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100ème jour de séance, 238ème séance
L'ordre du jour appelle les questions au Gouvernement.
M. le Président - Comme chaque premier mercredi du mois, les quatre premières questions portent, en principe, sur des thèmes européens.
M. Pierre Lequiller - Le groupe UMP se réjouit de la rencontre qui a eu lieu hier à Rheinsberg entre la Chancelière allemande et le Président de la République. La délégation pour l’Union européenne vient justement d’entendre les rapports de dix de nos collègues qui se sont rendu dans les capitales européennes pour débattre de la relance et de l’élargissement de l’Europe. Si les positions divergent entre ceux qui ont ratifié le traité, ceux qui l’ont rejeté et ceux qui ne se sont pas prononcés, il existe néanmoins une attente largement partagée à l’égard de la France et de l’Allemagne, d’où doit venir une impulsion conjointe.
Quels sont le calendrier et la méthode proposés au cours de cette rencontre ? Avons-nous une position commune sur l’élargissement, notamment à la Roumanie et à la Bulgarie ? Sommes-nous d’accord sur la nécessité d’une pause après leur entrée – que nous souhaitons pour le 1er janvier 2007 – afin de permettre l’approfondissement ?
Certains, comme M. Fabius, ont fait miroiter un plan B illusoire et plongé l’Europe dans la crise (Exclamations sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains et sur plusieurs bancs du groupe socialiste).
M. Jacques Desallangre - Le plan B est en cours !
M. Pierre Lequiller - Comment comptez-vous associer nos partenaires à cette initiative franco-allemande ? À quand la relance de l’Europe politique ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Philippe Douste-Blazy, ministre des affaires étrangères - La rencontre constructive qui a eu lieu hier nous a permis de nous accorder avec l’Allemagne sur trois points. Tout d’abord, au plan institutionnel, nos deux pays présenteront des propositions lors de la présidence allemande au premier semestre 2007, et des décisions lors de la présidence française au deuxième semestre 2008. Ensuite, comme l’a souhaité le Premier ministre il y a un an, nous porterons ensemble une Europe des projets, pour des politiques en matière intérieure, énergétique, de recherche et d’éducation. Enfin, nous défendons ensemble la notion de capacité d’absorption de l’Union européenne, fondée sur des politiques communes et surtout sur l’assentiment des peuples – condition sine qua non de la poursuite de l’élargissement. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. le Président – La parole est à M. Montebourg. (Murmures sur les bancs du groupe UMP)
Plusieurs députés UMP - Robespierre !
M. Arnaud Montebourg – L’OPA hostile sur Arcelor inquiète les 30 000 salariés français de ce fleuron de l’industrie européenne qui n’ont, comme l’ensemble des contribuables, pas ménagé leurs efforts pour garantir le sauvetage de notre acier. S’il aboutissait, ce raid boursier aurait des conséquences irrémédiables sur l’emploi et sur les territoires. Face à notre inquiétude, les actionnaires, eux, se réjouissent à l’idée d’encaisser la plus-value de cette bataille rangée entre un industriel indien, dont les intérêts sont étrangers au développement de l’industrie européenne, et un raider russe à la fortune obscure et aux intentions voraces. Faut-il donc, pour échapper à l’un, livrer Arcelor à l’autre ? L’acier européen ne peut devenir l’otage d’une confrontation indo-russe ! Comme M. Zapatero l’a fait en Espagne, les socialistes vous ont récemment proposé, M. le Premier ministre, de mettre les OPA sous contrôle public. L’eussiez-vous accepté, le problème d’Arcelor serait déjà réglé, et avec lui tous ceux qui menaceront dans l’avenir l’industrie française. Pourtant, vous avez préféré la satisfaction des actionnaires aux intérêts de notre industrie. Votre prétendu patriotisme économique est à l’image du général Gamelin oubliant qu’il faut des chars pour mener une guerre moderne ! Les socialistes que nous sommes défendons cette proposition dans notre projet voté hier soir (Protestations sur les bancs du groupe UMP).
Plusieurs députés UMP - Vous ne l’avez même pas voté !
M. Arnaud Montebourg – Qu’attendez-vous donc pour vous raviser ? Notre industrie et nos emplois, eux, ne peuvent attendre votre départ ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
M. François Loos, ministre délégué à l’industrie - Les batailles boursières vous feraient-elles donc peur, Monsieur Montebourg ? En la matière, le Gouvernement s’en tient à une ligne simple : la bourse sert à doter notre économie de moyens de financement.
Mme Martine David - Et les personnels, dans tous ça ?
M. le Ministre délégué - L’État, quant à lui, est un régulateur boursier dont la crédibilité a été rétablie par une loi de 2003, puis par la loi sur l’OPA qui impose davantage de transparence au bénéfice des salariés et permet aux entreprises de mieux se défendre en émettant des bons, comme cela se fait aux États-Unis.
Vous évoquez Arcelor et la sidérurgie. Que fait le Gouvernement en la matière ?
Plusieurs députés socialistes – Rien !
M. le Ministre délégué – Il joue son rôle ! Nous avons mandaté une équipe spéciale chargée d’interroger M. Mittal sur son projet industriel, social et technologique, et nous examinons ses réponses qui nous sont parvenues le 27 mai.
M. Augustin Bonrepaux - Mais enfin que faites-vous ?
M. le Ministre délégué – Quant au projet de Severstal, il est amical, et sa méthode est bonne. Nous avons également interrogé son président et mes services attendent ses réponses. L’industrie ne se réduit pas à une bataille boursière : elle concerne des usines, des emplois et la création de richesses ! L’État joue son rôle et doit poser les bonnes questions, mais c’est naturellement aux actionnaires de choisir ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
Plusieurs députés socialistes – Quelle honte !
M. Jean Dionis du Séjour - C’est la semaine prochaine que se réunira la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif au droit d’auteur et aux droits voisins dans la société de l’information, qui transpose une directive européenne. Ses enjeux sont considérables. Internet devient le vecteur principal de la diffusion de la culture et c’est une bonne nouvelle pour la démocratie : trop longtemps privilège d’un petit nombre, la culture va devenir accessible à tous. Nos débats, néanmoins, ont été chaotiques : aux nombreux députés qui ont demandé la levée de l’urgence lors de la reprise de nos débats au mois de mars, vous avez répondu, Monsieur le ministre de la culture, que si des positions inconciliables entre les deux chambres se faisaient jour, le Gouvernement apprécierait, par respect pour la souveraineté du Parlement, s’il y a lieu d’organiser des navettes parlementaires. Or, nous y sommes : des différences majeures sont apparues quant à l’interopérabilité et à la création de l’Autorité de régulation. Ce sont-là des enjeux majeurs pour les consommateurs et pour l’équilibre entre logiciels propriétaires et logiciels libres. Soit la CMP doit constater les écarts majeurs entre les deux assemblées, et comme en dispose notre Constitution, le dernier mot doit revenir à l'Assemblée nationale, soit, et c’est la proposition de l’UDF, le Gouvernement propose une véritable loi moderne qui réglera les problèmes au fond et la CMP n’est en aucune manière le bon moyen d’y parvenir.
N’ayez pas peur du Parlement, Monsieur le ministre, laissez-le faire son travail ! Allez-vous respecter votre engagement du 9 mars ? Quand léverez-vous l’urgence ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF, du groupe socialiste et sur quelques bancs du groupe UMP)
M. Renaud Donnedieu de Vabres, ministre de la culture et de la communication – La force et l’honneur du gouvernement de Dominique de Villepin, c’est d’avoir le courage de l’action et l’intelligence de la réconciliation (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste). Il importe qu’une offre légale de musique et de cinéma soit proposée sur internet afin de mettre un terme au risque de la prison pour les internautes et de garantir à nos concitoyens le droit à la copie privée. La France sera ainsi le premier pays dans le monde à garantir le droit à l’interopérabilité, c’est-à-dire la possibilité de lire une œuvre sur n’importe quel support. C’est nous qui apporterons ces garanties ! Entre l’Assemblée nationale et le Sénat, il n’y a pas de divergence de fond, ni sur la copie privée, ni sur l’interopérabilité (Protestations sur les bancs du groupe UDF et du groupe socialiste), ni sur la riposte graduée des sanctions. Les rapporteurs travaillent à la définition d’un bon point d’équilibre et d’un accord. Il serait suicidaire et démagogique d’attendre, à moins que vous ne vouliez en revenir à la licence globale, vieille lune proposée par Ségolène Royal ! (Protestations sur les bancs du groupe socialiste ; applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP)
M. François Liberti - La viticulture subit la crise la plus grave de son histoire. Les différents plans dits de sauvetage comme les mesures de vinification artificielle et autres copeaux sont des artifices illusoires. Toutes les aides apportées en matière de trésorerie et de gestion des exploitations, même si elles sont utiles, ne permettront pas aux viticulteurs et aux caves coopératives de sortir de l'impasse. Il y a donc urgence. L'ensemble de la profession demande à ce que la France, malgré le refus réitéré de l'Europe, exige et obtienne de celle-ci un volume de distillation de huit millions d'hectolitres à 4 € au minimum. C'est la seule alternative pour enrayer un effondrement du marché et passer le cap des vendanges 2006. Les viticulteurs sont à bout ! Alors que l'Espagne plante et nous renvoie sa surproduction – cinq millions d'hectolitres –, c'est encore la France qui est directement visée par le nouveau plan de la commissaire européenne en charge de l'agriculture ! Celui-ci prévoit la suppression totale de la distillation, préconise l'arrachage de 400 000 hectares – l'équivalent de la moitié des vignobles français –, s'attaque aux appellations contrôlées en faisant du vin un produit « coca cola » ouvrant la porte aux trafics et aux fraudes. Le but affiché est clair : accélérer une restructuration menée par des groupes financiers parmi lesquels figurent les grandes marques de spiritueux.
Les viticulteurs sont attachés à leur terre, à leurs vignes, à leur travail qui façonne notre territoire depuis des décennies. Monsieur le ministre de l’agriculture, comment comptez-vous vous opposer à ce plan de destruction ? Comment comptez-vous agir auprès de la Communauté européenne pour obtenir la distillation qu'exigent les viticulteurs ? Quelles mesures structurelles la France défendra-t-elle dans les institutions européennes pour préserver les potentialités de notre viticulture et pour que les exploitants puissent enfin vivre dignement de leur travail ? (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains)
M. Dominique Bussereau, ministre de l'agriculture et de la pêche – Vous avez raison : la crise que traverse la viticulture est grave. Vous-même, avec d’autres parlementaires sur tous les bancs, vous en faites à juste titre le porte-parole. Nous avons réagi en mettant en place des mesures sociales et de trésorerie et nous sommes prêts à augmenter encore la solidarité nationale. La réforme de l’organisation commune de marché vitivinicole, telle que proposée par la Commission européenne, est inacceptable en l’état. Nous avons demandé une distillation à 3 € pour deux millions d’hectolitres concernant les vins de table et à 5 €, pour deux millions d’hectolitres également, s’agissant des AOC. Les résultats obtenus sont insuffisants : 1,91 € pour 1,5 million d’hectolitres pour les vins de table et 3 € pour les AOC. Le Premier ministre m’a demandé de trouver dans les 24 heures les moyens supplémentaires pour compenser cet écart. J’annoncerai donc les mesures prises dès demain et j’en informerai tous les députés afin qu’ils puissent en faire part à leurs administrés (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Serge Roques – Le sida touche dans le monde une personne de plus toutes les six secondes ; 2,3 millions d’enfants en sont atteints ; plus de six millions de malades ont un besoin urgent de traitement alors que seul un million y a accès. Toutes les trente secondes, en Afrique, un enfant meurt des conséquences du paludisme alors qu’un traitement immédiat peut réduire la mortalité de 50 %. La tuberculose provoque quant à elle 500 000 décès par an sur ce continent. L’injustice qui frappe les enfants est par nature la plus intolérable. Tout le monde déplore une telle situation, mais beaucoup la jugent sans remède : ce n’est pas notre cas. Le 22 décembre dernier, sous l’impulsion du Président de la République, nous avons approuvé la création d’une contribution sur les billets d’avion visant à lutter contre les pandémies dans les pays en voie de développement. Cette contribution entrera en vigueur dès le 1er juillet. De nombreux pays sont prêts à l’adopter. Nous pouvons en être fiers : la France, pays des Droits de l’homme, renoue avec sa vocation et son génie propre, qui l’ont toujours portée à l’avant-garde des grandes causes humanitaires. Elle le fera cette fois grâce à UNITAID, dont je porte l’insigne au poignet. Quelles mesures ont été prises, sous l’impulsion du Brésil et de la France, lors de la Conférence de l’ONU sur le sida ? Comment le produit de cette contribution sera-t-il employé pour lutter contre les épidémies qui touchent les enfants des pays les plus pauvres ? (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP)
M. Philippe Douste-Blazy, ministre des affaires étrangères - Parmi les grands sujets de politique étrangère qui menacent la stabilité du monde, il en est un dont on ne parle jamais : la grande pauvreté, qui touche essentiellement les pays du Sud, et le fossé grandissant entre les pays riches et les pays pauvres, dont les trois pandémies que vous avez citées sont la première conséquence. Car 90 % des nouvelles infections se déclarent dans les pays du Sud ; les médicaments sont au Nord, les malades et les morts sont au Sud. C’est pourquoi le président Lula et le président Chirac ont proposé il y a deux ans à Genève des financements nouveaux et pérennes, en plus de l’aide publique au développement.
Les fonds récoltés financeront une centrale d’achat de médicaments, UNITAID. De quatre pays au départ, nous sommes passés à quatorze, puis à quarante-trois. Il s’agit d’obtenir que l’industrie pharmaceutique « casse » les prix des médicaments contre la tuberculose, le paludisme et le sida, afin que les pays pauvres puissent y avoir accès, et qu’elle développe ces médicaments sous la forme pédiatrique – ce qui n’est pas encore fait pour le sida, alors même que 2 000 enfants sont contaminés chaque jour. Ce n’est pas seulement un problème sanitaire ou moral : c’est un problème politique majeur, car il est le terreau de tous les problèmes d’immigration et de terrorisme qui existent dans l’Afrique Sub-Saharienne et le Sahel. Je vous remercie donc de votre question. La France a été le premier pays au monde à proposer cette taxe ! (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP)
M. Jean-Pierre Nicolas - Le programme national de rénovation urbaine du plan de cohésion sociale a commencé à transformer en profondeur la physionomie de certains de nos quartiers, permettant à nombre de nos concitoyens de retrouver l’espoir, tant il est vrai que le logement peut être aussi bien un ascenseur social qu’un terrible discriminant. Les premiers effets sont là, mais vous avez décidé, Monsieur le ministre du logement, de renforcer le programme initial en tenant compte de nouvelles et légitimes aspirations. Je le constate chaque jour à Évreux avec le maire, en dépit de l’obstruction de certains bailleurs sociaux. Vous avez ainsi signé avec la Banque européenne d’investissement un protocole de financement de 500 millions d’euros ; le Gouvernement se concerte d’autre part avec les partenaires sociaux sur la prolongation et le renforcement du plan national de rénovation urbaine. Regroupés au sein de l’UESL, les partenaires sociaux se sont engagés à porter leur participation financière de 2,5 à 5 milliards d’euros sur la période 2004-2013. Avec les 5 milliards que l’État a déjà mis à disposition de l’ANRU, la capacité de subvention se trouve donc portée à 10 milliards. Pouvez-vous nous faire le point sur l’avancement du programme, les moyens de l’ANRU et les travaux engagés ? (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP)
M. Jean-Louis Borloo, ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement - Vous suivez attentivement ce dossier, puisque le quartier de la Madeleine, à Évreux, est l’un de ces quartiers en pleine transformation, avec un programme de modification de près de 195 millions d’euros (Applaudissements sur quelques bancs du groupe UMP). Le programme de rénovation urbaine intéresse les trois quarts des députés, dont le président de cette assemblée. Il y a trente ans étaient construites dans l’urgence, dans 400 villes, 700 cités en rupture avec le reste de la ville. Ces quartiers ont été laissés à l’abandon : la ségrégation territoriale est devenue ségrégation sociale, voire ségrégation ethnique. C’est la raison pour laquelle nous avons lancé il y a deux ans ce vaste programme de rénovation urbaine, qui vise à transformer radicalement l’habitat et les espaces publics pour réintégrer ces quartiers au reste de la ville. Étaient prévus 200 quartiers prioritaires ; 150 conventions ont été signées, et devant la demande il a fallu passer à 700 quartiers ; 400 villes sont désormais intéressées. Nous portons donc le programme de 20 à 30 milliards : les partenaires sociaux apportent 2,4 milliards de plus, et la Banque européenne d’investissement 500 millions. Les travaux ont démarré dans 150 quartiers, qui seront 300 d’ici l’été. L’intégralité du programme sera lancée avant la fin de l’année. Toutes les cités verront un changement radical ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. le Président – Il vous restait encore quelques secondes pour parler d’Évreux…
M. Augustin Bonrepaux - Monsieur le Premier ministre, les ménages et les entreprises constatent une augmentation excessive du prix de toutes les énergies – pétrole, gaz, électricité. La facture s’alourdit pour tous ; elle pèse sur le pouvoir d’achat des ménages et met en péril la compétitivité des entreprises. La privatisation d’EDF se traduit par une explosion de 60 à 80 % du prix de l’électricité pour les entreprises. Triste record, dénoncé à l’unanimité par notre commission des finances. Face à cette situation, vous choisissez soit de rester passif – en refusant la TIPP flottante et la taxation des entreprises pétrolières – soit de pratiquer la fuite en avant, en accélérant la libéralisation du marché. Au mépris de l’engagement solennel pris par M. Sarkozy lorsqu’il était ministre des finances, vous voulez privatiser GDF sous le faux prétexte d’empêcher une OPA sur Suez. L’énergie n’est pas une marchandise comme les autres : c’est un bien de première nécessité. Une politique publique digne de ce nom ne saurait s’accommoder d’une telle improvisation.
Ma question sera donc simple et claire – et j’espère que votre réponse le sera aussi : allez-vous entendre les inquiétudes de nos concitoyens, des chefs d’entreprise, des salariés, et renoncer à la privatisation de GDF ? Ou allez-vous poursuivre votre politique de démantèlement du service public de l’énergie ? (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
M. François Loos, ministre délégué à l’industrie – Ma réponse sera simple.
M. Augustin Bonrepaux - Ma question s’adressait au Premier ministre !
M. le Ministre délégué – Ce qui se passe sur le marché mondial de l’énergie nécessite des opérateurs forts, capables d’assurer la sécurité de l’approvisionnement de notre pays dans de bonnes conditions (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste). Voulez-vous de la polémique ou une réponse ? (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste)
S’agissant de Gaz de France et de Suez, notre objectif est d’avoir un véritable champion de l’énergie et de donner à nos entreprises les meilleures chances (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste). Il est aussi d’avoir un service public de l’énergie capable d’assurer la sécurité de l’approvisionnement, et dont l’État reste le premier actionnaire (Protestations sur les bancs du groupe socialiste).
Puisque vous voulez la polémique, vous l’aurez ! Quel est le Gouvernement qui a augmenté les prix de 30 % entre 2000 et 2001 ? C’est vous ! Quel est le Gouvernement qui a empêché EDF d’investir dans le nucléaire ? (« C’est vous ! » sur les bancs du groupe UMP) C’est vous ! Alors, nous, aujourd’hui, nous réparons ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Pierre Lellouche - Hier matin, M. Javier Solana, haut représentant de l'Union européenne, a présenté à Téhéran l'offre des « 5+1 » – les 5 membres permanents du Conseil de sécurité plus l'Allemagne – invitant la République islamique d'Iran à cesser ses activités liées à l'enrichissement d'uranium et au retraitement du plutonium.
Les inspecteurs de l’AIEA ont découvert ces dernières années un certain nombre d'indices démontrant clairement l'existence d'un programme nucléaire clandestin de maîtrise du cycle du combustible, qui, en l'absence de toute centrale électro-nucléaire civile, ne peut avoir d'autre finalité que militaire. Au train où vont les choses, l'Iran pourrait posséder jusqu'à 3 000 centrifugeuses avant la fin de cette année et pourrait produire une quantité significative d'uranium enrichi dans les douze mois suivants ; autrement dit, à la fin de l'année 2007, la matière nécessaire à la fabrication d'une première arme pourrait être disponible.
La crise du nucléaire iranien est potentiellement aussi grave que la crise des missiles à Cuba qui, en 1962, qui avait conduit le monde au bord du gouffre. Une telle prolifération, ne pourrait qu'aggraver les risques d'embrasement dans différents pays de la région, de la Turquie aux pays arabes voisins, sans parler des risques qui pèseront sur les villes européennes, qui seront rapidement à portée de missiles balistiques iraniens.
Ces derniers mois, l'Iran n'a cessé de gagner du temps, refusant de stopper ses activités d'enrichissement, multipliant les menaces de rétorsion vis-à-vis de l'Occident et les menaces d'éradication vis-à-vis de l'État d'Israël. Et ces derniers jours, les hauts dirigeants du régime iranien n'ont manifesté aucune disposition au compromis, indiquant même qu'il n'était « pas possible d'accepter les pots-de-vin de l'ennemi » !
Monsieur le ministre des affaires étrangère, pouvez-vous aujourd'hui en dire davantage à la représentation nationale sur le contenu de l'offre des 5+1 ? La presse s'est faite l'écho d'offres particulièrement généreuses, qui incluraient notamment la construction de centrales nucléaires civiles et le soutien à la candidature de l'Iran à l'OMC. Pouvez-vous nous dire également ce qui est prévu au cas où l'Iran refuserait cette offre et quelles sont les initiatives que compte prendre la France? (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP)
M. Philippe Douste-Blazy, ministre des affaires étrangères - Dans le dossier iranien, deux événements majeurs viennent de se dérouler cette semaine. Pour la première fois, les Américains ont accepté d’être derrière la proposition européenne, la condition étant que les Iraniens suspendent les activités nucléaires sensibles. Deuxième événement : le 1er juin, à Vienne, les Russes, les Chinois, les Européens et les Américains se sont mis d’accord sur des propositions positives dans le domaine de l’énergie nucléaire civile ainsi que sur le plan commercial. Le but est de faire revenir l’Iran à la table de négociation.
Javier Solana s’est donc rendu à Téhéran. Il vient de rentrer et nous a dit que l’entretien avait été constructif. Aujourd’hui, l’Iran est devant ses responsabilités. Ou bien il accepte de revenir à la table de négociation en regardant ces propositions, et il faudra alors que ce pays donne tous les signes nécessaires pour redonner confiance à la communauté internationale. Ou bien il les rejette sans même les regarder. Et dans ce cas, il faut savoir qu’à Vienne, nous nous sommes également mis d’accord sur des sanctions possibles. Et cela se verra au Conseil de sécurité des Nations unies. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe UMP)
M. Jean-Pierre Decool - Ma question s'adresse à M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille.
Monsieur le ministre, vous avez présenté une réforme nécessaire et exigeante de la protection de l'enfance afin d'assurer à chaque enfant les meilleures conditions d'épanouissement. Mais un grand nombre d’enfants handicapés, victimes de maladies orphelines gravement invalidantes, souffrent aujourd'hui d'un déficit de prise en charge. Pour ces enfants atteints de détérioration psychomotrice sévère, l'hospitalisation est souvent la seule solution et les personnels soignants font alors tout leur possible.
Mais certaines familles refusent cette hospitalisation afin d'offrir à leur fils ou à leur fille une fin de vie la plus heureuse possible. Lorsqu'un enfant n'a plus que quelques années ou quelques mois à vivre, l'amour et le soutien de ses parents, de ses frères et sœurs, de son entourage, constituent un cadre précieux. Ce choix est néanmoins très difficile. Il impose aux parents des contraintes toujours plus lourdes : suspension de leur activité, intervention quotidienne de plusieurs professionnels de santé, achat de matériel médical spécifique et coûteux, rémunération de personnel de maison…
Outre la perte de revenus qu'elle subit, la famille est soumise à une fatigue et un stress permanents, notamment lorsque l'enfant a besoin de soins jour et nuit. Les services d'aides-soignants et de gardes de nuit seraient alors indispensables. Malheureusement, la prise en charge par les caisses primaires d'assurance maladie n'existe que dans le cadre du maintien à domicile d'une personne âgée. Pour un enfant, cette participation financière est prévue uniquement lorsqu'il est hospitalisé, alors que cette solution est nettement plus onéreuse que son maintien à domicile.
Monsieur le ministre, quelles mesures comptez-vous mettre en œuvre afin d'aider ces familles en détresse matérielle et morale et permettre ainsi à ces enfants gravement malades de connaître une fin de vie aussi sereine que possible ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille – Trop de familles se trouvent dans une profonde détresse en raison d’une très grave maladie ou d’un très sérieux handicap d’un enfant, et la situation est plus terrible encore lorsqu’elle doit être assumée par une femme seule. Que faire donc pour venir en aide aux familles qui acceptent de se consacrer à plein temps à un enfant malade ou handicapé ?
Il y a bien sûr l’hospitalisation à domicile, dont le nombre de places est passé de 5 000 en 2004 à 8 000 aujourd’hui et sera de 15 000 en 2010, et les services de soins infirmiers à domicile, où nous avons augmenté de 16 000 le nombre de places depuis 2004.
M. Augustin Bonrepaux - Qui paie ?
M. le Ministre délégué - Mais cela ne suffit pas, il faut aussi aider les familles sur le plan financier. L’allocation d’éducation spéciale a été revalorisée pour les mères élevant seules un enfant. Un décret publié avant-hier, mais dont les dispositions s’appliquent à compter du 1er mai dernier, améliore également, notamment au profit des femmes seules, l’allocation de présence parentale, laquelle peut être versée pendant 310 jours ouvrés, soit quatorze mois, de congé pris sur une période de trois ans. Les soins apportés aux enfants sont, quant à eux, bien entendu remboursés à 100 %. La prochaine Conférence de la famille, consacrée à « l’aide aux aidants », débattra notamment des possibilités de suspension du contrat de travail, des droits à la retraite et de la formation des aidants familiaux, enfin de la validation des acquis de leur expérience (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Jean-Paul Bacquet - Monsieur le ministre d’État, ministre de l’intérieur, hier, deux policiers sont venus chercher dans une école maternelle du Mans deux frères kurdes, âgés de trois ans et demi et six ans, dont la mère est en cours de reconduite à la frontière, bien qu’elle ait déposé une demande d’asile politique. Cet arrachement brutal d’enfants à la collectivité scolaire où ils sont intégrés, humainement intolérable, suscite une indignation et une réprobation aussi unanimes que légitimes auprès des élus, des enseignants, des parents d’élèves, des collectifs de soutien qui, partout en France, depuis de nombreux mois, se mobilisent pour protéger les enfants menacés, mais aussi de l’ensemble des Français.
Dans le même temps, Monsieur le ministre d’État, vous annonciez au Sénat la régularisation des parents d’enfants nés, arrivés très jeunes ou scolarisés dès la maternelle dans notre pays, déclarant qu’il serait « très cruel de reconduire de force à la frontière un enfant étranger », dont le départ ne pourrait être vécu que « comme une expatriation, un déracinement ». Face à cette nouvelle contradiction entre vos paroles et les faits, vous comprendrez que l’on puisse s’interroger sur votre sincérité. Quelle crédibilité accorder à vos propositions qui ne concerneraient de toute façon que moins de 2 % des enfants menacés ? N’est-ce pas un nouvel effet d’annonce destiné à masquer l’impasse de la politique d’immigration du Gouvernement, dont vous avez vous-même apporté la preuve en faisant voter deux lois sur le sujet en moins de trois ans ? (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
M. Nicolas Sarkozy, ministre d’État, ministre de l’intérieur et de l’aménagement du territoire - Vous m’interrogez sur ma sincérité. Permettez-moi, avec tout le respect que je vous dois, de m’interroger sur votre compétence (Vives exclamations sur les bancs du groupe socialiste).
J’avais cru comprendre, mais peut-être m’étais-je trompé, que l’engagement européen du parti socialiste était constant. Il ne devrait donc pas ignorer que la convention de Dublin prévoit que l’instruction de la demande d’asile s’effectue dans le pays où elle a été déposée. La famille kurde en question, l’honnêteté exige de le porter à la connaissance des Français, a déposé une demande d’asile politique en Norvège. La Norvège est une démocratie européenne. L’application stricte de la convention de Dublin m’amène donc à demander que cette famille y soit reconduite. Tout Européen convaincu ne peut agir qu’ainsi. Toute autre position traduirait soit de l’incompétence, ce que je ne veux pas croire, soit de la mauvaise foi. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)
Pour ce qui est plus généralement de l’éventuelle reconduite à la frontière d’enfants scolarisés, plutôt que nous chamailler, nous devrions rechercher le consensus. L’inscription dans nos écoles étant de droit, si le simple fait d’avoir des enfants scolarisés donne aux familles le droit d’acquérir la nationalité française ou d’obtenir un visa de long séjour, on risque de créer une nouvelle filière d’immigration incontrôlable. J’ai donc simplement demandé, en accord avec Dominique de Villepin après m’en être entretenu avec lui, que les enfants n’ayant aucun lien avec leur pays d’origine puissent rester en France. Après que Mme Royal ne me juge pas assez ferme, voilà que vous ne me trouvez pas assez humain. Il est décidément difficile de suivre le parti socialiste ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et sur plusieurs bancs du groupe UDF)
M. Daniel Poulou - Monsieur le ministre de la fonction publique, vous avez présenté ce matin en Conseil des ministres un projet de loi de modernisation des trois fonctions publiques, d’État, territoriale et hospitalière. On a longtemps reproché à la fonction publique la lourdeur de sa gestion, la lenteur des carrières et les difficultés de mobilité de ses agents, les archaïsmes de ses cloisonnements. Le prochain départ en retraite de nombreux fonctionnaires devrait être l’occasion d’apporter une réponse à ces questions. Quels progrès les agents peuvent-ils attendre du projet de loi présenté ce matin ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)
M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique - Les agents de la fonction publique rencontraient en effet des difficultés de mobilité et de déroulement de carrière. Plusieurs mesures permettront d’y remédier. Tout d’abord, la validation des acquis de l’expérience, laquelle permettra à des agents, aujourd’hui bloqués dans leur carrière, de progresser. Ensuite, la mobilité d’une administration à une autre, et au sein même de la fonction publique d’État, d’un ministère à l’autre, sera facilitée. Tout cela n’a été possible que grâce aux accords que nous avons pu signer avec la CFDT, la CFTC et l’UNSA. Si les fonctionnaires voient de nouveau leur pouvoir d’achat progresser, obtiennent de nouvelles possibilités de mobilité et de meilleurs déroulements de carrière, c’est grâce au bon travail accompli avec les partenaires sociaux – que le précédent gouvernement de gauche avait été incapable de réaliser (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Alain Cousin - Alors que l’ouverture des marchés et le développement de la concurrence devraient faire baisser les prix au profit des consommateurs, force est de constater que l’électricité échappe à cette règle : depuis deux ans, les prix ont très fortement augmenté pour nos entreprises, qui sont aujourd’hui très nombreuses à en souffrir. Elles ne comprennent pas la justification de ces hausses, qui peuvent atteindre jusqu’à 60 ou 80 %, et mettent en jeu leur compétitivité. Paradoxalement, ce sont d’ailleurs les entreprises restées au tarif réglementé qui bénéficient aujourd’hui des meilleurs prix !
Monsieur le ministre, ma question est donc double : quelles actions envisagez-vous pour limiter la hausse des prix de l’électricité dont pâtissent les entreprises, et – pourquoi pas ? – pour leur permettre de revenir sur le marché réglementé ? D’autre part, comment comptez-vous protéger les consommateurs lors de l’ouverture complète du marché à la concurrence, le 1er juillet 2007 ? Pourraient-ils échapper au marché dérégulé, comme le suggère le président de la commission des affaires économiques, Patrick Ollier ? (Quelques applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. François Loos, ministre délégué à l’industrie – L’augmentation des prix de l’énergie préoccupe effectivement tous nos concitoyens…
M. Augustin Bonrepaux - Alors, que faites-vous ?
M. le Ministre délégué - …mais le coût de l’électricité n’a pas augmenté pour eux. Dans le contrat de service public passé avec EDF, les hausses sont en effet limitées à l’inflation, et je rappelle qu’aucune augmentation n’est intervenue depuis le début de l’année dernière.
M. Augustin Bonrepaux - Ce n’est pas vrai !
M. le Ministre délégué - En revanche, il est vrai qu’une action structurelle est aujourd’hui nécessaire. Nous avons besoin de plus d’investissements, et c’est pourquoi nous avons demandé en contrepartie de l’ouverture du capital d’EDF que 30 milliards d’euros soient investis dans le développement des capacités de production et des interconnexions : grâce à la hausse de l’énergie disponible, la concurrence sera renforcée et les prix pourront donc diminuer. Cette action étant de nature structurelle, il est vrai que ses effets ne seront pas immédiats, mais n’oublions pas pour autant que 30 milliards en trois ans représentent une somme considérable !
Pour les très gros consommateurs, un amendement voté l’année dernière permet d’acheter de l’électricité sur une durée de quinze ou vingt ans par l’intermédiaire d’un consortium. Ce dispositif, qui est en place, permettra aux entreprises de bénéficier de tarifs plus intéressants.
M. Henri Emmanuelli - Ce n’est pas vrai !
M. le Ministre délégué - S’agissant maintenant des consommateurs qui ont quitté le tarif pour passer sur le marché libre, où le prix est aujourd’hui plus élevé, j’ai réuni les opérateurs et les producteurs concernés il y a quelques semaines. Ceux-ci ont accepté de ne pas répercuter les hausses liées à l’effet « gaz carbonique » et de consentir des offres plus intéressantes en cas de souscription de contrats de trois, cinq ou dix ans.
Nous avons enfin demandé au conseil supérieur de l’électricité et du gaz, présidé par votre collègue Jean-Claude Lenoir, d’évaluer les mesures qui pourraient être appliquées aux consommateurs restés au tarif lorsque nous passerons à la dernière étape de la libéralisation du marché, le 1er juillet 2007. Selon la trajectoire aujourd’hui retenue, le tarif serait ainsi maintenu dans la durée, au-delà de cette date (Protestations sur les bancs du groupe socialiste). Nous aurons l’occasion de revenir sur tous ces points la semaine prochaine, à l’occasion du débat sur l’énergie que le Parlement a demandé au Gouvernement d’organiser. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. le Président - J'ai reçu de M. le Premier ministre une lettre m'informant qu'il avait décidé de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant engagement national pour le logement.
L'ordre du jour appelle la suite de la discussion des conclusions de la commission des lois sur les propositions de résolution de M. Jean-Louis Debré tendant à modifier le Règlement de l'Assemblée nationale.
M. Hervé Morin – Je veux tout d’abord rendre hommage au Président de cette Assemblée.
M. le Président – Nous le lui transmettrons !
M. Hervé Morin – Parmi tous ceux qui ont rempli cette fonction depuis 1958, il est probablement, avec M. Séguin, celui qui s’est le plus investi dans le fonctionnement de cette maison…
M. Guy Teissier - Ce n’est pas gentil pour les autres !
M. Hervé Morin - …et s’est le plus battu pour défendre le Parlement et ses droits en faisant en sorte qu’il puisse, dans le cadre contraint des institutions de la Ve république, débattre dans des conditions où majorité et opposition soient également respectées.
Ces propositions de résolution sont le prolongement logique du travail qu’il a accompli durant quatre ans. Si elles n’étaient pas recevables dans leur intégralité, elles méritaient un autre sort que celui qui leur a été réservé. In fine, le texte qui sort des travaux de la commission des lois est extrêmement décevant.
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur de la commission des lois – Ah !
M. Hervé Morin - Les principaux éléments positifs ont disparu et des éléments négatifs sont apparus.
Ainsi, pourquoi avoir supprimé la proposition de fusion des commissions de la défense et des affaires étrangères – qui entraînait la scission de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales ?
Certes, comme tout corps social, les armées ont leurs propres problématiques, mais une commission commune affaires étrangères et défense serait parfaitement à même de les examiner. Affaires étrangères et défense étaient déjà intimement liées à Rome ; elles le sont encore plus dans le monde multipolaire actuel où les interventions militaires ont souvent lieu dans le cadre d’organisations internationales. Le maintien d’une force capable d’intervenir de différentes manières – de l’humanitaire à l’opération militaire classique – est essentiel à la crédibilité de notre politique étrangère. C’est sous mandat international que la plupart des 33 000 soldats français sont présents à l’étranger – en ex-Yougoslavie, en Côte d’Ivoire ou en Asie centrale, par exemple.
M. Guy Teissier, président et rapporteur pour avis de la commission de la défense - Cela ne change rien !
M. Hervé Morin - La gestion des conflits, la reconstruction des pays détruits, la lutte contre le terrorisme et les opérations humanitaires relèvent des affaires étrangères autant que de la défense. Celle-ci est d’ailleurs un instrument essentiel de notre politique étrangère…
M. le Rapporteur pour avis - Tout est dans tout !
M. Hervé Morin - …au point que les deux commissions tenaient des réunions communes lors de la guerre au Koweït ou la crise dans les Balkans. Même certaines questions traditionnellement réservées relèvent d’une approche conjointe : notre doctrine de dissuasion, par exemple, dépend de l’évaluation des risques, d’une vision de l’architecture du monde, de l’évolution de nos alliances. Il en va de même pour l’ensemble des questions stratégiques, qui occupent autant les deux commissions.
M. le Rapporteur pour avis - Pas du tout !
M. Hervé Morin - Le ministère des armées, ou ministère de la défense nationale, s’appelle désormais ministère de la défense : ce glissement sémantique témoigne de l’imbrication des deux domaines. La fusion des deux commissions était donc une mesure intelligente…
M. le Rapporteur pour avis - Mais réductrice !
M. Hervé Morin - …qui permettait en outre de scinder la commission des affaires sociales dont la charge de travail est considérable, notamment depuis que l’Assemblée examine le budget de la sécurité sociale.
De la même façon, l’examen de la recevabilité des textes au titre des articles 34 et 37 de la Constitution, proposition pourtant judicieuse, a été supprimé. On sait pourtant combien nos lois sont polluées par des dispositions règlementaires d’origine gouvernementale – un tiers des articles du projet de loi réformant l’assurance maladie relevait du décret, voire de la circulaire – ou parlementaire – plus de cinquante articles ont été ajoutés à la loi sur l’eau ou la loi d’orientation agricole, et tous recèlent des trésors de dispositions règlementaires – comme l’obligation de munir de réservoirs destinés à recueillir les déchets organiques les navires de plaisance équipés de toilettes !
En vertu de l’article 34 de la Constitution, la loi concerne les garanties et les principes fondamentaux. Pour retrouver sa force et sa solennité, elle doit cesser d’être bavarde. Le fatras de dispositions règlementaires la dévalorise au point qu’elle finit par traiter de tout, y compris de ce qui ne la regarde pas – l’histoire, par exemple. La saisine préalable et pour avis du président de la commission des lois sur le caractère réglementaire de dispositions ou d’amendements, sans conséquence juridique, aurait donc eu un effet préventif et curatif et porté un coup d’arrêt à la logorrhée législative que nous connaissons, avant l’indispensable évolution de notre Constitution.
À la disparition de ces bonnes mesures répondent l’apparition ou le maintien d’idées saugrenues, voire mauvaises. On impose ainsi à chaque groupe de déclarer son appartenance à l’opposition ou à la majorité.
M. René Dosière - C’est l’UDF qui est visée !
M. Hervé Morin – Voilà une notion adaptée à un régime parlementaire où se forment des majorités de coalition. Or, la Ve République donne la primauté à la majorité présidentielle, surtout depuis l’adoption du quinquennat sec – contre lequel j’ai été heureux de voter – qui fait de l’élection législative une élection seconde, subordonnée à l’élection présidentielle et sans légitimité propre. L’idée est d’autant plus saugrenue que la notion de majorité est malléable : le RPR refusant en 1979 de voter le budget de M. Barre, le contraignant ainsi à utiliser l’article 49-3, était-il un parti d’opposition ? Quelques mois plus tard, il soutenait pourtant M. Giscard d’Estaing lors du second tour de l’élection présidentielle… De même, le parti communiste votant la censure après l’adoption de la CSG était-il dans l’opposition ? Il fit pourtant cause commune avec le parti socialiste lors de l’examen du budget de 1992 et des élections législatives de 1993. On peut s’opposer à une politique gouvernementale sans pour autant vouloir quitter une majorité présidentielle.
Cette déclaration d’appartenance aurait un sens si elle renforçait les droits de l’opposition – et la fonction de contrôle du Parlement avec elle. Ce n’est pas le cas : il semble que l’on s’apprête à renoncer à l’intention judicieuse de confier une présidence de commission à un membre de l’opposition.
M. René Dosière - C’est chose faite !
M. Hervé Morin - Plus grave encore : cette déclaration d’appartenance est contraire à la Constitution, où ne figurent pas les notions contraires de majorité et d’opposition et qui précise clairement comment se détermine l’appartenance à la majorité parlementaire – non pas par une déclaration préalable, qui rappellerait étrangement la IVe République, mais par un vote au titre de l’article 49-1 sur la question de confiance ou 49-2 et 49-3 pour la motion de censure. C’est par des actes et des votes que l’on est dans la majorité ou dans l’opposition, et non par des déclarations.
Enfin, on maintenait encore ce matin l’idée d’un crédit temps permettant d’éviter la prolongation des débats et l’obstruction parlementaire. Quelle mauvaise idée ! La possibilité de l’obstruction, ou filibustering, est un droit absolu du Parlement, reconnu dans toutes les démocraties du monde. Quels qu’en soient les inconvénients, des motions de procédure systématiques aux discussions générales trop longues ou aux amendements redondants, l’obstruction permet à chaque député de dénoncer le caractère dangereux d’une disposition, d’un projet de loi ou d’une politique. Le Parlement est le premier des lieux d’alerte de l’opinion publique. Le pays a parfois besoin de temps pour saisir la gravité d’une situation, et l’obstruction parlementaire le lui donne. En outre, un long débat dans l’hémicycle, lieu de maturation, vaut mieux qu’une confrontation dans la rue. Il faut donc préserver cette capacité d’alerte en ne réduisant pas la durée des débats. Qui prétendra aujourd’hui que les vingt jours de débat sur les nationalisations ou les quatorze jours de débat sur la décentralisation furent de trop ? Les parlementaires doivent pouvoir utiliser tous les moyens de la procédure pour dénoncer des lois comme celle qui accorda les pleins pouvoirs au maréchal Pétain, par exemple, sans qu’une majorité puisse profiter des facilités du Règlement pour interdire les débats.
La procédure envisagée vise par ailleurs à vider de son contenu le droit constitutionnel d’amendement en limitant le droit de parole de chaque parlementaire à dix minutes. Elle va ainsi à l’encontre de l’expression des minorités des groupes. En ouvrant la possibilité de censurer l’expression des députés, elle est en contradiction profonde avec la volonté de renforcer les droits du Parlement.
Pour le groupe UDF, la restauration du Parlement ne passe pas par une réforme du Règlement, mais par une nouvelle Constitution, seule capable de faire de la France une véritable démocratie où des pouvoirs forts sont limités par des contre-pouvoirs également forts. La démocratie ne se résume pas à l’élection au suffrage universel. Depuis l’adoption du quinquennat sec, la nôtre est déséquilibrée par la concentration des pouvoirs entre les mains d’un seul homme dont la responsabilité n’est pas mise en jeu, et il n’existe plus de contre-pouvoir.
Notre Parlement ne retrouvera sa place et nos collègues ne s'investiront dans les débats et dans leurs fonctions de contrôle que si les mécanismes constitutionnels permettent de rompre la chape de plomb du fait majoritaire. La restauration du Parlement dans ses droits passera notamment par la suppression de toute une série de mécanismes relevant du parlementarisme rationalisé qui privent le Parlement de ses droits les plus élémentaires : est-il normal que l’on empêche l'Assemblée de se prononcer sur l'intégration de la Turquie à l'Union européenne ? Est-il normal que, par la procédure du vote bloqué, on puisse dépouiller un texte des amendements adoptés dans l'hémicycle mais qui déplaisent à l'exécutif ? Il conviendra également de modifier le mode de scrutin pour que les députés ne soient plus des « arrondissementiers » mais qu'ils se consacrent à leur vocation : faire la loi et contrôler le Gouvernement. Il faudra enfin mettre un terme au cumul des mandats et limiter leur renouvellement dans le temps. A priori, nous nous dirigeons vers des réformes de ce type puisque les principaux candidats à l’élection présidentielle de 2007 ont tous annoncé une révision de la Constitution. Nous aurons alors l’occasion de revoir en profondeur notre Règlement. Le groupe UDF, pour l’heure, votera contre cette proposition de résolution. (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF)
M. Jacques Brunhes - La crise de nos institutions ne cesse de s'aggraver. Tous les présidents de l'Assemblée nationale, depuis au moins deux décennies, ont tenté d'améliorer le travail parlementaire en modifiant le Règlement. Notre groupe a, par exemple, approuvé l’instauration de la session unique. Mais il ne s’agissait-là que d’adaptations fonctionnelles, souvent utiles, mais de faible portée. Les dysfonctionnements résultent d’abord du profond déséquilibre entre l'exécutif et le législatif créé par la Constitution et aggravé par une présidentialisation accrue. Or, la plupart des dispositions dont nous discutons nous paraissent affaiblir encore un peu plus le rôle de l’Assemblée. C'est notamment le cas de la série de mesures qui tend à diminuer le droit d'expression en limitant le temps accordé aux motions de procédure et aux débats.
S'agissant des motions, la pratique actuelle consiste à débattre en Conférence des présidents de la modulation du temps de parole en fonction de l'importance des textes. Il faut préserver ce dispositif souple. Par ailleurs, nous concevons mal la procédure d'examen renforcée qui a été proposée pour l'article 107-1 prévoyant l'organisation de l'ensemble de la discussion d'un texte excédant vingt heures. Ce matin, le rapporteur a demandé dans l'urgence, sur le fondement de l'article 88, la suppression de cet article, ce qui témoigne de l'incroyable impréparation du texte. L'expérience montre que les débats, surtout sur les textes complexes, ne sont pas prévisibles. La position des parlementaires peut évoluer, comme en témoigne la discussion sur le texte relatif aux droits d'auteur et droits voisins. En France, la fonction législative est déjà asservie au Gouvernement ; l'encadrement des débats par les mécanismes du parlementarisme dit rationalisé n’améliorera pas la situation, bien au contraire.
Nous sommes également opposés au délai de dépôt des amendements imposé aux députés, et non au Gouvernement. Certes, il faudrait une révision constitutionnelle pour y soumettre l'exécutif, mais pourquoi brider le droit des seuls parlementaires ?
Le mécanisme retenu pour définir le statut de l'opposition – déclaration d'appartenance d'un groupe à la majorité ou à l'opposition remise par le président du groupe à la présidence au début d'une législature – n’est pas adaptable au pluralisme politique qui est au cœur de notre tradition. Il est illusoire, voire dangereux, de contraindre tous les groupes parlementaires à se ranger soit dans la majorité soit dans l'opposition dès le début d'une législature. Comment déterminer son vote pour ou contre les textes majeurs sans en connaître le contenu ? Comment renoncer à la liberté essentielle de vote en fonction de l'appréciation portée sur tel ou tel projet ? On voit là la difficulté inhérente à la proposition d’accorder à la majorité et à l’opposition un temps de parole identique à répartir entre les groupes qui les composent au prorata de leurs membres. J’ajoute qu’avec le scrutin majoritaire et la bipolarisation de la vie politique, les « petites » formations n'ont pas la place qui devrait être la leur au Parlement. Elles seront donc pénalisées et par le mode de scrutin et par la limitation du temps de parole.
Le respect du domaine de la loi dans les propositions et amendements parlementaires constitue un problème de fond. Une évidence s'impose, comme je l’ai rappelé lors d'un colloque au Conseil d'État sur le thème « complexité du droit et sécurité juridique » : le domaine de la loi est défini de manière beaucoup trop restrictive par l'article 34 de la Constitution.
M. René Dosière - Très juste.
M. Jacques Brunhes - Avant de déclarer irrecevables des propositions touchant au domaine réglementaire, il faudrait au moins compléter cet article par une loi organique. Par ailleurs, l'intervention du Parlement dans le domaine réglementaire tient à la faiblesse de ses moyens de contrôle de l'exécutif. Par exemple, la tentation est grande de légiférer lorsque l’on n’est pas sûr que les décrets d’application d’une loi suivront. J’ajoute que le Gouvernement, à l'origine de 99 % des textes, fait allègrement fi de cette distinction. Pourquoi dès lors demander aux parlementaires de s'autocensurer ? Enfin, il est bien plus délicat d'apprécier l'irrecevabilité législative que de trancher sur l'irrecevabilité financière – d'où le risque qu’il y a à confier le soin de vérifier le strict respect de la distinction entre la loi et le règlement au seul président de la commission des lois ou à son délégué. Cette disposition, après les ordonnances, le vote bloqué, les articles 38, 40, 44, 48, 49-3, constituerait une limitation supplémentaire qui ne pourrait qu'affaiblir le pouvoir législatif.
Des dispositions vont néanmoins dans le bon sens, comme le renforcement du pluralisme par l’attribution à un membre de l'opposition de la présidence d'une commission permanente, de la fonction de président ou de celle de rapporteur pour une commission d'enquête ou une mission d'information. Il en va de même s'agissant de la publication dans le Journal officiel du compte rendu des commissions élargies. Il est toutefois souhaitable que celui-ci soit intégral pour compenser la publicité limitée des débats qui ont lieu au sein de ces commissions. Par ailleurs, fusionner les commissions de la défense et celle des affaires étrangères et scinder la commission des affaires sociales, culturelles et familiale devrait aller de soi. Cette proposition a été rejetée, je n'ose penser que ce soit pour des raisons de « confort » personnel. En l'absence d'une modification prévisible de l'article 43 de la Constitution, la répartition inéquitable des compétences respectives actuelles de nos commissions perdurera.
M. René Dosière - Tout à fait.
M. Jacques Brunhes - Les graves problèmes que constituent l'affaiblissement du rôle du Parlement et le déséquilibre grandissant entre les pouvoirs exécutif et législatif nécessitent d'autres remèdes que des réformes successives du Règlement : ils sont liés à la dérive présidentialiste du régime résultant du renforcement des pouvoirs personnels du Président, de l'instauration du quinquennat, de l'inversion du calendrier électoral en 2002 et de la concomitance des élections présidentielle et législative. Cette dérive transforme la République en une monarchie constitutionnelle, accentue le « fait majoritaire » et transforme le Parlement en une simple chambre d'enregistrement. Pour que le pouvoir législatif recouvre ses prérogatives, il est impératif de mettre fin au corsetage des droits d'initiative législative en modifiant l'article 48 – véritable confiscation de l’ordre du jour par le pouvoir exécutif –, de supprimer la définition limitative du domaine de la loi que propose l'article 34 ainsi que les mécanismes dits du « parlementarisme rationalisé » qui ont tant contribué à abaisser le rôle du Parlement et à humilier la représentation nationale. Non seulement nous ne prenons pas le chemin de telles réformes mais cette proposition, sous couvert de rationaliser l'exercice de la fonction législative, risque d'affaiblir encore l'Assemblée nationale. Nous ne la voterons donc pas. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
M. Jérôme Chartier – Je salue la présence dans les tribunes du conseil des enfants de la ville de Domont qui vont aller raviver la flamme du Soldat inconnu à l’Arc de Triomphe. (Mouvements d’approbation sur tous les bancs).
Modifier notre Règlement n'est pas anodin. Selon la formule célèbre d'Eugène Pierre : « Si le Règlement n'est en apparence que la loi intérieure des assemblées, en réalité, c'est un instrument redoutable aux mains des partis et il a souvent plus d'influence que la Constitution elle-même sur la marche des affaires publiques ».
M. René Dosière - N’exagérons pas !
M. Jérôme Chartier - Certes, depuis la IIIe République, les choses ont changé et il est logique que le Règlement soit subordonné à la Constitution. Pour autant, celui-ci demeure la règle commune, en principe modifiée par la volonté commune. Mais nos procédures ont vieilli et sont parfois dépassées. On ne peut plus continuer à débattre en ignorant que l'année dernière plus de 26 000 amendements ont été déposés, chaque amendement ayant vocation à être défendu de la même manière. 26 000 amendements, c’est dix fois plus que dans les premières années de la Ve République. On ne peut davantage se satisfaire d’un système où les droits de l’opposition sont aussi réduits. En-dehors du financement public des partis, du droit de saisine du Conseil constitutionnel et du rôle conféré aux groupes, le seul droit de l'opposition est celui, reconnu à tout député, de déposer sans limite des amendements, pourvu qu'ils se rapportent au texte en discussion et respectent les règles de la navette. Bref, notre procédure – celle du « tout Hémicycle » – ne répond plus aux nécessités d'un débat moderne, d’autant que la session unique a aggravé l'inflation législative. Le Président Jean-Louis Debré a donc lancé un débat nécessaire et plus ouvert que lors des précédentes révisions. Jean-Luc Warsmann a repris une partie de ses propositions, en renforçant le statut de l'opposition. Notre débat doit nous permettre de choisir non en fonction des contingences du moment, mais bien dans l’intérêt de la démocratie.
Je constate que le conservatisme qui s'oppose à ces propositions novatrices n'est pas du côté de la majorité. L'opposition dénonce nos procédures, mais c'est elle qui s'oppose à leur rénovation. Les avancées des droits du Parlement en 1995 et 1996 – avec les lois de financement de la sécurité sociale – reviennent d’ailleurs à la majorité, qui avait pris toute sa part à la LOLF, en 2001, lorsqu’elle était dans l'opposition.
Il faut aujourd’hui redonner du sens à un débat trop procédurier. C'est en considérant ce seul intérêt général que je soutiens le renouvellement du débat parlementaire.
Tout d’abord, le plafonnement à six commissions permanentes prévu par la Constitution n'est pas satisfaisant : on ne peut pas bien travailler dans des commissions qui comportent plus de 140 membres. Le découpage actuel n'est pas rationnel : le champ de compétence de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, notamment, est bien trop vaste. Mais c’est à une révision de la Constitution qu’il faut s’attaquer sur ce plan.
S'agissant de la proposition de la commission des lois, je suis personnellement favorable au délai de dépôt plus strict des amendements, pour éviter l'amendement de dernière minute, à peine découvert avant d'être voté. Cette règle plus contraignante pour les parlementaires doit aussi aboutir à une discipline plus grande de la part du Gouvernement. Bien que l'article 6 ait été supprimé, je reste personnellement favorable à une meilleure discipline du temps et à un partage équitable entre majorité et opposition.
M. le Rapporteur – Très bien !
M. Jérôme Chartier - Comment ne pas se réjouir de voir ainsi conférer plus de droits à l’opposition ? Et si celle-ci n’organise pas son propre temps, c'est le débat parlementaire dans son ensemble qui est décrédibilisé. Que gagnons-nous à la discussion en chaîne d'amendements d'obstruction et aux séances qui n'en finissent pas ? Rien ! Nous avons échoué dans la volonté de faire prévaloir le consensus – je rends hommage au président du groupe UMP, qui a œuvré en ce sens. Il faudra pourtant réformer notre gestion du temps si l’on ne veut pas creuser davantage le fossé entre le pays légal et le pays réel.
Je suis beaucoup plus réservé sur deux des propositions. La première est celle qui permet de siéger en même temps en commission budgétaire élargie et en séance plénière. Elle a un effet paradoxal au regard de la nécessaire limitation du temps de débat. En outre, l'intérêt des commissions élargies réside justement dans le fait que l'Assemblée ne siège pas pendant ce temps-là. Le groupe UMP n’a d’autre part pas retenu la proposition qui consistait à réserver une présidence de commission permanente à l'opposition. Je me réjouis que la commission des lois ait supprimé cet article. Outre la question du choix du siège attribué, se pose celle de l’autorité du président en cause.
M. René Dosière - Comment cela se passe-t-il en Allemagne, en Grande-Bretagne ?
M. Jérôme Chartier – Rien n’est plus culturel qu’une pratique politique. Chercher à faire du benchmarking dans la vie politique, c’est se condamner à l’échec. La vie, l’histoire et la culture des nations sont tellement différentes ! Comment comparer l’Allemagne, pays où le principe de la décentralisation est acquis depuis des siècles, avec la France, qui ne le connaît que depuis vingt-cinq ans ?
M. Philippe Vuilque - Ce n’est pas une raison !
M. Jérôme Chartier – Cela mérite peut-être réflexion, mais l’heure n’est pas encore venue de prévoir une répartition entre majorité et opposition des présidences de commission permanente, sauf à modifier radicalement les comportements politiques. Nous avons d’ailleurs bien vu que l’opposition n’était pas prête à créer un statut de l’opposition…
Si la présidence d’une commission permanente importante était réservée à l’opposition, le Gouvernement serait en outre tenté de recourir plus souvent à des commissions spéciales, ce qui ne va pas dans le sens de l'histoire.
Le partage des commissions d'enquête et des missions d'information, prévu aux articles 8 et 9 sur la base de ce qui se pratique actuellement – la présidence à la majorité et le rapporteur choisi dans l’opposition, ou l’inverse – est une très bonne chose.
Nos procédures ne répondent plus à l’objectif du débat parlementaire, qui n’est pas seulement d’organiser une confrontation d'arguments, mais aussi d’aboutir à une décision. Il est devenu pour l’opposition un moyen de blocage – jusqu'à la caricature – et il ne peut que nuire à la qualité de la législation et à l’image que nous renvoyons. C'est l'honneur de la majorité de donner un véritable statut à l'opposition et de rationaliser nos procédures de débat. La qualité du débat parlementaire, c’est en effet d’abord celle de la démocratie.
M. Philippe Houillon, président de la commission des lois - Très bien !
M. Philippe Vuilque - Je ne reviendrai pas sur ce que Bernard Derosier et René Dosière ont excellemment dit ce matin. Nous partageons tous le même constat : améliorer la procédure du débat est une nécessité. Des progrès ont d’ailleurs déjà été faits avec l’amélioration du contrôle du Parlement sur les lois de finances, la création de missions d’information par la Conférence des présidents ou le contrôle de l’application des lois à travers les dispositifs d’évaluation. Le Président Debré entend passer à la vitesse supérieure avec ces onze propositions de résolution tendant à modifier le Règlement de notre assemblée. Si l’intention est bonne, la manière dont nous discutons de ces propositions l’est moins. La tradition aurait en effet voulu que l’on réunisse un groupe de travail, dont les conclusions auraient servi de base à un accord de l’ensemble des groupes politiques. C’est donc une occasion manquée.
Certaines propositions sont acceptables, d’autres le sont moins. L’article premier vise ainsi à modifier l’article 19 du Règlement pour obliger les présidents de groupe à remettre à la présidence une déclaration d’appartenance du groupe à la majorité ou à l’opposition. Curieuse disposition ! Le rapporteur indique à juste titre dans son rapport que la notion d’opposition est un « objet juridique non identifié ». Il considère comme une nécessité préalable d’en donner une définition juridique. La nécessité préalable était plutôt d’en discuter avec l’opposition… Aujourd’hui, l’article 19 se contente de prévoir l’affiliation du député à un groupe politique. C’est simple et clair. Vous voulez figer les choses en obligeant les groupes politiques à se déclarer explicitement dans l’opposition ou dans la majorité dès le début de la législature, ce qui est un non-sens dans un système parlementaire. Le rapport indique aussi qu’un groupe pourrait changer de position en cours de législature, et définit un certain nombre de critères qui permettent d’en juger. Le rejet d’une question de confiance, l’adoption d’une motion de censure ou le rejet d’un projet de budget signeraient ainsi l’éviction d’un groupe de la majorité. Dans la réalité, les choses sont différentes. Prenons le cas de l’UDF – on se demande d’ailleurs si cette proposition ne la vise pas.
M. René Dosière - Poser la question, c’est y répondre !
M. Philippe Vuilque - Où est aujourd’hui l’UDF ? Dans la majorité ou dans l’opposition ?
Plusieurs députés UMP - En tout cas, pas dans l’hémicycle !
M. Philippe Vuilque – Le groupe UDF vote parfois avec la majorité, parfois avec l’opposition. Ce n’est pas parce que le groupe majoritaire a des difficultés qu’il faut cantonner le groupe UDF à l’opposition ! Quant aux non inscrits, on ne sait par définition pas comment ils vont voter. La disposition envisagée me semble donc inapplicable. Il serait plus judicieux de ne pas modifier l’article 19 de notre Règlement, dont la souplesse convient très bien à la vie parlementaire. Le président de la commission des lois s’est lui-même interrogé sur les contentieux qui pourraient surgir en cours de législature, par exemple si un groupe de la majorité décidait de ne pas voter le budget. Cette disposition est donc une fausse bonne idée. Vous seriez bien inspiré, Monsieur le rapporteur, de la retirer. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
M. François Cornut-Gentille - En janvier 2005, puis de nouveau en janvier 2006, Pierre Mazeaud, président du Conseil constitutionnel, dressa un bilan sans concession de l'organisation du travail parlementaire et de la qualité de notre législation.
Le 16 janvier 2006, devant la presse, le premier secrétaire du parti socialiste, François Hollande, exprimait son aspiration à « un Parlement disposant de plus d'initiatives, de capacité de contrôle, de maîtrise de son ordre du jour ». De son côté, le 13 mai dernier, le président de l’UMP, Nicolas Sarkozy, affirmait vouloir « un Parlement qui puisse enfin jouer son rôle et qui soit en mesure de prendre des initiatives, qui ait les moyens de contrôler l'action du Gouvernement. Qui ne soit plus un passage obligé mais qui soit le lieu du débat qui manque tant à l'équilibre de notre République ».
Par delà les clivages, les parlementaires s'accordent tous sur la nécessité d'améliorer le fonctionnement de notre Assemblée. C'est dans cet esprit que le Président Debré nous propose plusieurs résolutions modifiant en profondeur notre Règlement. Il nous appartient aujourd'hui de prendre nos responsabilités.
Le constat partagé des dysfonctionnements du Parlement comme la dégradation de son image dans l'opinion devraient nous conduire à agir ensemble pour moderniser notre institution. Pourtant, je ne suis pas certain qu'il se trouve une majorité pour avancer de façon consensuelle en mettant de côté les jeux politiciens. Je regrette qu'oubliant leurs propres convictions, beaucoup d'entre nous choisissent de déserter ce débat ou s'abritent derrière des prétextes.
Aujourd'hui, le renoncement a deux visages. Le premier a l’apparence du réalisme : il serait urgent de ne rien faire. Cette position se retrouve tant sur les bancs de l'opposition…
M. Philippe Vuilque - Nous ne disons pas cela !
M. François Cornut-Gentille - …que sur certains de la majorité. Comme si le climat actuel de défiance à l'égard des institutions de la République ne nous imposait pas de réagir immédiatement !
Le second visage du renoncement est plus flamboyant. Il s'agit de rejeter tout aménagement pour proposer une profonde révolution institutionnelle. C’est ainsi que M. Montebourg en appelle à une VIe République qui, dans la pratique, ressusciterait notre bonne vieille IVe République, dont les nostalgiques se font de moins en moins discrets.
Le point commun de ces deux démarches est l'immobilisme, car proposer de tout défaire alimentera beaucoup d'articles mais n'aboutira à rien de concret. Cet immobilisme est synonyme d’un déclin dramatique de l’institution parlementaire.
Aussi tâchons d'être pragmatiques ! C'est dans cet esprit qu'avec les quarante députés membres du Club de la Boussole, nous avons travaillé pendant plusieurs mois pour vous soumettre, sous forme d'amendements, une série de propositions de modernisation de notre Règlement. Je remercie les collègues de l'UMP qui nous ont rejoints dans cette démarche en cosignant ces amendements.
Notre réflexion s'articule autour du renforcement des fonctions de contrôle parlementaire et d'un profond renouvellement des formes du débat. Légiférer moins mais mieux; contrôler plus et mieux. J'aurai l'occasion de détailler ces propositions lors de l'examen des articles.
Pour conclure, je voudrais revenir sur la difficulté que nous avons à ne pas plaquer des enjeux tactiques et politiciens derrière les véritables enjeux démocratiques. Il y aura toujours des commentateurs pour interpréter la reconnaissance d'un statut de l’opposition ou l'encadrement du dépôt des amendements comme la victoire de tel ou tel, alors qu’en réalité, ce serait une victoire de la démocratie. Puissions-nous prendre conscience que nos renoncements participent au déclin démocratique que nous déplorons tous.
M. le Rapporteur - Très bien.
Mme Martine Billard – Je vis peut-être mes dernières heures en tant que non inscrite. (Sourires ) Les enfants ont un jeu qui consiste à demander « quel est le comble de… » Quel est le comble de l'Assemblée nationale aujourd’hui ? Examiner une proposition visant à remédier à ses dysfonctionnements dans les conditions mêmes desdits dysfonctionnements !
Que l’organisation de nos travaux fasse problème, c’est indéniable. Que la faute en incombe à l’Assemblée, c’est oublier que l’ordre du jour prioritaire est fixé par le Gouvernement. Et que celui-ci travaille d’une façon quelque peu brouillonne, avec des projets qu’il fait connaître au dernier moment et des amendements qui arrivent en séance. Souvenons nous de l’amendement sur le CPE ou des détours procéduraux lors du débat sur le droit d’auteur ! Les déclarations d’urgence se généralisent, ce qui ne permet pas un travail approfondi sur les textes. On a vu aussi les gouvernements déposer plusieurs textes successifs sur les mêmes articles des codes et ce avant même que les décrets d’application aient le temps de paraître.
Le problème aujourd’hui vient principalement du fait que les délais entre le dépôt de la loi et le début de son examen en commission sont trop courts pour permettre de déposer à temps des amendements devant la commission. Ces délais empêchent aussi souvent la publication du rapport moins de quatre jours avant l’examen en séance. Tout cela conduit à une inflation d’amendements déposés dans les conditions de l’article 88 et qui ne peuvent donc pas être examinés de façon approfondie. Dire que les amendements doivent être déposés au plus tard la veille de la discussion, à 17 heures, ne résoudrait pas le problème. Tant qu’il n’y aura pas obligation de respecter des délais raisonnables entre le dépôt des projets de loi sur le Bureau de l’Assemblée et la réunion de la commission, puis entre la publication du rapport et l’inscription des textes à l’ordre du jour de la séance, l’organisation des débats ne pourra être satisfaisante. Mais cela impliquerait bien sûr que des contraintes soient imposées au Gouvernement, ce qui suppose un changement de Constitution.
Quant à l’absentéisme en séance, visible d’ailleurs aujourd’hui, on peut certes le justifier en partie par le chevauchement des réunions, mais franchement il me paraît difficile de ne pas évoquer aussi le cumul des mandats !
M. Alain Gest - Tarte à la crème !
Mme Martine Billard - On ne peut pas être partout à la fois ! Nous ne sommes ni des surhommes, ni des surfemmes. Quand on cumule, on est forcément absent quelque part !
Vouloir redonner des pouvoirs à l’institution parlementaire tout en restant dans le cadre limité de la Ve République me paraît une gageure. Nous voilà réduits à penser la revalorisation du Parlement dans le petit périmètre de notre Règlement intérieur. Et que reste-t-il des propositions initiales du Président de notre Assemblée ?
Je regrette tout d’abord que nous ne redéfinissions pas les contours de la commission des affaires culturelles. Une scission était souhaitable. Par contre, je me félicite de l’abandon de l’article 6, qui aurait réduit le droit au débat et la possibilité de travailler au fond. S’agissant de la déclaration d’appartenance à la majorité ou à l’opposition, je me retrouve dans les critiques qui ont été faites par M. Morin.
Je note d’autre part qu’aucune amélioration n’est proposée concernant la parité hommes-femmes. Notre assemblée ne compte que 12 % de femmes, mais ce pourcentage tombe à 3 ou 4 % si l’on regarde les vice-présidences, les présidences de commissions, les rapporteurs…
Mme Nathalie Kosciusko-Morizet - Elle a raison.
Mme Martine Billard - Je regrette d’autre part que la résolution 321 du 15 juin 1990 ne soit pas appliquée. Et je plaide pour la création d’une délégation à la lutte contre l’effet de serre.
Mme Nathalie Kosciusko-Morizet - Encore raison !
Mme Martine Billard - Une démocratie s'apprécie au regard des droits garantis à l'opposition. Et dans le cadre des assemblées parlementaires, par le refus du mandat impératif. La forme d'organisation des débats doit donc permettre l'évolution des idées et laisser à un député le droit de défendre des positions en son âme et conscience, même si celles-ci sont différentes de celles du groupe auquel il est rattaché. Quelle serait l'implication de chacun si l'expression individuelle devait se limiter à la portion congrue ? On risquerait d’avoir un absentéisme encore plus élevé.
Le scrutin uninominal de circonscription pour les législatives exclut de fait de la représentation nationale des courants politiques régulièrement présents au cours des autres élections. Il ne faudrait pas que le système d'organisation des débats de notre assemblée réduise encore plus la possibilité d'expression démocratique de la diversité politique.
Plus que d’une réforme interne, nous avons besoin d’un changement de Constitution et d’une VIe République.
M. Jean-Michel Dubernard - J’ai aujourd’hui l’honneur de présider la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, que je connais bien aussi pour en faire partie depuis vingt ans, période durant laquelle sa charge de travail n’a cessé de s’alourdir au risque de compromettre la qualité du travail qui y est mené et par conséquent, du même coup, l’image du Parlement. (« Très bien ! » sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains)
Une répartition plus équitable des compétences des commissions permanentes s’impose. Je regrette que le rapporteur n’ait pas profité de l’occasion de l’examen des propositions de résolution du Président Debré, lui-même membre de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, et qui sait donc de quoi il retourne, pour introduire cette réforme essentielle pour revaloriser le rôle du Parlement et attendue depuis longtemps.
M. Philippe Vuilque - En effet.
M. Jean-Michel Dubernard - Le champ des compétences de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales n’a cessé de s’étendre sous la Ve République. Preuve en est que onze des trente-deux portefeuilles ministériels de l’actuel gouvernement relèvent directement de l’un de ses secteurs de compétence, compte non tenu des ministères des relations avec le Parlement, de la fonction publique, de la réforme de l’État ou de l’outre-mer, qui, à des degrés divers, recouvrent également des compétences de la commission. Or, il ne s'agit pas là d'une exception. Une telle répartition n’est le fait ni de la droite ni de la gauche, ni de l’équilibre spécifique que pourrait rechercher un gouvernement. Elle reflète logiquement l'importance grandissante des questions culturelles et sociales dans le champ politique. Le dernier gouvernement de Jean-Pierre Raffarin comportait quinze ministères touchant aux compétences de la commission sur quarante et un et le gouvernement de Lionel Jospin, au 27 mars 2000, douze sur trente-deux.
Le décalage entre la place accordée à ces questions dans l'organisation interne du Gouvernement et celle de l'Assemblée nationale devient problématique. Alors que plus du tiers des attributions ministérielles relève des secteurs sociaux et culturels, ceux-ci ne sont suivis que par l'une des six commissions permanentes de l'Assemblée. Ce décalage tient au fait que, souple dans son organisation, la structure des gouvernements a évolué en fonction des attentes des Français et des objectifs assignés à l'action politique, tandis que, figées dans leur nombre par la Constitution de 1958, les commissions parlementaires portent encore la marque de l'immédiat après-guerre, où les questions culturelles et sociales n'avaient pas autant investi le champ politique. Souvent pointée du doigt pour ses commissions pléthoriques, l'Assemblée nationale de la IVe République n'accordait pourtant qu'une place toute relative aux affaires culturelles et sociales puisque, sur ses dix-neuf commissions permanentes, seules quatre – mais tout de même quatre –, traitaient directement de ces questions.
L'activité de notre commission des affaires culturelles, familiales et sociales n'a cessé de croître avec deux accélérations spectaculaires : l'une au milieu des années 80 à la suite de l'arrivée de la gauche au pouvoir, l'autre au milieu des années 90 avec l'institution des lois de financement de la sécurité sociale. Son activité a crû beaucoup plus rapidement que celle des autres commissions, qui a également augmenté au cours de la période, il faut le reconnaître. Entre la IXe législature – 1988-1993 – et la XIe législature –1997-2002 –, le nombre des réunions de la commission a été multiplié par 1,8 et leur durée a plus que doublé. Deuxième commission de point de vue de l’activité sous la IXe législature, assez nettement après la commission des lois, elle était incontestablement devenue la première sous la XIe et le demeure sous la présente avec 310 réunions pour une durée totale de 516 heures, à comparer aux 155 réunions pour une durée de 211 heures tenues par la commission de la défense, qui est en sixième position, selon la base Tribun de l'Assemblée. J’ai pris cet exemple au hasard ! (Interruptions sur plusieurs bancs du groupe UMP)
Il est vrai qu'entre-temps, ses prérogatives ont été bouleversées par l’institution des lois de financement de la sécurité sociale – 373 milliards d'euros de dépenses en 2006, soit 100 milliards de plus que la loi de finances ! –, puis la mise en place d'organes d'information et de contrôle comme l’Office parlementaire d'évaluation des politiques de santé et la Mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale. Mais qui ne regretterait que l’Office ne remette pas des rapports d’aussi grande qualité que celui sur le dépistage du cancer du sein ou bien celui sur la maladie d’Alzheimer, qui fait désormais référence en matière scientifique ? De même, la MECSS fournit des éléments d’information essentiels.
Du fait de cette évolution, le secteur social a phagocyté le secteur culturel, alors même que celui-ci est en plein développement. Le président et les membres de la commission sont ainsi souvent contraints de traiter en second des secteurs aussi fondamentaux que l'éducation, la communication, la culture, le sport, la jeunesse, qui intéressent eux aussi de nombreux électeurs… Un seul exemple, criant et ô combien déplorable : ployant sous la charge des réformes dans le domaine de la santé et du travail, la commission a dû renoncer à se saisir pour avis du projet de loi sur les droits d'auteur, dont les enjeux culturels et économiques sont considérables et qui aurait dû justifier qu’elle soit saisie sur le fond.
Au moment où, suivant une évolution en cours dans toutes les grandes démocraties modernes, le Parlement tend à affirmer sa mission de contrôle, élément fondamental de l'équilibre des pouvoirs, comment les membres de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales peuvent-ils remplir leur mission face à une dizaine de ministres et de ministères comptant plusieurs milliers d'agents dans la seule administration centrale ?
Quelles sont les solutions envisageables ? Celle qui vient immédiatement à l'esprit est de scinder la commission des affaires culturelles, familiales et sociales en plusieurs entités (« Exactement ! » sur de nombreux bancs du groupe UMP). L'exemple pourrait d’ailleurs venir du Sénat, qui dispose d'une commission des affaires culturelles et d'une commission des affaires sociales, à la plus grande satisfaction des sénateurs, comme ils nous l’ont dit lorsque nous les avons rencontrés. Personne n’a d’ailleurs jamais dans la Haute assemblée revendiqué l'éclatement de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
Mais cette solution soulèverait, par ricochet, d'autres difficultés. En effet, l'article 43 de la Constitution limitant à six le nombre des commissions permanentes dans chaque assemblée, l'Assemblée nationale serait dès lors contrainte de fusionner deux autres commissions. Il faut donc choisir entre fusionner deux commissions en contrepartie de la scission de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, ou modifier la Constitution pour augmenter le nombre des commissions de l'Assemblée nationale.
M. le Rapporteur pour avis - Ce nombre de six n’est pas sacré !
M. Charles Cova - Il faut modifier la Constitution.
M. Jean-Michel Dubernard – Je n’ai pas, pour ma part, en théorie, de préférence marquée pour telle ou telle de ces solutions. Mon expérience de quatre années à la présidence de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, me conduit à penser qu'il est souhaitable, et même indispensable, de redistribuer ses attributions ; il ne m'appartient pas en revanche de me prononcer sur le sort des autres commissions.
J'observe toutefois avec pragmatisme que la modification du Règlement de notre Assemblée présente l’avantage d’une procédure légère permettant d’appliquer la réforme dès la prochaine législature, sans repousser ad vitam aeternam des solutions qui n’arrivent jamais.
M. Jérôme Rivière – Après que l’on a fait de nos armées une variable d’ajustement budgétaire, voilà que la commission de la défense devient une variable d’ajustement du Règlement !
M. Jean-Michel Dubernard – Le nombre de commissions permanentes de notre Assemblée étant très réduit, il ne serait pas non plus saugrenu de l’accroître modérément, sans pour autant retomber dans les errances de la IVe République ni renier l'héritage gaullien de la Ve République, ainsi que l’ont d’ailleurs souligné en commission des lois, le rapporteur lui-même, M. Hunault ou encore M. Roman.
Les exemples étrangers révèlent d'ailleurs que notre pays fait véritablement exception en la matière. Tous les parlements des grandes démocraties disposent de largement plus d’une dizaine de commissions permanentes (Applaudissements sur la plupart des bancs du groupe UMP).
M. le Rapporteur pour avis – Sur ce point, nous sommes d’accord.
M. Jean-Michel Dubernard - Mais on ne peut tout de même pas mettre en place cinquante commissions permanentes, ni même seulement dix-neuf, comme sous la IVe République !
Le ratio entre le nombre de commissions couvrant le champ culturel et social et le nombre total de commissions est plus élevé à l'étranger qu'en France, se situant autour de 25 %. La seule exception sont les États-Unis, dont 15 % des commissions seulement relèvent du champ culturel et social. Mais cette situation est le résultat d'un héritage particulier tenant non pas tant à la nature du régime, présidentiel et fédéral, qu'à la tradition démocratique libérale, qui met l'accent sur les missions régaliennes de l'État, et anglo-saxonne, dans laquelle le Parlement fonctionne moins autour de commissions permanentes que de commissions ad hoc constituées pour l'examen de tel ou tel projet de loi.
De ce tour d'horizon, deux grands principes se dégagent. D'une part, nos voisins considèrent généralement que les commissions doivent s'inspirer, au sein du Parlement, du découpage de l'action politique au niveau du Gouvernement, le champ de compétence d'une commission correspondant grossièrement à celui d'un ministère, comme c’est le cas en Allemagne. D'autre part, un quart des commissions est en général dévolu à l’étranger aux domaines culturels et sociaux.
Si la mise en adéquation des compétences des commissions et des ministères permettrait sans doute d'améliorer l'efficacité de l'action politique, elle n'est pas, Monsieur le rapporteur, à l'ordre du jour. Elle exigerait, au demeurant, parallèlement à une augmentation importante du nombre des commissions, une réduction sévère du nombre des portefeuilles ministériels. Mais le redéploiement des compétences de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales garantirait d'ores et déjà une meilleure répartition de l'activité parlementaire. Elle permettrait à l'Assemblée nationale de jouer pleinement son rôle législatif, mais aussi de contrôler réellement l'action du Gouvernement et de développer ses capacités d'information et d'expertise. Elle donnerait également une bien meilleure image de notre assemblée. Modifier le Règlement en ce sens aujourd'hui aurait pu, Monsieur le rapporteur, être la passe décisive nous permettant de transformer l'essai dès le début de la prochaine législature. Je regrette vivement, au nom de l’immense majorité des membres de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, que tel n’ait pas été le cas. (Applaudissements sur la plupart des bancs du groupe UMP)
M. Alain Gest - Ce débat fait partie de ceux dont l’origine relève d’une bonne intention. Qui pourrait contester le caractère quelque peu désuet du fonctionnement de notre assemblée et de l’organisation de nos débats ? Qui pourrait affirmer que la présentation quasi-systématique des trois motions de procédure sert la démocratie ? De même, qui pourrait légitimement défendre des discours d’une heure et demie, sauf à vouloir rendre hommage à leurs auteurs ? Qui peut, sans rougir, justifier le dépôt de centaines d'amendements identiques, fruit exclusif des progrès des outils de communication ? Et qui peut approuver l'examen en commission de séries entières d’amendements dans des délais records ? Nous ne manquons pas d’exemples démontrant que le travail parlementaire doit être amélioré !
Comme nous partageons tous le même point de vue sur ce sujet, du moins en dehors de cet hémicycle, j’ai d’abord cru que l'initiative de notre Président allait enfin apporter une réponse à nos interrogations et je me suis demandé si elle serait à la hauteur de tels problèmes ; l'évolution des débats, ces derniers jours, puis le début de la discussion, n’ont fait que confirmer ma crainte.
En effet, on ne saurait entreprendre une réorganisation de nos débats, qui pourrait aller jusqu’à limiter certains excès dans l’exercice du droit de parole et à réduire les motions de procédure, à condition de ne pas restreindre les droits qui reviennent à l'opposition et à chacun d'entre nous, sans rééquilibrer dans le même temps les rapports entre les pouvoirs exécutif et législatif, c’est-à-dire sans réformer nos institutions.
Croire que l'on réintéressera les députés aux travaux législatifs en interdisant le cumul des mandats, c'est tomber dans le populisme (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste) et ignorer les causes profondes du malaise dont nous sommes nombreux à nous faire l’écho.
Que devient en effet le pouvoir des députés, voire leur légitimité, quand leur élection dépend du succès de leur champion à l'élection présidentielle depuis le vote du quinquennat et l'inversion du calendrier électoral ? Quelle est la réalité de la mission de contrôle confiée aux députés quand le chef de l'exécutif ne peut même pas accéder à nos locaux pour expliquer sa politique ? Quelle motivation peut-il rester aux parlementaires quand leurs propositions de loi restent le plus souvent sans suite, faute de contrôle sur l’ordre du jour ? Et que penser d'un système qui laisse des décrets dénaturer l'esprit de certaines dispositions législatives ou interdire leur application, pour la seule raison qu’ils ne sont pas publiés ? Le temps me manque pour poursuivre la description des dysfonctionnements que chacun connaît bien.
Malheureusement, cette série de propositions de modifications de notre Règlement n'a abouti qu'à un débat convenu, l'opposition s'évertuant pendant trois heures à faire croire que nous cherchons à la bâillonner alors que notre rapporteur a tout fait, avec le talent, l’esprit de méthode et la bonne volonté que nous lui connaissons, pour instaurer une sorte de statut de l'opposition, ce qu’un grand quotidien national n’a d’ailleurs pas manqué de relever. N’est-ce pas la preuve que notre débat anticipe en vérité celui de 2007 ?
M. François Vannson - Très bien !
M. Alain Gest - Par exemple, si l’article 49-3 ne devait plus être utilisé à l’avenir, nous saurions en tirer toutes les conclusions pour l'organisation du temps de parole.
Vouloir moderniser notre Constitution, c'est sans doute mettre un terme à cette exception française qui veut que nous ne puissions même pas décider de créer une nouvelle commission, parce que nous sommes un des rares pays démocratiques à avoir constitutionnalisé leur nombre.
Vouloir moderniser notre Constitution, qui fêtera bientôt ses 50 ans, ce n'est en rien nier son importance ni l'opportunité qui fut la sienne. C'est simplement vouloir adapter bien davantage le cadre juridique dans lequel nous travaillons.
M. Jérôme Rivière - Très bien !
M. Alain Gest - Et c’est aussi ce que nous serons en droit d'attendre au lendemain de l'élection présidentielle. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe UMP)
Mme Nathalie Kosciusko-Morizet – Pour être un des nombreux députés de notre Assemblée qui en sont à leur premier mandat, j’ai été surprise, pour ne pas dire déçue, lorsque j’ai découvert de l’intérieur les étonnants dysfonctionnements de la vie parlementaire. Mécanique complexe, en effet, que le débat et le processus législatif ! Il faut commencer par comprendre ce qui se cache derrière certains mots, comme celui de « débats », dont l’utilisation à contre-emploi me surprend toujours.
En effet, rien ne ressemble moins à un débat que nos débats sans vote, où les orateurs se succèdent sans vouloir se répondre. Ce point peut paraître anecdotique, mais ceux qui se souviennent de leurs premiers mois parmi nous me comprennent sans peine : nos débats sont empreints d’un formalisme si fort que le fond des problèmes et les émotions authentiques ont bien souvent du mal à percer.
Le Règlement intérieur et ses subtilités sont tout à la fois l’instrument et l’habit d’un faux débat, qui languit de motion en motion avant de passer à des amendements dont le seul objet est bien souvent de le faire durer – le débat sur les retraites l’a bien montré !
Précisons tout de suite que cette situation n’est pas liée à une configuration particulière, car les plus anciens députés disent tous avoir souffert, aussi bien dans la majorité que dans l’opposition, de l’imperfection de notre Règlement et de la vanité de certains débats. À ce titre, je regrette l’attitude stérile de certains collègues lors de la discussion générale.
M. Philippe Vuilque - À qui pensez-vous ?
Mme Nathalie Kosciusko-Morizet - À vous par exemple !
Il ne faudrait pas toutefois se méprendre : je ne fais pas partie de ceux qui décrient notre Constitution et qui appellent à la révolution institutionnelle. L’Assemblée n’est pas moribonde et je suis fière de certaines des réformes que nous avons votées.
En revanche, nous sommes tous responsables de certains dysfonctionnements, qui conduisent à un déficit d’efficacité. Aussi ai-je accueilli avec beaucoup d’enthousiasme les différents projets de résolution qui nous ont été proposés, à commencer par celui qui nous est soumis aujourd’hui. Ses dispositions sont en effet intéressantes et me semblent apporter des réponses positives aux problèmes que j’évoquais.
Je voudrais néanmoins émettre une réserve au sujet du crédit temps de dix minutes octroyé à chaque député : cette mesure est sans doute indispensable pour préserver la précieuse liberté que doit conserver chaque député vis-à-vis de son groupe, mais je regrette que son application soit restreinte aux seuls députés qui auraient fait une demande en ce sens la veille des débats, avant 17 heures. La spontanéité des réactions est une richesse, et je pense que nous pourrions, sans dénaturer ce projet, nous dispenser de cette réserve.
M. René Dosière - Cette mesure a été supprimée à la demande du président de votre groupe !
Mme Nathalie Kosciusko-Morizet - C’est bien dommage, car cette garantie aurait été utile.
Je déplore également que ce texte n’ait pas été l’occasion de créer une délégation sur les changements climatiques, sujet majeur pour les équilibres écologiques, mais aussi géopolitiques et économiques du XXIe siècle. Pour des raisons juridiques, ce texte ne permettait pas d’aller en ce sens, mais j’espère que la proposition de la mission sur l’effet de serre ne restera pas lettre morte. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe UMP)
M. le Rapporteur – Je voudrais remercier tous ceux qui sont intervenus au cours de cette discussion générale. C’est avec grande attention que j’ai écouté les propos des uns et des autres.
Plaidant en faveur d’une nouvelle répartition des compétences entre les commissions, Hervé Morin a déposé un amendement en ce sens, dont nous aurons à débattre. Comme lui, je suis entièrement convaincu de la nécessité de mieux distinguer domaine législatif et domaine réglementaire, mais je répète que cette proposition de résolution ne constitue pas le bon vecteur pour y parvenir. Selon notre Constitution, il s’agit aujourd’hui d’une compétence du Gouvernement, et c’est au Conseil constitutionnel qu’il revient de trancher en dernier ressort.
Nous ne pourrions donc que demander au président de la commission des lois d’émettre un simple avis, ce qui le mettrait dans une situation intenable. En effet, tout projet de loi est soumis au Conseil d’État, qui rend un avis que nous ne pouvons pas obliger le Gouvernement à nous transmettre. Le président de la commission des lois devrait donc se prononcer sans connaître la position du Conseil d’État sur la nature réglementaire de certaines dispositions, et sans pouvoir s’appuyer sur une jurisprudence bien établie du Conseil constitutionnel, qui n’est saisi sur ce sujet que deux fois par an, tout au plus !
Or, nul n’ignore les contestations dont fait régulièrement l’objet l’application de l’article 40 par la commission des finances, alors même que les critères sont objectifs. Qu’y aurait-il donc de satisfaisant à contrôler l’ensemble des projets de loi et des amendements sans pouvoir s’appuyer sur une base juridique établie, et à émettre un avis dépourvu de toute conséquence ? Pour répondre à ce vrai problème, j’avais déposé il y a quelques mois un projet de loi organique, qui me semble un bien meilleur vecteur juridique que cette proposition de résolution.
S’agissant des notions de majorité et d’opposition, également évoquées par M. Morin, il est nécessaire de savoir qui appartient à l’opposition si nous voulons accorder à cette dernière des droits supplémentaires.
M. Philippe Vuilque - Mais quel besoin de la définir ?
M. le Rapporteur - Je note d’ailleurs que cette question n’a rien de nouveau en droit français, puisqu’elle figure déjà dans le code électoral.
À ce sujet, bien des contrevérités ont été formulées sur ces bancs : nous contraindrions les députés à voter, ou bien les non-inscrits à se joindre à un groupe. Rien de tout cela ne contient une once de vérité ! Nous sommes tous députés, et nous avons donc des droits égaux, à commencer par un droit de vote identique. Il n’en reste pas moins que le Règlement prévoit déjà des droits supplémentaires pour les groupes politiques.
De la même façon, ceux qui font partie de l’opposition auront des droits supplémentaires. Dans tous les parlements qui ont donné des avantages à l’opposition, cette dernière est définie. Sans formalisme particulier, tout groupe pourra changer d’avis à sa convenance, et si demain se créée à l’Assemblée un groupe semblable au RDC du Sénat, il pourra très bien ne prendre aucune position, mais il n’aura pas accès aux postes de président ou de rapporteur dans les commissions et les missions d’enquête ou d’information. De tels principes existent dans toutes les démocraties qui reconnaissent des droits propres à l’opposition.
J’ai également écouté avec grande attention Jacques Brunhes, selon lequel notre régime souffrirait de certains dysfonctionnements, qui appellent une réflexion plus globale, notamment afin de revaloriser le rôle du Parlement.
M. Alain Gest - Et il a bien raison !
M. le Rapporteur - C’est oublier que nous devons agir à Constitution inchangée. Si je prends acte de ses souhaits, je ne suis rien de plus que le rapporteur d’une proposition de modification de notre Règlement !
Je voudrais maintenant remercier Jérôme Chartier pour son soutien, et lui dire que je partage son regret que cette proposition de résolution n’ait pas été l’occasion de moderniser notre procédure de vote des lois. Je crois toutefois que d’autres fenêtres s’ouvriront, comme l’élection présidentielle de 2007, et peut-être la révision constitutionnelle qui s’ensuivra.
M. Alain Gest - Très bien.
M. le Rapporteur - Je partage également le souci exprimé par Philippe Vuilque que nous contrôlions mieux l’exécution des lois, en particulier la loi de finances. Toutefois, je ne peux souscrire à l’affirmation selon laquelle un groupe devrait choisir, contre son gré, d’appartenir ou bien à la majorité ou bien à l’opposition, et que les non-inscrits seraient tenus de prendre parti. Je ne partage pas non plus l’idée que nous mettrions en cause la liberté de chaque groupe sur chaque projet de loi.
Quant à M. Cornut-Gentille, je le remercie de soutenir la proposition de résolution de la commission. Comme lui, j’aurais aimé aller plus loin. Pour autant, je me réjouis des avancées notables qu’il nous est permis de faire aujourd’hui.
Comme Mme Billard, je déplore que le Gouvernement ait parfois déposé des amendements de façon tardive, ce qui a nui au travail parlementaire. En revanche, il est inexact de prétendre que cette législature détiendrait le record des déclarations d’urgence depuis 1990 : de 1997 à 2002, sous Lionel Jospin, l’urgence a été déclarée 62 fois, contre 41 sous cette législature…
M. Philippe Vuilque - Combien de fois ce gouvernement a-t-il a eu recours à l’article 49-3 ?
M. le Rapporteur – …et 129 fois entre 1988 et 1992. Ensuite, il est effectivement nécessaire que les parlementaires disposent du rapport dans un délai suffisant pour parfaire la rédaction de leurs amendements. J’ai déposé un amendement, adopté ce matin en commission des lois, pour que les parlementaires disposent du rapport au moins quarante-huit heures avant l’ouverture des débats.
À l’instar de M. Dubernard, je pense qu’il convient de scinder la commission des affaires culturelles, familiales et sociales en deux, car elle supporte une charge de travail croissante et, de ce fait, les missions en matière de culture, de jeunesse et d’éducation sont insuffisamment remplies. Pour autant, faut-il regrouper deux commissions pour en créer une nouvelle, ce qui reviendrait à déshabiller Paul pour habiller Pierre ? Mieux vaut attendre que l’on modifie la Constitution afin de doter l’Assemblée d’une commission supplémentaire (Quelques applaudissements sur les bancs du groupe UMP). Dans le cadre de la prochaine campagne présidentielle, nous devrons rappeler aux candidats l’importance de cette question.
M. le Rapporteur pour avis – Très bien.
M. le Rapporteur - Pour sa part, M. Gest a dénoncé les dysfonctionnements du travail parlementaire, analyse que tout le monde approuve. Pour lui, seule la réforme institutionnelle permettra d’y mettre fin. Personnellement, je considère que nous ferons œuvre utile dès aujourd’hui. Mais il est vrai que la rénovation de la procédure législative doit passer par une révision constitutionnelle.
Enfin, comme l’a relevé Mme Kosciusko-Morizet, il est vrai que le Règlement peut inciter à des comportements très formels, tels que la consommation jusqu’à la dernière minute du temps de parole octroyé. Nous déplorons tous que l’on n’arrive souvent aux articles d’un texte que le mercredi soir alors que de nombreux députés sont rentrés dans leur circonscription.
M. Hervé Morin - Rien ne leur interdit de rester à Paris !
M. le Rapporteur – Il faut avancer dans la modernisation de la procédure législative. L’exemple de la loi sur les retraites en témoigne.
Pour conclure, je dirai moi aussi mon « intérêt » et mon « enthousiasme » pour les dispositions présentées. Elles concourent à l’amélioration du travail législatif et renforceront la mission de contrôle du Parlement avec l’instauration de nouveaux droits pour l’opposition. (« Très bien ! » et applaudissement sur les bancs du groupe UMP).
M. René Dosière - Obliger chaque groupe à se déclarer de la majorité ou de l’opposition est contraire à la Constitution….
M. Richard Mallié - On dirait que vous avez honte !
M. René Dosière - …et notamment au respect du pluralisme reconnu par le Conseil constitutionnel dans sa décision relative aux entreprises de presse du 11 octobre 1984.
Cela aurait pour effet de structurer la scène politique en deux pôles alors qu’elle est plus diverse. D’autre part, cette mesure forcerait tout groupe politique à prendre position alors que certains peuvent vouloir rester neutres. Ainsi, outre le pluralisme, c’est la liberté de penser qui est atteinte, alors qu’elle est garantie par l’article 11 de la Déclaration de 1789. La Constitution prévoit déjà des dispositifs qui permettent aux groupes politiques de se positionner par rapport au Gouvernement.
Voilà pourquoi nous proposons par l’amendement 17 de supprimer l’article premier.
M. le Rapporteur – Je le répète, il ne s’agit en rien d’obliger les groupes à se déclarer de la majorité ou de l’opposition, mais de leur en donner la faculté. La liberté n’est en rien menacée. À partir du moment où l’on donne de nouveaux droits à l’opposition dans le Règlement, il est nécessaire de la définir. La solution la plus simple, c’est qu’elle s’identifie elle-même. Par ailleurs, Monsieur Morin, nous créons vraiment de nouveaux droits pour l’opposition…
M. Hervé Morin – Non !
M. le Rapporteur - …tel celui de disposer de la présidence ou du rapport d’une commission d’enquête parlementaire ou d’une mission.
M. Hervé Morin - Cela existe déjà !
M. le Rapporteur - Au reste, cet article premier n’est qu’une étape, après laquelle d’autres droits seront accordés à l’opposition. M. Migaud lui-même l’a souhaité car il estime indispensable que des membres de l’opposition aient plus de responsabilités pour améliorer le contrôle du Parlement sur les lois de finances. Pour toutes ces raisons, la commission a repoussé l’amendement 17.
M. Hervé Morin – Comme je l’ai montré dans la discussion générale, cette déclaration d’appartenance politique est contraire à la Constitution. Appartenir à la majorité ou à l’opposition se mesure au vote pour ou contre le Gouvernement lorsqu’il engage sa responsabilité.
M. Richard Mallié - Où vous placez-vous ?
M. Hervé Morin - Dans l’opposition, puisque j’ai voté la motion de censure.
Ensuite, Monsieur Warsmann, vous semblez oublier que la Ve République n’est pas un régime parlementaire stricto sensu. Depuis le quinquennat, il est au moins possible de dégager clairement une majorité présidentielle et parlementaire. Enfin, je ne serai peut-être pas opposé à cette déclaration si vous accordiez des droits réels à l’opposition en lui confiant, comme en Allemagne et au Royaume-Uni, des présidences de commission. Ce n’est pas le cas puisque l’opposition peut déjà obtenir la présidence ou le rapport d’une commission d’enquête ou d’une mission, au moins depuis 2002, à l’initiative de M. Debré, dans le cadre de l’article 145 du Règlement.
De toute façon, le Règlement de l’Assemblée sera profondément modifié après 2007, puisque tous les candidats à l’élection présidentielle se sont prononcés pour une rénovation de la Ve République (Interruptions sur les bancs du groupe UMP).
Enfin, une déclaration ne suffit pas à déterminer l’appartenance politique d’un groupe. Ce n’est pas parce que le groupe communiste a voté la motion de censure contre le gouvernement Rocard après l’adoption de la CSG qu’il était dans l’opposition. Pour preuve, il s’est prononcé en faveur du budget en 1992 et il a été aux côtés des socialistes dans les élections législatives de 1993.
M. Daniel Mach - Ce n’est pas une référence !
M. Hervé Morin – De même, le groupe RPR à la fin de l’année 1979, a refusé de voter le budget présenté par M. Barre, obligeant le Gouvernement à recourir à l’article 49-3. Quelques mois plus tard, M. Chirac appelait son camp à voter pour Valéry Giscard d’Estaing au second tour de l’élection présidentielle. Était-il alors dans la majorité ou dans l’opposition ? Ce sont des notions variables, qui ne traduisent pas la complexité de la vie politique.
M. Claude Goasguen - L’article premier et l’article 2 me semblent complètement décalés par rapport à la vie politique. N’oublions pas que les dispositions que nous allons voter s’appliqueront également après 2007, et que la situation politique aura peut-être changé. Les adopter obligera la prochaine législature, si le Conseil constitutionnel lui en laisse le loisir, à reprendre le Règlement.
Elles sont d’autre part contraires à la Constitution. Si l’on ne peut se mettre à la place du Conseil constitutionnel, comme le disait M. Mazeaud lorsqu’il était député, je rappelle tout de même que, pour rendre cette disposition applicable, il faudrait donner aux termes de majorité et d’opposition une définition constitutionnelle. Je souhaite bon vent aux sages du pavillon Montpensier et, à titre personnel, je m’abstiendrai de voter ces dispositions !
M. Jacques Brunhes - Vos arguments sont fallacieux, Monsieur le rapporteur. Vous faites de la déclaration d’appartenance une simple faculté, mais le fait qu’elle donne des droits lui enlève sa « simplicité ». Comment peut-on décider de son vote sur un texte avant même d’en avoir examiné le contenu ? (« Bien sûr ! » sur les bancs du groupe socialiste et du groupe UDF) J’ai participé aux débats sur l’abolition de la peine de mort et sur l’interruption volontaire de grossesse : croyez-vous que la distinction entre opposition et majorité était alors aussi simple ?
C’est faire fausse route que de vouloir encadrer la notion d’opposition sans qu’elle soit définie par la Constitution. Les groupes parlementaires constituent le socle du travail de l’Assemblée, et l’article premier nouveau n’est donc pas de mise.
M. Philippe Vuilque - Il s’agit en effet d’un bricolage sans intérêt. Un vrai statut de l’opposition, voilà ce qu’il faudrait plutôt que cet article premier qui est décalé, comme le dit M. Goasguen ! Cette proposition devait rendre notre Règlement plus lisible, mais elle le rend plus complexe ! L’article 19 est déjà très concis, et l’article premier nouveau ne fera que créer des soucis supplémentaires – le président de la commission des lois est d’ailleurs sceptique sur son application. À quoi bon compliquer les choses ?
M. le Président – J’ai été saisi par le groupe UDF d’une demande de scrutin public sur l’amendement 17.
M. le Rapporteur – La notion de majorité existe déjà dans le droit français, à l’article L. 160-1 relatif à la campagne électorale législative. D’autre part, donner un statut aux groupes d’opposition, c’est leur donner des droits supplémentaires, afin de mieux exercer la fonction de contrôle du Parlement et d’éviter le « fait majoritaire » où certains députés de la majorité ferment les yeux sur ce que le Gouvernement voudrait qu’ils ne voient pas. Toutes les grandes démocraties ont donné des droits à l’opposition, et c’est aussi ce que nous proposons ! Nous demandons donc le rejet de cet amendement.
M. Hervé Morin – Vous évoquez la campagne électorale : savez-vous ce que le CSA vient de décider quant à l’attribution du temps de parole aux députés UDF ? Le temps de ceux qui ont voté la motion de censure sera comptabilisé dans celui de l’opposition et celui de ceux qui l’ont rejetée dans le temps de la majorité ! Quant aux députés européens du groupe UDF, le CSA demande aux chaînes de télévision de spéculer sur le vote qu’ils auraient émis sur la censure ! Et vous prétendez que la distinction entre opposition et majorité est simple…
M. le Rapporteur – L’amendement 33, adopté par la commission sur proposition de M. Chartier, vise à permettre au Bureau de l’Assemblée de délibérer sur les contestations formulées par les présidents de groupe – qui complèteront le Bureau pour l’occasion.
M. Philippe Vuilque - La majorité anticipe donc les contestations qu’elle sait inévitables… Qu’en sera-t-il des non-inscrits ? Ni dans la majorité, ni dans l’opposition, seront-ils écartés ?
M. Jacques Brunhes - Cet amendement illustre l’incohérence du texte. Quoique la distinction entre opposition et majorité soit prétendument très simple, il prévoit quand même le cas où elle poserait problème, et instaure un mécanisme d’arbitrage assuré par le Bureau, auquel on ajouterait les présidents de groupe… C’est ubuesque !
M. le Rapporteur – La phrase existe déjà à l’article L. 167-1 du code, et n’a jamais suscité de propos si véhéments.
M. Philippe Vuilque - Comment le Bureau décidera-t-il du sort des députés non-inscrits ? Leur imposera-t-il de choisir un camp ? Cela ne tient pas debout !
M. Hervé Morin - M. de Villiers est-il dans la majorité ou dans l’opposition ?
M. le Rapporteur – Il n’est pas question de demander à un député s’il est dans la majorité ou dans l’opposition, mais aux groupes parlementaires. Nous respectons infiniment nos collègues non-inscrits, et leur voix vaut celle de chaque parlementaire. Pourtant, n’ayant adhéré à aucun groupe, ils disposent de moins de droits que les autres. C’est selon cette règle simple que fonctionne notre Parlement.
M. Philippe Vuilque - C’est une idiotie totale !
M. Jacques Brunhes – Ne parlez pas de simplicité alors que l’amendement vise précisément à réunir le Bureau lorsque cela se complique !
M. Hervé Morin - Aujourd’hui plus que jamais, la défense et les affaires étrangères sont souvent les deux facettes d’un même problème. Compte tenu de la charge de travail de la commission des affaires sociales, et dans le cadre contraint de l’article 43 de la Constitution, qui limite le nombre de commissions permanentes à six, l’amendement 27 vise à réunir les commissions de la défense et des affaires étrangères, et à scinder celle des affaires sociales. Idéalement, il faudrait augmenter le nombre de commissions. D’ici là, cette réorganisation marquerait un premier pas.
M. le Rapporteur – Avis défavorable. Bien qu’il faille en effet trouver une solution à la situation de la commission des affaires sociales, ce n’est pas le lieu pour le faire.
M. le Rapporteur pour avis - Depuis la nuit des temps, les armées sont l’instrument de la diplomatie. (« Justement ! » sur divers bancs) Il n’y a donc rien de nouveau dans le paysage ! En outre, la commission de la défense a repoussé cette proposition à l’unanimité, et je regrette que vous n’ayez pas honoré notre discussion de votre présence, Monsieur Morin.
M. Jacques Brunhes - Ça suffit !
M. le Rapporteur pour avis - Personne ne conteste le travail qu’effectue la commission des affaires sociales et culturelles…
M. Pierre-Christophe Baguet - Heureusement !
M. le Rapporteur pour avis - Mais en quoi l’ajout d’une ou deux commissions changerait-il le fonctionnement de la République ? L’adoption de cet amendement serait grave pour le pays et pour nos soldats. Comment expliquer à ces hommes qui défendent nos couleurs en Afghanistan qu’il fallait réparer les maux d’une commission aux dépens d’une autre ? Au contraire, dans le contexte actuel de lutte contre le terrorisme, il faudrait permettre à la commission de la défense de traiter en outre des problèmes de sécurité. Cela honorerait le Parlement et nous ferions preuve de modernité. Avis défavorable de la commission de la défense, à l’unanimité. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Jacques Brunhes – Nous savons tous que la commission des affaires culturelles a énormément de travail et que l’on ne peut en rester au statu quo. Celui-ci conduit, M. le président Dubernard l’a dit, à un blocage de nos institutions. Songez que la commission des affaires culturelles n’a pas été saisie pour avis sur le texte relatif aux droits d’auteur ! C’est incroyable ! Alors, tout le monde assure qu’il faut modifier la Constitution de manière à ce que le nombre de commissions augmente : mais voilà 28 ans que j’en entends parler !
M. Jérôme Rivière - Qu’ont donc fait les anciens députés ? (Sourires)
M. Jacques Brunhes – Cette question, jugée subalterne, n’a jamais été inscrite à l’ordre du jour d’un Congrès. Une solution immédiate, fût-elle temporaire, existe pourtant : nous pouvons décider aujourd’hui de scinder la commission des affaires culturelles et de regrouper les commissions des affaires étrangères et de la défense. J’ajoute que M. Teissier devrait prendre garde à ses propos. C’est le Président Debré qui est à l’origine de cette proposition de résolution : qui peut imaginer qu’il voudrait affaiblir nos armées ? C’est absurde ! Pourquoi les membres de la commission de la défense raisonnent-ils ainsi, si ce n’est pour des raisons de confort personnel ou par conservatisme clanique ? (Protestations sur les bancs du groupe UMP)
M. le Rapporteur pour avis - Ces propos sont scandaleux !
M. René Dosière – Le rapporteur a souvent accusé l’opposition de vouloir saboter ce texte. Cet amendement démontre qu’il n’en est rien. C’est en effet le Président de l'Assemblée nationale qui est à l’origine de cette proposition, et il ne peut être soupçonné de vouloir affaiblir notre armée. L’opposition n’est pas notre fait, mais le vôtre ! J’ajoute que nous sommes six parlementaires de l’opposition, en comptant M. Morin (Sourires), et voilà que, brusquement, les bancs de la majorité qui étaient jusqu’ici clairsemés se repeuplent ! (Protestations sur les bancs du groupe UMP) Qu’est-ce que cela signifie ? Que la majorité ne se prononcera pas en fonction de l’intérêt général mais selon des considérations corporatistes.
M. Jean Lemière – Tous les députés socialistes membres de la commission de la défense ayant adopté la même position que nous, je m’interroge sur votre organisation, Monsieur Dosière.
M. Louis Giscard d'Estaing – C’est la question du travail en commission qui est posée, et quant au nombre de parlementaires qui les composent, et quant à la répartition des compétences. Or, cet amendement ne permet pas d’y répondre. Nous avons aujourd’hui six commissions, dont quatre comportent 70 membres et deux 140. Il serait souhaitable que toutes les commissions comprennent 70 membres environ de manière à travailler d’une façon cohérente et pointue. Ce sont donc la commission des affaires culturelles et celle des affaires économiques qui devraient être scindées en deux sous-commissions. (Quelques applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. le Rapporteur pour avis - Très bien.
M. le Président – Je suis saisi par le groupe UDF d’une demande de scrutin public sur l’amendement 27.
M. Pierre-Christophe Baguet – Nous abordons-là des sujets essentiels : on ne peut passer la culture et la communication sous silence. La complexité des sujets abordés par la commission des affaires culturelles nécessite une clarification, indéfiniment retardée. Pourquoi, dès lors que nous devons d’abord rendre des comptes à nos concitoyens et être le plus efficaces possible ? Personne, Monsieur Teissier, ne veut affaiblir nos armées : nous avons trop de respect pour l’engagement de nos soldats. Vous ne pouvez faire de procès d’intention aux membres de la commission des affaires culturelles. D’autre part, prétendez-vous que les sénateurs travailleraient moins bien pour nos forces armées et notre diplomatie, eux qui ont réuni les commissions de la défense et des affaires étrangères ? Nombre d’arguments plaident en faveur de la scission de la commission des affaires culturelles, dont le simple fait qu’elle n’ait pas été saisie pour avis sur le texte relatif aux droits d’auteur.
Je soutiens de tout cœur cet amendement.
Mme Martine Billard – Le travail en commission des affaires culturelles n’est plus tenable. Il est évident que cet après-midi, la commission de la défense s’est mieux mobilisée, mais il est regrettable d’en arriver là alors que le seul enjeu devrait être l’efficacité de nos travaux. Une fois n’est pas coutume, je ne peux qu’être d’accord avec les propos de M. Dubernard. Je rappelle en outre que la présence des parlementaires en commission est consignée dans le Journal officiel. Notre Règlement, me semble-t-il, prévoit même des sanctions à l’endroit des députés qui ne seraient pas assez assidus. Heureusement que cela n’est pas appliqué, car il est impossible d’assister à toutes les réunions, de venir en séance publique et de participer à une mission d’information par exemple. Une évolution s’impose. Enfin, Monsieur Teissier, je ne sache pas que les sénateurs méprisent nos soldats !
M. le Rapporteur pour avis – Cela n’a rien à voir.
Mme Martine Billard – Alors, où est l’immobilisme aujourd’hui ? Je soutiens cet amendement de bon sens.
M. Michel Voisin – Si les noms des parlementaires assistant aux réunions des commissions sont consignés dans le Journal officiel, je me permets d’y renvoyer M. Brunhes. (Protestations sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains) On a parlé des soldats, mais la commission de la défense ne s’occupe pas que des questions directement militaires : elle travaille également sur certains problèmes industriels liés à la défense, et puisque nous connaissons les enjeux liés au terrorisme, la commission de la défense devrait se saisir spécifiquement des questions de sécurité, qui ne sont aujourd’hui dévolues directement à aucune commission, mais diluées dans un magma ne permettant pas de conduire une réflexion cohérente.
Je rappelle par ailleurs à mon ami Dubernard que nous recevons les associations de militaires, qui n’ont pas la possibilité d’exprimer autrement leurs doléances. Si vous voulez vraiment donner une bouffée d’oxygène à la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, déchargez-la donc de tout ce qui touche au militaire au profit de la commission de la défense ! C’est une proposition que M. Teissier a faite ce matin et que je réitère. Membre depuis dix-huit ans de la commission de la défense, je voudrais enfin dire à quel point j’ai été peiné par certains propos. Notre commission a connu des moments graves et des débats difficiles, et je m’étonne que certains puissent penser que ses membres se tournent les pouces !
M. François Cornut-Gentille - Le groupe UMP votera contre l’amendement de M. Morin. Il ne s’agit pas d’opposer telle commission à telle autre, même si la tentation existe. Il est vrai que la charge de travail de la commission des affaires sociales a atteint un niveau qui n’est plus supportable. Mais d’autre part, la vocation historique et l’intérêt de la commission de la défense ne sont évidemment pas en cause. Une solution semble se faire jour, nous en parlons depuis longtemps, et elle finira par s’imposer. Mais pourquoi procéder dans le désordre et en l’absence de consensus ? Je prends le pari que sous la majorité future, quelle qu’elle soit, ce consensus finira par être obtenu. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP)
M. Philippe Vuilque - Il y a des moments où il faut savoir oser. Nous avons ici l’occasion d’adopter une vraie réforme, et je regrette la position du groupe UMP, d’autant qu’il a des divergences, comme l’a rappelé le président Dubernard. La réaction du président de la commission de la défense est symptomatique de notre impossibilité à réformer. Le corporatisme n’épargne certes aucun groupe, et je comprends que les membres de la commission de la défense n’aient pas envie de se saborder, mais nous avons là une occasion qui ne se représentera peut-être pas. Faites un effort !
M. Jacques Brunhes - Mon collègue Voisin vient d’aborder le problème sous l’angle du travail de la commission de la défense. Permettez-moi d’observer que les communistes sont représentés au bureau de chacune des commissions de l’Assemblée et dans toutes les missions d’information ou d’enquête. L’un de nos collègues est secrétaire du bureau de la commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau. Les présidents des délégations parlementaires dont je suis membre veillent tous au respect du pluralisme – je suis vice-président de la section française de l’Union interparlementaire et de l’Assemblée parlementaire de la francophonie. Eh bien, à la commission de la défense, je suis – pour la première fois de ma vie parlementaire – exclu de tout ! Cela s’appelle de l’ostracisme (Protestations sur les bancs du groupe UMP), et mon absence en commission tient tout simplement au fait qu’aucune mission ne m’a jamais été confiée, malgré tous mes courriers et mes demandes au président de la commission. Je maintiens donc que la position exprimée par M. Voisin est une position clanique et corporatiste. Au lieu de défendre l’intérêt du Parlement, vous abordez les problèmes de la défense par la petite lunette ! (Protestations sur les bancs du groupe UMP) Le Sénat aussi s’occupe de la défense de notre pays, mais il s’en occupe autrement ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
M. Jacques Brunhes - Vous pouvez partir, chers collègues de la commission de la défense ! C’est fini ! (Protestations sur plusieurs bancs du groupe UMP)
M. le Président – Sortez dans le calme, mes chers collègues.
M. Philippe Vuilque - Ils vont boire leur champagne à la buvette !
M. René Dosière - Maintenant que le reflux a emporté les membres de la commission de la défense, nous pouvons poursuivre la discussion. Il peut paraître paradoxal que le groupe socialiste propose, avec l’amendement 18, de supprimer cet article qui attribue une présidence de commission à l’opposition. Nous considérons tout simplement que c’est se moquer. Il y a six commissions permanentes ; or, l’opposition ne représente pas qu’un sixième de notre assemblée ! Contrairement à ce qui a été dit, ce texte n’ouvre aucun droit à l’opposition, d’autant que nous n’avons pas eu le temps d’en discuter. Faut-il redire que dans les grandes démocraties, en particulier anglo-saxonnes, l’opposition et son leader ont toute leur place ? Certes, les cultures sont différentes, mais nous avons vraiment des progrès à faire. C’est parce que nous refusons cette disposition alibi que nous proposons sa suppression.
M. le Rapporteur – L’amendement 22 est identique. J’avais proposé quant à moi de réserver la présidence d’une des commissions permanentes à l’opposition, alors que cette mesure ne figurait pas parmi celles du président Debré. J’ai été surpris par le ton de M. Dosière. Quel est, en effet, le bilan de quinze ans de présidence socialiste de l’Assemblée en la matière ? Depuis 1981, il y a eu à deux reprises des présidents de commission issus de l’opposition. En 1986, M. Roland Dumas a été élu président de la commission des affaires étrangères, avec les voix des députés du Front national. (« Ah ! » sur les bancs du groupe UMP) En 1988, la majorité de gauche a laissé M. Giscard d’Estaing présider la commission des affaires étrangères. Et c’est tout. Je suggère donc à l’opposition de faire preuve d’un peu plus de modestie…
M. Philippe Vuilque - Vous aviez refusé !
M. le Rapporteur - La commission des lois a accepté ce matin les deux amendements de suppression. À titre personnel, je le regrette évidemment…
Mme Martine Billard – Je regrette qu’aucun groupe n’ait jugé utile de proposer d’introduire davantage de parité dans les présidences de commission pour la prochaine législature. Aucune femme ne préside aujourd’hui de commission permanente. Je suis bien sûr favorable à la défense des droits de l’opposition, mais veillons aussi à mieux représenter les femmes dans les différentes instances de l’Assemblée.
M. François Cornut-Gentille - L’habitude de consacrer une séance à l’ordre du jour des Conseils européens s’est instaurée. Notre amendement 29 vise à la pérenniser et à ouvrir aussi la possibilité d’un débat après les Conseils européens, étant entendu qu’il y a un certain nombre d’enseignements à en tirer.
M. Jacques Brunhes – Le problème est qu’il s’agit d’un débat sans vote ! Il faudrait que notre assemblée donne au contraire un mandat aux ministres qui vont en Conseil européen.
M. le Rapporteur – La commission a émis un avis défavorable sur cet amendement comme sur la série suivante qui tend à instaurer des débats. Le Gouvernement étant maître de l’ordre du jour prioritaire, de telles dispositions n’auraient aucune portée normative et resteraient des pétitions de principe. Il y a d’autres solutions : qu’un président de groupe demande en Conférence des présidents l’organisation d’un débat – il y en a eu treize obtenus de la sorte depuis le début de la législature ; ou bien qu’un groupe profite de sa niche parlementaire pour provoquer le débat qu’il juge utile.
M. Hervé Morin - L’Assemblée meurt de tous ces débats sans vote et ressemble de plus en plus à un conseil général d’avant la décentralisation ! À quoi bon avoir encore un débat après un Conseil européen. Un débat sans vote n’a pas de sens. Nous voterons contre cet amendement.
M. François Cornut-Gentille - J’entends bien les arguments du rapporteur, mais la disposition se veut incitative.
M. le Rapporteur - Au lieu de l’annexe prévue depuis 1991 mais jamais entrée en pratique, il est proposé à l’amendement 6 que les rapports comportent en annexe une liste des textes susceptibles d’être abrogés ou modifiés à l’occasion de l’examen d’un projet ou d’une proposition. Il s’agit d’inciter chaque rapporteur à un travail de simplification. (« Très bien ! » sur les bancs du groupe UMP)
M. Philippe Vuilque - Nous trouvons cet amendement tout à fait judicieux.
M. le Rapporteur – L’Assemblée a adopté des dispositions selon lesquelles le rapporteur d’un texte doit, dans les six mois suivant la promulgation de celui-ci, présenter un rapport sur son exécution. Un quart des lois votées depuis ont fait l’objet de ce travail de surveillance. Il est proposé à l’amendement 3 un dispositif complémentaire : si le rapporteur n’a pas fait connaître dans les six mois son intention de présenter un rapport d’exécution, autrement dit s’il est défaillant, le rapport de contrôle est confié à un membre de l’opposition – ou de la majorité, si le premier rapporteur faisait partie de l’opposition.
M. Philippe Vuilque – Mieux vaudrait que cette dualité soit systématique.
M. le Rapporteur – La logique veut tout de même que ce soit le rapporteur qui fasse ce travail de contrôle, dans la mesure où il s’est déjà impliqué sur un texte. Mais rien n’interdit pour l’avenir d’imaginer des solutions innovantes, pour faire de plus en plus de place à l’opposition. Faisons ce premier pas ensemble.
M. François Cornut-Gentille – L’amendement 9 ouvre la possibilité d’un débat en séance sur les rapports d’application.
M. Hervé Morin - Pitié !
M. le Rapporteur – Contre cet amendement, qui n’a pas de portée normative. La possibilité existe déjà.
M. René Dosière – Notre amendement 19 vise à supprimer cet article. Je ne reviens pas sur les raisons, déjà exposées dans nos motions de procédure.
M. le Rapporteur – Défavorable.
M. François Cornut-Gentille - Notre amendement 10 réserve l’exception d’irrecevabilité à la commission saisie au fond.
M. le Rapporteur – Défavorable.
M. François Cornut-Gentille - L’amendement 14 rectifié tend à ce que la commission des lois fasse mieux respecter la séparation entre les domaines de la loi et du règlement.
M. Hervé Morin - Je ne reviens pas sur le fond de notre amendement 25. Je voudrais simplement faire remarquer, en réponse à nos collègues socialistes et communistes ainsi qu’au rapporteur, que le Gouvernement ne saisit plus le Conseil constitutionnel au titre de l’article 41, et surtout que celui-ci ne tire aucune conséquence de la nature réglementaire d’une disposition adoptée par l’Assemblée.
S’il en allait autrement, si le Gouvernement faisait en sorte que les décrets sortent rapidement et si les rapporteurs contrôlaient mieux la mise en œuvre de la loi, on pourrait ne pas se poser la question de la « recevabilité » législative. Malheureusement ce n’est pas le cas, et c’est pourquoi nous soutenions la proposition du Président Debré. Nous pensons qu’il serait utile que la commission des lois émette un avis sur le caractère législatif ou réglementaire des dispositions proposées : cette censure morale pourrait avoir un effet dissuasif et mettre un terme à l’incontrôlable inflation législative que nous connaissons désormais. Je rappelle qu’un tiers des dispositions adoptées lors de la réforme de l’assurance maladie relevaient du domaine réglementaire, parfois même de la circulaire !
M. le Rapporteur – Défavorable. J’en ai encore parlé tout à l’heure avec le président Houillon, qui pense que ce serait infaisable. Voyez les problèmes que nous avons déjà avec l’application de l’article 40, et ce alors même que tous les amendements n’y passent pas et que la notion de dépense publique est plus facile à cerner.
J’adhère aux critiques qui sont faites et je pense que le Conseil constitutionnel n’est pas assez saisi, mais la modification proposée ne me paraît pas la bonne manière de résoudre le problème.
M. Jacques Brunhes - Il est difficile de cerner les domaines respectifs de la loi et du règlement. À trop vouloir lutter contre la multiplication de dispositions réglementaires au cœur de la loi, nous risquerions de corseter davantage l’Assemblée.
Le véritable problème réside dans la définition même de la loi donnée à l’article 34 de la Constitution. Il pourrait être aisément résolu, dans la mesure où l’article lui-même prévoit que ses dispositions pourront être précisées et complétées par une loi organique. Ayons le courage de voter des lois organiques afin de préciser, voir d’élargir, le domaine de la loi, pour éviter la confusion entre le législatif et le réglementaire.
M. René Dosière - Je ne développerai pas plus longtemps les motifs qui nous conduisent à demander, par notre amendement 20, la suppression de cet article. Nous avons largement exposé nos arguments dans les motions de procédure défendues ce matin – ce qui démontre que ces motions peuvent aussi permettre de raccourcir le débat sur les amendements ! (Sourires)
M. Michel Piron - Bravo !
M. le Rapporteur – Avis défavorable. Cet article améliorera le travail des commissions. Les rapporteurs sont trop souvent aujourd’hui obligés de donner leur avis à titre personnel sur des amendements, parce que la commission n’a pas eu le temps de les examiner. Certains d’entre vous se sont interrogés sur le cas particulier des amendements examinés par la commission des finances au titre de l’article 40. Il arrive que la commission indique à l’auteur que son amendement pourrait devenir recevable s’il le gageait. Dans ce cas, c’est bien la date de dépôt de l’amendement initial qui sera prise en compte. Si celui-ci a été déposé la veille avant 17 heures, il n’y aura pas de problème. Si en revanche, la commission des finances considère qu’il n’est pas possible de gager l’amendement ou de le rédiger différemment de façon qu’il échappe au couperet de l’article 40, il ne pourra pas venir en discussion. Seule la commission saisie au fond ou le Gouvernement pourront, éventuellement, déposer un nouvel amendement sur le sujet.
M. le Rapporteur – L’amendement 4 prévoit que les amendements pourront, comme aujourd’hui, être déposés jusqu’au début de la discussion générale si le rapport n’a pu être mis à disposition par voie électronique quarante-huit heures avant le début de la discussion du texte. Le président Accoyer est très attaché à cette disposition.
M. le Rapporteur – L’amendement 7 est de coordination.
M. François Cornut-Gentille - L’amendement 11 impose un délai minimal entre la mise à disposition du rapport de la commission saisie au fond et la clôture du délai de dépôt des amendements.
M. le Rapporteur – Avis défavorable, cet amendement étant satisfait par les dispositions précédentes.
M. François Cornut-Gentille - L’amendement 30 renforcerait le traitement de thèmes européens par l’Assemblée.
M. le Rapporteur – La commission a donné un avis défavorable, le dispositif actuel lui paraissant suffisant.
M. François Cornut-Gentille – L’amendement 31 introduit une procédure accélérée pour la transposition des directives européennes.
M. le Rapporteur – Je comprends la préoccupation des auteurs de l’amendement. Mais toutes les directives ne portent pas sur des sujets techniques ne faisant pas débat. Je pense par exemple à celles relatives à la régulation des activités postales, à la modernisation des services publics de l’électricité et du gaz ou bien encore aux droits d’auteur. Cet amendement irait trop loin.
M. François Cornut-Gentille - L’amendement 12 rectifié ouvrirait la possibilité d’un débat en séance sur les conclusions des rapports des commissions d’enquête.
M. François Cornut-Gentille - L’amendement 13 rectifié ouvrirait la possibilité d’un débat en séance sur les conclusions des missions d’information.
M. François Cornut-Gentille - L’amendement 15 rectifié donnerait une plus grande lisibilité politique au travail de l’Assemblée en exigeant que le Gouvernement communique le programme de travail prévisionnel du mois à venir. Ce serait de l’intérêt de la majorité comme de l’opposition.
M. François Cornut-Gentille - L’amendement 16 rectifié, déposé à l’initiative de notre collègue Jérôme Bignon, substitue un débat mensuel d’actualité à l’une des séances de questions au Gouvernement. Les groupes parlementaires auraient le temps de se livrer à des analyses plus approfondies et le Gouvernement pourrait leur répondre de manière plus détaillée.
M. le Rapporteur – L’amendement 5 rectifié est de coordination.
M. le Président – Conformément aux conclusions de la commission, la proposition de résolution est ainsi intitulée : « Proposition de résolution modifiant le Règlement de l'Assemblée nationale. »
M. René Dosière – Le groupe socialiste regrette les conditions dans lesquelles ce débat a eu lieu. Je ne rappellerai ici que le dernier épisode de ce matin où nous a été remis un rapport supplémentaire, dans lequel le rapporteur prenait en compte le changement de point de vue de la majorité entre la première et la deuxième réunion de la commission ! Notre groupe a largement développé, dans les deux motions de procédure qu’il a défendues ce matin, les raisons de son opposition à cette proposition de résolution. À l’issue de ce débat, force est de constater que c’est la majorité qui a vidé de leur contenu les propositions du Président de l'Assemblée nationale.
M. Jacques Brunhes – Monsieur le Président, notre groupe avait fort apprécié votre intervention lors de la cérémonie des vœux à l’Élysée, en janvier dernier. Elle nous paraissait empreinte de bon sens et si quelques nuances devaient être apportées s’agissant de la distinction entre les domaines respectifs de la loi et du règlement, nous partagions largement, pour le reste, vos appréciations. Nous aurions volontiers voté un grand nombre de vos onze propositions de résolution initiales. La commission y a, hélas, apporté des modifications substantielles, tout à fait regrettables.
Monsieur le rapporteur, nous n’avons pas besoin de « moderniser » notre procédure législative, car une modernisation peut aussi bien affaiblir le Parlement, mais de réformer en profondeur nos institutions, afin que le Parlement joue enfin pleinement son rôle. La réformette qui nous est proposée n’est pas bonne, elle pourrait même aller à l’encontre de ce que souhaitent la plupart d’entre nous. C’est pourquoi nous voterons contre.
M. Hervé Morin – Le groupe UDF votera contre la proposition de résolution, la commission des lois ayant quasiment vidé de tout contenu les propositions intéressantes que vous aviez formulées, Monsieur le Président. Certaines étaient contestables, comme l’instauration d’un crédit-temps, mais d’autres allaient dans le bon sens. Comme de coutume, les conservatismes l’ont emporté. Nous le regrettons. Vos propositions n’auraient pas suffi à elles seules pour remédier à l’affaiblissement du Parlement ni lutter contre l’absentéisme chronique, mais au moins auraient-elles fait évoluer le travail parlementaire. Elles n’ont, hélas, pas été retenues. Pis, on en est arrivé à des propositions ubuesques, comme l’obligation de déclarer son appartenance à la majorité ou à l’opposition. À cet égard, nous attendrons avec impatience la décision du Conseil constitutionnel.
M. François Cornut-Gentille – Je vous remercie au nom du groupe UMP, Monsieur le Président, d’avoir organisé ce débat qui aura permis d’avancer, en dépit de ce que pensent nos collègues (« Tu parles ! » sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains)
Le malaise est général devant le fonctionnement de nos institutions, et l’image de notre Parlement n’est pas bonne, chacun en convient. Comment dès lors pourrait-on prétendre qu’il ne faut rien faire ? Certains préconisaient d’attendre les prochaines échéances électorales, tant le sujet leur paraissait grave. D’autres souhaitaient réformer dès à présent la Constitution et instituer la VIe République. Dans un cas comme dans l’autre, le résultat aurait été le même, on n’aurait rien fait.
Je vous remercie, Monsieur le Président, d’avoir ouvert le débat. J’aurais, pour ma part, souhaité qu’il aille plus loin, mais je suis néanmoins satisfait des avancées significatives qui ont eu lieu. Sans doute reste-t-il bien des points à améliorer dans le fonctionnement de notre Parlement, mais ce début de reconnaissance d’un statut de l’opposition présente un grand intérêt pour notre démocratie.
Si nos débats ont été mouvementés au sujet de la commission des affaires sociales, et n’ont pas pu être tranchés, chacun a pu acquérir la certitude que la situation actuelle est intenable. Nous aurions pu aller plus loin, mais nous avons fait de grands pas en avant, contrairement d’ailleurs à ce que certains collègues pouvaient croire. La mécanique est en route, et je suis persuadé qu’elle portera ses fruits. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe UMP)
M. le Président – Avant de passer au vote, je voudrais remercier le rapporteur pour la remarquable qualité de son travail : si quelqu’un a très bien compris le sens de ma démarche, c’est bien lui.
Quoi qu’il en soit, nous reparlerons à l’avenir de ces réformes, car elles sont des plus nécessaires. Je n’ignorais pas à quoi elles m’exposaient, mais j’aime trop le Parlement et cette assemblée pour y renoncer.
L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par le Sénat, modifiant le code général des collectivités territoriales et la loi du 4 janvier 2002 relative à la création d’établissements publics de coopération culturelle.
M. Renaud Donnedieu de Vabres, ministre de la culture et de la communication – Si la politique culturelle est une mission essentielle de l’État, elle est aussi menée sur tout le territoire par les élus locaux aux côtés des responsables d’associations, d’institutions et de lieux culturels. Bref, c’est une politique partagée entre l’État et les collectivités territoriales. L’engagement de ces dernières en faveur de l’aménagement culturel des territoires ne résulte ni d’un désengagement de l’État, ni d’un transfert de compétences selon l’esprit des premières lois de décentralisation. La décentralisation culturelle, c’est l’addition des énergies de tous au service de l’attractivité des territoires, et la réponse à la diversification croissante des besoins culturels. Ainsi, les collectivités territoriales sont responsables de deux tiers des dépenses publiques en faveur de la culture, l’État assurant le reste. D’ailleurs, ce dernier n’a cessé de déconcentrer ses moyens d’action pour accompagner la décentralisation.
C’est dans ce contexte qu’a été adoptée la proposition de loi portant création des établissements publics de coopération culturelle qui a mis à la disposition des acteurs culturels un nouvel outil pour concrétiser leurs partenariats dans tous les domaines de la culture, du patrimoine au spectacle vivant, et les inciter à tourner dans les régions. Le rôle des collectivités dans la politique culturelle, consacré par cette loi pionnière, a été renforcé par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales par laquelle on leur a confié le transfert des compétences, notamment en matière de patrimoine et de monuments historiques.
L’aggiornamento de la loi de 2002 qui vous est proposé aujourd’hui est issu des travaux de la commission des affaires culturelles du Sénat et de son rapporteur, M. Renar, à l’origine de la loi de 2002. Celui-ci a sous-titré son rapport, déposé en octobre dernier, « la loi à l’épreuve des faits ». Cette formule exprime bien l’esprit de la présente proposition de loi : améliorer le dispositif à la lumière de son application. Je me félicite d’ailleurs que la commission de l’Assemblé ait adhéré à cette méthode. Le nombre d’EPCC créés atteste du succès de ce nouvel instrument, utilisé pour des projets aussi divers que l’opéra de Rouen ou l’agence régionale du Centre pour le cinéma et l’audiovisuel, et qu’il s’agit aujourd’hui d’améliorer. Tel est l’objet de cette proposition de loi que la commission des affaires culturelles de l’Assemblée a adopté sans modification dans un esprit d’unanimité.
Tout d’abord, il convenait d’apporter plus de souplesse de fonctionnement aux partenaires au sein du conseil d’administration. Ce texte permet aux établissements publics nationaux – on a pu constater combien leur contribution avait été utile pour mener à bien les projets de l'abbaye de Fontevraud ou de Carnac, de l'antenne du centre Pompidou à Metz et de l'antenne du Louvre à Lens, projet dont je suis particulièrement fier –, ainsi qu’aux fondations, d’être plus engagés dans les EPCC. Dans la même logique, la place de l’État ou du maire de la commune, au conseil d’administration ne doit pas être figée ; liberté doit leur être laissée de s’organiser.
Ensuite, il fallait clarifier le statut du directeur d’établissement. La rédaction proposée facilite la transition entre les institutions culturelles et l’EPCC, en laissant au directeur la possibilité de terminer son mandat ou de disposer d’un premier mandat de trois ans. D’autre part, pour résoudre les difficultés rencontrées dans la rédaction du décret d’application de la loi du 4 janvier 2002, il est prévu que les ministres de la culture et des collectivités territoriales publient un texte conjoint dans lequel ils précisent les conditions de diplôme que doivent remplir les directeurs de certaines catégories d’EPCC. Par ailleurs est mise au point une nouvelle procédure de nomination des directeurs d’EPCC, EPA ou EPIC, conforme au souhait émis par le rapporteur. Chaque candidat devra exposer la façon dont il compte remplir le cahier des charges, élaboré par le conseil d’administration, en présentant le projet d'orientations artistique, culturelle, pédagogique ou scientifique de l'établissement. En effet, l’EPCC n’est pas une fin en soi mais un outil au service d’un projet.
Autre amélioration, la clarification de la situation du personnel transféré d’une institution culturelle existante vers un EPCC. Aux termes de l'article 6 de la proposition de loi, applicable à toutes les structures de droit public, le personnel en CDI d’une structure préexistante de droit public sera repris en CDI dans l’EPCC à caractère administratif. Cela permettra de répondre aux légitimes préoccupations du personnel affecté à Carnac au moment de la transformation de ce site en EPCC à caractère administratif.
Enfin, ce texte comporte une avancée importante pour les enseignements artistiques supérieurs. Par son article 4, les 52 écoles supérieures d’art, dont 6 relevant de l’État et 46 des collectivités, sont pleinement reconnues. Au reste, en donnant au directeur d'un EPCC chargé de dispenser un tel enseignement supérieur, la possibilité de délivrer des diplômes nationaux, ce texte permet également de progresser vers l'harmonisation européenne des diplômes. Comme je l’ai déclaré en conseil des ministres le 15 mai dernier, l'harmonisation européenne des diplômes de l'enseignement supérieur artistique passe notamment par la définition d'équivalences avec l'Université. C'est essentiel pour le dynamisme et le renouvellement de la création, dont témoignent l’actuelle exposition « La force de l’art » au Grand Palais.
En conclusion, le Gouvernement est favorable à cette proposition de loi qui permet d’approfondir la décentralisation de la politique culturelle et encourage la conclusion de partenariats féconds, associant l'État, les collectivités et l'ensemble des acteurs concernés, au service des Français ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales – Cette proposition de loi a fait l’objet d’un débat approfondi au Sénat en première lecture et d’un examen attentif par la commission des affaires culturelles de l’Assemblée et de son rapporteur, M. Tian.
La loi du 4 janvier 2002 a créé un nouvel instrument juridique majeur : l’EPCC. Les formules classiques, associations, groupements d'intérêt public ou syndicats mixtes –, quelque peu rigides, ne permettent pas d'associer État et collectivités territoriales. On recense une trentaine d’EPCC, créés ou en cours de création, dans des domaines aussi divers que les musées, les châteaux ou encore les lieux de spectacles et d’art vivant, tels l'opéra de Nancy et le Centre régional des arts du cirque de Basse-Normandie. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, en transférant des compétences aux collectivités en matière d'inventaire du patrimoine ou certains monuments historiques, a rendu les EPCC encore plus indispensables. L’étroite association avec l’État donne encore plus de force à la volonté des collectivités locales de faire accéder les Français à la culture.
La mission d’information du Sénat sur la loi de 2002, animée par M. Renar, avait relevé les difficultés qui entravaient le bon fonctionnement des EPCC naissants : la composition actuelle du conseil d’administration et notamment la représentation de l’État, et l’impossibilité d’y faire entrer des acteurs culturels majeurs tels que les établissements publics nationaux ou les fondations. En l’état, l’impossibilité pour l’EPCC de favoriser des projets de rapprochement entre Beaubourg ou le Louvre et les collectivités locales est dommageable.
Néanmoins, c’est bien la souplesse qui prédomine dans le fonctionnement des EPCC. Les partenaires peuvent en choisir le statut, entre établissement public administratif ou établissement public à caractère industriel et commercial. Ce choix ayant des conséquences en matière de personnel, la situation du directeur de l’EPCC a posé un problème que la proposition de loi permet de clarifier, même si les questions statutaires ne sont qu’un outil au service d’une politique. Le directeur est donc nommé par le président du conseil d’administration sur proposition de ce dernier, à partir d’une liste établie par l’ensemble des partenaires après appel à candidature, et au vu des projets et des qualifications des candidats – qui sont l’élément déterminant du recrutement. Nommé sur contrat, il doit bénéficier de cette souplesse pour remplir son mandat dont la durée, de trois à cinq ans, permet une bonne gestion locale des EPCC.
Cette proposition de loi est aussi pragmatique. L’article 6 prévoit un dispositif transitoire pour les structures existantes se transformant en EPCC, afin de maintenir le directeur de la personne morale.
La commission des affaires culturelles a adopté la proposition sans modification. Voilà qui illustre le remarquable consensus qui a rassemblé les assemblées et les sensibilités politiques, comme lors de l’adoption de la loi de 2002. Mais un consensus est toujours le fruit d’un travail considérable : je tiens à renouveler mes félicitations au rapporteur et au président de la commission. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Dominique Tian, rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales – La proposition de loi de M. Renar, adoptée en première lecture au Sénat le 29 mars dernier, est l’aboutissement du suivi de l’application de la loi du 4 janvier 2002 portant création des EPCC, elle-même votée à l’unanimité. Ces établissements de type nouveau, chargés du service public culturel, permettent le partenariat entre l’État et les collectivités locales, ou entre ces dernières, pour la gestion d’équipements structurants. Ils répondent à un réel besoin des acteurs de la culture. Une quinzaine d’entre eux existent déjà et autant sont en cours de création. Toutefois, leur développement est freiné par certaines difficultés que la présente proposition de loi vise à résoudre.
Son objectif est double : donner plus de souplesse de fonctionnement aux partenaires concernés et préciser le statut du directeur de ces établissements en sécurisant son parcours lors de la période de transition.
Les articles premier, 3 et 5 assouplissent le mode de fonctionnement du conseil d’administration en confortant la place de l’État, en rendant facultative la présence du maire de la commune d’implantation, en autorisant la participation d’établissements publics nationaux ou de fondations à la gestion des EPCC et en précisant les modalités d’élection des représentants du personnel au conseil d’administration. Les articles 4 et 6 clarifient le mode de recrutement du directeur de l’établissement et visent à sortir de l’impasse que connaissent certains secteurs, des monuments historiques à la gestion d’archives, en matière de création d’EPCC, car les textes règlementaires n’ont pas encore paru. À cet égard, les ministères concernés devront procéder à la publication rapide des textes d’application de cette loi.
M. le Ministre - C’est exact !
M. le Rapporteur – Si l’on peut saluer le travail consensuel accompli par nos collègues sénateurs, il faut également que les partenaires se posent les bonnes questions avant de créer un EPCC. La loi, qui encadre les conditions de sa mise en œuvre, ne préjuge en rien de son bon fonctionnement. Les acteurs doivent préalablement s’entendre sur les orientations culturelles et artistiques du projet, la composition du conseil d’administration, son mode de fonctionnement, son cadre budgétaire, ainsi que sur un projet pluriannuel d’investissement.
MM. les ministres l’ont dit : les élus locaux sont des acteurs essentiels des politiques culturelles. Les collectivités locales, par exemple, consacrent deux fois plus d’argent que l’État au spectacle vivant ! Ce nouveau dispositif, qui allie souplesse de fonctionnement et rigueur de gestion, était donc très attendu par le monde de la culture ; c’est pourquoi je vous demande de l’adopter sans modification, comme l’a fait la commission à l’unanimité. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Jean-Michel Dubernard, président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales - Je tiens à saluer le bel et bon travail accompli par le Sénat, par M. le rapporteur et par MM. les ministres qui ont fait la preuve de leur complémentarité. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Christian Kert - Ne pas transformer la loi du 4 janvier 2002 en usine à gaz, telle est la principale préoccupation du groupe UMP. Le Sénat semble avoir évité cet écueil, comme nous le confirme l’intervention de M. le rapporteur. Certains, sur nos bancs, redoutaient que ce texte ne complique inutilement les contraintes de la loi de 2002 en imposant une forte présence de l’État, bien que celui-ci ne participe presque pas au financement des EPCC. Les plus soucieux d’entre nous craignaient que la loi, en protégeant trop les directeurs, ne se mêle du domaine règlementaire.
Heureusement, ce texte à l’objectif double – apporter davantage de souplesse de fonctionnement aux partenaires concernés et préciser le statut du directeur en sécurisant son parcours – est assez clair pour que de telles craintes s’évanouissent : aucune contrainte nouvelle n’en surgira pour ces structures qui ont encore à prouver leur utilité.
Plutôt que de renforcer le rôle de l’État, il permet de relancer la décentralisation culturelle en renforçant les partenariats avec les collectivités territoriales. La place accordée aux directions régionales des affaires culturelles ne donnera pas lieu à de nouveaux blocages, comme certains députés le craignaient – encore que ces seules craintes justifient que l’on s’interroge sur l’image des DRAC.
M. Pierre-Christophe Baguet - Très bien !
M. Christian Kert - Ce texte donne également plus de souplesse aux partenaires, qui peuvent arrêter cas par cas la formule la plus pertinente pour leur représentation respective au sein du conseil d’administration. Il fait tomber la contrainte pour le maire de siéger au conseil d’administration. Il permet aux établissements publics nationaux et aux fondations de participer au financement des EPCC et à leur conseil d’administration – mesure de complémentarité, non de contrainte. Enfin, parce qu'il précise les modalités de l'élection des représentants du personnel, le texte de nos collègues sénateurs met fin à certaines interprétations. Parfois, la loi semble contraindre mais en fait, elle libère.
Les améliorations apportées au statut du directeur des EPCC et à leur parcours professionnel sont le fruit de l'expérience. En précisant ce statut, le texte devrait contribuer à renforcer la confiance mutuelle entre les élus et les acteurs culturels locaux, confiance parfois entachée de quelques soupçons d'ingérence dans les choix artistiques.
Mme Muriel Marland-Militello appréciera à sa juste valeur une autre disposition du texte qui, par son article 4, renforce le cadre législatif consacré aux enseignements artistiques. Une mission parlementaire a en effet travaillé sous la présidence de notre collègue et ce dispositif tendant à consacrer dans le code de l'éducation le caractère supérieur des formations dispensées par les établissements d'enseignements d'art plastique répond bien à l'une des préoccupations exprimées dans son rapport. C'est un bon exemple de coopération entre nos deux assemblées.
Une interrogation demeure néanmoins : le texte de 2002, en quelque sorte amendé par celui-ci, permettra-t-il d’éviter les difficultés administratives et juridiques que nous avons connues jusqu'à présent pour les modalités de création et de fonctionnement des EPCC ? Le Centre européen de recherche préhistorique de Tautavel a été créé par le professeur Henri de Lumley. Pour des raisons pratiques, la gestion de la seule partie muséale est assurée par la mairie de Tautavel quand l’autre, qui comprend le centre de recherche, l’accueil et la formation des étudiants-chercheurs, la conservation des collections d’outillage préhistorique, l’animation du réseau culturel scientifique en Languedoc-Roussillon, la formation initiale et permanente à des métiers de valorisation du patrimoine culturel, est gérée par une association loi 1901. Nous comprenons donc qu’Henri de Lumley ait souhaité la création d’un EPCC se substituant à l’association mais des freins administratifs et juridiques ont bloqué sa mise en place. À la demande du Gouvernement, un cabinet a aujourd’hui établi une étude de faisabilité. Peut-on penser que ce texte favorisera une telle création, à laquelle je vous demande de bien vouloir confirmer que vous êtes favorable, Monsieur le ministre de la culture ?
Le groupe UMP votera ce texte avec enthousiasme. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Serge Blisko – Une fois n’est pas coutume, nous sommes heureux de nous rassembler. En 2001, Ivan Renar, sénateur du groupe communiste, déposait une proposition de loi tendant à la création des EPCC, dans le souci de voir mieux gérer les activités culturelles des collectivités territoriales. Le contenu de cette proposition avait fait l'objet d'une collaboration étroite entre les rapporteurs, les ministres et le Parlement. Il s’agissait de donner une forme juridique à la nécessaire collaboration entre l'État et les collectivités territoriales pour contribuer à la réalisation d'objectifs nationaux dans le domaine culturel, mais à l'échelon local. C'est dans cet esprit de décentralisation et de démocratisation culturelles que la loi du 4 janvier 2002 a créé les EPCC. Elle a d'ailleurs été adoptée à la quasi-unanimité par l'Assemblée nationale et le Sénat.
L'intérêt de cette nouvelle structure est de se situer entre l'association, dont les conditions de gestion financière sont extrêmement rigides, et la régie directe dont les lourdeurs administratives ne conviennent pas davantage aux projets culturels. Son financement est assuré par des subventions et autres concours de l'État, mais également par des subventions des collectivités territoriales et de leurs groupements. L'EPCC peut aussi encaisser des recettes commerciales tirées de ses activités culturelles et recevoir dons et legs. Il peut disposer de revenus mobiliers et immobiliers. Rappelons qu’il est doté d'un conseil d'administration composé de représentants des élus et de l'État mais également de personnalités qualifiées et de représentants des personnels. C'est lui qui élabore la politique de l'établissement et gère le budget ainsi que les postes à pourvoir.
Les personnels des EPCC constitués sous forme d'EPA relèvent du statut de la fonction publique territoriale ; les personnels de ceux qui sont constitués sous forme d'EPIC relèvent du droit commun du code du travail.
Les EPPC ont donc fait l'objet d'une mission d'expertise menée par le sénateur Renar, et exposée dans son rapport d'information d'octobre 2005 intitulé « L'établissement public de coopération culturelle : la loi à l'épreuve des faits ». Ces travaux ont débouché sur plusieurs constats : une quinzaine d'établissements publics de coopération culturelle avaient seuls vu le jour depuis 2002, malgré un partenariat de gestion équilibré entre l’État et les collectivités ; une quinzaine d'autres seraient en cours de constitution. Si l’EPCC représente un outil bien adapté à certaines activités – spectacles vivants et secteur audiovisuel plus particulièrement – il est moins performant pour d'autres, muséographie, activités patrimoniales et de conservation. Enfin, l'État ne joue pas pleinement le rôle moteur qui devrait être le sien, et le statut du directeur comme le cadre de ses relations avec le conseil d'administration manquent de cohérence et de précision.
Le texte dont nous discutons vise à permettre de constituer un EPCC avec un établissement public national, à étendre au préfet de région la possibilité de décider sa création – faculté réservée jusqu'alors au préfet du département –, à modifier la composition du conseil d'administration en supprimant la règle selon laquelle le nombre des représentants de l'État ne peut être supérieur à la moitié du nombre des représentants des collectivités ; en supprimant la participation de droit du maire de la commune abritant l'EPCC ; en y faisant entrer des représentants des établissements publics nationaux participant à un EPCC et en leur donnant le droit de désigner des personnalités qualifiées ; en prévoyant une élection ad hoc pour les représentants du personnel qui siègent au conseil d'administration. Grâce à ce toilettage, l'article 6 du texte est désormais sans ambiguïté : il propose une solution adaptée au droit du travail et aux statuts de la fonction publique territoriale qui couvre toutes les hypothèses de transformation ou de reconduction des contrats de travail des personnels et des directeurs, qu'ils soient salariés de droit privé ou agents contractuels de la fonction publique territoriale ou fonctionnaires d’État.
Les améliorations et clarifications apportées au fonctionnement des EPCC par la présente proposition inciteront l'État à s'impliquer davantage au cœur de la politique culturelle décentralisée dans laquelle les collectivités territoriales investissent aujourd'hui plus que lui. Je ne m’en réjouis ni ne m’en désole d’ailleurs car si l’État doit garder son rôle d’impulsion et de protection patrimoniale, les collectivités locales, parce qu’elles sont au cœur de l’action culturelle, ont souvent l’occasion de témoigner de leur dynamisme à travers festivals et chorégies. Quoi qu’il en soit, la culture est l’un des éléments fondamentaux du développement territorial. Ayons à cœur qu’elle puisse l’être dans les meilleures conditions possibles.
Le groupe socialiste espère que les retouches apportées à la loi du 4 janvier 2002 permettront le développement des établissements publics de coopération culturelle, qui contribuent à la densité du maillage culturel de notre pays. Il votera donc cette proposition de loi dont les objectifs sont partagés par tous.
M. le Président de la commission - Très bien !
M. Pierre-Christophe Baguet – L’histoire se répète : après la loi du 4 janvier 2002 portant création des établissements publics de coopération culturelle, adoptée à l’unanimité à l’initiative du Sénat, nous examinons aujourd’hui une proposition de loi du Sénat qui l’améliore.
Lors de l'examen du précédent texte, chacun s’était félicité de la mise en place de ce nécessaire outil de décentralisation culturelle. Il manquait en effet une structure permettant d'organiser le partenariat entre l'État et les collectivités territoriales, alors même que les dépenses des collectivités locales dans le domaine culturel étaient équivalentes à celles de l'État. Cette loi donnait aussi une nouvelle impulsion à la décentralisation culturelle, en lui offrant un outil juridique fiable et en ouvrant la voie à la participation financière de plusieurs collectivités à un même établissement.
L’UDF est particulièrement attachée au développement de la décentralisation culturelle, surtout lorsqu'elle conjugue souplesse et rigueur de gestion, comme c'est le cas avec les établissements culturels.
Les aménagements proposés aujourd’hui découlent des conclusions présentées par le sénateur Ivan Renar dans son rapport d'information. Ils visent à assouplir la composition du conseil d'administration en confortant la place de l'État, en rendant facultative la place du maire de la commune siège de l'établissement et en permettant la participation d'établissements publics nationaux et de fondations. Ils précisent également les modalités de l'élection des représentants du personnel. Enfin, ils clarifient le statut du directeur afin de mettre en adéquation la durée du mandat qui lui est confié et celle de son contrat.
Si ces aménagements confortent le statut de ces structures gérées en partenariat par plusieurs collectivités, quelques risques subsistent. Les établissements publics de coopération culturelle sont en effet de bons outils, mais il faut veiller à ne pas les rendre trop complexes. Ils ne doivent pas non plus servir de prétexte à un renforcement de l'administration territoriale de la culture, et notamment des directions régionales des affaires culturelles. Méfions-nous des féodalités territoriales ! « Qui paye commande », dit le principe. Si l’État finance ces structures, ce renforcement se justifie, mais je préférerais qu’il s’engage financièrement avant de renforcer sa présence au conseil d’administration. Notre rapporteur a précisé en commission que la sous-représentation actuelle de l’État pouvait l'amener à limiter ses financements, et qu’il ne pourrait plus en tirer prétexte pour ne pas abonder le budget de l'établissement. Nous serions heureux, Monsieur le ministre, que vous nous le confirmiez !
Nous regrettons l'absence d'instruments qui auraient fourni une base juridique plus solide aux interventions de l'État et des collectivités territoriales, tels que les contrats de projet avec les établissements que notre collègue Albertini avait appelés de ses vœux lors du débat sur le spectacle vivant du 9 décembre 2004.
J’insiste, pour finir, sur la complémentarité qui doit exister entre l'État et les collectivités. L’État a un rôle à jouer en matière culturelle ; il ne peut agir seul, et doit agir mieux. C'est pourquoi l'amélioration de l'action publique en matière culturelle passe par une vraie décentralisation culturelle. Nous pouvons aller plus loin, en encourageant la fédération des informations, des idées et des politiques. La création d'observatoires régionaux des politiques culturelles favoriserait l’efficacité des politiques culturelles publiques. Une autre piste réside dans l'organisation du financement de certains projets. Certaines régions font du « saupoudrage ». Ne faudrait-il pas poser quelques critères nationaux, comme cela existe pour le cinéma avec la charte édifiée du CNC ? Cet effort de coordination est nécessaire ; il prendra un peu de temps, mais l’action culturelle y gagnera en lisibilité, à charge pour le pouvoir politique d'appliquer ces critères dans le respect du pluralisme.
Le travail des sénateurs apporte une réponse à de légitimes interrogations locales et tire les enseignements de quatre années d’expérience. Cette proposition de loi participe à la reconnaissance du rôle des collectivités locales en matière de gestion et de création artistique et préserve l'implication des collectivités territoriales dans le domaine culturel. L’UDF votera d’autant plus volontiers ce texte qu’elle a toujours mis au cœur de son projet le rééquilibrage entre l’État et les collectivités locales. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP)
M. le Président – J’appelle maintenant les articles de la proposition de loi dans le texte du Sénat. En l’absence d’amendements, je vais mettre successivement aux voix les articles de la proposition de loi.
La Directrice du service
du compte rendu analytique,
Catherine MANCY
NEUF HEURES TRENTE - 1re SÉANCE PUBLIQUE
1. Discussion du projet de loi (n° 2978) autorisant l’adhésion à la convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles.
Rapport (n° 3088) de M. Philippe COCHET, au nom de la commission des affaires étrangères.
2. Discussion, en deuxième lecture, de la proposition de loi (n° 3106) relative à la prévention des violences lors des manifestations sportives.
Rapport (n° 3114) de M. Claude GOASGUEN, au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.
QUINZE HEURES - 2e SÉANCE PUBLIQUE
Suite de l’ordre du jour de la première séance.
Le Compte rendu analytique
est disponible sur Internet
en moyenne deux heures après la fin de séance.
Préalablement,
est consultable une version incomplète,
actualisée au fur et à mesure du déroulement de la séance.
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