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L'ordre du jour appelle la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2007.
M. le Président – Nous abordons l’examen des crédits relatifs aux collectivités territoriales.
M. Marc Laffineur, rapporteur spécial de la commission des finances pour les relations avec les collectivités territoriales et pour les avances aux collectivités territoriales – La mission Relations avec les collectivités territoriales regroupe les concours de l’État aux collectivités territoriales, soit, pour l’essentiel, les dotations de décentralisation et l’aide à l’investissement public local. Pour 2007, ce budget s’élève à 3,23 milliards en autorisations d’engagement et 1,49 milliard en crédits de paiement, soit une progression de 2,56 % à structure constante.
Cette mission est composée de quatre programmes : le programme Concours financiers aux communes et groupements de communes, le programme Concours financiers aux départements, le programme Concours financiers aux régions, et enfin le programme Concours spécifiques et administration, qui regroupe les aides exceptionnelles versées aux collectivités territoriales, les moyens de fonctionnement de la direction générale des collectivités locales – DGCL – et la fraction de dotation générale de décentralisation – DGD – attribuée à l'ensemble des collectivités territoriales.
Les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales ne retracent toutefois qu'une faible partie de l'effort financier de l'État en faveur des collectivités territoriales. Les prélèvements sur recettes représentent en effet plus de 73 % des concours financiers de l'État, pour un montant de 49,415 milliards d'euros, en hausse de 4,25 % par rapport à 2006. Ces prélèvements permettent principalement de financer la dotation globale de fonctionnement – DGF –, la dotation de compensation de la taxe professionnelle, la compensation d'exonérations de fiscalité locale ainsi que le fonds de compensation de la TVA – FCTVA –.
Les concours de l'État aux collectivités territoriales, hormis la fiscalité transférée, passent au total de 64,9 à 66,8 milliards de 2006 à 2007.
Première grande orientation de ce budget, le pacte de croissance et de solidarité est reconduit en 2007, et la DGF devrait progresser de 2,54 %, pour atteindre 45,17 milliards. Un tel choix n'était pas évident, compte tenu des contraintes qui pèsent sur le budget de l'État, en diminution de 1 %. Cette décision démontre la volonté de l'État de tenir ses engagements envers les collectivités locales, mais il me paraîtrait nécessaire, Monsieur le ministre, que nous réfléchissions sur la participation des collectivités territoriales à l'effort de maîtrise de la dépense publique.
Les dotations budgétaires de la mission Relations avec les collectivités territoriales évoluent de façon remarquable. La dotation générale d'équipement progressera ainsi de 2,9 % en 2007, de même que la dotation de développement rural. Quant aux dotations d'équipement scolaire et à la dotation générale de décentralisation, elles augmenteront également de 2,5 %.
Les mécanismes de péréquation sont également renforcés dans l’esprit des réformes entreprises depuis 2004 en vue de rétablir une certaine justice entre toutes les collectivités locales, notamment grâce à la dotation de solidarité urbaine et à la dotation de solidarité rurale. Au sein de la DGF, les dotations de péréquation ont ainsi augmenté de 82 % entre 2002 et 2006, la dotation de solidarité urbaine passant de 615 millions d'euros en 2003 à 880 millions en 2006, soit une augmentation de 43,1 %.
M. Michel Piron – Ce n’est pas rien !
M. Marc Laffineur, rapporteur spécial de la commission des finances – La loi de programmation pour la cohésion sociale a par ailleurs prévu l'affectation prioritaire de 120 millions par an à la DSU de 2004 à 2009. Quant à la dotation de solidarité rurale, elle est passée de 407,22 millions d'euros en 2003 à 571,99 millions en 2006, soit une augmentation de 40,5 %.
M. Michel Piron - Qui dit mieux ?
M. Marc Laffineur, rapporteur spécial de la commission des finances – Il serait toutefois souhaitable, Monsieur le ministre, que le Comité des finances locales veille à ce que la dotation de solidarité rurale bénéficie d’une croissance identique à celle de la DSU.
S’agissant des compensations, l'État a pris en charge en 2005 35,6 % de la taxe professionnelle, 29,8 % de la taxe d'habitation et 6.5 % des taxes foncières, pour un montant de 14,29 milliards.
Soulignons enfin l’impulsion nouvelle qui est donnée au processus de décentralisation. Les transferts de fiscalité se poursuivront en 2007 conformément à la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et dans le respect des principes de compensation : transfert aux régions d'une part du produit de la TIPP, à hauteur de 1 373 millions, et transfert aux départements d'une part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurances, en hausse de 11 % depuis le début de l’année – il n’est pas mauvais de le souligner quand on nous reproche un manque de dynamisme des transferts de fiscalité.
De tous les transferts de compétence réalisés depuis vingt-cinq ans, ceux décidés par le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin et les suivants sont ceux qui se sont accompagnés des compensations financières les plus respectueuses de la libre administration et de l'autonomie financière des collectivités territoriales.
Or, tel n’était pas le cas des précédents transferts. Il manque ainsi 1,2 milliard d’euros pour financer l’APA !
Les travaux de la Commission consultative d'évaluation des charges confirment que l'État a largement satisfait les demandes des collectivités locales en accordant des compensations dépassant ses obligations légales, notamment en retenant l'année la plus favorable, et non la moyenne des trois années précédant le transfert, pour évaluer la charge. Cet effort supplémentaire représente 157 millions.
S’agissant du RMI, compte tenu de la progression importante du nombre d'allocataires depuis 2003, l’État a accepté d’aller au-delà de la compensation prévue par la Constitution, en accordant aux départements une dotation de 1,5 milliards sur trois ans, par le biais du Fonds de mobilisation départemental pour l'insertion. Au total, l'État a compensé la totalité de la charge financière du RMI en 2004, et 94 % de celle-ci en 2005.
Félicitions-nous également de l'excellente santé financière des régions et des départements. Le compte administratif des régions montre que les charges de fonctionnement ont augmenté d'un milliard en 2005, mais que les produits de fonctionnement ont progressé, de leur côté, de deux milliards. L'autofinancement a crû de 15 %, pour atteindre 33,7 % du total des produits de fonctionnement. Cela représente 680 millions, soit 15 points d’impôts ! Il fallait le rappeler quand certains attribuent les augmentations d’impôts locaux aux charges transférées… 15 points d’impôts n’ont servi qu’à accroître le taux d’autofinancement, qui était déjà élevé.
Quant aux départements, ils ont bénéficié du dynamisme des droits de mutation, qui ont progressé de 80 % entre 2000 et 2005, apportant 2,9 milliards d'euros de recettes supplémentaires. L’augmentation s’élève à 800 millions au cours des deux dernières années et l'autofinancement des départements a progressé de 13 % en 2005, soit 6 points d’impôts.
De tels chiffres montrent que les augmentations d'impôts décidées par les départements et les régions n’avaient rien de nécessaire…
J’en viens aux quatre amendements adoptés en Commission. Nous proposons tout d’abord une progression nulle de la dotation de garantie pour les communes où elle est la plus importante, et dans l’hypothèse où elle est supérieure à 1,5 %.
Le deuxième amendement, de pure coordination, est relatif au taux de progression de la DGF de Paris, qui serait calculé en référence à la moyenne pondérée des deux taux fixés par le Comité des finances locales.
Le troisième amendement tend à transférer à la dotation d’aménagement 9,34 millions d’euros, initialement destinés à la dotation spéciale pour le logement des instituteurs, dont le budget a été surévalué.
Le dernier amendement demande enfin au Gouvernement de remettre un rapport sur l'évaluation de l'impact financier de l'exclusion du complément de garantie et de l'inclusion des compensations d'exonérations fiscales dans le potentiel financier des communes, avant toute mesure de modification du périmètre de ce potentiel.
Le budget retenu, mais aussi la reconduction du pacte de stabilité et de solidarité et la poursuite des transferts de fiscalité, traduisent la volonté forte de l'État de donner aux collectivités territoriales des moyens financiers importants dans le contexte de relance de la décentralisation. C’est pourquoi la commission des finances vous demande d’adopter ce budget. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Jean-Jacques Descamps, rapporteur spécial de la commission des finances pour les remboursements et les dégrèvements – Ce débat sur les concours financiers de l’État aux collectivités locales a le mérite de mettre en évidence les 14,1 milliards d’impôts locaux qui sont remboursés par l’État aux collectivités en compensation d’exonération de fiscalité locale. Ces dépenses, qui apparaissent dans la mission Remboursements et dégrèvements, sont le plus souvent méconnues de nos concitoyens. L'État est pourtant le premier contribuable local de France, puisqu’il paie bien souvent les impôts locaux à la place des ménages et des entreprises !
En tant que rapporteur spécial de cette mission, j'ai étudié les restitutions auxquelles le Trésor public procède au profit des collectivités territoriales.
Le volume de crédits concerné est considérable : 14,1 milliards en 2007, dont 9,8 milliards au titre de compensation des dégrèvements de la taxe professionnelle des entreprises et 2,2 milliards au titre du dégrèvement pour investissements nouveaux, désormais pérennisé afin d’encourager plus de 700 000 entreprises françaises à se tourner vers l'avenir. 5,2 milliards d'euros sont en outre consacrés au plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée, mettant un terme à une anomalie qui pénalisait jusqu'à présent nos entreprises.
S'agissant des ménages, les dégrèvements totaux ou partiels de la taxe d'habitation s’élèvent à trois milliards, dont 2,3 pour le plafonnement en fonction du revenu, mesure dont ne bénéficient pas moins de 8 millions de foyers parmi les plus modestes.
Sans que les contribuables en soient systématiquement conscients, le Trésor public prend donc à sa charge tout ou partie de l'impôt destiné à financer nos collectivités territoriales. Ménages ou entreprises sont dégrevés pour des motifs aussi divers que le secteur d’activité difficile ou concurrentiel dans lequel ils évoluent, la perte de récoltes, la réduction fortuite d’une activité ou la modestie des ressources du foyer fiscal. Le financement des dégrèvements constitue un remarquable instrument de soutien aux collectivités locales. Il est toutefois délicat de maîtriser la dynamique de ces restitutions qui, pour une large part, ont un caractère « automatique » et sont difficilement évaluables dans le cadre de la seule mission Remboursements et dégrèvements – en témoigne l'unicité de l'objectif de la mission et de l'indicateur de performance associé qui ne porte que sur la seule taxe d'habitation et ne couvre ainsi qu'un cinquième des crédits prévus en compensation des dégrèvements d'impôts locaux.
L'esprit de la LOLF prescrit une évaluation de l'efficacité des crédits et de la pertinence de leur usage en liaison avec les résultats socio-économiques attendus ou avec l'objectif de justice sociale poursuivi. Or, cette évaluation relève, me semble-t-il, de chacune des missions auxquelles se rattachent fonctionnellement ces crédits : il en va ainsi par exemple du dégrèvement de taxe professionnelle, taxe «anti délocalisation » qui pourrait être considérée comme une dépense fiscale de la mission Politique des territoires ; il en est de même du dégrèvement de la taxe d'habitation pour les personnes âgées aux revenus modestes qui pourrait être considérée comme une dépense fiscale de la mission Solidarité et intégration. D'autres restitutions seraient quant à elles plus à leur place dans la mission Relations avec les collectivités territoriales. Il ne m’appartient pas de juger de la pertinence de telle ou telle mesure de politique publique sous-jacente retracée par les crédits de la mission Remboursements et dégrèvements, un tel examen procédant dans la plupart des cas de problématiques abordées dans d'autres missions. Ma responsabilité consiste plutôt à veiller, d'une part à ce que l'évaluation des crédits de cette mission soit sincère et, d'autre part, à faire en sorte que la discussion sur l'ensemble de ces décaissements considérables en volume ait lieu d'une manière ou d'une autre. Je souhaite donc que l'information à destination du Parlement mais aussi des collectivités territoriales soit améliorée avec notamment la mention des restitutions au niveau de chaque mission concernée, à l'instar de ce qui est déjà fait pour les dépenses fiscales, complétée par un historique de l'évolution de ces dépenses sur deux ou trois exercices. S'agissant des dépenses fiscales, je me félicite que ma remarque formulée l'an passé concernant l'absence des dégrèvements d'impôts locaux au sein du tome II du rapport sur l'évaluation des voies et moyens ait été suivie d'effet. Ce fascicule récapitule désormais la totalité des dépenses fiscales, qu’elles soient d'État ou des collectivités territoriales.
J'observe que la discussion en séance publique se fait en deux étapes, les crédits relatifs au programme Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État étant examinés le 17 novembre prochain. Il est bien entendu, Monsieur le ministre, que je proposerai alors à notre assemblée d'approuver les crédits de l'ensemble de la mission Remboursements et dégrèvements. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales – Très bien.
M. Manuel Aeschlimann, rapporteur pour avis de la commission des lois pour les relations avec les collectivités territoriales – Les ressources consacrées par l'État aux collectivités territoriales dépasseront 80 milliards en 2007. Ce montant va bien au-delà des seuls crédits de la mission Relations avec les collectivités locales qui représente un peu plus de 3 milliards. Il ne peut être fait abstraction des autres crédits, notamment le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales pour un montant de 49 milliards et le programme Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux qui s’élève à 14 milliards.
En outre, le budget des collectivités territoriales représente plus de 11 % du PIB et la part considérable qu’elles prennent dans l’investissement public s’accroît de manière significative, ce qui explique l’évolution très positive du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée. Le Gouvernement souhaite intégrer de telles masses financières à sa nouvelle stratégie qui consiste à déterminer les conditions de réduction de la dépense publique. En la matière, la concertation entre l’État et les collectivités territoriales est certes nécessaire mais il convient également de promouvoir un processus de contractualisation seul à même de garantir l’autonomie financière et le principe de libre administration des collectivités territoriales. Je me félicite d’ailleurs des démarches visant à y parvenir, qui sont autant d’apports appréciables à la mission confiée à Pierre Richard et aux débats organisés au sein du comité des finances locales pour permettre aux conférences nationales des finances publiques de définir les orientations futures.
M. Michel Piron - C’est important.
M. le Rapporteur pour avis - Cette multiplicité d'études atteste de la complexité de la tâche et surtout de la nécessité d'une démarche méthodologique associant les décideurs en vue de permettre une vraie contractualisation. Il importe de bien poser les termes du débat. La France cherche à partager son effort de maîtrise de la dépense publique, les collectivités territoriales étant concernées au premier chef puisqu’elles disposent de marges de manœuvre. Les utiliser constituerait donc un objectif grâce à une méthode simple – la concertation –, une idée – laisser le soin au CFL d'en fixer les modalités – et des moyens – dont le pacte de croissance et de solidarité. C'est ainsi que la maîtrise de la dépense publique n'évoluerait plus que du montant de l’érosion monétaire. Il est possible de s'interroger sur le problème de la superposition de structures. En ne prenant que l’érosion monétaire comme objectif, le Gouvernement risque d’hypothéquer l’avenir alors qu'il poursuit l'objectif inverse. En effet, les collectivités territoriales sont en bonne santé financière, avec toutefois un risque de dégradation sérieux pouvant résulter de plusieurs causes : la difficulté à court terme de coordonner les politiques publiques locales des intercommunalités et des collectivités membres, les effets de la réforme de la TP, les conséquences sur les marges de manœuvre des institutions locales du fait d'une augmentation mécanique des coûts financiers de la dette en raison de la substitution en 2008 du ratio «Bâle» à l'actuel ratio « Cooke » – c'est-à-dire de l’application de critères « plus sévères » de détermination de la solvabilité des collectivités territoriales – et, enfin, de la hausse de la dépense publique locale, non contestable en soi, sauf à en souligner le caractère exogène, en application des transferts de compétences – les dépenses de fonctionnement des départements ont ainsi augmenté de 90 % entre 2004 et 2005, avec une hausse du poste dépenses sociales de 52 % en trois ans.
Ce budget ne présente pas de mauvaise surprise pour le financement des collectivités territoriales, dont on pourrait dire qu’elles sont bien traitées.
M. le Ministre délégué – Absolument.
M. Michel Piron - Excellemment traitées !
M. le Rapporteur pour avis – Mais n'est-il pas justice qu'il en soit ainsi puisqu'elles contribuent fortement à la croissance, notamment grâce à leurs investissements ? Quoi qu'il en soit, l'enveloppe normée augmente de près de 3 % et la DGF proprement dite de 2,55 %.
Je m’interroge plus particulièrement sur trois points. La réforme de la TP se traduira en 2007 par un manque à gagner réel puisque le produit assuré ne pourrait être que quasiment stable par rapport à 2006 avec une progression estimée à 3 % à périmètre constant. Les bonnes intentions tendant à donner toutes les explications aux élus ne suffiront pas à éviter la crainte d'un transfert anticipé de cette mauvaise nouvelle sur les autres taxes. Plus grave : l’annonce de l’affaiblissement d'un levier fiscal. Deuxième interrogation : la « chronique d’une mort annoncée », celle du pacte de croissance et de solidarité, qui présentement évoluera de l'indice prévisionnel des prix et du tiers du PIB, soit au total de 2,54 %. Quant à la DGF, l'évolution de la dotation garantie relèvera certes d'une décision du comité des finances locales mais je souhaite une évolution proche de l'érosion monétaire, en particulier pour les collectivités territoriales dont la dotation est inférieure à la moyenne constatée. La troisième interrogation concerne la politique de compensation des transferts tant aux régions qu'aux départements. Ce secteur représente 7,5 % des budgets des régions. La compensation des dépenses liées à des transferts de compétences doit être assurée par des ressources propres de l'État, elles-mêmes transférées. Ainsi les droits de mutations, en raison de leur forte progression, ne sauraient venir en atténuation du coût « supplémentaire » du RMI, devenu RMA.
55 % des Français interrogés souhaitent que leur commune donne la priorité à l'amélioration de la qualité du service public ; 56 % affirment que le niveau de l'impôt local n'est pas déterminant dans leurs choix électoraux contre 10 % qui pensent le contraire. C'est là un sondage qui conforte les partisans d'un service public local de qualité d'autant qu'à l'heure de la suspicion portée sur les élus locaux, 58 % des Français considèrent que l'argent public est bien utilisé. Vous comprendrez mieux, dans ces conditions, la nécessité d’un cadre contractuel c'est-à-dire d'obligations réciproques évaluées, appréciées et respectueuses de la libre administration des collectivités locales et de leur autonomie financière.
La commission des lois a émis un avis favorable à l’adoption de ce budget. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Michel Piron - L'ensemble des concours de l'État aux collectivités territoriales atteindra 66,8 milliards en 2007 contre 64,9 en 2006 à périmètre identique. Cette année encore, en reconduisant notamment le contrat de croissance et de solidarité, le PLF adresse un signe particulièrement fort aux responsables locaux eu égard aux très lourdes contraintes qui pèsent sur nos finances publiques – l'encours de la dette demeure un sujet de préoccupation majeure – et compte tenu de la progression soutenue des bases d'imposition locales liées notamment au parc de logement.
L'année en cours, marquée par ce qu'il est convenu d'appeler le « cycle électoral », affiche une progression des dépenses totales des collectivités de 6 % pour atteindre 178,3 milliards. L'investissement – plus 7 %, soit 48,6 milliards – progresse plus vite que les dépenses de fonctionnement – plus 5,7 %, soit 130,3 milliards.
Malgré le dynamisme des bases d’imposition, le financement de tels montants ne peut se faire que par l’accroissement de la pression fiscale et le recours à l’emprunt. La dette totale des collectivités atteindra donc 110,3 milliards à la fin de l’année, soit une augmentation de 2,9 % par rapport à 2005. La pression fiscale des communes et de leurs groupements a augmenté de 0,7 %, celle des départements de 5 % et celle des régions de 7,4 %, ces moyennes recouvrant des disparités importantes. La forte progression de l’endettement, qui concerne l’ensemble des collectivités, ajoutée à la remontée des taux alourdissent les charges d’intérêt de 3,8 %, ce qui ne doit pas manquer de nous interpeller, même si les contreparties en investissements ne sont pas négligeables, en matière environnementale et d’aménagement urbain, de collèges et lycées et de voirie ou transport ferroviaire par exemple. Mais c’est surtout à la maîtrise des dépenses de fonctionnement qu’il faut s’intéresser, sachant que les charges de personnel contribuent désormais pour 28 % à leur évolution et ont progressé de 10 % en deux ans avant même les transferts de l’éducation nationale et de l’équipement.
C’est dans ce contexte qu’on nous propose de reconduire le contrat de croissance et de solidarité, d’actualiser la compensation des transferts liés à la décentralisation et de renforcer la péréquation. En maintenant une progression de 2,54 % pour la DGF, de 2,9 % pour la DGE et la DDR et de 2,5 % pour la DGD, le Gouvernement fait mieux qu’un simple accompagnement des collectivités territoriales. En assurant la poursuite des transferts de fiscalité – 1,373 milliard de TIPP pour les régions et 312 millions de taxe sur les conventions d'assurance pour les départements – et surtout en abondant de près de 2 milliards la compensation du RMI pour 2004 à 2007, il va au-delà des engagements qui avaient été pris. En renforçant la part de la péréquation, tant dans la DGF que dans la DSU et la DSR, il réaffirme le rôle de l'État comme correcteur des inégalités – même s'il en demeure trop. Saluons donc ici la constance de la politique gouvernementale.
Il faut cependant évoquer la réforme de la taxe professionnelle, dont les conséquences très inégales affecteront d'abord les communautés à TPU, dont l'évolution des bases reste inférieure à l'inflation. Sans remettre en cause le plafonnement de la taxe, dans l'intérêt de l'emploi, il conviendrait de prendre en considération la situation particulière des collectivités qui limiteraient la croissance de leurs recettes fiscales directes au taux de l'inflation, soit 1,8 % en 2006. Ce ne serait, après tout, qu'encourager la vertu. Et il en faudra, dans les années à venir, avec les contraintes qui pèsent sur nos finances publiques ; il en faudra dans nos collectivités, car les élus locaux ne sauraient s'affranchir durablement des efforts de rigueur qu’ils réclament à l’État ; il en faudra, alors que la décentralisation hésite encore parfois, pour que toute affaire locale cesse d’être systématiquement une affaire d’État. Mais à chaque jour suffit sa peine. Aujourd'hui, des moyens importants sont accordés aux collectivités territoriales : cela suffit amplement à justifier notre approbation (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Bernard Derosier – Ce budget consacre l’asphyxie financière de la démocratie locale que vous avez délibérément organisée. Il continue à vider de leur sens à la fois la règle constitutionnelle d’autonomie financière et les principes fondateurs de la décentralisation. La mission Relations avec les collectivités territoriales montre bien comment le Gouvernement et sa majorité se sont attachés à réduire le champ des interventions de l’État. Ils ont ainsi réussi à placer les collectivités territoriales dans une situation de précarité financière jamais égalée. L’établissement des budgets locaux relève désormais moins de l’intérêt local et de l’utilité des politiques menées que des moyens que voudra bien fournir l’État. C’est d’autant moins tolérable que les charges des collectivités locales s’accroissent de façon significative : l’Observatoire national de l’action sociale décentralisée souligne par exemple que les dépenses d’action sociale des départements ont augmenté de 8 % en un an, du fait entre autres de l’augmentation du nombre des allocataires du RMI ou de l’allocation personnalisée d’autonomie – dont l’État ne couvre que 15 à 25 % au lieu des 50 % prévus.
Le Gouvernement, reconnaissant cette hausse des charges, a créé un fonds de mobilisation pour l’insertion, dont M. Laffineur s’est plus à souligner la dotation d’un milliard et demi en trois ans. Mais le compte n’y est pas ! L’allocation de revenu minimum est bien le résultat de la solidarité nationale, pas départementale, et aucune loi n’a modifié son financement. Or, pour 2005, il manque 840 millions. Vous n’en proposez que 500 – je ne parle même pas de 2006.
M. Marc Laffineur, rapporteur spécial – Les droits de mutation rapportent 800 millions chaque année !
M. Bernard Derosier – Il ne faudrait pas que le Gouvernement perde de vue que les collectivités territoriales interviennent pour 70 % dans l’investissement public, et que leur volume d’intervention augmente, sans compensation. Ainsi, 16 700 kilomètres de routes nationales ont été transférés aux départements, par exemple, contre une compensation de 160 millions pour 2006, soit environ 10 000 euros par kilomètre. Or, les travaux à réaliser par les départements sont estimés à 1 250 000 euros par kilomètre…
M. Michel Piron – Tout en nuances !
M. Jean-Jacques Descamps, rapporteur spécial – Il faudrait tout refaire en même temps !
M. Bernard Derosier – Que propose le Gouvernement ? De réduire les ressources transférées. Les autorisations d’engagement sont ainsi en diminution pour 2007. Certes, le contrat de croissance est reconduit : ouf ! Mais je voudrais être sûr que le Gouvernement a bien renoncé à remettre en cause les critères d’indexation. Or, il a indiqué souhaiter travailler sur une désindexation progressive du contrat en 2008 et 2009, pour atteindre des normes de progression compatibles avec celles de dépenses de l’État. Qui plus est, le Premier ministre a évoqué l’hypothèse que le rythme de croissance soit calculé en référence au taux d’inflation. Le Gouvernement se vante de ce que les dépenses de l’État diminuent, mais si c’est le cas, c’est du fait des transferts des charges de l’État vers les collectivités territoriales ! Cette législature aura consisté à affaiblir les finances des collectivités territoriales. Il est urgent d’adapter leurs recettes pour que la solidarité nationale finance ce qui relève d’elle.
Comme d’autres gouvernements avant vous, vous n’avez pas eu le courage de procéder à l’indispensable réforme de la fiscalité locale. Pire, vous avez créé le plafonnement de la taxe professionnelle.
M. Jean-Pierre Gorges – C’est intelligent !
M. Bernard Derosier – Outre des difficultés parfois insurmontables pour équilibrer le budget d’une collectivité, cette réforme contraindra certaines d’entre elles à augmenter la pression fiscale sur les entreprises non plafonnées, ce qui nuira à la croissance. Elle aura également pour conséquence d’augmenter la part des ménages dans les recettes locales, ce qui est insupportable. Les maires, les présidents de communauté urbaine, les élus locaux ont demandé au Gouvernement de profiter de 2007 pour évaluer l’impact de cette mesure. Il semblerait qu’il refuse, mais tout n’est pas perdu et j’ai confiance, Monsieur le ministre, en votre sagesse légendaire. L’accroissement des charges des collectivités territoriales est incontestable. Elle est financée par des augmentations injustes, qui sont le résultat des décisions du Gouvernement. La réforme de la dotation globale de fonctionnement a un impact difficile à apprécier, car elle intervient au moment où s’accumulent toutes les conséquences des transferts : RMI, TOSS, routes nationales, prestation compensatoire du handicap…
Le Gouvernement a tendance à assimiler les collectivités territoriales à des fils de famille auxquels il suffirait de couper les vivres pour qu’ils rentrent dans l’ordre ! Pourtant, leurs difficultés résultent bien de la politique du Gouvernement : les 300 000 chômeurs en fin de droits qui deviennent des érémistes en sont une illustration.
De plus, le transfert de moyens manque de transparence. Je demande donc au Gouvernement d’élaborer un indicateur de performance relatif à l’efficacité de la compensation des transferts de charge. L’an dernier, déjà, j’avais proposé la création d’un programme sur les compensations.
La fiscalité locale est à bout de souffle, avez-vous déclaré, Monsieur le ministre. N’attendez donc pas que les collectivités territoriales meurent étouffées, donnez leur de l’oxygène ! Pour vous en laisser le temps, le groupe socialiste votera contre ce budget. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains)
M. Charles de Courson – S’agissant des relations entre l’État et les collectivités territoriales, on continue grosso modo comme avant. Le pacte de croissance est maintenu et, compte tenu du niveau des dotations, on ne peut pas dire, chers collègues de l’opposition, que les collectivités locales soient maltraitées. Mais chacun sait que l’on ne pourra pas continuer ainsi, et ce quelle que soit l’issue des élections. L’État ne pourra pas chercher à faire les économies nécessaires au redressement des finances publiques tout en finançant comme il le fait les collectivités territoriales. Le rapport Pébereau le dit clairement.
Pas plus que ses prédécesseurs, le Gouvernement actuel n’a le courage de s’attaquer aux mécanismes incitatifs à la dépense publique locale. Que voit-on depuis vingt ans ? De moins en moins d’autonomie fiscale locale et une prise en charge au niveau national qui fait que ceux qui ont des bases larges et des taux élevés sont compensés à l’euro près. On consolide ainsi les inégalités !
Nous avons donc adopté en commission des finances un amendement tendant à lancer une analyse de l’ensemble des compensations – votre collègue des finances est d’accord, Monsieur le ministre. On verra ainsi que certaines d’entre elles sont carrément iniques et qu’il faut avoir le courage de redéployer les ressources vers les collectivités qui en ont le plus besoin. Il est anormal que les plus pauvres d’entre elles aient des compensations faibles.
L’UDF a beaucoup combattu la réforme de la taxe professionnelle. Le mécanisme qui a été retenu est en effet déresponsabilisant, puisque, in fine, ceux qui ont géré avec rigueur pendant des années sont sanctionnés, tandis que ceux qui avaient fixé des taux très élevés sont récompensés !
M. Jean-Pierre Gorges – Ce n’est pas vrai.
M. Charles de Courson – Allez donc expliquer au maire de Couvrot, commune de ma circonscription, qu’il faut qu’il gère sa commune avec un taux de plafonnement de 95 %, alors qu’il n’avait avant aucun problème et que ses taux étaient très bas !
Le Gouvernement a poursuivi avec constance une politique inspirée par la haute fonction publique de Bercy qui consiste à réduire l’autonomie fiscale locale pour ensuite financer les collectivités territoriales par des prélèvements sur recettes fiscales de l’État. Ces compensations sont comme le canada dry : elles ont parfois l’apparence d’impôts locaux, mais sont en réalité des dotations, prélevées sur les impôts nationaux.
Le taux d’autonomie financière des collectivités territoriales évolue à la hausse, sauf pour les régions, tandis que le taux d’autonomie fiscale chute constamment. Le taux d’autonomie fiscale de mon département, la Marne, qui est parmi les trois les moins fiscalisés de France, est ainsi tombé à 24 %. Il n’y a par exemple plus aucune modulation possible sur les droits de mutation, dont le taux a été uniformément fixé à 3,6 % par le gouvernement Jospin.
La réforme constitutionnelle a été vidée de son sens par la loi organique. Quant à la grande réforme de la fiscalité, on l’attend toujours, et depuis longtemps ! Le gouvernement Jospin et les deux suivants se sont contentés de dire : pour réguler la dépense publique locale, on financera les collectivités territoriales par des dotations. On tiendra ainsi les dépenses par les recettes. Telle n’est pas la conception de l’UDF.
Y a-t-il encore une possibilité d’impôts locaux en France ? Quelle réforme faut-il faire ? À l’UDF, nous pensons qu’il faut passer par la CSG : la baisser au niveau national, supprimer un certain nombre de dotations et autoriser les départements et les régions à fixer un taux. 80 % des Français paient la CSG, ce qui fait une grosse différence avec la taxe d’habitation, qui n’est plus payée, dans certaines communes, que par 35 % des citoyens ! Qu’est-ce qu’une démocratie locale où seulement 35 % des citoyens contribuent ?
Toutes les autres pistes se sont révélées décevantes, y compris le petit essai de TIPP. On avait donné aux régions une toute petite possibilité de modulation sur cette taxe, mais les contribuables ne peuvent pas en voir la répercussion à la pompe faute d’assiette régionale de TIPP.
LA CSG est donc à mon sens la seule voie d’avenir. Il faut laisser la taxe d’habitation et la taxe foncière au niveau communal et intercommunal, mais en en réformant les bases, actuellement très injustes.
S’agissant des transferts de charges, le gouvernement actuel fait plutôt moins mal que les précédents. Prenons l’exemple de l’APA : en 2002, le gouvernement socialiste avait décidé qu’il ne compenserait pas à 100 % – ce qui serait interdit aujourd’hui. En 2002, le taux de compensation était ainsi de 43 % ; cette année, nous sommes à 33 % et l’an prochain, nous serons à 31 ou 32 %.
Mais en réalité, il faut cesser de faire en permanence un mauvais procès à l’État. Et la seule solution pour que cela cesse est de décider que lorsque l’on transfère une charge à une collectivité territoriale, on doit aussi transférer un impôt à base fiscale locale. Gaston Defferre l’avait fait en 1982.
À l’UDF, nous avons quelques valeurs simples. Liberté et responsabilité sont de celles-là. Elles vont d’ailleurs ensemble. Malheureusement, pour les collectivités territoriales, on fait exactement l’inverse !
M. André Chassaigne – Comment ne pas rappeler que le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les finances locales comportait, l’an dernier, un réquisitoire contre les exécutifs de gauche des régions et départements ? Réquisitoire tendancieux puisque l'objectif était en réalité de détourner l'attention des Français des difficultés liées au désengagement de l'État !
Où en est-on cette année ? Le temps a suspendu son vol : même stigmatisation de certaines collectivités locales ; même carence de l'État. Et la seule question qui devrait guider l'action du gouvernement n'est toujours pas posée : les collectivités ont-elles la capacité financière d'exercer leurs missions et de répondre aux attentes de leurs habitants ?
L'esquive habituelle consiste à appeler les collectivités à plus de responsabilités. Mais comment exercer cette responsabilité si l'État se défausse de la sienne en réduisant la solidarité nationale à l’égard des territoires ? D'un côté, en effet, il impose un véritable carcan fiscal. De l'autre, il réduit son financement. Cette politique est en contradiction avec les objectifs affichés par ce budget, puisque nous lisons, page 14 du document qui nous est soumis aujourd'hui, la phrase suivante : « L'effort financier de l'État constitue un vecteur puissant de soutien des initiatives des collectivités.»
Pourtant, le désengagement de l'État tient tant à cœur au Gouvernement qu'il en a constitutionalisé le principe en 2003 ! Il a ainsi édicté dans un article 72-2 nouveau : « les recettes fiscales et autres ressources propres des collectivités devront dorénavant représenter une part déterminante de leurs ressources. » Ce ratio a même été estimé à 36,1 % pour les régions, 57,4 % pour les départements et 56,3 % pour les communes. Il est donc clair que l’État privilégie sa propre logique de réduction des dépenses avant de chercher à assurer la viabilité des collectivités. Ce souci purement comptable fait fi des services de proximité. À moins qu'il ne s'agisse de réduire sciemment le périmètre de l'action publique et de conduire les collectivités locales à privatiser leurs services au public… Il est vrai que la Banque centrale européenne impose à l’État des contraintes budgétaires qui l’amènent à se défausser sur les collectivités. Déshabiller Pierre pour habiller Paul est un tour de passe-passe bien connu. Contraindre les élus locaux à céder les services publics locaux aux marchands du temple en est un autre.
Comme l'an passé, plusieurs transferts de compétences n'ont été que partiellement compensés par l'État. Ainsi, les 776 millions d'euros de compensation initialement prévus pour les départements sont très insuffisants. Vous avez vous-même reconnu, Monsieur le ministre, devant le Congrès des départements, qu’il « était temps d'arrêter de transférer des compétences nouvelles aux collectivités sans en assurer la compensation intégrale ».
M. le Ministre délégué – C’est vrai.
M. André Chassaigne – Affirmation pleine de lucidité et du bon sens auvergnat dont vous ne vous êtes jamais départi mais, hélas, gratuite quand l'objectif à peine voilé du Gouvernement est de réduire son propre déficit au détriment des collectivités !
Le désengagement constant de l'État depuis 1993 a contraint les collectivités à rétablir par elles-mêmes leurs comptes. Elles y sont de fait parvenues, mais à quel prix ! Elles ont d’abord fortement réduit leurs dépenses de fonctionnement. Elles ont ensuite diminué leur endettement de manière importante, ce qui les a contraintes à accroître la pression fiscale locale et, dans une moindre mesure, à limiter leurs investissements d’équipement comme de maintenance. Alors que l’État leur transfère chaque jour davantage la mission d'investir – 75 % des investissements publics sont aujourd’hui leur fait –, il les empêche paradoxalement d’accomplir cette mission en se désengageant financièrement. La dépense publique est pourtant un élément clé du soutien de la croissance et de la cohésion sociale.
Cette vision de court terme laisse malheureusement présager de graves déséquilibres futurs. Ce que certains ont abusivement appelé la « période bénie » pour les finances locales s’achève. Les collectivités ne peuvent plus pallier les carences de l'État par de nouveaux impôts locaux. En 2006, le produit fiscal voté par l'ensemble des collectivités a encore augmenté de 5,7 %. La tendance ne pourra se poursuivre indéfiniment.
Depuis 2004, les collectivités se sont retrouvées de nouveau emprunteuses nettes et en déficit pour la première fois depuis près de dix ans. Les projections pour 2007 confirment la tendance avec, dans les départements en particulier, une pression encore plus forte du fait des transferts. Ainsi dans le Puy-de-Dôme, alors que le nombre de bénéficiaires de l’APA avait été estimé à 8 500, il sera de 13 000 !
Par ailleurs, l’État ne compensera plus à partir de 2007 la plafonnement de la taxe professionnelle. Le Président de la République a même évoqué la disparition pure et simple de cette taxe, projet éminemment dangereux qui remettrait en cause la nécessaire responsabilité des entreprises devant les collectivités locales. Il nuirait gravement au financement des structures intercommunales dont la principale recette est la TPU. Il les conduirait à instituer une fiscalité mixte pour équilibrer leurs budgets, ce qui alourdirait la fiscalité des ménages.
Une autre conséquence, et non des moindres, de ce désengagement est d’aggraver les inégalités territoriales, dans la mesure où la péréquation ne les corrige jamais qu'à la marge. Une véritable fracture territoriale se creuse : selon la richesse des territoires, les nouvelles charges à supporter n’y pèseront pas de la même façon, non plus que la pression fiscale en conséquence imposée aux contribuables locaux.
Sous la pression des élus et des syndicats, le contrat de croissance et de solidarité, indexé sur la hausse des prix et la croissance du PIB, a heureusement été reconduit. Mais il n'a, hélas, pas été amélioré comme le proposait un amendement. Il ne progressera que de 2,54 %, évolution dont le Gouvernement est responsable dans la mesure où il refuse de relancer la consommation, donc la croissance, en s'abstenant d'augmenter le pouvoir d'achat des ménages par la revalorisation des salaires. La DGF se trouve autoritairement bloquée à un indice inférieur à celui des dépenses communales, alors que le « panier du maire », équivalent du « panier de la ménagère », augmente davantage que l'inflation. Or, certains concours financiers de l'État aux collectivités, comme la dotation globale de décentralisation ou la dotation pour les collèges, suivent de façon mécanique l'évolution de la DGF, si bien qu’ils n’augmenteront que de 2,5 %. La dotation de développement rural et la dotation générale d'équipement, quant à elles, indexées sur le taux d'investissement public, augmenteront de 2,9 %. Toutes souffrent donc, directement ou indirectement, de l’absence de revalorisation substantielle du contrat de croissance et de solidarité.
Le pire reste néanmoins peut-être à venir puisque l'installation du Conseil d'orientation des finances publiques, le 20 juin dernier, laisse craindre une remise en cause de ce contrat, l'objectif avoué étant de limiter à nouveau la progression de l'enveloppe normée.
Bref, les dotations de l'État, qui devraient permettre aux collectivités d’assumer leurs compétences et de corriger les inégalités entre elles, ne sont pas à la hauteur des besoins. Mais satisfaire les besoins est-il vraiment votre priorité, Monsieur le ministre, quand vous affirmez « personne ne comprendrait qu'une collectivité augmente les impôts locaux au nom des compétences nouvelles que lui impose la loi et, en même temps, considère être assez riche pour subventionner généreusement des secteurs où elle n'a aucune obligation » ?
M. le Ministre délégué – Absolument.
M. André Chassaigne – Pour nous, ce que vous appelez « générosité » doit être au contraire encouragé et non sanctionné. Il s'agit tout simplement de la mise en œuvre de politiques publiques volontaristes et solidaires au nom de la libre administration des collectivités territoriales, principe constitutionnel fondamental. Pourquoi les collectivités devraient-elles se recentrer exclusivement sur les seules compétences que leur confère la loi ? Les députés communistes et républicains se verront donc contraints de voter contre un projet de budget qui tourne le dos à une telle exigence de solidarité. Citant Alexandre Vialatte, je vous dirai, Monsieur le ministre, que bien que comme tout Auvergnat, vous vous composiez « d’une tête, d’un tronc et de jambes », soyez « agréable à vivre et instructif à fréquenter », cela ne suffit, hélas, pas à ce que vous élaboriez un bon budget pour nos villages « pavés d’améthystes ». (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains et du groupe socialiste)
M. le Président – La parole est maintenant à un Breton, M. Jacques Le Guen. (Sourires)
M. Jacques Le Guen - Lorsque le Premier ministre a annoncé lors de la Conférence des finances publiques au début de l'année que « l’évolution des concours de l'État aux collectivités locales devra être compatible avec les normes de dépenses que s'impose l'État », les élus locaux ont parfaitement mesuré les incidences de cette décision. Ils ont compris que l'État s'était résolument engagé dans la maîtrise de la dépense publique – ce dont il faut se féliciter. Depuis 2003, les dépenses de l'État ont été stabilisées en volume. En 2007, elles diminueront en volume, progressant d’un point de moins que l’inflation. Les élus ont ensuite compris que cette situation budgétaire nouvelle aurait des conséquences sur le contrat de croissance et de solidarité.
La remise en cause de ce contrat à l’avenir exige que deux conditions soient réunies. La première est que l’État doit cesser de se défausser sur les collectivités de toute une série de transferts « rampants ». Les collectivités doivent aujourd'hui assumer des charges croissantes qui leurs sont imposées par l'État, comme l'instruction des demandes de cartes d'identité et de passeports.
M. André Chassaigne – Très bien !
M. Jacques Le Guen – Le juge administratif est d’ailleurs de plus en plus vigilant s’agissant des coûts non compensés des attributions exercées par les communes au nom et pour le compte de l'État. Il faudrait d’ailleurs élargir les pouvoirs de la Commission consultative d'évaluation des charges en donnant la possibilité aux élus locaux, ou à leurs représentants, de la saisir directement. Cela marquerait une volonté claire du Gouvernement de respecter vraiment l'autonomie financière des collectivités, principe désormais inscrit dans la Constitution. Le Conseil d'orientation des finances publiques a confié à Pierre Richard, président du directoire de Dexia, une mission sur la maîtrise et le pilotage de la dépense publique locale. J'attends avec impatience ce rapport, quoi doit être remis à la fin de l'année et devrait aborder aussi la question de l'augmentation des dépenses liées à l’application des normes techniques.
La seconde condition est qu’il faudrait parallèlement accroître les marges de manœuvre des collectivités. Une réforme de la fiscalité locale est nécessaire, sans éluder la question de la révision des valeurs locatives. La non-reconduction en 2007 du contrat de croissance et de solidarité aurait été très mal perçue par les élus locaux. En effet, la réforme de la taxe professionnelle et son plafonnement en fonction de la valeur ajoutée va réduire les marges de manœuvre fiscales de nombreuses collectivités, y compris de celles qui ont jusqu’à présent été vertueuses. Je me félicite donc que le Gouvernement ait, une fois de plus, écouté les élus et finalement décidé de reconduire ce contrat pour 2007. Les concours aux collectivités territoriales augmenteront, pour l'ensemble des dotations dites « sous enveloppe », de 2,2 %. Ce doit être l’occasion d’améliorer la péréquation.
Je souscris pleinement aux mesures allant en ce sens, qu'il s'agisse de généraliser le pouvoir d'indexation du comité des finances locales aux quatre parts de la dotation forfaitaire des communes ; d'accroître les marges de manœuvre sur le complément de garantie pour augmenter la péréquation ; de réduire l'indexation du complément de garantie de la dotation forfaitaire des départements pour augmenter la dotation de fonctionnement minimale et la dotation de péréquation urbaine. La péréquation progresse. Comme l'a indiqué le rapporteur général, la réforme des concours financiers de l'État, associée aux décisions du comité des finances locales, aura permis à la part de l'enveloppe normée consacrée à la péréquation de croître en volume de plus de 20 % de 2004 à 2006.
Les collectivités préparent actuellement leurs budgets pour 2007. Si cet exercice est de plus en plus délicat pour l'État, il l’est aussi pour elles. La taxe professionnelle, on le sait, va pour l’essentiel aux structures intercommunales, qui portent aujourd'hui les principaux projets d'aménagement et de développement économique. Les élus locaux ont exprimé leurs inquiétudes sur l’application de la réforme de cette taxe votée l’an passé. Faute de disposer d'informations précises sur les effets de cette réforme, c'est dans l’incertitude que les collectivités et les EPCI auraient dû préparer leur débat d'orientation budgétaire. Or, les simulations de Bercy, actuellement en ligne sur le serveur du ministère, donnent de précieuses informations qui permettent aux élus d'évaluer les incidences de la réforme.
Je souhaiterais néanmoins faire trois observations. Si nous avons toujours été favorables à cette réforme, il faudra, Monsieur le ministre, trouver des solutions pour les collectivités et groupements dont le plafonnement est élevé et dont les bases diminuent fortement.
En second lieu, je regrette que l’on pénalise les intercommunalités dont les taux de taxe professionnelle sont relativement faibles. Enfin, n’y a-t-il pas un risque d’évasion fiscale, relativement aux taxations sur la valeur ajoutée, c’est-à-dire le risque que certaines sociétés pratiquent l’optimisation fiscale, leur valeur ajoutée n’étant pas calculée au niveau du groupe mais au niveau de chaque établissement ?
En dépit de ces trois observations, rien ne justifie le report de la réforme. Les entreprises n’ont pas compris ce revirement, d’autant que l’ancien mécanisme de plafonnement pénalisait l’emploi, et qu’il était urgent de le supprimer.
En conclusion, l’action du Gouvernement en faveur des collectivités locales est positive. La réforme des dotations a permis d’augmenter la péréquation. En matière de compensation des transferts de compétences, le Gouvernement est allé au-delà de ce que prévoyait la loi. Toutes les conditions sont à présent réunies pour que soit entreprise, à l’issue des échéances électorales, une réforme de la fiscalité locale, qui devra reposer sur les deux principes de l’autonomie et de la responsabilité. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. René Dosière – Le temps est venu de faire le bilan de votre politique à l’égard des collectivités territoriales.
M. Marc Laffineur, rapporteur spécial – C’est un bilan excellent !
M. René Dosière – Vous disposiez de tous les pouvoirs, contrairement à la gauche, qui, quand elle gouverne, a le Sénat contre elle.
M. Charles de Courson – Ce n’est pas une contrainte !
M. René Dosière – La décentralisation a été relancée. Parler d’acte deux, c’est sacrifier aux formules médiatiques, et surtout, c’est oublier tout ce qui a été fait précédemment, notamment en matière d’intercommunalité ou de transport ferroviaire.
La réforme de la Constitution permettra de rompre avec le dogme de l’uniformité, qu’il ne faut pas confondre avec l’unité, ni avec l’égalité, deux notions républicaines qui, fort heureusement, subsistent. Désormais, si les Alsaciens le veulent, leurs deux départements pourront être réunis dans une région mieux structurée. De même, la réunification des deux Normandie ne dépend plus que de leurs habitants. Avec le droit à l’expérimentation, il sera possible d’innover en matière de politiques publiques.
Inscrire les modalités des transferts de compétences dans la Constitution sans y rien changer revient surtout à créer de la rigidité, comme on peut le voir avec le transfert du RMI aux départements : la compensation financière est certes intégrale à la date du transfert, mais la dépense à la charge des départements augmentant ensuite, en raison de la dégradation sociale, la recette transférée augmente moins vite. L’opinion des élus locaux selon laquelle les transferts de compétences ont surtout pour objectif de soulager la fiscalité de l’État est ainsi confortée. En 2002, les prélèvements obligatoires de l’État s’élevaient à 15,5 % de la richesse nationale, ceux des collectivités à 4,9 % ; en 2006, les premiers sont passés à 15 % et les seconds à 5,7 %. Entre temps, l’État a transféré 0,4 point de PIB aux collectivités locales. Alors que la progression des impôts de l’État est faible – 0,1 point de PIB –, celle des collectivités est forte : 0,4 point, soit sept milliards d’euros.
Le rapporteur a regretté que cette progression des impôts locaux ait renforcé l’autofinancement des collectivités. Or c’est ce dernier qui permet de financer les infrastructures des collectivités, routes, écoles, maisons de retraite, équipements sportifs…, au moment où l’État, qui diminue l’impôt des plus riches, est incapable d’investir. Sans l’effort des collectivités, notre pays ressemblerait aux anciens pays du bloc soviétique ! (Rires sur les bancs du groupe UMP)
L’avenir financier des collectivités est également menacé par la volonté de réduire leurs dépenses et leurs ressources. Cette mise au pilori par l’État des collectivités locales est injuste. Les collectivités ne sont pas responsables de la dette publique : leur part dans l’endettement est de 7 % du PIB ; celle de l’État est passée de 45 % en 2000 à 67 % fin 2005. Chaque enfant qui naît aujourd’hui doit rembourser 18 000 euros de dette publique ; autrement dit, c’est 60 millions d’années de SMIC à rembourser. Cet endettement est la conséquence du déficit budgétaire de l’État – 42 milliards d’euros ! – tandis que le budget des collectivités est en équilibre. Alors que le ministre du budget cesse donc de donner des leçons aux élus locaux : l’État devrait plutôt prendre exemple sur leur gestion !
Je dénonce le formidable recul démocratique que représente le nouvel article 39 de la Constitution selon lequel les projets de loi concernant les collectivités locales sont examinés en priorité par le Sénat.
M. Bernard Derosier – C’est scandaleux !
M. René Dosière – Rien ne peut justifier que la chambre élue au suffrage indirect ait la préséance sur celle élue au suffrage direct. Cet abaissement ne va pas restaurer l’image de l’Assemblée !
Il convient surtout de voir ce qui n’a pas été fait par ce gouvernement qui disposait de tous les pouvoirs, en particulier en ce qui concerne les réformes fondamentales qui sont impossibles lorsque la gauche est au pouvoir, compte tenu de l’hostilité du Sénat. Notre pays traverse une crise de grande ampleur, avec un discrédit de l’action politique inquiétant. Il faut donc renoncer aux slogans et s’attaquer aux problèmes de fond.
Ainsi, l’élection au suffrage universel des instances intercommunales donnerait à nos concitoyens un droit de regard sur des politiques aujourd’hui opaques. Elle permettrait d’opérer une séparation entre les pouvoirs exécutif et délibératif, chère à Montesquieu, au niveau des intercommunalités, qui n’existe aujourd’hui de fait que dans les communes inférieures à 3 500 habitants, où le maire doit convaincre pour obtenir l’adhésion de la majorité de son conseil. Sur cette question, Monsieur le ministre, vous n’avez rien fait.
Ensuite, il conviendrait d’interdire le cumul des mandats. Les timides tentatives de la gauche ont été bloquées par le Sénat, de la même manière que celui-ci avait, pendant des années, bloqué le vote des femmes. Le cumul maintient des systèmes clientélistes locaux qui verrouillent la démocratie. Au niveau national, il vide l’Assemblée de ses députés, trop occupés par leurs mandats locaux.
M. Jacques Le Guen - Non !
M. René Dosière - Comme le dit Guy Carcassonne, « ce ne sont pas les moyens qui font défaut à l’Assemblée, ce sont des députés ». Nous sommes le seul pays européen à pratiquer le cumul des mandats.
Enfin, il convient d’élaborer une fiscalité locale juste. La taxe d’habitation, dont le produit est de 14 milliards d’euros, a la particularité d’être dégressive. Au prorata de leurs ressources, les plus hauts salaires paient les taxes d’habitation les plus faibles ! Depuis mon entrée en politique, je me bats pour la suppression de cette taxe et son remplacement par un impôt local sur le revenu. Mais tous les conservateurs s’y opposent, comme on a pu le voir en 1990, avec la reculade du gouvernement socialiste sur la taxe départementale sur le revenu.
Depuis, grâce à Lionel Jospin, la taxe d’habitation des plus modestes a été réduite, voire supprimée, mais est-il bon qu’un ménage sur deux bénéficie de cette mesure ?
M. Charles de Courson – Non !
M. René Dosière – Il n’est pas sain, pour la démocratie locale, de rompre le lien fiscal entre le citoyen et sa commune. Par de telles exonérations, l’État a atténué la douleur liée au poids de l’impôt, mais le mal existe toujours, et seule une opération radicale permettra d’y remédier. C’est pourquoi je plaide pour un impôt local juste dont personne ne serait exonéré, les titulaires de faibles ressources supportant un impôt faible.
Voilà trois mesures propres non seulement à redonner à nos concitoyens confiance en la politique, mais encore à les rendre acteurs de l’avenir de leur cité. S’agit-il d’utopie ? Ce serait conforme à l’histoire de l’Assemblée, qui a connu tant d’utopistes, comme l’a rappelé Bruno Fuligni dans son ouvrage. En réalité, les choses sont plus simples, puisque je pratique le réalisme de ceux qui réclament l’impossible. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains)
M. le Ministre délégué – Voici une dizaine de jours qu’ont été examinés les articles de la première partie de la loi de finances consacrés aux collectivités territoriales et que l’Assemblée a adopté deux mesures importantes : la reconduction du contrat de croissance et de solidarité, et la compensation des transferts de compétences. Et je ne limiterai donc pas mon propos aux seules missions, répondant d’ailleurs en cela à l’invite des rapporteurs, MM. Laffineur et Descamps, et M. Aeschlimann, avec qui je salue la présence dans les gradins ce matin d’une délégation des habitants d’Asnières il est vrai que la mission Remboursements et dégrèvements suscite l’intérêt du public.
Je salue la qualité du travail effectué et la pertinence des observations qui viennent d’être présentées. Effectivement, la mission Relations avec les collectivités territoriales ne retrace que les crédits inscrits au budget du ministère de l’intérieur, soit 3 milliards, alors que l’ensemble des concours de l’État à ces collectivités atteindra 67,8 milliards en 2007. S’agissant des transferts de compétences dans le cadre de la loi de 2004, pour lesquels le ministère de l’intérieur est chef de file, la loi de finances attribue 1,5 milliard aux régions et 900 millions aux départements. Quant aux exonérations et dégrèvements, ils sont évalués à plus de 14 milliards. L’État est donc le premier contribuable local.
M. Charles de Courson – C’est triste.
M. le Ministre délégué – De ce fait, le rapport entre l’activité locale et les ressources dont disposent des collectivités se distend, et le lien entre ce que paye le contribuable local et ce que perçoit la collectivité est devenu peu perceptible, Monsieur Dosière a raison de le souligner.
Je crois d’ailleurs utile, Monsieur Descamps, que l’ensemble des dépenses fiscales imputées sur la fiscalité locale et compensées à ce titre continuent d’être retracées dans une mission spécifique, et non dans chaque mission sectorielle : c’est aussi une façon de rappeler que les ressources des collectivités n’ont pas vocation à être utilisées pour la mise en œuvre de ces politiques sectorielles de l’État. C’est là une zone grise dans les relations entre l’État et les collectivités locales, comme l’ont souligné le président de la commission des finances et le rapporteur général. Pour y mettre un peu de clarté, M. Copé et moi-même avons lancé en juin dernier un audit de modernisation afin de mieux identifier les dégrèvements et de mieux informer contribuables et collectivités. Ce sera, j’en suis convaincu, une première étape vers la réforme. L’amendement mentionné par MM. Laffineur et de Courson nous permettra également d’y voir mieux.
Au total, l’État consacre au soutien des collectivités locales et au financement de la décentralisation 84 milliards, à comparer aux 60 milliards de la mission Enseignement scolaire, la plus importante du budget. La comparaison intéressera sans doute M. Chassaigne, qui est intervenu avec toute l’autorité que lui donne son élection à la présidence de l’Association nationale des élus communistes et républicains. Je ne doute pas que son intervention figurera in extenso dans le mensuel de cette association ! Et si quelques extraits de la mienne peuvent y être joints, j’y serai assez sensible… (Rires)
Finalement, deux mots résument notre démarche dans la préparation de ce budget : consolidation et concertation.
Chacun a reconnu, avec plus ou moins de bonne volonté, que la reconduction du contrat de croissance et de solidarité est une bonne chose. Les dotations comprises dans ce périmètre augmenteront de 2,22 % à structure constante, pour atteindre 45,4 milliards, soit une augmentation de près de 985 millions en 2007, pour l’essentiel au bénéfice de la DGF qui progressera de 2,5 %, soit 956 millions : 542 millions pour les communes et leurs groupements, 286 pour les départements et 127 pour les régions. Comme l'ont souligné MM. Le Guen et Laffineur, alors que le budget de l'État augmente d'un point de moins que l'inflation, ce choix n'avait rien d'évident, et c’est après tout un travail de concertation que le Gouvernement a décidé cette reconduction.
D’abord, il a réuni, le 11 janvier dernier, la Conférence nationale des finances publiques, pour travailler, à partir d'un constat partagé, à une meilleure maîtrise de la dépense publique, des prélèvements obligatoires et de la dette. Puis la concertation a été menée, au niveau interministériel, avec les associations d'élus et avec le Comité des finances locales, autant sur les ressources que sur les dépenses des collectivités. Enfin, le Conseil d'orientation des finances publiques s’est réuni en juin dernier, et le Premier ministre a consulté les principales associations d'élus.
J'étais moi-même très favorable à cette reconduction, pour deux raisons.
D’abord, je crois indispensable d'associer les collectivités territoriales à l'effort de maîtrise des finances publiques. Cela suppose en premier lieu, comme l’a dit M. Le Guen, qu'elles ne soient pas seulement associées à la réalisation des objectifs, mais aussi à leur définition. Elles ne peuvent pas servir de variable d'ajustement dans cet effort de maîtrise.
M. René Dosière – Dites-le à votre collègue du budget !
M. le Ministre délégué – D’ailleurs, comme l’a dit M. Dosière, les règles budgétaires des collectivités sont plus vertueuses que celles de l’État.
M. Michel Bouvard – Eh oui !
M. le Ministre délégué – Cela suppose, en second lieu, qu’elles aient la pleine maîtrise de leurs dépenses, en particulier dans le champ des compétences que leur a données la décentralisation, si l’on veut que celle-ci réussisse. Je souhaite, pour ma part, renforcer le rôle du Comité des finances locales. Nous avons d'ailleurs confié à M. Pierre Richard, président de Dexia, une mission générale sur la maîtrise et le pilotage de la dépense locale, au vu notamment des expériences étrangères. Il devra s'attacher à relever les facteurs d'augmentation mécanique de cette dépense, augmentation en grande partie liée, comme l’a rappelé M. Aeschlimann, à des facteurs extérieurs, dont une partie relève de décisions prises par l'État. Cette mission nous permettra d’avoir un vrai débat sur les questions soulevées par M. de Courson, que je fais miennes.
En second lieu, je suis très favorable à cette reconduction dans la mesure où les règles du contrat de croissance ayant été appliquées depuis le début de la législature, il ne s’agissait pas de les changer pour le dernier exercice. Ainsi que l’a dit M. Piron, nous avons choisi la constance.
La reconduction du contrat de croissance pour 2007 est aussi l'occasion de consolider la réforme des dotations engagée il y a deux ans, et en particulier de renforcer la péréquation, pour laquelle notre effort ne s’est pas démenti depuis deux ans. Trois nouveaux aménagements de la DGF nous donnent même une marge de manœuvre potentielle de plus 100 millions pour ce faire.
S’agissant d’abord de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, les montants des dotations de péréquation résultent des choix d'indexation faits par le CFL, qui ne seront connus qu’en février 2007. Mais la loi de programmation pour la cohésion sociale a prévu que la DSU augmenterait d'au moins 120 millions par an de 2005 à 2009, sauf cas particuliers. La DSU s'élèvera donc en 2007 au minimum à 994 millions, soit 13 % de plus qu’en 2006.
Ensuite, la dotation de fonctionnement minimale des départements – sujet que j’ai évoqué vendredi dans l’Ariège avec le président Bonrepaux en toute franchise, on l’imagine – sera élargie et bénéficiera désormais à 64 départements. Cette avancée ne s'est pas faite au prix d'une diminution de la péréquation départementale, comme l’a confirmé un groupe de travail constitué par le CFL : les 24 anciens départements éligibles ont bénéficié d'une DFM moyenne de plus de 46 euros par habitant en 2006, contre 23 euros en moyenne pour l'ensemble des départements éligibles. En revanche, la réforme réduit l'écart entre les 24 anciens départements éligibles et les 40 nouveaux, pour lesquels la DFM progresse plus rapidement. Son rythme d'évolution redeviendra similaire après quelques années, mais l'écart entre ces catégories sera alors d'environ un à deux contre un à trois avant la réforme. Convient-il, dans ces conditions, d'accorder une garantie de progression aux 24 « anciens », pendant cette période transitoire ? Nous en discuterons tout à l’heure.
D’autre part, en loi de finances pour 2005, 900 millions de DGF des départements ont été « échangés » contre 900 millions de taxe sur les conventions d'assurance. L’assiette de cette dernière ayant été surestimée, les départements ont subi un manque à gagner de l’ordre de 40 millions, situation qui sera régularisée en loi de finances rectificative pour 2006.
M. Jean-Jacques Descamps, rapporteur spécial – Très bien.
M. le Ministre délégué – 2007 sera la troisième année de montée en puissance des transferts de compétences issus de la loi de 2004. Nous les abordons dans un esprit de concertation. Je précise que c’est au 1er janvier prochain que commencera le transfert des emplois TOS de l'éducation nationale. Sur les 93 000 agents concernés, 45 000 rejoindront dès cette année la fonction publique territoriale. C’est pourquoi les chiffres relatifs à la compensation budgétaire sont appelés à évoluer au cours de nos débats. Nous avons voulu concilier au mieux le droit d’option reconnu aux agents pendant deux ans et le principe selon lequel la compensation financière doit être concomitante au transfert. Nous compenserons au 1er janvier le transfert des agents qui ont opté avant le 1er septembre, mais nous ne connaissons pas actuellement le montant de la compensation financière totale, ni sa répartition.
Alors que seulement 21 000 TOS avaient choisi l’intégration dans les collectivités au 31 juillet dernier, nombre d’entre eux ont fait connaître leur choix au moment de la rentrée scolaire. Nous avons donc procédé à un premier ajustement de 250 millions, qui correspond au forfait d’externat, puis nous procéderons au Sénat à un second ajustement, qui devrait s’élever à 600 millions. J’ajoute que le 14 novembre, la commission d’évaluation des charges devrait examiner la répartition de la compensation entre les régions et les départements.
Deuxième observation : la concertation a porté ses fruits. L’État compensera en effet les transferts au-delà de ses obligations légales – 157 millions de plus ! Ces crédits bénéficieront essentiellement aux régions, qui recevront 135 millions, soit 6,5 % des compensations inscrites dans le projet de loi de finances. Je m’étonne donc, Monsieur Derosier, que vous parliez d’asphyxie financière : ces 157 millions d’euros sont plutôt une belle bouffée d’oxygène ! Et vous voyez, Monsieur Chassaigne, que nos engagements n’étaient pas « gratuits »…
Depuis son installation en mars 2005, la commission d’évaluation des charges s’est réunie à 19 reprises, examinant l’ensemble des transferts intervenus en 2005 et la quasi-totalité de ceux qui sont intervenus en 2006. Comme M. Gest l’indique dans son rapport déposé fin juin, la négociation a été constante et les demandes des collectivités ont souvent été satisfaites par l’État en l’absence de toute obligation juridique.
M. René Dosière – Comme toujours ! Nous l’avions déjà fait en 1983 et en 1986 !
M. le Ministre délégué – Par exemple, la règle dite des « moyennes triennales » résulte d’un amendement parlementaire, mais nous avons accepté d’y déroger quand cela permettait d’avantager les collectivités locales, qu’il s’agisse du STIF, du Fonds de solidarité logement ou des formations et bourses sanitaires et sociales.
J’observe, Monsieur de Courson, que l’assiette régionale de la TIPP existe effectivement… Grâce à elle, les régions pourraient même augmenter leurs ressources de près de 500 millions d’euros. Reconnaissez que ce n’est pas rien !
Venons-en maintenant au RMI : si le Gouvernement a transféré cette compétence aux départements, c’était pour mettre un terme à un système complexe de cogestion. Comme le soulignaient les conseillers généraux, ils connaissaient mieux que nous les réalités locales, ce qui les mettrait à même d’individualiser les réponses sur le terrain avec une plus grande efficacité.
Plusieurs députés UMP – C’est exact !
M. le Ministre délégué – Il est vrai que le nombre des érémistes a crû, mais le Gouvernement en a pris acte en augmentant les montants transférés de 450 millions, puis en décidant de consacrer à ce poste 500 millions supplémentaires par an pendant trois ans. Quand un Gouvernement fait un effort de deux milliards, peut-on sérieusement affirmer qu’il n’écoute pas les demandes des collectivités ?
Plusieurs députés UMP – Très bien !
M. le Ministre délégué – Je suis heureux de le rappeler en présence du président du Comité des finances locales, Gilles Carrez, et je remercie M. Piron d’être revenu avec vigueur sur ce sujet dans son intervention. Je répète que la dépense engagée par les départements au titre du RMI sera couverte à hauteur de 93,6 % pour 2005.
M. André Chassaigne – Ça dépend des départements !
M. le Ministre délégué – Les départements se trouvent aujourd’hui dans une situation financière très saine, notamment parce qu’ils bénéficient de ressources dynamiques : les droits de mutation à titre onéreux, qui représentent près de 6,5 milliards de recettes, ont progressé de plus de 80 % entre 2000 et 2005. Connaissez-vous une seule recette de l’État dont le dynamisme soit comparable ?
M. Michel Bouvard – L’ISF…
M. le Ministre délégué – Comme l’a souligné Marc Laffineur, les comptes administratifs des départements pour 2005 font apparaître une hausse de 13,3 % de l’épargne brute, qui passe à 8,7 milliards. À l’augmentation des droits de mutation s’ajoute en effet celle de la taxe sur les conventions d’assurance.
D’après les éléments dont nous disposons pour 2006, les recettes fiscales des départements progresseraient de 8,3 %, tandis que leur épargne de gestion augmenterait de 11,2 %. Ces deux chiffres devraient définitivement clore, Monsieur Derosier, le débat sur les prétendus « agios » payés par les départements au titre du RMI. J’ajoute que la TIPP et la TSCA sont versés, depuis le 1er janvier 2006, par douzièmes afin d’éviter les à-coups de trésorerie !
S’agissant des régions, la tendance est identique, comme MM. Laffineur et Piron l’ont indiqué.
J’ajoute enfin qu’il ne faudrait pas sous-estimer la capacité des départements à améliorer la gestion du RMI. Le montant des indus recouvrés est ainsi passé de 30 à 55 millions entre 2004 et 2005. Alors que le département de Seine-Saint-Denis ne recouvrait pas ses indus, il vient de s’y mettre… Confier la compétence aux seuls départements, c’est plus efficace que la cogestion !
S’agissant maintenant de la réforme de la taxe professionnelle, il y a toujours débat. Mais qui pourrait s’en étonner ? MM. Piron, de Courson, Chassaigne et Le Guen y sont revenus, mais en des termes différents ! (Sourires)
Nous avons choisi de renforcer la compétitivité de nos entreprises en garantissant qu’elles ne paieraient pas plus de 3,5 % de leur valeur ajoutée au titre de la taxe professionnelle. Sont concernées 200 000 entreprises, dont certaines devaient acquitter jusqu’à 10 % de la valeur ajoutée !
Or, qui supporte le coût de cette réforme ? Pour l’essentiel, c’est l’État, car ce dernier prend à sa charge les conséquences des augmentations de taux intervenues entre 1995 et l’année de référence, ce qui représente une dépense de 1,6 milliard. Quant aux collectivités, elles ne bénéficieront pas du produit des augmentations de taux sur les entreprises qui acquittent déjà 3,5 % de leur valeur ajoutée. D’après les simulations publiées par le ministère des finances, leur participation s’élèverait à 466 millions d’euros, ce qui ne représente que 2 % du produit global de la taxe professionnelle. Il n’y a donc pas de quoi crier au loup !
La participation atteindra, il est vrai, 7,5 % pour les régions, mais ce taux résulte de la politique fiscale qu’elles ont menée en 2005 et 2006. Quant aux intercommunalités, la contribution sera limitée à 0,56 %. Il faudra toutefois examiner à la loupe certains cas, afin de corriger d’éventuels effets pervers au niveau local.
M. Charles de Courson – Il y a effectivement des écarts énormes !
M. le Ministre délégué – Comme l’a précisé M. Le Guen, ce n’est rien à côté des inconvénients qu’il y aurait à repousser la réforme de la taxe professionnelle.
S’agissant de la trésorerie, j’observe que les collectivités locales souffrent moins de cette réforme que de celle engagée par Dominique Strauss-Kahn, qui avait supprimé la part salaire – on en mesure aujourd’hui les effets dévastateurs !
En compagnie de Jean-François Copé, j’ai enfin veillé à ce que l’information fournie aux collectivités locales soit la plus claire et transparente possible. Il reste toutefois des progrès à faire : si le mécanisme retenu est juste, il n’en est pas moins complexe…
Les collectivités accéderont désormais par Internet à des simulations actualisées, et disposeront dès février des éléments leur permettant d’évaluer leur participation, la participation maximale devant être confirmée en septembre.
M. de Courson a fait de 1917 une référence en matière de réforme de la fiscalité locale, mais je serai plus modeste que lui... Je rappellerai seulement que les bases n’ont pas évolué depuis 1970 malgré la publication de nombreux – et coûteux – rapports !
S’agissant de l’élection des délégués communautaires, Monsieur Dosière, je dois reconnaître que j’étais plutôt favorable à cette mesure. Je vous invite toutefois à m’accompagner dans la tournée des assemblées départementales de maires. Il y a une hostilité quasi unanime sur ce point !
M. René Dosière – N’exagérons rien !
M. le Ministre délégué – Les maires ne veulent pas que leur rôle se réduise à une photographie dans le journal local, et que leurs fonctions se limitent à celles qu’ils exercent en leur qualité d’agents de l’État. Je suis favorable à une réforme, mais il me semble qu’elle devrait s’inspirer de la loi PLM.
Enfin, je suis stupéfait d’entendre M. Dosière évoquer le cumul des mandats.
M. René Dosière – Je l’ai toujours fait.
M. le Ministre délégué – Vous auriez pu changer les règles du cumul pour les députés sous le gouvernement de M. Jospin…
M. René Dosière – Nous avons avancé.
M. le Ministre délégué – …mais vous vous êtes bien gardés de le faire – sauf, il est vrai, pour les députés européens ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Gilles Carrez – Très bien.
M. Gérard Voisin – Lors de la dernière convention de l'Association des Communautés de France, vous avez souhaité, Monsieur le ministre délégué, qu'un second souffle soit donné à l’intercommunalité. Ceux qui comme moi se sont engagés en faveur d’une action plus efficace des communes unies au service de nos concitoyens ne peuvent que vous soutenir. Vous voulez consolider les fondements de l'intercommunalité et, parmi ceux-ci, figure la taxe professionnelle unique, sur laquelle repose largement la correction des inégalités entre les territoires. Depuis plusieurs années, la réforme de la taxe professionnelle est à l'ordre du jour. À moyen et long termes, elle devra s'inscrire dans le cadre d'une réforme de la fiscalité locale, indispensable pour restaurer l'autonomie fiscale des collectivités. À très court terme, les plafonnements de la taxe professionnelle votés l'année dernière créent de très graves difficultés à de nombreuses communautés, malgré les dispositions prises pour limiter le coût des dégrèvements. Pour les communautés ayant opté en faveur d’une spécialisation fiscale source d'intégration fiscale et de péréquation, le retour de bâton est violent. Les finances des communautés à TPU reposent en effet sur le flux de la taxe professionnelle c'est-à-dire sur le supplément de produit fiscal qui provient du dynamisme des bases et d'une augmentation des taux. Pour certaines d'entre elles, la faible croissance des bases de TP constatées en 2005 se conjuguera avec un niveau de plafonnement élevé. Elles ne pourront donc pas jouer sur les taux pour compenser les pertes de base et certaines d'entre elles pourraient connaître une perte de produit fiscal. Nous parlerons à ce propos de « double peine » : le terme est certes fort mais il traduit bien notre angoisse.
L'ADCF propose d'autres aménagements du ticket modérateur, de telle sorte qu'une communauté perdant des bases de TP ne soit pas pénalisée à raison d’évolutions de taux ne visant qu'à maintenir son niveau de recettes fiscales. Le Gouvernement entend-il répondre rapidement à l'inquiétude des groupements intercommunaux et donnera-t-il une suite favorable à la proposition de l'ADCF ?
M. le Ministre délégué – Il est vrai que la réforme peut être difficile à assumer pour les intercommunalités à TPU. Des dispositions spécifiques ont été prévues par le ministère du budget. Le ticket modérateur des EPCI à TPU sera ainsi réduit de 20 % dès lors que le pourcentage des bases plafonnées sera supérieur à 50 %. Les simulations témoignent d’une participation assez limitée des EPCI à la réforme puisqu’elles y consacrent en moyenne 0,56 % de la TP. Pour votre intercommunalité, Monsieur Voisin, la proportion s’élève à 0,69 %. Ce n’est donc pas l’asphyxie que vous décrivez, mais il est vrai que pour 75 EPCI – sur 2 525 – ce taux peut aller jusqu’à 10 %. Il est incontestable que certains EPCI connaissent à la fois un important plafonnement et des pertes de bases. Le mécanisme de compensation constitue une première réponse à ce problème. Un partage de l’effort peut également être envisagé entre l’EPCI et les communes membres, comme l’envisage l’ADCF. Mais la principale proposition de l’Association, visant à faire prendre en charge par l’État seul la hausse des taux qui serait nécessaire pour maintenir les ressources des EPCI, est évidemment contradictoire avec la réforme. Cette suggestion doit être abordée, pour le dire en termes diplomatiques, avec beaucoup de prudence.
M. Bernard Derosier – En commission des lois, Monsieur le ministre délégué, votre réponse concernant les modalités de calcul de la taxe spéciale sur les contrats d’assurance, la TSCA, m’a laissé sur ma faim. Les élus locaux attendent des moyens supplémentaires pour mener à bien les politiques dont ils sont désormais chargés en vertu des transferts de compétences. La TSCA vise certes à financer ces transferts, mais, elle sera insuffisante. Sur rapport des services de l’État, la commission d’évaluation des charges, dont je salue les travaux, a pris acte que l’État allait consacrer un certain nombre de crédits aux politiques transférées, mais a-t-il fait tout ce qu’il devait ? Les collectivités, quant à elles, auront-elles les moyens d’agir ?
Selon M. le ministre délégué, en outre, la mensualisation des transferts de la part de TIPP permettrait d’éviter les agios, mais ce ne sera pas le cas en raison du décalage entre les sommes transférées et celles qui sont versées. M. le ministre délégué s’abrite derrière les plus-values enregistrées dans les départements grâce aux droits de mutation à titre onéreux mais depuis quand une plus-value fiscale devrait-elle forcément être consacrée à combler une défaillance de l’État ?
M. Gilles Carrez – Cela met du beurre dans les épinards.
M. Bernard Derosier – Même si tel était le cas, les droits de mutation ont entraîné dans mon département 30 millions de plus-values en 2005 mais il manque 62 millions pour financer le transfert du RMI !
M. Michel Piron – Des progrès ont été accomplis.
M. Bernard Derosier – Quid, par ailleurs, du transfert de la gestion des routes nationales ? Selon les services de l’État, le coût des travaux s’élèvera, toujours dans mon département, à 567 millions quand 5,6 millions seulement ont été transférés pour 2006. La situation financière des départements est peut-être saine, comme vous dites, mais elle est aussi très délicate à certains égards.
Acceptez-vous une « mise à plat » des dépenses qui relèvent des collectivités territoriales après transfert, cela dans le cadre, par exemple, de la commission d’évaluation des charges ou du CFL ?
M. le Ministre délégué – Je suis toujours attentif à vos propos, Monsieur Derosier, et en raison de votre expérience et parce que vous présidez le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. M. Laffineur a souligné le dynamisme de la TSCA. Si son montant venait à diminuer, la garantie constitutionnelle s’appliquerait. Les collectivités territoriales disposent en outre des ressources nécessaires, comme en témoigne l’évolution de leur taux d’épargne. M. Dosière lui-même, et je l’en remercie, reconnaît d’ailleurs que la situation des départements est saine. Compte tenu de l’évolution des droits de mutation à titre onéreux, certains départements envisagent un désendettement total dans les deux ans à venir !
M. René Dosière – Les Hauts-de-Seine ?
M. le Ministre délégué – Or, rien n’indique que les droits de mutation à titre onéreux doivent baisser pour l’instant, même si cela peut arriver un jour. Je rappelle aussi que les départements vont recevoir un milliard supplémentaire au titre des deux années 2005 et 2006 : voilà qui donne de l’air !
Enfin, Monsieur Derosier, je ne prétends pas connaître votre département aussi bien que vous, mais, si les dépenses de RMI du Nord s’élèvent à 61,8 millions pour les années 2003 à 2005, le surcroît des droits de mutation à titre onéreux est de 44,2 millions : l’écart est donc de 17,6 millions, mais vous devriez percevoir environ 32 millions au titre du FNDI, ce qui laisse une marge de 21 millions. Je vous en félicite.
M. Bernard Derosier – Au risque de vous décevoir, cette réponse ne me semble pas particulièrement satisfaisante.
Je voudrais maintenant appeler votre attention sur l’autonomie financière et l’autonomie fiscale des collectivités territoriales, que vous avez engagées dans une impasse en introduisant la notion d’autonomie financière dans la Constitution, ce qui ne règle en rien leurs problèmes de moyens. Qui plus est, M. Copé s’acharne à vouloir mettre en œuvre la réforme de la taxe professionnelle dès le 1er janvier, malgré la demande pressante des élus locaux, et en particulier de l’AMF – pour laquelle je sais que vous avez une très grande considération – de procéder d’abord à une évaluation.
Impasse constitutionnelle, encadrement de la taxe professionnelle, et une situation des collectivités territoriales, malgré les chiffres que vous citez, loin d’être satisfaisante… Finalement, le Gouvernement n’aurait-il pas fait sienne cette suspicion qui s’exprime parfois à l’encontre des élus locaux, jugés insuffisamment compétents en matière de fiscalité ? Ma question est donc simple : si par malheur la France ne devait pas changer de majorité bientôt, envisageriez-vous de remettre sur le métier cette conception de l’autonomie fiscale des collectivités territoriales ? Avez-vous l’ambition de leur donner la liberté de décider de leurs impôts ?
M. le Ministre délégué – D’une manière générale, il me semble que les mécanismes actuels de gestion des collectivités locales sont quelque peu pervers, puisqu’ils instituent une sorte de prime à la dépense. J’appelle donc à une réflexion commune sur le sujet car il n’est pas bon, plus on dépense, plus on obtient de concours financiers.
En ce qui concerne l’autonomie financière, qui est reconnue par la Constitution, un rapport de juillet 2006 montre que le ratio a augmenté, entre 2003 et 2004, pour les communes et les départements, et un peu diminué pour les régions. L’autonomie fiscale, c’est clairement autre chose. Elle requiert une réflexion d’ensemble sur la fiscalité locale, que j’appelle de mes vœux. On sait que les bases n’ont pas été revues depuis 1970 – et, en matière de foncier non bâti par exemple, l’instruction qui définit les catégories de cultures date de 1908 ! On parle beaucoup de cette réforme, et les majorités successives s’accordent sur le constat. Contrairement à vous, j’ose espérer que le rythme de l’alternance, assez soutenu depuis 1978, sera interrompu l’an prochain, mais quelle que soit la majorité, elle ne pourra pas faire l’économie, non pas de la réflexion, mais de l’action ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Jacques Desallangre – Les dégrèvements d'impôts locaux s'élèveront cette année à près de 14 milliards et ne seront que très imparfaitement compensés – ainsi, ma ville va voir disparaître 76 000 euros de ses déjà faibles recettes. Les dégrèvements de taxe professionnelle, qui représentent 9,8 milliards, sont en hausse de 5 %. La précédente législature avait judicieusement supprimé la part de taxe professionnelle assise sur les salaires, afin de favoriser l'emploi et les activités à forte main-d’œuvre. À cette modification des bases s'ajoutent aujourd'hui un plafonnement en fonction de la valeur ajoutée, mais aussi des dégrèvements pour véhicules routiers, pour les entreprises sanitaires, pour les armateurs, pour la recherche, pour les investissements nouveaux ou pour les entreprises implantées dans des zones en grande difficulté !
Quelles que soient les justifications de chacun de ces dégrèvements, leur multiplication crée un véritable imbroglio, une complexité qui génère incompréhension et inégalité de traitement. Pour chaque niche fiscale, on est en droit de se demander pourquoi telle activité bénéficierait d'un traitement de faveur et pas les autres. Ces inégalités suscitent un fort sentiment d'injustice fiscale. Par ailleurs, il faut tenir compte du fait que le consentement des contributeurs est l’un des fondements de l’impôt. Or, le maquis réglementaire et la multiplication des exceptions empêchent toute bonne compréhension et par voie de conséquence vicient le consentement.
Ne pensez-vous pas qu'il soit temps d'entreprendre une vraie réforme fiscale, passant notamment par l'abrogation complète de la taxe professionnelle, à laquelle se substituerait un impôt assis sur la richesse créée et assurant l'autonomie financière effective des collectivités locales ?
M. le Ministre délégué – Je vous invite à la plus grande prudence : tout le monde aime beaucoup parler de réforme fiscale, tout le monde la réclame, mais dès qu’il s’agit d’agir, on est beaucoup plus circonspect ! M. Méhaignerie a estimé le nombre des niches fiscales, dans ce pays, à un peu plus de quatre cents. Il est facile de les supprimer, mais vous vous exposeriez à quelques surprises de la part de vos électeurs. En réalité, ces niches très restreintes sont toutes dues à la demande de groupes de pression, de citoyens ou d’associations – donc, d’une forme de jury citoyen…
Je suis favorable à l’idée de faire la lumière sur les dégrèvements et exonérations, qui affaiblissent incontestablement le lien entre le contribuable et la collectivité : pour cela, il faut un réexamen de l’ensemble du système, suivi le cas échéant d’ajustements. Mais je reste très dubitatif quant à une réforme plus radicale, qui risquerait de déséquilibrer le système et de mettre en cause une partie des ressources des collectivités territoriales. Je vous rappelle que la taxe professionnelle représente la moitié de leurs recettes et que toute action sur le curseur fait prendre beaucoup de risques.
M. François Asensi – Ce budget ne propose rien de nouveau en matière de rééquilibrage territorial, et la division entre l'est et l'ouest parisien se confirme chaque année. Comment parler de cohésion et de justice sociales lorsque le revenu moyen par habitant est de 38 580 euros à Neuilly-sur-Seine et de 7 290 à Sevran, et que le rendement de l'impôt à Courbevoie est sept fois supérieur à celui de Saint-Denis ? Cette fracture aggrave les difficultés, et les habitants de ces quartiers ne supportent plus cette situation. À Clichy-sous-Bois ou à Sevran par exemple, où la population jeune est particulièrement importante, on a besoin d'emplois, de logements, de transports et de culture – d’avenir, tout simplement. Mais le potentiel financier des deux communes est très nettement en dessous de la moyenne nationale. À Sevran, 17 % de la population active est au chômage, 40 % dans certains quartiers !
Le syndicat intercommunal que je préside organise, sous forme de péréquation, une solidarité concrète qui permet aux Sevranais d'économiser 5,27 % d'augmentation sur leurs taux communaux d'impôts locaux. Mais que fait l'État, de son côté ? Vous proposez la reconduite du contrat de croissance et de solidarité, mais cela ne trompe personne : au nom d’une logique purement comptable, vous sacrifiez encore un peu plus le principe d'une République une et indivisible, bâtie sur le socle de la solidarité entre territoires. Quelles mesures concrètes proposez-vous pour permettre aux habitants, aux jeunes de Seine-Saint-Denis d'être des citoyens à part entière ?
Quant aux droits de mutation, vous savez bien qu’on ne prête qu’aux riches : les coffres du département des Hauts-de-Seine en regorge, pas ceux de la Seine-Saint-Denis ! Et, dans les Hauts-de-Seine, l’État va contribuer au financement du tunnel entre la porte Maillot et la Défense, qui coûtera 800 millions, alors que la Seine-Saint-Denis n’a toujours pas les 550 millions nécessaires à la rénovation du RER B, qui est emprunté par des centaines de milliers d’habitants.
Les inégalités territoriales se creusent, notamment en Île-de-France, où un département comme la Seine-Saint-Denis reste en souffrance !
M. le Ministre délégué – Je ne vais pas revenir sur la couverture des autoroutes, mais, que je sache, l’A 1 a elle aussi été couverte…
M. François Asensi – Après trente ans de bataille !
M. le Ministre délégué – Cela étant, je vous ai bien entendu et je ne nie pas les difficultés que vous rencontrez dans ce département qu’il ne faut pas montrer du doigt mais qui concentre, c’est vrai, un certain nombre de difficultés. Le Gouvernement est à l’écoute et a un levier d’action qui s’appelle la DSU. Vous ne pouvez pas faire comme si rien n’avait été accompli alors qu’en cinq ans, un milliard a été versé à ce titre. Et l’argent arrive bien aux collectivités qui en ont le plus besoin. À Sevran, par exemple, la DSU était en 2004 de 24 euros par habitant, en 2005 de 71 euros, et en 2006, elle atteint 94 euros. Je vous suggère de publier dans votre bulletin municipal ces chiffres, qui témoignent de l’effort spectaculaire de l’État en faveur de vos administrés ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. le Ministre délégué – L’amendement 73 du Gouvernement procède, au profit des départements et des régions, à des majorations des montants de la dotation globale de décentralisation. Il s’agit notamment de compenser, pour les régions d’outre-mer, certains transferts de compétences intervenus depuis la loi de 2004. On tient compte aussi ici, entre autres ajustements demandés par la Commission consultative d’évaluation des charges – au travail de laquelle je rends hommage – des transferts de collèges et lycées ayant une section binationale ou internationale. Au total, le montant supplémentaire ouvert pour les régions s’élève à 15,2 millions d’euros et celui ouvert aux départements à 1,17 million d’euros.
M. Marc Laffineur, rapporteur spécial – La commission ne l’a pas examiné, mais à titre personnel, je suis très favorable à cet amendement d’équité.
M. Charles de Courson - La CCEC a-t-elle été consultée sur tous les ajustements ?
M. le Ministre délégué – Oui.
M. Michel Bouvard - Mes amendements 59 et 60 ont pour objet de tenir compte, dans le calcul de la DGF, des dépenses qu’occasionne pour les communes l’implantation d’équipements universitaires tels qu’un campus et des logements étudiants. Il faut éclairer, prévoir des stationnements… Mais il n’y a aucun retour en matière de fiscalité locale.
M. Marc Laffineur, rapporteur spécial – La commission n’a pas examiné ces amendements, mais on peut les regarder comme satisfaits puisque, s’agissant de la DGF, les étudiants sont comptés là où ils ont leur logement, et non dans leur commune d’origine.
M. le Ministre délégué – Je le confirme et j’invite donc M. Bouvard à retirer ses amendements.
M. Michel Bouvard – Il me semble qu’ils ne sont que partiellement satisfaits…
M. Charles de Courson – Le vrai problème n’est pas celui-là, mais celui de la rupture d’égalité entre les étudiants qui sont logés en résidence universitaire et à ce titre exonérés de taxe d’habitation, et les autres, qui doivent l’acquitter. Il faut soit exonérer tout le monde, soit faire payer tout le monde !
M. Léonce Deprez – Les communes touristiques ont un peu le même problème, la notion d’« habitant fictif » n’ayant plus aucun sens alors que ces communes ont des charges qui doublent ou triplent par rapport à leur population locale…
M. René Dosière – Elles ont aussi des recettes !
M. Gilles Carrez – Je veux dire à M. Bouvard que la DGF a été réformée de façon à prendre en compte de la façon la plus exacte possible la population réelle, y compris estudiantine. Le recensement étant mis à jour chaque année, cette prise en compte se fera plus rapidement qu’avant.
Mais il est vrai que dans le cadre de la DSU, les logements étudiants ne sont pas considérés comme des logements sociaux.
Au total, il me semble toutefois que M. Bouvard a satisfaction.
M. Michel Bouvard – Je retire ces amendements sous réserve que l’on continue à travailler pour ce qui est de la DSU et surtout qu’un certain nombre de données soient vérifiées.
M. Charles de Courson – Mon amendement 56 pose en fait une question : le potentiel financier est-il un critère juste ?
M. René Dosière – Non.
M. Charles de Courson – Pour qu’il le soit davantage, il faudrait y intégrer l’ensemble des compensations et, par contre, en retirer la dotation de garantie, qui cristallise les inégalités passées. Mais je retire mon amendement au profit de celui sur lequel nous nous sommes mis d’accord en commission.
M. Marc Laffineur, rapporteur spécial – L’amendement 49 de la commission tend à ce que le taux de progression de la garantie soit nul pour les communes dont la garantie par habitant est supérieure à 1,5 fois la garantie par habitant moyenne constatée l’année précédente.
M. le Ministre délégué – Favorable.
M. le Rapporteur pour avis – L’amendement 70 tend à ce que les communes de moins de 5 000 habitants, dont une partie de la population est située en zone urbaine sensible, soient rendues éligibles à la DSU.
M. Marc Laffineur, rapporteur spécial – Avis personnel défavorable, car les communes de moins de 5 000 habitants ont bénéficié de la réforme de la péréquation intervenue au début de la législature. La dotation de solidarité rurale a augmenté depuis de 40 %, comme d’ailleurs la DSU. Je suggère donc à M. Aeschlimann de retirer cet amendement.
M. le Ministre délégué – J’ai la même position, car on ne doit pas se fonder sur la simple présence d’une ZUS pour rendre des communes éligibles à la DSU, mais bien sur un indice synthétique des ressources et des charges. J’ajoute que les communes de moins de 5 000 habitants peuvent bénéficier de la DSR, ce qui est le cas de toutes celles qui sont citées dans l’exposé des motifs.
La réponse aux difficultés doit plutôt être cherchée du côté d’instruments spécifiquement dédiés à la politique de la ville, ou de la solidarité intercommunale.
M. le Rapporteur pour avis – Les perspectives ouvertes par le ministre nous convenant parfaitement, je retire l’amendement.
M. Marc Laffineur, rapporteur spécial – L’amendement 50 rectifié résulte de l’article 12 du projet de loi de finances, lequel disjoint dans l’indexation de la DGF celle du complément forfaitaire de celle de la dotation de base. Il précise que la dotation forfaitaire du département de Paris est désormais indexée sur le taux de progression moyen de la dotation forfaitaire des départements, sur la base des taux de progression fixés par le Comité des finances locales pour la dotation de base et le complément de garantie.
M. le Ministre délégué – Avis favorable.
M. René Dosière – Afin que nous votions en toute connaissance de cause, j’aimerais connaître les conséquences de cet amendement sur l’évolution de la DGF de Paris.
M. le Ministre délégué – Elle évoluera comme pour les autres collectivités en moyenne.
M. René Dosière – J’aurais souhaité des chiffres précis.
M. Marc Laffineur, rapporteur spécial – Il est impossible d’en donner pour l’instant, car le Comité des finances locales doit prochainement décider d’une augmentation de taux de la dotation de base et du complément de garantie. Mais ci cet amendement n’était pas voté, il n’y aurait plus aucune base sur laquelle indexer l’évolution de la DGF de Paris.
M. Charles de Courson – Nous ne faisons que réintégrer Paris dans le dispositif de droit commun.
M. Gilles Carrez – L’amendement 71 fait suite aux travaux conduits au sein du Comité des finances locales par le sénateur Pierre Jarlier, avec la participation de plusieurs d’entre nous, dont Augustin Bonrepaux. Il garantit une progression minimale de la dotation de fonctionnement minimale pour tous les départements désormais éligibles. En effet, nous avions constaté l’an passé que les vingt-quatre départements qui en bénéficiaient historiquement, bien qu’ayant une DFM par habitant très supérieure aux nouveaux, n’avaient vu leur DFM progresser que très faiblement, en tout cas insuffisamment.
M. Marc Laffineur, rapporteur spécial – La commission n’a pas examiné cet amendement. J’y suis, à titre personnel, favorable car c’est une mesure d’équité.
M. le Ministre délégué – Un amendement de même esprit avait été déposé l’an passé. Les simulations effectuées montrent que la répartition de la DFM ne serait affectée qu’à la marge et que la dotation des départements les plus en retard n’en pâtirait pas. Je m’en remets à la sagesse de l’Assemblée.
M. René Dosière – Notre collègue Augustin Bonrepaux n’a pu être là ce matin…
M. le Président – Nous l’aurions entendu !
M. René Dosière – Je ne doute pas qu’il aurait été favorable à cet amendement qui bénéficierait à son cher département de l’Ariège, mais aussi à beaucoup d’autres. Le groupe socialiste le votera donc.
M. René Dosière – Depuis 2003, France Télécom est assujettie aux impôts directs locaux dans les conditions de droit commun. Comme jusqu’alors, ces impôts étaient prélevés au profit de l’État, une neutralisation assez simple des pertes de recettes pour ce dernier a été opérée par le biais d’un prélèvement sur la DGF des communes. Mais cela n’est pas sans poser des problèmes. Ainsi, une commune d’implantation d’un établissement de France Télécom peut continuer de subir un prélèvement alors même que cet établissement a réduit son activité, voire l’a totalement cessée depuis la réforme. L’amendement 74 a pour objet de réviser les modes de calcul du prélèvement opéré sur les communes afin qu’il corresponde à la réalité. Un amendement identique avait déjà été déposé les années précédentes. Les gouvernements successifs s’étaient engagés à régler la question. Ne serait-il pas temps enfin de trouver une solution ?
M. Marc Laffineur, rapporteur spécial – La commission a repoussé cet amendement, tout en reconnaissant qu’il existe un réel problème. La difficulté technique tient à ce que la somme en question, désormais « noyée » dans la DGF, ne peut plus être isolée.
M. Gilles Carrez – Bien que réservé sur cet amendement, je demande au Gouvernement de trouver rapidement une solution à ce problème qui se pose déjà depuis plusieurs années. Des communes subissent en effet des injustices inacceptables : une a même vu sa DGF amputée alors qu’un établissement France Télécom, qu’il avait été prévu d’y implanter, n’a jamais ouvert ! Une solution serait peut-être de mettre fin à l’indexation du prélèvement.
M. Charles de Courson – Nous ne pouvons voter cet amendement en l’état mais il faut en effet trouver une solution. Ne pourrait-on simplement prévoir que la reprise ne peut excéder le montant effectivement perçu ?
M. René Dosière – Chacun reconnaît qu’il existe un problème et que celui-ci n’est pas nouveau. J’ai du mal à croire que les compétences, le talent et l’imagination de vos collaborateurs, Monsieur le ministre, n’aient pas encore permis de trouver une solution. Faites donc une proposition sur le sujet lors de l’examen du projet de loi de finances au Sénat. Saisie en second, la Haute Assemblée ne manquera néanmoins pas de la voter…
M. le Président – Retirez-vous votre amendement, laissant le soin au Gouvernement de traiter la question au Sénat ?
M. René Dosière – Le ministre n’a pas répondu.
M. le Président – Vous l’avez convaincu qu’il y a un problème.
M. le Ministre délégué – Chacun s’accorde en effet sur le constat. Cela étant, le problème ira se résorbant avec le temps. Le problème aujourd’hui est que l’on ne sait pas isoler le montant en question de la DGF et ni mettre un terme à l’indexation. Comme le suggère avec sagesse le Président, revoyons cela au Sénat.
M. le Président – Je suis honoré que, pour une fois, vous reconnaissiez ma sagesse.
M. Marc Laffineur, rapporteur spécial – L’amendement 51 vise à ramener de 11 % à 3 % l’évolution de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs, ce qui permettra de dégager 9,34 millions d’euros au profit de la dotation d’aménagement et de la péréquation.
M. le Ministre délégué – Le comité des finances locales en avait émis le vœu lors de sa réunion du 24 octobre dernier. Le Gouvernement y est favorable.
M. Charles de Courson – Notre groupe votera cet amendement. Mais le problème de fond tient à ce que, chaque année, on sous-estime le nombre d’instituteurs qui n’optent pas pour le statut de professeur des écoles – la sous-estimation peut atteindre 10 %. Il faudrait parvenir à affiner les statistiques, faute de quoi nous serions obligés d’adopter à chaque loi de finances ce type d’amendement de « bricolage ».
M. Marc Laffineur, rapporteur spécial – L’amendement 52 demande au Gouvernement d’élaborer un rapport sur l’incidence qu’auront sur la DGF des communes l’intégration des compensations d’exonérations dans le potentiel financier, l’exclusion de la dotation de garantie du potentiel financier et l’application simultanée des deux mesures.
M. le Président - Nous en avons terminé avec l’examen des crédits relatifs aux collectivités territoriales.
La Directrice du service
du compte rendu analytique,
Marie-Christine CHESNAIS
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