la nouvelle société anonyme. Nous sommes bien conscients de la nécessité de faire évoluer le statut de 1945, mais l'on peut procéder à son adaptation sans ouvrir la voie à la privatisation.

Les amendements 79 et 138, mis aux voix, ne sont pas adoptés.

Mme Odile Saugues - Par notre amendement 139, nous proposons que, sans préjudice de son statut d'établissement public, les missions d'ADP soient élargies aux activités - nationales et internationales - d'ingénierie aéroportuaire. Une telle adaptation permettrait d'échapper aux critiques de la Cour des comptes sans renoncer au statut public.

M. le Rapporteur - Avis défavorable car, même s'il assouplit le principe de spécialité, le présent amendement ne le supprime pas totalement, ce qui risquerait d'entraver le développement d'ADP. Cela lui interdirait par exemple de gérer un site aéroportuaire au-delà d'un rayon de cinquante kilomètres autour de Paris et d'intervenir à l'extérieur de nos frontières, où sa compétence est pourtant très appréciée.

M. le Ministre - Même avis. Outre le fait que cet amendement fait référence à un article du code de l'aviation civile désormais obsolète, il serait particulièrement inopportun de limiter la diversification des activités d'ADP aux seules activités d'ingénierie aéroportuaire.

M. François Brottes - Puisque le Gouvernement ne nous répond pas, je réitère mes questions : que faut-il entendre par « toute autre activité aéroportuaire ou non » ? Doit-on comprendre qu'ADP va être incité à vendre de la confiserie ?

D'autre part, qui a le pouvoir de rédiger les statuts qui permettent à ADP d'exercer de nouvelles activités ?

M. le Ministre - Croyez bien que je ne me soustrais nullement aux questions. ADP a acquis des compétences et un savoir-faire qu'il faut le laisser exploiter par exemple dans le domaine des télécommunications ou de la gestion des parkings. Les statuts initiaux ont été fixés par décret et ils peuvent être modifiés par l'assemblée générale, où l'Etat est majoritaire.

M. Jean-Pierre Blazy - Pour l'instant !

L'amendement 139, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. le Rapporteur pour avis - C'est la loi de 1966 sur les sociétés anonymes qui s'applique à ADP, sauf dispositions contraires. L'amendement 44 le dit plus clairement.

L'amendement 44, accepté par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

M. le Rapporteur pour avis - L'amendement 45 rectifié applique à ADP les conditions de droit commun s'agissant de la dénomination, à savoir qu'elle peut être modifiée par une assemblée générale extraordinaire. En l'état, une telle modification obligerait à passer devant le Parlement.

L'amendement 45 rectifié, accepté par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

Mme Odile Saugues - L'amendement 140 supprime la possibilité d'ouvrir le capital d'ADP. D'expérience, nous savons qu'elle conduit à la privatisation : L'Etat détenait 44 % du capital d'Air France il y a deux ans et n'en détient plus que 18,7 %.

M. le Rapporteur - La commission a émis un avis défavorable.

M. le Ministre - Défavorable à un amendement qui viderait le projet de son sens. Nous voulons développer la richesse et l'emploi grâce aux investissements que permettra l'ouverture du capital.

M. le Président - Sur l'amendement 140, je suis saisi par le groupe socialiste d'une demande de scrutin public.

A la majorité de 35 voix contre 8 sur 43 votants et 43 suffrages exprimés, l'amendement 140 n'est pas adopté.

M. François Asensi - L'amendement 102 rectifié reprend la définition des missions de service public qui figuraient dans l'article L 251-2 initial du code de l'aviation civile. Pas plus que le code du travail, celui-ci n'est archaïque. Nous acceptons des évolutions nécessaires, mais pas la déréglementation que vous voulez imposer au seul bénéfice des marchés financiers, du « tout profit » qui suscite aujourd'hui une lame de fond dans la rue. Mais nous ne pouvons décemment nous prononcer sur un texte qui renvoie à un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d'Etat pour définir ces missions, surtout dans la mesure où le changement de statut fait d'ADP un établissement privé. C'est d'ailleurs la seule chose claire dans votre projet, qui, sur le reste, entretient le flou juridique. Le Gouvernement reprend ainsi des pratiques gaulliennes ce qu'elles avaient de plus autocratique, au lieu de préserver cet esprit gaullien qui avait présidé à l'édification d'une puissance industrielle forte grâce à de grands établissements publics.

M. le Rapporteur - Cet amendement reprend, en le complétant, un article du code de l'aviation civile qui date de 1945 et est, évidemment, en grande partie obsolète. On y parle par exemple de « guider la navigation » - c'est-à-dire dans le langage de 2005, assurer le contrôle aérien. Il est hors de question de donner à ADP une telle responsabilité, dont je croyais que nous étions tous d'accord pour la laisser à l'Etat. Quant à la lutte contre l'incendie et à la prévention du péril aviaire, l'article L. 213-3 du code de l'aviation civile en attribue la responsabilité à tous les exploitants d'aérodrome. Avis défavorable.

M. le Ministre - Avis défavorable pour les mêmes raisons.

L'amendement 102 rectifié, mis aux voix, n'est pas adopté.

Mme Odile Saugues - Notre amendement 141 rectifié tend à préserver le principe de spécialité en supprimant une phrase qui ouvre la porte à des activités commerciales certainement lucratives, mais auxquelles nous préférons les missions de service public afin de garantir un service aérien de qualité et en toute sécurité.

M. le Rapporteur - Je ne comprends pas. Vous étiez d'accord pour libérer ADP en partie du principe de spécialisation, et vous le rétablissez. La phase incriminée - « Elle peut exercer toute autre activité, aéroportuaire ou non, dans les conditions prévues par ces statuts » - vise à donner à la société la possibilité de travailler dans d'autres secteurs d'activité ou d'autres territoires.

M. le Ministre - Plus ADP aura la possibilité de développer des activités commerciales, plus il y aura de recettes et plus le service public pourra être de qualité. (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste) Cela forme un tout. Avis défavorable, par conséquent.

M. Jérôme Rivière - Si vous enfermez trop ADP dans une spécialité, vous lui interdisez de recruter du personnel supplémentaire. C'est un amendement contre l'emploi !

M. Pierre Hellier - C'est évident.

M. François Brottes - Il y a sans doute un problème de rédaction. Nous voudrions en fait supprimer les mots « ou non » après les mots « toute autre activité aéroportuaire ». Pour le moment, nous retirons l'amendement.

M. François Asensi - Notre amendement 100 vise à encadrer la diversification d'ADP, afin d'éviter que les activités les plus lucratives ne l'emportent sur son cœur de métier, à savoir faire partir et atterrir les avions. Un mot sur l'emploi : en tant que maire d'une commune sur laquelle est implanté un aéroport, je suis bien placé pour savoir que ce sont surtout les emplois précaires qui se développent.

M. le Rapporteur - Défavorable, car cet amendement encadrerait la diversification selon un critère trop flou et propre donc à nourrir les contentieux. Le contrôle de l'Etat, qui reste l'actionnaire majoritaire, empêchera toute diversification inopportune.

M. le Ministre - Outre les garanties qu'apporte la présence majoritaire de l'Etat, il y a celles que donne le cahier des charges auquel la société doit se soumettre. Les missions de service public étant ainsi protégées, personne ne se plaindra que des activités commerciales qui font partie du plaisir de voyager puissent se développer, avec les emplois qui les accompagnent. Eu égard à la taxe professionnelle, les communes concernées ne s'en plaindront pas davantage. Avis défavorable, donc.

M. François Asensi - Le fait que l'Etat reste majoritaire ne constitue pas une garantie, car l'Etat peut être dirigé par une formation politique aux vues très libérales, qui laisse la société anonyme décider d'une augmentation de capital et faire ensuite des choix axés sur le souci de rentabilité à court terme. Dans cette affaire, l'Etat a en fait vocation à devenir actionnaire minoritaire. C'est cela qui nous fait rejeter le texte.

L'amendement 100, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. Jean-Pierre Blazy - Notre amendement 144 encadre la diversification en ajoutant que les futures activités ne doivent pas être de nature à compromettre ou à entraver l'accomplissement des missions de service public. Le rapporteur nous dit que le contrôle de l'Etat empêchera toute diversification inopportune. C'est reconnaître qu'il y en a de possibles. Quelles seraient-elles, selon vous ? Le ministre nous parle quant à lui de l'emploi. Mais si ADP développe des activités commerciales ou des parkings, les personnels recrutés ne le seront pas sous statut ADP. Ce seront vraisemblablement des emplois précaires.

M. le Rapporteur - Rejet, comme pour l'amendement précédent. Serait inopportune toute diversification que l'actionnaire majoritaire jugerait comme telle. Moi, je fais confiance à l'Etat, qui n'est pas dirigé par des formations politiques, Monsieur Asensi, mais par des institutions, les partis ne faisant que concourir à l'expression de la volonté populaire.

Mme Odile Saugues - Quel angélisme !

L'amendement 144, repoussé par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.

Mme Odile Saugues - Notre amendement 142 rappelle les principes inhérents à l'exploitation des services publics et à la satisfaction de l'intérêt général. Nous ne voulons pas qu'ADP privilégie les activités les plus rentables à court terme au détriment des missions de service public.

M. le Rapporteur - Les principes auxquels se réfère cet amendement s'appliquent sans texte, conformément à une jurisprudence très ancienne. La commission a repoussé cet amendement, lui préférant l'amendement 90 du Gouvernement, qui a le mérite d'insister sur la mission de coordination.

M. le Ministre - Il n'est pas nécessaire d'alourdir le texte. Avis défavorable.

L'amendement 142, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. le Président - Nous en arrivons à deux amendements identiques : le 20 et le 46. S'ils étaient adoptés, le 90 du Gouvernement tomberait.

M. le Rapporteur - Je retire l'amendement 20.

M. le Rapporteur pour avis - L'amendement 46 de la commission des finances tend à supprimer un alinéa ajouté par le Sénat qui n'a aucune valeur normative. Les sénateurs légifèrent souvent mieux que nous, mais là, non !

M. le Ministre - Compte tenu de la spécificité du fonctionnement des grands aéroports, le Gouvernement estime souhaitable de préciser dans l'amendement 90 que le service doit être adapté aux usagers et qu'ADP assure une mission de coordination.

M. le Rapporteur pour avis - L'amendement du Gouvernement est sûrement bien meilleur que l'alinéa que nous voulions supprimer, mais est-il plus normatif ? Je n'en suis pas sûr, mais je retire l'amendement 46.

M. le Rapporteur - Avis favorable sur le 90.

L'amendement 90, mis aux voix, est adopté.

Mme Odile Saugues - Il n'est pas admissible que le cahier des charges soit renvoyé à la seule approbation du pouvoir réglementaire. C'est pourquoi notre amendement 143 fixe le cadre minimum dans lequel les services publics liés à l'exploitation d'un aérodrome doivent être exercés.

M. le Rapporteur - Défavorable.

M. le Ministre - Même avis.

L'amendement 143, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. le Ministre - Par l'amendement 91, le Gouvernement souhaite tirer les conséquences de la nouvelle rédaction de l'article L. 251-2 du code de l'aviation civile, et réintroduit une disposition indiquant que les décisions relatives à la répartition des transporteurs aériens doivent continuer à être des actes administratifs. Quant au sous-amendement 187, j'y suis défavorable.

M. le Rapporteur - Avis favorable à l'amendement 91. La commission n'a pas examiné le sous-amendement 187, mais, à titre personnel, il m'apparaît inutile. Le contrôle de l'Etat s'exerce sur toutes les décisions d'ADP, puisqu'il restera majoritaire dans le capital de la société. Par ailleurs, le cahier des charges précise les modalités d'exercice de la tutelle technique, et tous les actes administratifs sont sous le contrôle du juge.

M. François Brottes - Merci de nous permettre de présenter le sous-amendement 187 ! C'est toujours mieux maintenant qu'après le vote... Si vous nous confirmez, Monsieur le ministre, que les actes administratifs seront sous le contrôle de l'Etat, nous retirons notre sous-amendement.

M. le Ministre - Je vous le confirme.

M. François Brottes - Nous le retirons.

M. le Rapporteur pour avis - L'amendement 47 a le même objet que le 91, aussi le retirons-nous.

L'amendement 91, mis aux voix, est adopté.

M. François Asensi - L'amendement 101 tend à laisser l'exercice de ces missions à la puissance publique. J'en profite pour signaler à M. Gonnot qu'il nous fait sourire lorsqu'il parle de neutralité de l'Etat !

M. Jérôme Rivière - C'est que nous n'avons pas la même conception de l'Etat !

M. le Rapporteur - Nous sommes tous d'accord, le contrôle aérien relève de l'Etat. Il ne s'agit pas de transférer à ADP la mise en œuvre des services de la navigation aérienne, mais d'organiser le concours que doit apporter ADP au fonctionnement de la navigation aérienne, par exemple en permettant la mutualisation d'équipements de télécommunications. Avis défavorable.

M. le Ministre - J'ajoute qu'il est indispensable de maintenir, ne serait-ce qu'à titre provisoire, une participation d'ADP à ces missions.

L'amendement 101, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. le Rapporteur - L'amendement 21 tend à rétablir le texte initial du Gouvernement qui est beaucoup plus large que celui du Sénat, quant au champ du contrôle exercé par l'Etat sur ADP.

L'amendement 21, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

M. le Rapporteur - L'amendement 22 est rédactionnel.

L'amendement 22, accepté par le Gouvernement, est adopté.

M. le Rapporteur - L'amendement 165 rectifié est rédactionnel.

L'amendement 165 rectifié, accepté par le Gouvernement, est adopté.

M. le Rapporteur pour avis - L'amendement 48 est de précision, et tend à remplacer le verbe « confier » par « déléguer ».

L'amendement 48, accepté par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

M. le Rapporteur - L'amendement 166 est de précision.

L'amendement 166, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

M. François Asensi - L'amendement 103 vise à préserver un contrôle plus effectif de la puissance publique sur les missions de service public assurées par ADP.

M. le Rapporteur - Avis défavorable. Cette disposition est inutilement contraignante, car il est prévu que la société devra payer des amendes en cas de manquement à ses obligations de service public - de l'ordre de 0,2 % de son chiffre d'affaires en cas de récidive.

M. le Ministre - Même avis, d'autant plus que le cahier des charges d'ADP permettra aux pouvoirs publics de prendre des mesures conservatoires en cas de manquement.

M. François Brottes - Ces amendes ne sont guère incitatives, et il pourrait être plus avantageux de payer les amendes que de remplir le cahier des charges.

M. le Rapporteur pour avis - 0,2 %, c'est tout de même 3 millions d'euros ! Et surtout, si le Gouvernement est mécontent du PDG d'ADP, il peut le renvoyer tous les mercredis !

L'amendement 103, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. François Asensi - L'amendement 104 rectifié tend à renforcer le rôle du législateur dans la définition des ouvrages et terrains participant à l'accomplissement du service public aéroportuaire. Cette liste reprend d'ailleurs celle du rapport de M. Legrand.

M. le Rapporteur - C'est effectivement la liste citée dans le rapport de M. Legrand, mais pas dans la loi dont M. Legrand a été le rapporteur au Sénat, car cela ne relève pas du domaine de la loi. Avis défavorable.

M. le Ministre - La liste est bien trop restrictive, et il ne faut pas restreindre le service public. Avis défavorable.

L'amendement 104 rectifié, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. le Rapporteur - L'amendement 169 est de précision.

L'amendement 169, accepté par le Gouvernement , mis aux voix, est adopté.

L'article 6 modifié, mis aux voix, est adopté.

AVANT L'ART. 7

Mme Odile Saugues - Par l'amendement 148, nous souhaitons affirmer que l'Etat est garant d'une desserte équilibrée des territoires, car l'absence de précision sur le rôle des actionnaires privés laisse présager qu'ils feront de la recherche de la rentabilité leur priorité.

Nous avons vu des compagnies agir sans aucun souci de garantir le bon fonctionnement du service public, notamment sur le plan de la sécurité. Les dessertes ne doivent pas être cédées au seul vu des profits qu'elles peuvent rapporter... L'Etat doit être le garant d'une desserte équilibrée des territoires.

M. le Rapporteur - La commission est très attentive aux problèmes d'aménagement du territoire, sa nouvelle dénomination en témoigne. Nous sommes évidemment tous d'accord sur le fond, mais il n'y a pas lieu d'introduire au milieu d'un texte normatif l'énoncé d'un grand principe général. Nous préférons, notamment à travers l'article 8, nous doter d'outils permettant de lui donner réalité.

M. le Ministre - Le ministre de l'aménagement du territoire ne peut qu'approuver les propos de Mme Saugues, mais son amendement aurait davantage trouvé place dans une réforme constitutionnelle que dans un texte sur les aéroports...

M. François Brottes - Si le ministre approuve le principe énoncé, que l'Assemblée ne vote-t-elle cet amendement ? A un moment où l'on ne cesse de déléguer les missions de service public, il est bon de rappeler certains éléments fondateurs de la République, comme nous l'avions fait dans les textes sur l'énergie et sur la Poste. Il sera toujours temps, à l'occasion des navettes, de réorganiser le texte pour placer en tête, plutôt qu'à cet endroit, ce principe fondamental.

M. le Président - Je suis saisi par le groupe socialiste d'une demande de scrutin public sur cet amendement.

A la majorité de 29 voix contre 10 sur 39 votants et 39 suffrages exprimés, l'amendement 148 n'est pas adopté.

ART. 7

M. Joël Beaugendre - Hier, Monsieur le ministre, vous avez évoqué les spécificités de l'outre-mer. La région Guadeloupe a la particularité d'être un archipel, et l'aéroport du Raizet d'être à la fois militaire et régional, assurant la desserte des îles environnantes et des autres DFA. La convention venant à échéance dans deux ans, les discussions sur le « plan opérationnel intégré » étant ouvertes entre l'Etat, l'Europe et la région, et les investissements nécessaires pour moderniser l'aéroport et lui permettre de recevoir l'Airbus A 380 étant conséquents, il serait nécessaire de clarifier la situation en ce qui concerne sa gestion. La CCI peut-elle en ce domaine s'inscrire dans le long terme ?

M. François Asensi - En autorisant une participation des collectivités locales au capital des futures sociétés gérantes d'aérodromes, vous allez favoriser la concurrence entre les territoires. Le poids que prendra le capital privé conduira à ce que la logique de rémunération du capital l'emporte sur celle du développement durable. Rien n'exclut la possibilité qu'à terme, les aéroports soient possédés par les fonds de pension.

On risque ainsi d'assister à des fermetures de ligne pour des motifs de rentabilité et à une concentration des trafics européens et internationaux sur quelques aéroports bien desservis par les liaisons ferroviaires nationales. Les conséquences seraient lourdes pour les économies régionales.

En ce qui concerne le personnel des aéroports, vous prévoyez que les agents publics seront mis à la disposition des nouvelles sociétés aéroportuaires pour une durée de dix ans. Il est à craindre que leur employeur fasse pression sur eux pour qu'ils abandonnent leur statut avant cette échéance... En outre, les personnels des aéroports employés par les CCI ne sont pas tous sous statut : 25 % sont titulaires d'un contrat de travail, à durée déterminée ou indéterminée, et 10 % relèvent de la convention collective des ports autonomes.

Enfin, je note que dans son rapport, M. de Courson présente l'établissement public que constitue la CCI comme un frein au développement économique des aéroports, alors que deux paragraphes plus haut, il souligne que la productivité des opérateurs français est supérieure à celle de la plupart de leurs homologues européens...

M. le Ministre - M. Beaugendre étant, je crois, contraint de nous quitter, je voudrais lui répondre tout de suite.

J'ai bien compris votre message, Monsieur le député. Vos préoccupations sont parfaitement légitimes. Nous devons étudier avec le gestionnaire actuel le programme d'investissement, afin de retenir une durée pertinente de prolongation de la concession. Soyez assuré que nous ferons le nécessaire.

M. le Rapporteur - Monsieur Asensi, je vous invite à lire ma page 24 : j'y écris que « Les CCI sont des établissements publics administratifs d'Etat. Comme dans le cas d'ADP, le statut d'établissement public constitue un frein au développement économique des aéroports. »

M. Jérôme Rivière - Cet article, très important, est particulièrement attendu par les chambres de commerce, les collectivités territoriales et les personnels, légitimement inquiets. Il répond au souhait du président Mazeaud, adversaire des lois verbeuses.

Cela dit, nous attendons des clarifications sur la composition du capital et le rythme de son ouverture. Vous avez déjà évoqué la création des noyaux durs, et l'on sait que tous les partenaires ne seront pas obligatoirement privés. Rien n'interdira ainsi à la DGAC espagnole d'entrer dans le capital de l'aéroport de Toulouse ou à des sociétés à capitaux publics italiennes dans celui de l'aéroport de Nice, tant il est vrai que nous avons affaire à un marché où les fonds de pension américains sont peu présents.

Mais les sociétés aéroportuaires de demain ne resteront pas toutes éternellement à majorité publique, et vous savez que les entreprises qui assurent des prestations de sûreté rencontrent de très grandes difficultés à trouver des assurances qui acceptent de couvrir le risque terroriste. Quelles mesures comptez-vous prendre à ce sujet ?

M. Serge Poignant - Il s'agit d'un article important, en effet. De nombreux députés sont concernés par les aéroports régionaux, et je peux témoigner du travail actif de la chambre de commerce de Loire-Atlantique en la matière.

Force est de reconnaître que l'absence de législation place les opérateurs aéroportuaires en situation de fragilité par rapport à leurs homologues étrangers, et les Chambres ont bien compris que le statut actuel de concessionnaire limitait la réactivité et qu'il fallait ouvrir le capital.

Plusieurs amendements permettront d'améliorer encore le dispositif, sur l'initiative et la participation des Chambres, le capital initial, les personnels, le pacte d'actionnaires, et d'autres encore.

La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance, qui aura lieu cet après-midi, à 15 heures.

La séance est levée à13 heures 5.

Le Directeur du service
des comptes rendus analytiques,

François GEORGE

Le Compte rendu analytique
est disponible sur Internet
en moyenne deux heures après la fin de séance.

Préalablement,
est consultable une version incomplète,
actualisée au fur et à mesure du déroulement de la séance.

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