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L'ordre du jour appelle la suite de la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2007.
M. Yvan Lachaud – Comme il l’a fait pour les précédents, le groupe UDF jugera ce dernier budget de la législature selon deux critères : prépare-t-il bien l'avenir de nos enfants et de notre pays ? L’argent public est-il utilisé de la manière la plus raisonnable ?
Depuis Jules Ferry et les hussards noirs de la République, l’école républicaine est fondée sur l'égalité des chances, c'est-à-dire la chance donnée à chacun, quel que soit son milieu social, d’apprendre et de s'élever. Nous retrouvons dans les priorités que vous assignez à ce budget les valeurs et les principes qui sont les nôtres, mais aussi les vôtres, Monsieur le ministre : promouvoir l'égalité des chances, favoriser l'acquisition des savoirs fondamentaux, renforcer la qualité et la sérénité de la vie scolaire, garantir la place et le rôle des parents à l'école.
Je ne reviens pas sur les chiffres – ils ont été rappelés ce matin. Nous souscrivons pleinement à votre ambition de faire en sorte que chaque euro dépensé soit un euro utile pour la réussite des élèves et pour l'avenir de notre pays. Il faut certes, comme je le rappelais l'année dernière, des moyens pour garantir la réussite scolaire, mais on ne peut pour autant accepter une augmentation constante des crédits, d'autant que l'efficacité du système n'est pas nécessairement proportionnelle aux hausses enregistrées. Il n'est pas honnête de prétendre vouloir réduire les dépenses de personnel du ministère et de protester à la rentrée suivante contre les fermetures de classes. La seule question qui vaille est celle des objectifs que nous nous assignons et des moyens qui sont nécessaires pour les atteindre.
Plusieurs orientations de ce budget vont dans le bon sens : crédits pour la scolarisation des élèves handicapés et les emplois de vie scolaire, mesures pour les directeurs d'école et pour les réseaux « ambition réussite », création de 1 000 postes de professeurs des écoles et de 300 postes d’infirmières. Les marges de manœuvre créées par une meilleure mobilisation des moyens de nos écoles permettent de développer les programmes personnalisés de réussite éducative pour les élèves en difficulté.
Votre ministère s'astreint également à des efforts de gestion, qui portent sur les disciplines où les enseignants demeurent en sureffectif et sur la modernisation du régime des décharges de service d'enseignement. Il y a des décharges justifiées, qui doivent être conservées. Les autres seront supprimées. Cette réforme doit être menée en concertation avec les syndicats – vous l’avez fait. Veillons aussi à ne réduire ni le taux d'encadrement des élèves ni les horaires d'enseignement des différentes disciplines.
Nous attendons de ce budget qu'il garantisse la qualité de la formation dispensée, voire l'améliore, dans le respect d’un principe de responsabilité budgétaire. Vous avez à juste titre pris le parti d'augmenter les moyens là où il fallait les augmenter, c'est-à-dire dans l'enseignement primaire, et de mieux les utiliser là où existent des marges de manœuvre, c'est-à-dire dans le secondaire.
J’en viens à nos propositions. Il est essentiel de garantir à chaque élève, avant l’entrée en sixième, la maîtrise d'un ensemble de connaissances et d'aptitudes qui lui permettront d'accéder à la réussite scolaire et professionnelle. L’objectif de l’école devrait être de diviser par deux l'échec scolaire et de multiplier par deux la réussite, ceci pour tous les élèves, en particulier les moins favorisés. Il faut résoudre la question de la violence au collège – vous vous y êtes déjà attelé – par des établissements adaptés. Il faut améliorer l'orientation et valoriser l'enseignement professionnel et technologique : l'orientation est une mission de l'école à part entière. Enfin, il faut accompagner la croissance des effectifs dans les établissements d'enseignement privé sous contrat. Nous souscrivons à cet égard aux propos de M. le rapporteur spécial. Le rapport de 80/20 est aujourd’hui dépassé : eu égard à la mission de service public assumée par l’enseignement privé sous contrat, il faut revoir ce ratio, sans pour autant rallumer la guerre scolaire.
Une attention particulière doit être portée à la valorisation du métier d'enseignant : amélioration de la formation, programmation pluriannuelle des recrutements…
La difficulté essentielle, s’agissant du budget de l'éducation nationale, est de ne pas se contenter d'une vision comptable de l'éducation, et de définir une politique ambitieuse qui permette d'assurer l'égalité des chances et la qualité des enseignements, et d'améliorer la vie des élèves et des enseignants. L’UDF partage plusieurs de vos priorités : renforcer le soutien aux élèves en difficulté, aider les élèves méritants issus de familles modestes à poursuivre leurs études, améliorer l'apprentissage des langues vivantes et l'encadrement des élèves.
L'éducation doit être la première priorité du Gouvernement, car elle représente un investissement pour l'avenir de nos enfants. Nous voterons votre budget, et nous vous félicitons pour le travail accompli (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. François Liberti – Malgré une amélioration de ses performances en matière d'éducation ces dernières décennies, la France voit s'aggraver son retard dans divers domaines. C'est en tout cas ce qui ressort du rapport 2006 de l’OCDE, intitulé Regards sur l'éducation. Les titulaires d'un diplôme de fin d'études secondaires représentent 80 % d'une classe d'âge en France, contre plus de 90 % en Allemagne, en Finlande ou en Corée du Sud. Or, notre pays affiche un taux de chômage des 20-24 ans non scolarisés et sans diplôme de 23,7 %, soit le plus important de l'OCDE après la Pologne et la République tchèque.
Les progrès sont en revanche sensibles en ce qui concerne l'enseignement supérieur : en trente ans, la France est passée de la vingtième à la dixième place pour la proportion des 25-34 ans diplômés de l’enseignement supérieur – 38 % d'une classe d'âge. Mais la différence est grande entre les universités et les filières technologiques courtes – instituts universitaires de technologie et sections de techniciens supérieurs –, qui sont très recherchées.
Le budget de l'enseignement scolaire, qui s’élève à 58,3 milliards, est le poste budgétaire le plus important du ministère et de l'État. Il ne suffira cependant pas à rattraper le retard constaté par l'OCDE. Pour la cinquième année consécutive, il est en baisse.
M. Jean-Yves Chamard, rapporteur spécial de la commission des finances – Bingo !
M. François Liberti – De 2003 à 2007, on comptabilise 4 101 enseignants de plus pour 184 901 élèves de plus, soit une création de poste pour 45 élèves supplémentaires ! Mais sur la même période, il y a eu 20 593 enseignants de moins pour 155 700 élèves de moins, soit une suppression de poste pour 8 élèves ! Où est la symétrie ?
Cette forte réduction des moyens s'ajoute aux restrictions des années précédentes, qui ont vu la disparition de près de 30 000 adultes dans les établissements depuis 2003 : la prétendue priorité affichée en faveur de l’éducation nationale est une illusion.
La part du budget de l'éducation nationale dans les richesses produites recule. Des suppressions d'emplois sont prévues parmi les administratifs des inspections académiques, des rectorats et du ministère. Le second degré est frappé de plein fouet par les restrictions budgétaires et la suppression de 8 500 postes d'enseignants. Les crédits diminuent de 1,41 %, et les crédits pédagogiques des collèges de 35 %.
M. le Rapporteur spécial – Bingo !
Mme Muguette Jacquaint – Cela vous fait rire ?
M. François Liberti – Même en tenant compte de la décentralisation des TOS vers les départements et les régions, la baisse en euros constants est sans précédent : 2 880 emplois équivalent temps plein sont supprimés au titre de la diminution des décharges statutaires, ce qui conduira les enseignants concernés à travailler plus ou à être payés moins. Le pouvoir d'achat des professeurs débutants, qui équivalait à 2,07 SMIC en 1981, est désormais de 1,14 SMIC. La suppression de plus de 1 000 emplois de stagiaires confirme la baisse des recrutements et empêchera le remplacement des départs à la retraite, annonçant par là même de nouvelles suppressions d'emplois.
Enfin, la baisse démographique justifie la suppression de 2 000 emplois, le ministère oubliant que les effectifs sont désormais si tendus que la mesure se traduira forcément par une nouvelle disparition d'options et de dédoublements.
Pourtant, une étude de la direction de l’évaluation et de la prospective prévoyait en 2005 que, compte tenu des départs en retraite et de l’évolution démographique, 17 331 recrutements annuels seraient nécessaires pendant la période 2006-2013 pour le second degré. L'éducation nationale va se trouver en concurrence avec le secteur privé qui devra également renouveler ses effectifs, et elle risque une crise du recrutement sans précédent. Alors que la pause démographique aurait dû permettre de repenser les pratiques pédagogiques en abaissant le nombre d'élèves par classe – en particulier dans le domaine de l'éducation prioritaire –, et d’améliorer les conditions de travail, c'est l'inverse qui se produira. Les inégalités en seront accentuées, car les conséquences de vos choix budgétaires seront malheureusement multiples : dégradation des conditions d'étude des élèves, augmentation des frais à la charge des familles, promesses ministérielles non tenues, et diminution des horaires au collège et au lycée, conformément aux recommandations des audits financiers commandés par le ministère du budget.
Je tiens à dénoncer une nouvelle fois le scandaleux licenciement collectif, sans plan social, des enseignants non titulaires. Selon les associations, près de 15 000 personnes qui ont assuré un service public d'enseignement pendant des années seraient aujourd'hui au chômage, érémistes ou attributaires de l’allocation spécifique de solidarité. D'autres assurent des vacations ou subissent un temps partiel imposé, toutes activités précaires qui ne leur permettent pas de financer la totalité de leurs besoins, avec les graves conséquences que l’on sait. Pourtant ces personnels sont pour la plupart fortement diplômés, et ils ont une grande expérience professionnelle, dont témoigne la reconnaissance de leurs pairs et les résultats obtenus par leurs élèves aux examens.
Pendant ce temps, on constate l'inquiétante poursuite des recrutements de nombreux vacataires dans certaines académies, ce qui revient à conduire de nouveaux salariés vers la précarité. Je souhaite, Monsieur le ministre, que ce paradoxe nous soit expliqué.
Sur un plan général, je me demande comment on peut parler de « réussite éducative » quand toutes les structures d'aides spécialisées sont menacées et que ne sont prévus que des dispositifs fragmentés et individualisés, sans que l’égalité territoriale soit respectée. Le plus inquiétant, c'est que les PPRE ne pourront même pas être généralisés, faute de financements suffisants…
M. Gilles de Robien, ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche – C’est inexact.
M. François Liberti – De plus, le décret relatif au PPRE ne garantit pas le droit pour tous les élèves rencontrant des difficultés scolaires de bénéficier de soutien : en parlant de programme « personnalisé », on renvoie à chaque élève la responsabilité de son échec ou de sa réussite. Si l'on ajoute à cela l'artifice qui consiste à attribuer mille postes aux 250 collèges « ambition réussite » en supprimant une demi-heure d'enseignement à tous les élèves des classes de 5e et de 4e, on est bien loin de partager votre triomphalisme.
La lutte contre l’échec scolaire et l'existence d'un système d'orientation de qualité sont étroitement liées. Pourtant, un rapport qui vient d'être remis au premier ministre menace directement la catégorie des conseillers d’orientation-psychologues. Il contient en effet 44 propositions concernant les « dysfonctionnements » de l'orientation, dont celle de refondre leur recrutement. Ainsi, il ne sera plus besoin d'être psychologue pour exercer ces fonctions, les centres de formation seront sans doute supprimés dès 2007, et les CIO tels qu’ils existent actuellement, disparaîtront. Ces propositions, qui reflètent une totale méconnaissance de la réalité, ont pour enjeu de faire disparaître l'unique corps des psychologues du second degré au profit du secteur privé, qui sera alors en mesure d'investir complètement ce champ. C’est inacceptable.
L’intégration des élèves handicapés est malheureusement bien en deçà des espoirs des familles et des jeunes, et les difficultés de recrutement des auxiliaires de vie scolaire sont un autre signe du manque d'ambition de votre politique éducative dans ce domaine. Les AVS sont recrutés en contrat « avenir » mais, comme celui-ci est très restrictif, les candidats sont peu nombreux. Je rappelle que le contrat d'avenir est un CDD de 26 heures, en moyenne, par semaine, et d'une durée de 24 mois renouvelable pour un an. Ce contrat suppose que le salarié suive une formation mais il se pose le problème de son coût et des frais de déplacement.
Le recul de la scolarisation des enfants de deux ans – de quelque 36 % d’une classe d’âge en 1990 nous sommes passés à 21 % environ – marque une autre régression. Celle des enfants de trois ans n'est pas assurée partout, et les classes ont des effectifs de plus en plus lourds. Les plus jeunes élèves font aussi les frais des restrictions budgétaires, alors que la scolarisation en maternelle est un facteur incontestable de réussite scolaire, toutes les études le montrent – notamment pour les enfants issus des milieux les plus défavorisés.
Je tiens aussi à réaffirmer mon attachement à la carte scolaire, qui lisse les inégalités sociales. L’aménager, voire la supprimer conduirait à mettre en compétition les établissements scolaires et à faire disparaître en priorité ceux qui sont situés en zones rurales ou dans les secteurs les plus défavorisés. Même si des dérogations existent, il est essentiel de maintenir un dispositif qui permet d'atténuer les discriminations scolaires, favorise la mixité sociale et contribue à un maillage équilibré du territoire.
Je ne conclurai pas sans dénoncer des pratiques d'un autre âge : dans des écoles, dans des collèges et des lycées, des enfants de parents sans papiers sont arrêtés, mis en centre de rétention, expulsés…
M. le Ministre – C’est faux.
Mme Muguette Jacquaint – Non, Monsieur le ministre, c’est malheureusement vrai.
M. François Liberti – …et de jeunes élèves étrangers sont privés du droit de passer les examens, après avoir poursuivi leur scolarité sur notre territoire. Les députés communistes et républicains s'insurgent contre ce système juridique d'exception qui bafoue le principe de l'école obligatoire pour tous les enfants jusqu'à 16 ans et qui introduit un statut spécial d'élèves sans droit. Tout élève scolarisé en France doit être régularisé.
Au terme de cette législature, vous nous proposez d'abandonner, au nom de la réduction de la dépense publique, l'ambition d'un solide niveau de scolarisation et de connaissances pour tous. Parce que notre objectif sera toujours la garantie d'un diplôme et d'une élévation générale du niveau de formation et de culture pour tous et parce que toutes les conditions pour atteindre cet objectif sont loin d'être remplies, nous voterons contre ce budget. (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains)
Mme Chantal Bourragué – Comme nos rapporteurs, je tiens, Monsieur le ministre, à souligner la rigueur et l’ambition de votre budget, presque exclusivement affecté aux dépenses de personnel, et qui représente 22 % des dépenses de l'État, soit 3,3 % du PIB. Vous vous êtes efforcé de parvenir à la meilleure utilisation possible des moyens, dans l'intérêt des élèves, en vue de la meilleure performance de notre système éducatif – et cela dans le respect des enseignants, des équipes éducatives, de tous les élèves, mêmes les plus fragiles, et de leur parents.
Votre budget traduit cette volonté en concentrant les efforts financiers sur les catégories d'élèves qui en ont le plus besoin. Plusieurs mesures méritent d’être mises en exergue. Ainsi de la prise en considération du mérite individuel avec l’attribution prévue de 89 000 bourses au mérite pour les élèves ayant obtenu une mention au brevet. C'est donner du sens à l’effort et l’encourager.
On note aussi le développement du soutien aux élèves en difficulté, sur l'ensemble du territoire, par le renforcement des programmes personnalisés de réussite scolaire, auxquels vous affectez mille assistants pédagogiques dès le 1er janvier 2007. Le projet prévoit en outre le financement, en année pleine, de 50 000 emplois de vie scolaire, recrutés sur des contrats d'avenir, dans le premier et le second degrés.
On se félicite enfin de l'accompagnement renforcé des élèves en situation de handicap. Avec la création de 166 unités pédagogiques d'intégration, assortie de la création de 200 emplois d'enseignants et de 166 emplois d'auxiliaires de vie scolaire, 151 000 enfants handicapés ont été accueillis dans les établissements scolaires en 2005 et 2006. Ce résultat est encourageant mais il convient d'aller plus loin encore, afin de réduire les écarts entre communes et d’apaiser les réserves exprimées par certains enseignants ou parents.
Mais les seuls moyens financiers ne suffisent pas toujours à obtenir des résultats concluants, et votre volonté de mettre l'humain au centre du dispositif se traduit par les mesures tendant à améliorer l'orientation scolaire et universitaire et à renforcer le rôle des parents. Pour continuer de progresser, il faudra permettre aux conseillers d'orientation de mieux appréhender le monde économique et le marché de l'emploi. À cette fin, le Gouvernement a nommé un délégué interministériel pour coordonner l'évolution du service public de l'orientation. À la recherche d'une plus grande efficacité et de l’amélioration des résultats scolaires de tous, vous avez raison d'associer les parents.
Efforts et dialogue sont encore nécessaires pour rapprocher l'école et les familles, et l’amélioration des relations entre enseignants et parents passe par la formation de tous. En particulier, les enseignants sont trop souvent démunis face à des situations familiales conflictuelles ou à des comportements violents. Ils peuvent désormais suivre des formations qui leur permettront d’agir au mieux en de tels cas.
Vous avez, Monsieur le ministre, demandé aux enseignants des efforts particuliers et vous avez su les convaincre puisque, dans leur très grande majorité, ils ont répondu à votre demande. De ce fait, les élèves ont été mieux servis, puisque les remplacements de maladies de courte durée ont porté sur 500 000 heures.
Un mot encore de la difficile question du rapprochement des conjoints ; je sais que vous avez, comme nous, la volonté d’avancer à ce sujet.
Je traiterai pour finir des vives inquiétudes du secteur de l'enseignement privé, qui accueille 20 % des élèves et dont le taux d'encadrement est inférieur à celui de l'enseignement public. Vous concevrez, Monsieur le ministre, que ce secteur se préoccupe de l'annonce de suppressions d'emplois, mais je sais que vous avez précédemment agi pour préserver l’équité entre les enseignants.
Je voterai, bien sûr, votre budget. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Yves Durand – L’examen du dernier budget de la législature nous donne l’occasion de faire le bilan de la politique de l’éducation menée depuis cinq ans. J’ai une conception de « l’efficience du système éducatif » un peu différente de celle de M. Chamard. Pour moi, un système éducatif efficient est celui qui répond à l’exigence croissante de qualification des jeunes et à cette autre exigence, essentielle dans une république, de l’égalité des chances.
M. Jean Le Garrec – Très bien.
M. Yves Durand – Depuis 2003, plus de 26 000 postes ont été supprimés. Vous répondez, Monsieur le ministre, que cette baisse correspond à celle du nombre d’élèves. Regardons-y de plus près. Entre 2003 et 2007, vous n’avez créé dans le primaire, pour faire face aux 184 900 élèves de plus, que 4 100 postes, soit une création pour 45 élèves supplémentaires. Sur la même période mais cette fois dans le secondaire, il y a eu 155 700 élèves de moins et vous avez supprimé 20 593 postes, soit une suppression pour huit élèves en moins. Vous conviendrez que depuis cinq ans, on supprime plus facilement des postes que l’on en crée. Et vous sacrifiez le secondaire, alors que vous reconnaissez vous-même que c’est au collège que la situation est la plus délicate.
M. Jean Le Garrec – Les chiffres sont impitoyables !
M. Yves Durand – Mentionnons également la suppression de 2 000 postes administratifs depuis 2004 et le transfert des TOS, qui s’est fait dans de mauvaises conditions.
M. François Scellier – Pas du tout.
M. Yves Durand – Vous me direz aussi, Monsieur le ministre, que le taux d’encadrement s’améliore, puisqu’on comptait en 1970 26,2 élèves par classe, contre 24,1 en 2004. Mais outre que cette amélioration se situe vraiment sur du long terme, recouvrant des périodes contrastées, ces chiffres ne sont que des moyennes, qui cachent la diversité des situations. Il n’est pas rare encore aujourd’hui d’avoir des classes de plus de trente élèves, y compris au CP, la classe où l’on apprend à lire.
De plus, le prix à payer pour ce résultat est élevé, je pense en particulier à la suppression des travaux encadrés, qui étaient très utiles pour les élèves de terminale, surtout ceux issus d’un milieu modeste, pour les préparer à l’enseignement supérieur. Je pense aussi à la suppression de la demi-heure de soutien en 5e et en 4e. Elle vous permet de créer – par redéploiement, donc – 1 000 postes dans les collèges « ambition réussite », mais cette suppression est en contradiction avec votre discours sur l’aide individualisée qui doit être apportée aux élèves.
Depuis cinq ans, l’égalité des chances recule, car vous avez remis en cause trois de ses piliers. Le premier est l’école maternelle. Alors que la Commission européenne souligne que l’enseignement préscolaire « est le moyen le plus efficace de jeter des bases pour un enseignement ultérieur, de prévenir les abandons scolaires et d’obtenir les résultats les plus équitables », vous en faites la variable d’ajustement de vos budgets. La scolarisation des deux à trois ans a régressé depuis 2003, passant de 37 à 25 %.
Le deuxième pilier que vous ébranlez, c’est la scolarité longue et commune. La Commission européenne souligne que les systèmes éducatifs comportant une orientation précoce des élèves « accentuent les différences de niveaux d’étude liées à l’origine sociale des élèves, ce qui rend les résultats obtenus par les élèves et par les écoles encore plus inéquitables. » Nous n’avons cessé de le répéter, avec les syndicats d’enseignants et avec les parents d’élèves, ce qui n’a pas empêché le Gouvernement de créer son « apprentissage junior », qui revient à exclure du système scolaire les élèves les plus en difficulté dès quatorze ans. Le discours officiel est que certains d’entre eux pourront ensuite revenir au collège avec de meilleures chances de réussir, mais c’est totalement illusoire.
Troisième pilier : l’éducation prioritaire, cet outil créé en 1982 par M. Savary. Vous avez créé dans cet esprit les collèges ambition réussite. Mais les postes que vous leur attribuez, vous les retirez à d’autres collèges, qui sont tout autant en difficulté ou qui sont en passe de l’être ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains) L’éducation prioritaire, c’est donner plus à ceux qui en ont besoin, mais pas en retirant des moyens là où cela va à peu près bien !
Il est vrai que depuis cinq ans, vous subissez, Monsieur le ministre, le rabot de M. Copé et de M. Breton ou de leurs pareils, de sorte que vous en êtes réduit à gratter les fonds de tiroirs. C’est ainsi que vous tentez de récupérer les décharges de service des enseignants du secondaire. Mais ces heures de décharge sont utiles aux enseignants, qui, rappelons-le, travaillent beaucoup plus que 18 heures.
M. le Rapporteur spécial – Dites-le à Ségolène !
M. Yves Durand – Elles leur servent à préparer des cours, à mener des expériences, au profit des élèves. Retirer aux professeurs ces heures, c’est détériorer leurs conditions de travail, et donc les conditions d’étude des élèves.
Vous me direz, avec M. Chamard, que le budget de l’éducation nationale ne cesse d’augmenter – et certains ajouteront : alors que les résultats stagnent…
M. le Rapporteur spécial – Ce n’est pas moi qui le dis, mais la Cour des comptes et l’OCDE !
M. Yves Durand – Nous aurons ce débat lors de la campagne à venir. Mais regardons déjà les choses de plus près. La part des pensions dans le budget de l’éducation nationale a terriblement augmenté, passant de 14 à 22 %, ce qui se fait au détriment des crédits pédagogiques. Dans ces conditions, et compte tenu de l’inflation, il faudrait 275 millions d’euros supplémentaires pour simplement garder le même niveau d’actions pédagogiques.
L’appauvrissement de l’école et le recul de l’égalité des chances auront donc été les caractéristiques majeures de la politique menée depuis cinq ans. Mais le pire est que vous transmettez ces handicaps à vos successeurs en organisant une crise du recrutement. Ainsi en 2006, les recrutements ont diminué de 33 % dans le second degré, pour atteindre 12 000. Vous prenez donc le parti de ne pas remplacer l’ensemble des 18 000 départs en retraite. Cela risque de conduire dans quelques années à une nouvelle crise qui obligera à recruter de nouveau des personnels précaires.
Pour nous, le droit à l’éducation, c’est une école qui donne leur chance à tous dans une égalité garantie par l’État républicain. Vous avez abandonné ce chemin. Nous souhaitons le reprendre dans quelques mois. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
Mme Muguette Jacquaint – Très bien.
M. Étienne Pinte – Je voudrais aborder à nouveau le problème de la parité de l’enseignement privé et de l’enseignement public. Vous n’avez pas ménagé vos efforts pour résoudre certains problèmes, et je m’en réjouis. Mais la France reste un pays gouverné par des a priori et des idéologies, qui ne se donne pas assez comme priorité la réussite des enfants, n’écoute pas assez les parents et refuse de se remettre en question.
Cette année, l’enseignement privé a dû refuser 30 000 inscriptions. Au nom de quel principe refuse-t-on à certains parents de pouvoir choisir librement l’établissement scolaire de leurs enfants ? Pourquoi s’obstiner à traiter inégalement les élèves du privé et du public ?
M. Yvan Lachaud – Très bien.
M. Étienne Pinte – Les premiers bénéficient d’un forfait communal de 440 euros et les autres de 1 000 euros en moyenne.
On s’obstine à appliquer la loi de 1985 qui ne correspond plus à la réalité. Elle prévoit qu’on attribue les dotations horaires aux établissements privés sous contrat au prorata des effectifs de l’enseignement public. Or, ces derniers baissent, tandis qu’ils augmentent dans le privé, qui a d’autant moins de marge de manœuvre que tous les enseignants y sont présents devant les élèves. Dans les Yvelines, il y a en moyenne 29 élèves par classe dans le privé, 25 dans le public. Ce dernier a perdu 21 000 élèves en dix ans, tandis que l’effectif du privé augmentait de 1 300 élèves. L’académie de Versailles est d’ailleurs la plus déficitaire de France.
Cessons de voir dans l’enseignement privé un concurrent du public. Hôpitaux publics et privés ne se font pas la guerre, mais concourent tous deux au service public de la santé. Leur complémentarité comme leurs différences sont une richesse. Là où existent des établissements privés de qualité, c’est un stimulant pour le public. Et le privé sous contrat accueille avec succès beaucoup d’élèves en difficulté, issus des banlieues ou de communautés musulmanes.
C’est pourquoi je suis favorable à l’amendement Charasse. À Versailles d’ailleurs, depuis 20 ans, nous accordons la même aide aux parents qui mettent leur enfant dans un établissement privé, que ce soit hors de la commune ou dans la commune. Ils ont ainsi une véritable liberté de choix.
D’autre part, je souhaite vous alerter à propos de la santé des enseignants. J’ai déposé en 2002 une proposition de loi instaurant une visite médicale obligatoire pour les personnels des établissements d’enseignement. L’article L. 192 du code de la santé publique dispose qu’ils sont soumis, tous les deux ans au moins, à un dépistage de maladies contagieuses, et le décret du 28 mai 1982, modifié le 9 mai 1995, prévoit un examen médical de prévention pour toute la fonction publique. Il est étonnant que l’éducation nationale ne se donne pas les moyens d’appliquer ces textes, alors que les salarié du privé ont droit à une visite tous les deux ans. La différence se justifie d’autant moins que ces personnels sont en contact avec des enfants qui peuvent être contagieux ou qu’ils peuvent contaminer. On peut aussi espérer que la prévention réduirait les absences pour maladie. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Pierre-André Périssol – Vous avez engagé un certain nombre de chantiers pour mettre en application la loi d’orientation sur l’école de 2005 et je vous en félicite. Pour ma part, je souhaite que les changements soient réels et profonds.
L’essentiel est le socle commun de connaissances. J’adhère à la définition de son contenu après les recommandations du haut conseil pour l’éducation et les propositions de la mission d’information parlementaire. J’aurais certes souhaité que l’on mobilisât largement les acteurs pour définir ce contenu, et que la nation s’engageât comme cela a été le cas dans d’autres pays. En tout cas, il doit permettre trois changements majeurs pour peu qu’on mette en place les conditions nécessaires.
D’abord, le socle définit des priorités, ce qui signifie que d’autres enseignements sont complémentaires. Il faut dire lesquels. Ensuite, pour tenir compte des différentes formes d’intelligence, et non de la seule capacité spéculative, il faut adapter les évaluations à tous les niveaux pour faire une place plus juste aux formes d’intelligence pratique, manuelle notamment. Enfin, la loi affirme l’ambition de parvenir à une maîtrise du socle commun par tous les élèves à l’issue du collège. Or, pour chacun, le rythme d’apprentissage varie. Si l’on veut atteindre cet objectif, il faut donner aux enseignants la liberté de personnaliser les temps et les modes d’apprentissage des élèves. Il nous faut ouvrir ces chantiers si nous voulons de vrais changements.
Un élément essentiel du socle de connaissances est la lecture. Dans votre circulaire de mars, vous avez défini un cadre d’apprentissage équilibré. Il est fondamental d’en rester à cet équilibre en évitant d’entamer la confiance des parents envers les enseignants : dans ce domaine, la passion doit faire place à la raison.
Notre majorité a ouvert des pistes. Si l’on veut qu’elles conduisent à la réussite scolaire, il faut réunir les conditions nécessaires pour les exploiter. C’est pourquoi je soutiens pleinement votre budget. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Frédéric Reiss – Ce projet de budget confirme que l’éducation nationale est une priorité du Gouvernement, et j’en voterai les crédits.
L’école est le meilleur outil d’intégration et de promotion sociale. Aujourd’hui, les jeunes manquent de repères, sinon de valeurs, dans des familles trop souvent déstructurées. Les jeux vidéos, internet, mais aussi le désoeuvrement, les plongent dans le monde du zapping, de l’éphémère, parfois de la violence. Grisée par l’utopie égalitaire, l’école a voulu trop bien faire, en relâchant l’éducation civique et en rajoutant sans cesse de nouvelles couches dans les programmes, qui sont devenus illisibles. Il faut revenir à des bases solides, avec une exigence de discipline et de rigueur. Le socle des connaissances et des compétences instauré par la loi sur l’avenir de l’école répond à ce besoin. Tout en apprivoisant les TIC, l’enfant a besoin d’apprendre l’effort, vertu constitutive du caractère. Monsieur le ministre, vous avez été le premier à avoir le courage de vous attaquer aux méthodes pédagogiques, et votre combat pour l’apprentissage de la lecture est juste. Je suis persuadé que la montée en puissance des programmes personnalisés de réussite éducative mettra de nombreux enfants sur les bons rails.
Les comédies badines du professeur animateur ou du professeur copain ruinent chez l’enfant le principe d’autorité et, avec lui, le respect de la compétence et du savoir. Avec ces gribouilles, disait Molière, on peut gâter un homme sans qu’il vous en coûte rien. Aussi faut-il réussir la réforme des IUFM, dont le principe a été posé par la loi du 23 avril 2005 : plus de pratique, moins de théorie. Malgré le scepticisme de certains, je suis persuadé que ce virage à 90 degrés dans la formation des enseignants sera salutaire.
En matière d’enseignement des élèves handicapés, notamment en milieu ordinaire, d’énormes progrès ont été accomplis sous cette législature. L’apprentissage du respect mutuel et de la solidarité est essentiel dans une société de plus en plus individualiste. La création de 166 unités pédagogiques d’intégration, assortie des emplois nécessaires, est une des bonnes mesures de ce projet de loi de finances. Je présenterai tout à l’heure un amendement prévoyant d’affecter deux millions supplémentaires à l’acquisition de matériel pédagogique adapté et à la formation des auxiliaires de vie scolaire.
En ce qui concerne l’articulation entre l’école et l’emploi, le contact avec les entreprises est malheureusement inexistant au lycée, avec des conséquences fâcheuses à l’université. Si 80 % des Français estiment que l’apprentissage ou le BTS préparent bien à l’emploi, c’est loin d’être le cas de l’université. Il est donc nécessaire de développer un véritable service de formation au lycée, si l’on veut éviter les échecs au premier cycle universitaire, notamment pour les titulaires d’un baccalauréat professionnel.
L’initiative des apprentis juniors est bonne et, même si elle n’est pas facile à mettre en œuvre, elle est appréciée. Le statut scolaire, la découverte de deux métiers, la présence du jeune sur le chantier, les possibilités de réelle immersion dans l’activité, devront être examinées avec finesse ces prochaines années, dans le cadre d’une collaboration entre le ministère de l’éducation nationale et celui de l’emploi.
J’en viens à la pratique d’une langue étrangère ou régionale. La maîtrise d’une langue vivante permet de connaître et de comprendre d’autres cultures, favorise la mobilité et la découverte d’autres façons de penser et constitue un atout pour l’insertion sociale et professionnelle. La généralisation de l’enseignement des langues nécessite des moyens, notamment pour la formation de maîtres bivalents. En Alsace, une nouvelle convention sur la politique régionale des langues vivantes, en voie de finalisation pour la période 2006-2012, prévoit d’offrir à tous les élèves l’apprentissage de deux langues vivantes, l’allemand et l’anglais, dès l’entrée au collège, dans la continuité de l’apprentissage de l’allemand à l’école. Mais à côté de cette filière bi-langues, il est indispensable de développer la filière bilingue, qui démarre dès l’école maternelle avec un enseignement en français et en allemand. Il serait bon à cet égard que les perspectives de carrière de ceux qui entrent dans la voie du bilinguisme soient plus attractives.
Je tiens à souligner enfin la qualité du travail de l’Institut national des langues de la République française, en vue de maintenir l’enseignement des langues régionales. Il faut soutenir cette collaboration exemplaire entre basque, breton, alsacien, occitan et catalan : onze postes en 2006-2007, c’est trop peu ! La demande des parents est réelle. Contribuer à la préservation de nos langues et cultures régionales, c’est aussi l’honneur de notre école (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. le Ministre – J’ai beaucoup apprécié les interventions des uns et des autres, souvent positives, parfois un peu idéologiques, voire inacceptables, car inexactes.
Le budget de l’éducation nationale est le premier budget de l’État, dont l’enseignement scolaire représente la plus grande part, à savoir 59,8 milliards sur 77 milliards. Mais l’importance de ce budget ne se mesure pas seulement à la masse financière, la plus importante pour un pays de l’OCDE. L’important, c’est de faire en sorte que chaque euro soit utilisé pour la réussite de nos jeunes et pour apporter le supplément de chance que certains sont en droit d’attendre. Elle se mesure donc, avant tout, aux responsabilités qu’elle induit : responsabilité de former tous les jeunes de notre pays, responsabilité de garantir à la France sa place en Europe et dans le monde, et de la rendre attractive. Je vais cette semaine installer la Sorbonne au Moyen-Orient et poser la première pierre du lycée français de Dubaï ; c’est un symbole très fort !
Ce projet de budget a été conçu en réponse à une réponse précise : quelle est la manière la plus efficace d’aider les jeunes à réussir ? Cela me rend triste quand je n’entends parler que de chiffres et de postes. Ici, j’ai entendu des propositions, des encouragements, et je ne les ai pas pris pour moi, mais pour toute la communauté éducative.
Mais comment mesurer les besoins réels, et quelles sont les meilleures innovations pour atteindre nos objectifs ? Je conçois en effet l’école comme un immense pôle d’innovation, sans cesse en mouvement. Pendant des années, seule la question des moyens était évoquée. Comme vous l’avez bien dit, Madame Tharin, le coût annuel d’un lycéen a augmenté de 50 % en quinze ans, mais les performances de élèves, hélas, n’ont pas autant progressé. C’est donc bien, Monsieur le rapporteur, à l’utilisation des moyens qu’il faut réfléchir. Et en raisonnant ainsi, nous suivons l’esprit de la LOLF : passer d’une logique strictement quantitative à une approche qualitative, qui définit des objectifs et des moyens, et évalue les résultats. Il faut rompre avec la fascination des seuls moyens, qui ne pose jamais la question de leur utilisation.
C’est ce que nous avons fait. Pour le supérieur et la recherche, la culture de la performance et du projet a trouvé sa traduction dans les pôles de compétitivité et les réseaux thématiques de recherche avancée. Cette révolution est aussi en marche dans l’enseignement scolaire. M. Lachaud a insisté sur les réseaux « ambition réussite », fondés sur un projet qui responsabilise les acteurs et concentre les moyens sur des objectifs précis. La même logique préside aux programmes personnalisés de réussite, Monsieur Reiss. Et n’oublions pas non plus que l’allocation des moyens aux académies se fait désormais, de plus en plus, selon une logique de contractualisation, adossée à des indicateurs de performance. Qui aurait pensé voici dix ans qu’on aurait parlé un jour de performance à l’éducation nationale ?
La culture du résultat s’inscrit également dans l’esprit du socle commun de connaissances et de compétences. Déterminer ce que tout élève doit connaître à la fin de sa scolarité obligatoire, c’est également définir des objectifs clairs qui nous engagent et qui appellent une évaluation régulière comme vous l’avez souhaité, Monsieur Lachaud. Notre objectif est d’ailleurs de parvenir dès 2007 et 2008 à trois évaluations – en CE1, CM2 et en fin de troisième. Oui, Monsieur Périssol, je souhaite comme vous le changement et je vous assure qu‘il est en marche ! Dès la rentrée de 2007, les enseignements seront refondés et les IUFM réformés. Le 18 octobre, j’ai installé sept groupes d’experts chargés d’adapter les programmes en fonction du socle commun. Leurs conclusions seront connues en janvier. M. Reiss, avec raison, a relevé le caractère illisible de certains programmes, faute précisément d’objectifs clairs. Il a également raison s’agissant de l’apprentissage des fondamentaux, du bilinguisme, de la lecture, de l’écriture, de la grammaire et du calcul. Même s’il reste beaucoup à faire, ce budget montre qu’il est possible de concilier innovation économique et efficacité pédagogique.
Mme Tharin, je m’en félicite, a insisté sur la place des parents. Parmi eux, 92 % estiment que la rentrée s’est bien passée ; à l’été 2006, 61 % des personnes interrogées estimaient en outre que notre enseignement est performant contre 48 % seulement en 2005. Un autre sondage sur la capacité d’innovation du service public place l’enseignement en première place. C’est également dans l’éducation nationale, selon les Français, que doivent d’abord se développer les nouvelles technologies de l’information et de la communication. Précisément, l’éducation nationale mettra en place des espaces numériques de travail afin que les parents, les élèves et les enseignants puissent suivre le carnet de notes et l’agenda de l’élève. Les efforts du Parlement, du Gouvernement et de la majorité portent leurs fruits. Les Français voient que l’éducation nationale se modernise ! Il est inutile de l’accabler en laissant entendre que les enseignants ne travailleraient pas assez !
M. Liberti est convaincu comme moi qu’un effort est nécessaire en faveur de l’enseignement supérieur et de la recherche, mais c’est précisément la baisse démographique dans l’enseignement scolaire qui permet de le mener à bien.
Ce budget répond aux trois impératifs que sont l’égalité des chances, la qualité de la formation et l’efficacité de la dépense. Il tient compte également de l’existence de 3 900 emplois vacants qui sont rayés du total des emplois inscrits. Il s’agit de 300 postes de contractuels et de 3 600 postes de professeurs stagiaires, suite à la baisse du nombre de postes offerts aux concours en 2006. Nombre d’enseignants ont en effet retardé leur départ en retraite et certaines disciplines sont de surcroît en sureffectif, notamment l’éducation physique et sportive. Nous pouvons mettre ces professeurs devant des élèves avant d’en recruter de nouveaux.
M. le Rapporteur spécial – Bien sûr !
M. le Ministre – En 2007, le nombre de postes aux concours sera le même qu’en 2006, et la suppression des 3 600 postes vacants n’a aucune conséquence sur le taux d’encadrement des élèves, dont M. Lachaud a souligné à juste titre l’importance. Le solde réel des créations et des suppressions d’emplois dans l’enseignement scolaire au budget de 2007 s’établit donc à moins 4 600 postes en raison de l’évolution de la démographie scolaire – ce dont n’a pas parlé Mme David – et de l’amélioration de la gestion.
Une hausse de 39 500 élèves supplémentaires étant attendue pour la rentrée de 2007 dans l’enseignement scolaire public du premier degré, nous créons 500 postes de professeurs des écoles, ce qui permettra de maintenir le taux d’encadrement en dessous de 19 élèves par professeur en moyenne nationale. M. Durand ne manque pas d’audace : selon lui, l’école maternelle serait malmenée, or, près de 100 % des enfants de trois à cinq ans sont scolarisés ! Les mesures que j’ai prises pour rendre l’apprentissage de la lecture plus efficace contribuent également à valoriser l’école maternelle.
S’agissant de l’enseignement scolaire public du second degré, des enseignants partant à la retraite pourront ne pas être remplacés grâce à l'évolution démographique et à la modernisation de notre gestion. Les prévisions d'effectifs indiquent au moins une baisse de 30 000 élèves, ce qui nous conduirait à supprimer plus de 2 300 postes pour maintenir les taux d'encadrement. Or, nous n’en supprimons que 2 000 et les 300 autres renforceront l’enseignement donné aux élèves les plus en difficulté. Mme Tharin a raison : il faut donner plus à ceux qui ont moins, et c’est ce que nous faisons, par exemple avec les études accompagnées dans les collèges « ambition réussite », mais aussi avec la politique des langues ou la scolarisation des enfants handicapés. Voilà l'utilisation des marges de manœuvre qu'une meilleure gestion des moyens peut nous offrir ! Les programmes personnalisés de réussite éducative, mis en place à la rentrée en sixième, pourront bénéficier à un nombre plus important d'élèves à partir de la rentrée de 2007, et notamment en cinquième.
En outre, des efforts de gestion permettront de mobiliser 2 780 équivalents temps plein, dans des disciplines où persistent des sureffectifs ; 500 départs à la retraite ne seront pas remplacés cette année ; quant aux décharges de service, qui représentent l’équivalent de 23 000 emplois de professeurs qui ne sont pas devant les élèves, certaines sont utiles, mais d’autres ne le sont plus : le monde de l’enseignement a bien changé depuis le décret de 1950 ! Conformément aux recommandations de la Cour des comptes et aux conclusions de l’audit de modernisation, nous supprimerons 10 % des décharges sans la moindre conséquence pour la qualité du service rendu. En exploitant ce gisement, nous dégagerons 2 300 emplois !
Mme Muguette Jacquaint – Un gisement ? Vous parlez de suppression de postes !
M. le Ministre – Ce faisant, nous ne diminuons ni le taux d’encadrement des élèves, ni les heures d’enseignement. En revanche, nous utilisons mieux la ressource enseignante !
Grâce à ces efforts, nous allons pouvoir renforcer la politique d’égalité des chances, dont l’importance a été soulignée par plusieurs orateurs. Plusieurs enseignants sont venus me remercier cet après-midi, au salon de l’éducation, pour avoir relancé l’éducation prioritaire. « Il était temps ! » m’a-t-on confié. Que n’avez-vous soutenu cette politique quand vous étiez aux responsabilités, alors même que vous l’aviez créée ! Et c’est cette majorité qui a eu l’audace de la relancer. L’avenir de nos enfants justifie qu’on prenne des risques.
En plus des moyens horaires déjà réservés au soutien, nous allons recruter 1 000 assistants pédagogiques qui viendront épauler les 5 000 déjà recrutés en 2006 et seront essentiellement affectés dans les établissements de l’éducation prioritaire. Dans les réseaux « ambition réussite », c’est une nouvelle philosophie que nous soutenons, celle de l’excellence. Chaque réseau porte sur un domaine d’excellence défini et bénéficiera de parrains dans la société. Allez dans les 249 établissements concernés et vous mesurerez la qualité des projets élaborés par la communauté éducative.
Nous allons également créer 466 postes supplémentaires de professeurs pour la scolarisation d’élèves handicapés dans les nouvelles unités pédagogiques d’intégration, mais aussi dans les dispositifs relais destinés aux plus difficiles des élèves.
Quant aux crédits affectés au remplacement des professeurs absents pour une courte durée, ils s’élèveront cette année à 61 millions d'euros, soit une hausse de 10 % et un volume total de 1 800 000 heures d'enseignement contre 500 000 avant la rentrée 2005. Le chiffre atteint l’an dernier – un million d’heures – était déjà une réussite, mais nous allons faire mieux encore !
J’en viens à l’enseignement privé sous contrat. Ce budget respecte le mode de calcul actuel, selon lequel l’État finance des emplois d’enseignants à concurrence de 20 % des postes du public. Nous respecterons ainsi le principe de parité, qui ne doit pas faire l’objet de polémique. Je précise toutefois que nous devons regarder précisément quelles charges sont prises en compte par l’État et par les collectivités locales. Nous devons procéder à cet examen en toute clarté, dans la concertation et dans un souci d’équité.
S’agissant des effectifs, M. Durant prétend à tort que 28 000 postes seront supprimés.
M. Yves Durand – 26 000 !
M. le Ministre – Ce chiffre est tout aussi inexact. En effet, vous y incluez les emplois jeunes, oubliant tous les contrats d’avenir et tous les contrats d’accompagnement dans l’emploi qui ont été signés dans l’éducation nationale – plus de 50 000. Si je suis votre raisonnement, nous aurions donc créé 24 000 postes.
M. le Rapporteur spécial – Tout à fait !
M. le Ministre – Votre effet de tribune est désastreux ! J’ajoute que le chiffre de 1 000 postes pour le dispositif « ambition réussite » n’a rien d’irréaliste.
M. Yves Durand – Mais où les prendrez-vous ?
M. le Ministre – J’ai entendu dire cet été que nous ne serions pas en mesure de tenir nos engagements, mais nous avons déjà créé 974 places en septembre.
Quant à l’apprentissage junior, ce n’est en aucun cas une rupture avec l’école. En Alsace par exemple, deux jeunes sont revenus dans l’enseignement général.
M. Yves Durand – Deux seulement ?
M. le Ministre – Cela prouve qu’on peut revenir ! Deux autres cas m’ont été signalés en Corse.
M. Yves Durand – Deux sur combien ?
M. le Ministre – Sur 165 en Alsace et sur une centaine en Corse. Le nombre de retours est faible, je vous l’accorde, mais il n’est pas nul, et surtout il prouve le succès de l’apprentissage junior.
Nous avons également prévu des efforts notables en faveur des personnels non enseignants. On ne peut en effet dissocier l’administratif du pédagogique. Suivant les conclusions de l’audit de modernisation, nous allons simplifier les examens et concours afin de dégager 400 postes administratifs. Ainsi, les sujets du brevet ne seront plus élaborés en 2007 au niveau inter-académique, mais au plan national et nous allons ramener le nombre des sujets du CAP et du BEP de 20 000 à 5 000.
Comme l’a souligné M. Hugon, nous devons également réduire le coût et la lourdeur administrative du baccalauréat – 4 000 sujets, dont 40 % de « sujets de secours », près de 140 000 correcteurs et examinateurs, 4 millions de copies et plus d'un million d'épreuves orales, pour un coût total de 40 millions d’euros. J’ai pris bonne note des remarques de M. Hugon sur l’architecture même du baccalauréat : si nous devons préserver la valeur nationale de ce diplôme, nous y parviendrons d’autant plus facilement que l’organisation de cet examen sera simplifiée. Il s’agit d’un travail de longue haleine, nécessitant un véritable consensus, tant le baccalauréat fait partie de notre « patrimoine » national !
Conformément aux conclusions de l'audit de modernisation, nous avons prévu de ne pas remplacer 400 départs à la retraite dans l'administration centrale et dans les services académiques, mais sachez qu’aucun poste administratif n'est supprimé dans les collèges et lycées en dépit de la baisse des effectifs – c’était une demande des chefs d’établissement.
En dépit de la baisse des effectifs, le nombre des surveillants et des assistants d’éducation restera également inchangé. Afin de garantir la sérénité des études, nous devons renforcer la présence des adultes dans les établissements. Les moyens consacrés à la surveillance ne seront pas affectés, car nous entendons poursuivre notre mobilisation contre la violence scolaire.
Grâce à la réduction des emplois administratifs, nous pourrons également faire un effort particulier en faveur de la santé des élèves. Le plan de recrutement des infirmières sera amplifié, puisque 300 nouveaux postes s’ajouteront aux 300 déjà créés l’an dernier. 50 médecins et assistantes sociales seront enfin recrutés à la rentrée.
J’ajoute que l’accueil des élèves handicapés sera également amélioré. Il aura fallu que notre majorité vote une loi en 2005 pour que les enfants handicapés soient considérés comme les autres et accueillis à l’école. Depuis cette date, les chiffres témoignent d’une réelle amélioration : plus de 70 % des enfants concernés ont une attache scolaire ! 2 800 contrats aidés destinés à l'accompagnement individuel d'élèves ont été délégués dès le mois d'octobre 2006 et nous poursuivrons la création d’unités pédagogiques d'intégration. Contrairement aux affirmations de Mme David, la loi en faveur des personnes handicapées sera pleinement appliquée. Des ajustements restent certes nécessaires, mais nous faisons des efforts considérables, notamment pour la scolarisation.
Un budget recouvre des chiffres, des mesures techniques et des moyens, mais au service d'une ambition. Comme l’ont rappelé le rapporteur spécial et M. Lachaud, on ne saurait en effet se satisfaire d’une simple vision comptable, qui consiste à réclamer toujours plus de moyens !
Ce projet de budget vise à construire une école plus responsable, où les moyens publics sont mieux utilisés, pour le plus grand bénéfice des élèves ; une école plus performante, qui sait définir ses objectifs pédagogiques pour élaborer un enseignement de qualité, adapté aux capacités de tous les élèves ; une école plus juste, vraiment républicaine, où l’égalité des chances se traduit par l’aide aux élèves handicapés ou issus de milieux défavorisés ; une école plus pragmatique enfin, car l’éducation nationale a beaucoup souffert des vieilles lunes idéologiques. Je pense à l'apprentissage de la lecture : on a décrété que telle ou telle méthode était rétrograde, alors que la seule question à se poser est de savoir ce qui marche pour l’appliquer. C’est ce que nous faisons !
Je pense aussi à la formation des professeurs, déterminante pour le système éducatif, que nous revoyons de fond en comble pour lui donner un caractère plus pratique et plus proche du terrain, mais toujours de haut niveau.
Chacun de vous a, je n’en doute pas, une haute idée de la mission de service public de l’éducation nationale. Il y a parmi vous de grands spécialistes en la matière. Mais il y a ceux qui veulent améliorer la réussite scolaire, qui reconnaissent les progrès accomplis, même s’il y a encore des marges de progrès, y compris sur la santé des enseignants, qui veulent utiliser le moindre euro pour œuvrer à la réussite éducative et à l’égalité des chances, et ceux qui, sans faire une seule proposition éducative, se sont livrés à une vaine comptabilité de postes.
Cette école plus responsable, plus efficace, plus juste, réformée dans un souci pratique, notre pays peut, avec votre aide, la donner à ses enfants. Elle n'est pas un rêve : c'est celle qui est en train de se construire et que j’espère conduire encore plus loin sur cette voie de progrès. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)
M. Yvan Lachaud – Ma question porte sur les décharges. Compte tenu de la position exprimée par certaines organisations syndicales, quelques éclaircissements me semblent en effet nécessaires.
La décharge « de première chaire » d’abord. Dans la mesure où le baccalauréat a évolué depuis les décrets de 1950, il paraît logique que ne soient prises en compte que les heures d’enseignement qui donneront lieu à une épreuve du baccalauréat.
S’agissant des décharges au titre des heures de majoration, une heure de majoration était attribuée pour plus de huit heures d’enseignement avec moins de vingt élèves dans la classe. On a pu lire que ceci s’appliquerait à des groupes-classes, ce qui paraît aberrant : un groupe a nécessairement moins de vingt élèves, sinon la classe aurait plus de quarante élèves. Qu’en est-il ?
Qu’en est-il des décharges pour les professeurs d’histoire et géographie et des décharges de laboratoire de sciences physiques et de biologie ?
Qu’en est-il, enfin, pour les décharges concernant l’enseignement en BTS, où une heure « vaut » une heure et quart ?
Une réponse à toutes ces questions permettrait de lever les ambiguïtés qui perdurent dans nombre de salles des professeurs.
M. le Ministre – Les décharges de service datent de 1950. Outre la Cour des comptes, le Parlement, l’Inspection générale des finances et l’Inspection générale du ministère ont aussi souligné le coût et le volume de ces décharges – 28 000 équivalents temps plein, soit un milliard d’euros pour l’enseignement public et l’enseignement privé sous contrat.
Nous travaillons actuellement à un projet de décret. Je mène une concertation approfondie avec les syndicats, que j’ai reçus à plusieurs reprises. Très réservés sur le principe d’une reprise de ces décharges, ils admettent néanmoins qu’il faut revoir les décrets de 1950. Leurs grands principes seront maintenus, en particulier la garantie statutaire d’obligation de service. Il s’agit de revenir à l’esprit des décharges, en rappelant que celles-ci doivent être justifiées. S’agissant des décharges « de première chaire », seuls les professeurs enseignant dans une discipline qui donne lieu à évaluation au baccalauréat en fin d’année bénéficieront d’une heure de décharge. Rien n’est modifié pour le nombre d’élèves dans les classes et pour les groupes.
Certaines décharges doivent être subordonnées aux conditions d’exercice : la décharge de laboratoire ne se justifie pas si la préparation du laboratoire est assurée par d’autres que l’enseignant.
Nous donnerons ainsi aux académies les moyens de piloter leur politique éducative. Elles disposeront d’une enveloppe d’heures, qui sera allouée à partir des demandes formulées par les établissements, et donc utilisée là où il existe de vrais besoins. Cela permettra de responsabiliser chacun.
En ce qui concerne les BTS et les classes préparatoires, il n’ y a pas de modification.
Le service des enseignants d’EPS inclut 17 heures d’enseignement et trois heures forfaitaires pour l’animation ou l’entraînement sportif. Le système est maintenu, mais la décharge sera désormais liée à l’exercice effectif des activités d’animation et d’entraînement sportif.
M. François Liberti – Pour la septième année consécutive, les directeurs d'école sont en grève administrative. Ils dénoncent l’absence de reconnaissance salariale et l’insuffisance des heures consacrées à la tâche de directeur. Ils s’inquiètent aussi des problèmes de responsabilité qui se posent alors qu'ils sont de plus en plus sollicités.
5 000 écoles sont aujourd’hui dirigées, faute de candidats, par des enseignants sans formation ni expérience, à qui sont confiées des responsabilités comme la sécurité des personnes, la gestion des locaux scolaires ou l’organisation des sorties.
L'instauration d'une décharge de travail administratif pour les écoles de quatre classes et la mise en place des emplois de vie scolaire n’est pas une réponse suffisante pour ces « enseignants chargés de direction » qui veulent être formés, reconnus, et disposer du temps et des moyens nécessaires à l'accomplissement de leur mission. Selon une enquête récente, 93 % d’entre eux seraient favorables à la création d'un statut non hiérarchique de la direction d'école définissant clairement leurs tâches et leurs responsabilités. 80 % estiment que les emplois vie scolaire recrutés sans formation ni diplôme minimum requis ne soulageront pas vraiment leur charge de travail. L’utilisation des étudiants en IUFM n’améliorera la situation que pour 37 % des personnels interrogés.
En Languedoc-Roussillon, le dernier accord, signé par un seul syndicat minoritaire, est aujourd'hui utilisé par l'inspection académique pour exiger sous forme d'ultimatum l'envoi de l'état des effectifs, sous peine de retenues sur salaire. C'est inacceptable !
N’est-il pas temps de donner un cadre statutaire à ce métier ?
M. le Ministre – À mon arrivée au ministère, j’ai été surpris et peiné de constater que cette grève administrative était une vieille affaire – sept ans de malheurs pour les directeurs d’école, sept ans d’inertie, alors que ce problème est un souci quotidien.
Le 11 mai, j’ai signé un protocole d’accord avec le syndicat des enseignants UNSA, celui-là même qui avait déclenché la grève. C’est une page qui se tourne, puisque l’amélioration de la situation est aujourd’hui sensible. Un jour de décharge a été accordé pour les directeurs d’école, pour toutes les écoles de quatre classes. Cela représente 1 700 équivalents temps plein.
Comme M. Durand, vous sous-évaluez l’aide administrative apportée par les contrats aidés : 27 000 ont été recrutés sur demande des directeurs, et les recrutements se poursuivent.
La nouvelle phase de négociation qui s’ouvre permettra d’aborder la question du statut des directeurs d’école. L’article 35 de la loi école nous y aidera. Je suis donc optimiste.
M. François Liberti – Vous aviez décidé de supprimer la méthode globale, au motif que vous déteniez la preuve scientifique qu'elle était nocive. Cette méthode, affirmiez-vous, était l'une des causes du mauvais apprentissage de la lecture. Vous avez été contredit par un texte commun publié par les plus grands spécialistes en psychologie de la lecture et en neuropsychologie. Personnels, organisations syndicales, enseignants et élus ont opposé à votre méthode le suivi individualisé dans le respect des rythmes d'apprentissage, considérant à juste titre que ce n'est pas avec des méthodes autoritaires que l'on fera progresser les élèves. Vous avez donc dû faire machine arrière. N’est-il pas temps de tirer les leçons de cette polémique ?
De considérer que le traitement des questions pédagogiques, qui ont une forte incidence sur l’avenir de tous les enfants, mérite mieux qu'une régression ? De considérer aussi que la pédagogie relève de mécanismes scientifiques multiples, donc complexes ? Dans ces conditions, plutôt que de s’en tenir à des opinions approximatives et dangereuses, ne serait-il pas préférable de prendre en considération les programmes de recherche des organismes publics pour mieux connaître les mécanismes de l'échec et de la réussite scolaire ? Ne serait-il pas opportun d'inviter les organisations des personnels, les associations de parents et les chercheurs à rédiger une déclaration solennelle commune à propos des principes consensuels qui fondent les programmes de l'école primaire ?
M. le Ministre – Le sujet mérite mieux qu’une polémique et il y a quelque incohérence à me reprocher de faire machine arrière tout en m’accusant de régression. Le décret a été pris, et il est très largement respecté. En cette matière, le choix de la méthode n’est pas une question d’idéologie mais de réussite. Par la circulaire du 3 janvier et le décret du 28 mars, j’ai donc demandé que l’on travaille systématiquement, dès le cours préparatoire, à la correspondance entre les lettres et les sons, passage incontestablement obligé de l’apprentissage de la lecture. Dans le cadre ainsi fixé par le décret ministériel, la liberté pédagogique peut s’exprimer. En ce domaine, tout est désormais en place. Les phases suivantes seront la révision des méthodes de l’apprentissage de la grammaire et celle du calcul – calcul mental compris. Ce sont les disciplines fondamentales que l’école de la République doit enseigner aux enfants dont elle a la charge. J’observe que tous les pays ont fait le même constat que nous, et appliqué les mêmes dispositions. Pas plus tard qu’hier, pendant le Sommet franco-espagnol, j’ai abordé la question avec mon homologue, qui m’a indiqué comme une évidence que, « depuis longtemps » le système éducatif ibérique en était revenu au « système syllabique ».
Mme Muguette Jacquaint – Bien que l’importance du rôle de la médecine scolaire soit unanimement reconnue, on peut se demander, comme les professionnels de ce service de santé public qui ont manifesté le 19 octobre, si elle n’est pas menacée de disparition. Il y a urgence, en effet, tant s’élargit le fossé entre les missions confiées à la médecine scolaire et les moyens qui lui sont alloués, qui ne tiennent aucun compte des besoins nouveaux. Le médecin scolaire, qu'il soit titulaire ou vacataire, a tout de l’homme orchestre. Il doit en effet procéder au bilan de santé des enfants dès leur sixième année, dépister les troubles du langage et de la motricité, pratiquer des examens périodiques, contrôler les vaccinations, assurer la surveillance sanitaire, organiser des actions de prévention et d'éducation à la santé, contrôler les activités sportives, aider les jeunes en difficulté, favoriser l’intégration des handicapés, contribuer à la protection de l'enfance en danger... Or, les syndicats indiquent que pour assurer ces missions, on compte un médecin scolaire pour 7 800 enfants en moyenne, mais parfois 10 000 ou plus selon les départements, les zones rurales étant particulièrement défavorisées. Il n'y a pas eu de créations de postes depuis 2004 et le nombre de vacataires a chuté. Dans de telles conditions, comment la médecine scolaire peut-elle jouer tout son rôle ? Comment peut-elle prévenir l’obésité, la boulimie, l'anorexie, les tentatives de suicide ? Comment peut-elle tenter de compenser les conséquences du développement de la pauvreté des parents, qui a évidemment des effets sur la santé des enfants ? Les pouvoirs publics prônant la prévention, le dépistage des troubles de l'apprentissage, le repérage des troubles psychiques, l'accueil des enfants handicapés à l'école et l'aide aux familles, j'y ai vu une note d'espoir. Allez-vous nous annoncer, Monsieur le ministre, qu’il y aura davantage de médecins scolaires dans les établissements d’enseignement ?
M. le Ministre – Je suis d’accord avec votre constat. Nous partageons les mêmes objectifs, et j’ai porté une attention particulière à cette grave question. Le plan de recrutement d’infirmières scolaires engagé se poursuivra – de nouveau, 300 infirmières seront embauchées. Par ailleurs, cinquante postes supplémentaires de médecins et d’assistantes sociales seront pourvus. De plus, 111 postes seront mis au concours, ce qui permettra la titularisation d’autant de vacataires. J’appelle cependant votre attention sur les très sérieuses difficultés de recrutement auxquelles nous nous heurtons. Comme l’année dernière, les moyens alloués à cette mesure en 2007 seront prioritairement ciblés sur les établissements situés dans les zones en difficulté.
Mme Muguette Jacquaint – Ma deuxième question portera sur l’intégration des enfants handicapés dans le système éducatif. On recense environ 270 000 enfants handicapés en France ; 150 000 sont scolarisés en milieu ordinaire ou en classe spéciale, 110 000 sont dans des instituts spécialisés. La loi du 11 février 2005 sur le handicap, en imposant qu'un enfant handicapé soit inscrit à l’école de son quartier, a certes permis qu’en cette rentrée 11 800 jeunes supplémentaires rejoignent les bancs de l'école mais, plusieurs orateurs l’ont souligné, beaucoup de familles n’ont pas encore trouvé de solution satisfaisante. Cette situation a des causes multiples. D'abord, de nombreux établissements scolaires ne sont toujours pas équipés pour recevoir des jeunes handicapés. Ensuite, les auxiliaires de vie scolaire se font de plus en plus rares et, alors qu’ils étaient auparavant recrutés selon des critères rigoureux et bénéficiaient d'une formation préalable et d'un suivi, ils sont aujourd'hui remplacés par des salariés en contrat d'avenir, sans formation. Les parents d'enfants handicapés ne peuvent se satisfaire que les besoins spécifiques de leurs enfants demeurent ignorés. Quelles mesures le Gouvernement entend-il prendre pour que les auxiliaires de vie scolaire soient convenablement formés et rémunérés à la hauteur des responsabilités dont ils sont investis ?
M. le Ministre – L’intégration des enfants handicapés à l’école est l’une des priorités de mon action, et l’effort engagé par le ministère se poursuit. Leur nombre, sur les bancs des écoles « ordinaires » est passé de 89 000 en 2002 à 151 000 à la rentrée de l’année scolaire 2005-2006. L’augmentation était donc déjà de 70 %, mais les chiffres ont encore crû lors de la dernière rentrée. Dans l’enseignement public, 166 UPI ont été créées, et 34 dans l’enseignement privé. Deux cents emplois d’enseignants accompagnent ces créations de structures, et 67 emplois d’AVS. Au total, 130 millions sont prévus pour l’intégration des enfants handicapés dans le système éducatif, et le redéploiement de 500 emplois permettra la présence d’AVS supplémentaires, qui viendront s’ajouter aux 4 800 auxiliaires en poste actuellement. Enfin, 12 millions seront consacrés, en 2007, à l’acquisition d’équipements collectifs et individuels permettant la scolarisation d’enfants handicapés.
M. Lucien Guichon – Vous l’avez indiqué, Monsieur le ministre, 150 000 enfants handicapés sont à présent scolarisés en milieu ordinaire. C’est le résultat d’une politique volontariste dont je félicite le Gouvernement. Cependant, la loi de février 2005 impose des obligations nouvelles. Les UPI sont des structures bien adaptées à l’objectif visé. Pouvez-vous, Monsieur le ministre, dresser le bilan de ce qui a été fait, et nous dire les mesures que vous prévoyez pour généraliser l’accompagnement renforcé ?
M. le Ministre – La scolarisation des enfants les plus fragiles est l’une des missions du ministère qui me tiennent le plus à cœur, et l’une des missions en faveur desquelles l’éducation nationale s’est le plus mobilisée. Pour donner aux enfants handicapés plus de chances de voir leur parcours scolaire aboutir, j’ai lancé un plan de création d’UPI sur cinq ans – principe de réalité obligeant. À ce jour, il en existe mille dont plus de 700 au collège et 200 dans les lycées et lycées professionnels. J’ai décidé d’en doubler le nombre d’ici à 2010, ce qui fera une unité pour deux classes d’intégration scolaire du premier degré. Nous en avons créé pour cela 200 en 2006 ; 200 autres sont prévues dans le budget pour 2007. C’est un effort sans précédent en faveur des élèves handicapés. Nous le leur devons bien.
M. Jean-Claude Mathis – Ma question concerne les suppressions de postes dans l’enseignement privé sous contrat.
Le premier argument avancé pour les justifier est la démographie des élèves. La baisse du nombre d’élèves attendus à la rentrée 2007 – 31 000 en moins – va entraîner la suppression de 2 000 postes dans l’enseignement public du second degré, et par voie de conséquence, en application du principe de parité, de 400 emplois dans l’enseignement privé. Mais chacun sait que les effectifs de l’enseignement privé ne varient pas de la même façon que ceux de l’enseignement public. Ils sont, eux, globalement stables et la demande va plutôt croissant.
Le deuxième est la réduction des charges statutaires de service dans le second degré. 2 780 postes vont être supprimés à ce titre dans l’enseignement public, et 440 dans l’enseignement privé sous contrat. Mais il faut savoir qu’il n’y a pas de parité dans la distribution des décharges, l’enseignement public étant proportionnellement beaucoup mieux doté. Les maîtres de l’enseignement privé sous contrat ne sont rémunérés que pour les heures d’enseignement qu’ils effectuent. Il n’y a pas dans l’enseignement privé sous contrat d’enseignant rémunéré à temps plein n’exerçant qu’à temps partiel voire pas du tout devant les élèves.
Allez-vous tenir compte de ces éléments, Monsieur le ministre ?
M. le Ministre – Les moyens alloués au privé obéissent au fameux principe de parité, qui s’applique depuis environ vingt-trois ans. Dans le premier degré, une hausse des effectifs d’élèves – entre 30 000 et 40 000 – est prévue pour la rentrée 2007. Nous créons donc 500 postes dans le public et 100 dans l’enseignement privé sous contrat. Dans le second degré, nous attendons 30 000 élèves de moins, ce qui conduit à ne pas remplacer 2 000 départs en retraite dans le public et à supprimer 400 postes dans le privé.
Nous créons 166 UPI pour l’accueil des élèves handicapés dans l’enseignement public, ce qui nécessite la création de 166 postes d’enseignants. Dans le privé, nous en créons 34 – et autant de postes d’enseignants.
S’agissant des décharges, les maîtres du privé bénéficient aujourd’hui du même régime réglementaire que les enseignants du public. Il n’était donc pas envisageable que l’effort ne soit pas partagé. Nous avons donc appliqué le même taux de réduction de 10 %.
M. Frédéric Reiss – Vous avez déployé beaucoup d’énergie, Monsieur le ministre, pour mettre fin à la grève administrative des directeurs et j’ai eu des échos très favorables au sujet des mesures annoncées. Mais l’une d’elles, celle qui permet à un directeur de bénéficier d’un emploi vie scolaire pour l’assister dans ses tâches matérielles, s’est heurtée au refus de certains principaux de collèges, qui n’ont pas voulu en assumer le recrutement. Ce fut le cas dans l’académie de Strasbourg. Vous avez depuis donné des consignes pour débloquer la situation, mais il faut bien reconnaître qu’il est difficile de recruter quand on ne se sent pas directement concerné.
Les maires, eux, se sentent concernés par le bon fonctionnement de leurs écoles. Ne pourrait-on donc pas leur confier ce recrutement, au moins en milieu rural ou semi-urbain ? Certains maires mettent déjà à disposition de leur école un EVS, mais en finançant leur quote-part dans le cadre d’un contrat d’avenir ou d’un CAE, tandis que ce que je propose ne devrait pas entraîner d’autres charges financières pour les communes que celles du recrutement et de l’établissement de la fiche de paie.
M. le Ministre – Nous avons clarifié les choses par la loi et il y a déjà eu, en dépit des réticences dont vous faites état, 27 000 recrutements d’EVS. Si je comprends bien, vous suggérez que certaines communes soient juridiquement responsables du recrutement et de l’emploi des contrats aidés, mais que l’État assure les charges financières qui incombent normalement à l’employeur. C’est une proposition qui dépasse mon ministère, car elle se rapporte aux relations entre l’État et les collectivités locales, mais je m’engage à ce qu’elle soit examinée rapidement, car elle pourrait, effectivement, apporter une solution.
M. Yves Durand – Le 9 novembre dernier, M. Germinal Peiro a interrogé votre collègue de l’agriculture sur l’enseignement public agricole. Actuellement, 62 % des élèves de l’enseignement agricole sont dans le privé, alors que l’équilibre prévu était de 45-55. Non seulement on en est loin, mais en outre l’écart ne cesse de se creuser et les moyens financiers et humains baissent. Je suis désolé, Monsieur le ministre, de parler encore de suppressions de postes, mais derrière les chiffres, il y a la vie des établissements. Va-t-on donner plus de moyens à l’enseignement public agricole ? M. Bussereau n’a pas répondu. Peut-être le ferez-vous.
M. le Ministre – Je me sens totalement concerné par la question, même si elle ne dépend pas entièrement de mon ministère. L’an dernier, après discussion avec mon excellent collègue Dominique Bussereau, nous avons fait un effort exceptionnel de 15 millions d’euros. Nos sommes totalement solidaires dans notre soutien à l’enseignement agricole, qui est de très grande qualité. Si M. Bussereau me fait part de difficultés particulières, nous aurons évidemment une réponse commune.
M. Yves Durand – Un certain nombre de fonctionnaires de l’éducation nationale – enseignants, inspecteurs, médecins scolaires, assistantes sociales – sont amenés par leur mission à parcourir beaucoup de kilomètres, ce qui implique évidemment des frais. Or, les crédits destinés aux frais de déplacement sont très insuffisants, ce qui a d’ailleurs provoqué certains remous, notamment chez les inspecteurs, qui ont pour la première fois lancé un mouvement de protestation. Allez-vous remédier à cette situation ?
M. le Ministre – Il y a eu, c’est vrai, du retard dans le versement des frais de déplacement, notamment aux inspecteurs.
J’essaye de résoudre ce problème et je viens de débloquer 3 millions à cet effet.
M. le Ministre – L’amendement 357 est technique. Il tire les conséquences sur les crédits de la mission Enseignement scolaire de l’ajustement du droit à compensation des transferts aux régions et aux départements effectués lors de l’examen des articles 13 et 14 de la première partie du projet de loi de finances et gage cet ajustement par annulation de crédits à due concurrence sur les programmes « vie de l’élève » et « soutien de la politique de l’éducation nationale » pour respectivement 800 000 euros et 1 781 831 euros.
M. le Rapporteur spécial – La commission ne l’a pas examiné. Étant donné sa nature technique, je considère, à titre personnel, que nous pouvons le voter.
M. Yves Durand – Puisque nous n’allons pas voter ce mauvais budget, nous ne prenons pas part au vote sur un redéploiement de crédits.
M. Michel Bouvard – Les cosignataires de l’amendement 295 y sont très attachés. Il s’agit d’utiliser une possibilité offerte par la LOLF pour maintenir les postes d’enseignants dans les établissements privés sous contrat, qui participent au service public de l’enseignement. Les crédits pour le privé évoluent comme ceux du public, en appliquant un pourcentage de 20 %. Cela vaut pour la réduction des postes d’enseignants. Or, dans le privé, les effectifs d’élèves ne diminuent pas. Il convient de maintenir le taux d’encadrement. Soulignons d’ailleurs que l’enseignement privé sous contrat ne dispose que de 11,5 % des crédits pour 20 % des élèves scolarisés car l’État, de façon légitime, ne tient compte que des enseignants et pas du personnel administratif. L’amendement vise à maintenir à l’enseignement privé 300 postes équivalent temps plein dont la suppression a été annoncée pour la rentrée 2007 en les finançant par redéploiement sans mettre en cause le financement du public.
M. le Rapporteur spécial – Le principe d’une répartition de 80 % pour le public et de 20 % pour le privé n’est pas inscrit dans la loi. C’est une tradition, mais c’est sur elle que repose le consensus. Toucher à ce principe, ce serait risquer de rouvrir la guerre scolaire.
Cependant, sur ce point, on peut essayer de faire bouger les choses d’une façon que chacun comprendra. Pourquoi en effet diminuer le nombre d’enseignants dans le privé, alors que le nombre d’élèves augmente ou se maintient, d’autant que l’effectif moyen par classe est supérieur à ce qu’il est dans le public mais que le coût de la formation d’un élève y est inférieur ? S’agissant ici de quelques centaines de postes, on ne remettrait pas en cause un équilibre général. Néanmoins, il faut aussi expliquer au privé que si le nombre d’élèves diminue alors qu’il se maintient dans le public, le nombre d’enseignants devra diminuer.
Je voterai donc cet amendement mais, par souci d’équité, je voterai également l’amendement que présentera M. Durand pour supprimer l’amendement Charasse, lui-même socialiste mais qui n’est pas suivi par son groupe.
M. Yves Durand – Il y a plusieurs demeures dans la maison du Père.
M. le Rapporteur spécial – Et désormais dans la maison Royal. (Sourires)
Ce double vote montre que nous ne sommes pas prisonniers des idéologies. Nous constatons un dysfonctionnement et nous y remédions.
M. le Ministre – Il est bon que nous ayons ce débat ici, et je voudrais apporter quelques éléments propres à nuancer les arguments avancés dans l’exposé des motifs. D’abord, il est dit que l’enseignement privé ne dispose que de 11,5 % des crédits pour 16,7 % des effectifs. Mais dans ces 11,5 % ne figurent pas tous les moyens accordés à l’enseignement privé. Par exemple dans le programme « soutien » figurent tous les crédits pour les examens et concours à la fois du privé et du public, ainsi que les personnels administratifs qui gèrent les moyens de l’enseignement privé. D’autre part, le taux de cotisations patronales au titre des retraites étant de 51,05 % pour le public mais de 26,4 % en moyenne dans le privé, il y a là 6 milliards de différence, qu’il faut neutraliser pour comparer la réalité des moyens accordés à chaque enseignement. L’enseignement public prend aussi seul en charge les dépenses pour la formation continue des adultes, l’hébergement et la demi-pension, les classes relais ou le dispositif de l’école ouverte. Il est seul assujetti à la contrainte de continuité du service public sur l’ensemble du territoire.
Enfin, la mesure proposée n’est pas conforme au principe de parité qui assure le consensus et qui est fixé par l’article L. 442-14 du code de l’éducation.
Je souligne encore que l’enseignement privé a bénéficié depuis dix ans d’une augmentation du nombre de postes de professeurs de 2 197 équivalents temps plein alors qu’il accueillait 35 000 élèves en moins.
Pour l’ensemble de ces raisons, le Gouvernement ne peut donner un avis favorable à l’amendement. Mais je vous propose de réunir un groupe de travail réunissant parlementaires de toutes sensibilités et représentants du ministère pour mettre à plat les éléments techniques afin de savoir où nous en sommes.
M. Michel Bouvard – Ces informations précieuses sur la répartition des charges montrent bien la complexité de la question. Un tel amendement n’a pas pour objet de provoquer je ne sais quelle crispation. Vous avez d’ailleurs indiqué que le nombre de postes a augmenté dans le privé à une époque où les effectifs n’augmentaient pas. Au nom des signataires de l’amendement, j’accepte votre proposition de constituer un groupe de travail, qui réunira des données objectives, y compris sur le service rendu, dans le public comme le privé, et je retire l’amendement.
M. Yvan Lachaud - Depuis que les crédits alloués aux écoles de langue régionale sont prélevés sur la ligne « établissements privés sous contrat », les difficultés de ces derniers se sont aggravées. J’approuve le retrait de l’amendement, tout en espérant que la commission de travail annoncée par le ministre calculera précisément le nombre de postes qui ont été pris pour les langues régionales aux établissements privés sous contrat.
M. Yves Durand – Je suis entièrement d’accord avec ce qu’a dit le ministre. Après des décennies de lutte entre les enseignements privé et public, nous sommes enfin parvenus à un équilibre qui, toujours fragile, ne doit pas être bouleversé. L’amendement aurait posé de nombreux problèmes et suscité de très vives réactions. Mais la solution ne peut pas être technique, Monsieur le ministre, et aucune commission, aucun groupe de travail ne remplacera le débat politique à l'Assemblée nationale et dans le pays, devant le suffrage universel.
M. Frédéric Reiss – Plusieurs députés se sont exprimés sur la scolarisation des enfants handicapés, montrant ainsi l’intérêt que suscite le sujet. Mon amendement 283 tend à abonder l’action 3 « accompagnement des élèves handicapés » du programme « vie de l’élève » de deux millions d’euros, pour l’acquisition de matériel pédagogique adapté et la formation des auxiliaires de vie scolaire. Ces crédits sont prélevés sur l’action 14 « subventions globalisées aux EPLE » du programme « enseignement scolaire public du second degré ».
M. le Rapporteur spécial – À titre personnel, je suis favorable à l’amendement que la commission n’a pas examiné. La réduction pour l’action 14 est « epsilonesque », s’agissant d’un transfert que je crois utile.
M. le Ministre – Vous connaissez l’engagement du ministère en faveur de l’accueil des enfants handicapés, et je remercie l’auteur de cette proposition. Avis favorable.
M. Michel Bouvard – S’agissant de l’enseignement privé agricole sous contrat, la loi de finances pour 2006 a transformé 240 postes du plafond ETPT en heures supplémentaires années, ce qui crée de la rigidité dans la gestion du personnel, et l’amendement 296 rétablit donc 120 équivalents temps plein travaillé et porte le plafond d’emplois de 18 047 à 18 167. Cela n’affecte en rien le nombre d’enseignants, mais représente tout de même un coût de 1,2 million, les enseignants étant rémunérés à l’année et non pas en heures supplémentaires. Dès lors que les heures supplémentaires correspondent en réalité à des postes d’enseignant à l’année, la logique de la loi organique veut, dans un souci d’évaluation, que ces postes apparaissent dans les ETPT. Nous avons en vue la souplesse de la gestion et la transparence.
M. le Rapporteur spécial – La loi de finances de 2006 avait basculé 240 postes pour payer des heures supplémentaires, ce sur quoi l’amendement entend partiellement revenir, pour la moitié des postes. Si c’était à dépense constante, pourquoi pas ? Mais le dispositif proposé coûtant plus cher, j’y suis, à titre personnel, défavorable, la commission n’ayant pas examiné l’amendement.
M. le Ministre – Avec Dominique Bussereau, nous avons fait pour ces établissements des efforts considérables, en faisant la chasse aux gaspillages, en réorientant les économies pour plus et mieux d’éducation. Vous ne pouvez pas nous demander de faire davantage. Avis défavorable.
M. Yves Durand – Monsieur le ministre, vous venez de dire que vous aviez fait un effort pour l’enseignement privé agricole. Je vous rappelle que nous avons demandé tout à l’heure un effort pour l’enseignement public agricole ! Avis défavorable à l’amendement.
M. Yvan Lachaud – L’amendement 284 rajoute dix équivalents temps plein supplémentaires pour des médecins scolaires, gagés par une très légère suppression de postes dans le second degré, liée à l’amélioration de la gestion.
M. le Rapporteur spécial – La commission n’a pas examiné cet amendement. À titre personnel, j’y suis favorable. La majorité, avec l’UDF, a choisi de renforcer la politique sanitaire en milieu scolaire.
M. le Ministre – Le Gouvernement a fait de la santé sa grande priorité, comme en témoigne le décret réglementant l’usage du tabac dans les lieux publics. Avis favorable.
M. Yves Durand – Une disposition votée par le Sénat dans la loi relative à la responsabilité locale pose de sérieux problèmes financiers aux communes et nous avions défendu en commission un amendement tendant à la supprimer, à la demande des associations d’élus. Cette proposition s’étant heurtée à des difficultés réglementaires, nous proposons, par l’amendement de repli 292, que le Gouvernement présente au Parlement un rapport évaluant les conséquences de ladite disposition.
M. le Rapporteur spécial – La commission n’ayant pas examiné cet amendement, je m’exprimerai à titre personnel.
C’est une mauvaise solution apportée à un vrai problème. Vrai problème dans un canton rural ou périurbain qui comporte un seul établissement privé, celui-ci ne reçoit pas obligatoirement une contribution de la part des communes dont les enfants sont issus. Or, cet établissement a évidemment besoin d’être financé. Mais la solution est mauvaise. Si, en effet, une famille scolarise son enfant dans l’école publique d’une autre commune que la sienne alors que l’établissement de la commune d’origine dispose de places, le maire peut refuser un financement. Avec l’amendement Charasse, il n’en va pas de même si la scolarisation a lieu dans un établissement privé, ce qui est incompréhensible et risque de rallumer la guerre scolaire.
Je souhaite que les choses puissent évoluer intelligemment entre le public et le privé et qu’il soit également possible d’apprécier l’évolution des effectifs. À titre personnel, je suis favorable à cet amendement.
M. le Ministre – Sachant que la loi a déjà commencé à être appliquée, un petit rapport d’étape pourrait certes être rédigé mais un recours de la FCPE et de l’UNSA devant le Conseil d’État ayant été déposé, il me semble préférable d’attendre. Je m’en remets à la sagesse de l’Assemblée.
M. le Président – Nous avons terminé l’examen des crédits relatifs à l’enseignement scolaire.
M. le Président – Je rappelle que la discussion de ces crédits a eu lieu à titre principal en commission élargie.
M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l’État – Je commencerai par rappeler le parcours accompli au cours de cette législature.
Face à la dégradation des comptes des entreprises publiques, dont le déficit cumulé s’élevait à plus de 10 milliards d’euros en 2001, le gouvernement avait chargé M. Barbier de la Serre de mener une réflexion portant sur rôle de l'État actionnaire ; à l'initiative de MM. Pierre Méhaignerie, Patrick Ollier et Jacques Barrot, votre assemblée avait également lancé une commission d'enquête présidée par M. Douste-Blazy et consacrée à la gestion des entreprises publiques.
Depuis cette époque, l'Agence des participations de l'État a été créée et la situation des entreprises publiques s'est considérablement redressée : à périmètre comparable, le chiffre d'affaires des entreprises publiques a progressé de 5,7 %, pour s’établir à 149 milliards, et le résultat net a quasiment doublé. Les ratios de solvabilité des entreprises publiques se sont en conséquence améliorés : la dette ne représente plus que 1,9 fois les capitaux propres à la fin de l’année 2005, contre 8 fois en 2002. S’il faut traiter ces chiffres avec un certain recul, puisqu’ils dépendent essentiellement des résultats des plus grosses entreprises publiques, la situation du portefeuille de l’État s’est nettement assainie.
J’ajoute que la bonne santé des entreprises appartenant à l’État est un gage de la qualité du service public rendu dans la durée. Pour que les investissements nécessaires aient lieu, il faut en effet que les entreprises concernées puissent investir, ce qui implique une structure financière saine. N’opposons donc pas résultats comptables et qualité du service public !
La bonne gestion de ses participations financières a également contribué à désendetter l'État : les opérations portant sur les sociétés d’autoroute et sur Alstom ont ainsi dégagé une plus value de près de 2 milliards en 2006. Au total, plus de 17 milliards de recettes auront été versés sur le compte d'affectation spéciale et affectés presque intégralement au désendettement de la France ! Pour l’année 2007, le Gouvernement s'est fixé comme objectif de baisser encore la dette publique de 1% du PIB, ce qui portera l’effort réalisé en deux ans à 3 % du PIB.
Un mot enfin sur la mission « avances à divers services de l'État et organismes gérant des services publics » : conformément à la LOLF et en application de la décision du Conseil constitutionnel sur les missions mono-programmes, cette mission a été restructurée en trois programmes au lieu d'un seul.
Je rappelle que les avances pilotées par l'Agence France-Trésor permettent d'éviter le recours à l'emprunt bancaire, qui nous obligerait à rembourser des intérêts. L’optimisation de notre dette est une de nos obsessions ! Et les résultats sont là ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
Mme Muguette Jacquaint – Les participations financières de l’État sont aujourd’hui placées sous la responsabilité d’une agence à compétence nationale : créée en septembre 2004 et rattachée à la direction générale du Trésor et de la politique économique, l’Agence des participations de l’État a pour mission de veiller à nos intérêts patrimoniaux dans les entités contrôlées ou détenues par l’État, majoritairement ou non, directement ou indirectement. Sont ainsi concernées, à la fin de l’année 2005, 1 143 entreprises, pour un portefeuille supérieur à 120 milliards d'euros.
Dans l'intérêt des contribuables, mais aussi dans l’intérêt général, l’Agence devrait avoir pour objectifs de contribuer au développement économique harmonieux de notre pays, de garantir la maîtrise publique dans des secteurs socialement et industriellement stratégiques, mais aussi de mener une politique exemplaire, favorable à l'emploi et à la formation, à l'abri des intérêts spéculatifs. Le premier défi n'est donc pas celui d’une compétitivité qui tournerait le dos à ces missions.
Quel est votre bilan ? L’État a organisé son propre effacement, taillant dans les effectifs des entreprises qu’il conserve et organisant des licenciements boursiers dans celles qu'il vend. En privatisant à tour de bras, vous avez non seulement renoncé à des moyens d'action fort utiles, mais vous vous êtes également privés de ressources budgétaires non négligeables.
Face aux violentes turbulences de l’industrie aéronautique, le Premier ministre doit ainsi essayer de rassurer les sous-traitants d'Airbus sans autre outil qu’un saupoudrage de crédits. Quelle hérésie de privatiser la SNECMA !
Il est vrai que vous n'êtes pas à une contradiction près. D’un côté, le Gouvernement se fait l’apôtre du « patriotisme économique » ; de l’autre, il se réjouit que le secteur public ait perdu en un an 200 entreprises, employant 53 000 salariés. En cinq ans, vous avez battu tous les records de privatisations – 50,7 milliards d'euros ! Si vous vous enorgueillissez de ce chiffre, c’est que l'efficacité et de la pertinence de votre politique ne comptent guère pour vous. Vous n’agissez que pour des motifs idéologiques…
Autre contradiction : vous privatisez sans discernement des entreprises bénéficiaires et en excellente santé financière, tout en expliquant aux Français que la priorité doit être donnée à la réduction des déficits. Faute d'audace, vous vous contentez d’appliquer des principes inspirés du secteur privé et totalement inadaptés aux exigences propres des participations financières de l’État. Pour toutes ces raisons, nous ne pouvons voter ce budget.
M. Michel Diefenbacher – S’il est un domaine où l’amélioration de la gestion publique a été spectaculaire au cours des cinq dernières années, c’est celui des entreprises publiques. D’un déficit de 18 milliards, nous sommes passés à un excédent de 12 milliards ; la dette a été réduite d’un tiers ; les fonds propres ont presque doublé.
Un tel redressement n’est pas le fruit du hasard. Il résulte au contraire de la clarification des politiques menées par l’État, désormais l’objet d’un plus grand réalisme. Nous avons en effet admis que les entreprises publiques sont d’abord des entreprises et que l’actionnaire public est d’abord un actionnaire : ce n’est plus une faute, mais une nécessité de se pencher sur les besoins du marché et sur les intérêts patrimoniaux de l’État.
La puissance publique a également su faire preuve d’un plus grand réalisme, ses décisions financières ne dépendant plus d’un a priori idéologique, interventionniste ou libéral, mais des besoins des entreprises.
Mme Muguette Jacquaint – Que faites-vous de l’emploi ?
M. Michel Diefenbacher – Il peut s’agir, selon les cas, d’une recapitalisation publique ou, au contraire, de partenariats privés – toutes les entreprises, qu’elles soient publiques ou privées, doivent en effet être autorisées à passer des alliances entre elles.
De cette nouvelle politique, tout le monde a profité : les entreprises ont pu affronter plus efficacement la concurrence grâce au rétablissement de leur situation financière. Mais l’État y a gagné lui aussi. Tout d’abord, les dividendes ont augmenté, passant de 2,4 milliards en 2002 à 4,3 en 2006, avec une prévision de 7,6 pour 2007, soit un total de 20 milliards sur la législature.
Les recettes des privatisations ont en outre atteint des niveaux sans précédent – 50 milliards en cinq ans ! De telles cessions d’actifs n’ont pas seulement procuré des ressources à l’État, mais aussi permis aux entreprises de nouer des alliances afin de trouver les financements nécessaires à leur développement. C’est ainsi que nous avons conçu, après celui d’Air France et de KLM, le rapprochement de GDF et de Suez.
Dernier motif de satisfaction, l’État a pu financer certaines actions prioritaires, notamment son désendettement. Depuis le début de la législature, près des deux tiers des recettes de privatisation ont été affectées au remboursement de la dette. Cette part est portée à 72 % dans le projet de loi de finances pour 2007.
Nos adversaires voudraient que cette politique soit « ultralibérale ». Mais si elle l’était, le Gouvernement aurait-il pris 20 % du capital d'Alstom, à l’été 2004, pour sauver cette entreprise ? Aurait-il consacré un tiers des recettes de privatisation à des interventions économiques, qu'il s'agisse du soutien aux entreprises publiques – notamment le GIAT et SNCF-Fret – ou du financement de la recherche, avec la création de l'Agence de l'innovation industrielle ? Aurait-il créé en 2004 l'Agence des Participations de l'État, et l’aurait-il dotée de personnels et de crédits plus importants que ceux dont disposait précédemment le service des participations de l'État ?
La vérité, c'est que nous sommes dans un domaine où le pragmatisme l’emporte désormais sur les idéologies.
Deux grands problèmes subsistent. Le premier est celui de la compétitivité des entreprises. Des progrès ont été réalisés.
Mme Muguette Jacquaint – À quel prix !
M. Michel Diefenbacher – D'autres restent à faire, notamment pour maîtriser les charges de personnel, qui restent plus élevées à la Poste, chez EDF ou chez France Télécom que chez leurs concurrents européens.
Le second problème est celui du financement des retraites des agents, qu'il s'agisse des régimes spéciaux, notamment celui de la SNCF, ou du régime général, dont relèvent les agents de la Poste. Sont ici en cause l’équité entre les régimes, le coût pour l’État – 3,5 milliards d’euros – et la compatibilité de cette charge avec les capacités financières des entreprises. Ce sera l'un des grands chantiers du prochain quinquennat. Dans l'immédiat, le groupe UMP votera les crédits de cette mission. J'ajouterai à titre plus personnel, Monsieur le ministre, un satisfecit pour la qualité des relations de travail entretenues avec vous-même et vos collaborateurs au cours de ces cinq années. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Augustin Bonrepaux – Ce compte des participations financières de l’État est plutôt, sous cette majorité, un compte de privatisations. Plus de 50 milliards d'euros de cessions ont en effet été réalisées depuis 2002. Je conteste d’ailleurs le mauvais procès que nous avait intenté l’an dernier M. Breton en accordant la palme en matière de privatisations à la majorité précédente : moins de 30 milliards de recettes de privatisations ont été comptabilisées entre 1997 et 2002, contre 50 milliards depuis cette date !
Je me félicite de l’évolution de la nomenclature du compte spécial, qui contient deux programmes au lieu d'un. C’est d’ailleurs grâce au recours que nous avions intenté devant le Conseil constitutionnel, qui nous a donné raison. Le Gouvernement a donc suivi nos recommandations en créant deux programmes respectivement consacrés aux opérations en capital et au désendettement de l'État et de ses établissements. Mais il refuse toujours de tirer les conséquences de l'amendement adopté l’an dernier à l'initiative de Didier Migaud, qui intégrait explicitement parmi les dépenses du compte spécial les dotations au Fonds de réserve des retraites : non seulement celui-ci n’a pas été abondé depuis 2002, mais le Gouvernement refuse que cette dépense constitue un programme particulier.
Comme l'a souligné le rapport Pébereau sur la dette publique, et contrairement à ce qu'affirme notre rapporteur, on ne saurait en effet assimiler les engagements financiers de moyen et long terme, comme ceux liés aux retraites, à la dette publique proprement dite. Les deux sujets sont liés, mais pas identiques. Se désendetter est une nécessité, mais faire face à nos engagements financiers aussi. Nous défendrons donc un amendement visant à identifier les dotations au Fonds de réserve, et à le doter d'une part du produit des privatisations. Il appartient au Parlement d’arbitrer entre désendettement à court terme et engagements financiers à moyen et long terme.
J’en viens au prétendu désendettement. L’examen du compte spécial montre que la dette publique continue sur sa lancée, alimentée par les déficits de l'État et de la sécurité sociale. Sa stabilisation à 63 % du PIB – soit plus de 7 % au-dessus du niveau de 2001 – n'est liée qu'à l'affectation de produits de cession.
À cet égard, on ne peut que s'interroger sur le bilan patrimonial de ces opérations. Seulement 65 % des recettes, soit moins de 30 milliards d'euros, auront été affectés au désendettement. Or la dette a progressé de 137 milliards d'euros depuis fin 2001, ce qui illustre l'incapacité du Gouvernement à maîtriser la dynamique de l’endettement.
S’agissant de l’Agence des participations de l'État, je réitère les observations de François Brottes et de Jean-Pierre Balligand sur le rôle effectif de l'Agence dans les derniers événements concernant EADS et Gaz de France. On peut en effet se demander si cette Agence existe encore… Pour appréhender ses moyens, le « bleu » nous renvoie au programme « stratégie économique et financière et réforme de l'État », mais les informations disponibles sont peu nombreuses. De plus, aucun indicateur de résultat ou de performance n'est associé à l’activité de l’Agence. Nous défendrons donc un amendement tendant à soumettre son activité à de tels indicateurs, car son absence d’intervention dans les deux cas que j’ai cités est regrettable.
Le groupe socialiste votera contre ce budget.
M. Charles de Courson – Ces dernières années, ce compte a été utilisé pour un certain nombre de dépenses de fonctionnement – prise en charge d’intérêts, subventions – dissimulées sous des dotations en capital pour minimiser la croissance des masses budgétaires.
Nous attirons l’attention du Gouvernement sur plusieurs problèmes. Le premier concerne l’EPFR, structure de cantonnement du Crédit Lyonnais. Comme en 2006, 500 millions sont prévus. Je défends pour ma part depuis longtemps la suppression de l’EPFR et du CDR. Actuellement, il reste 15 millions d’actifs nets au niveau du CDR. Si l’on maintient ces deux structures, c’est parce que l’État ne veut pas rapatrier dans son endettement propre le solde de l’endettement, soit 4,6 milliards. Je rappelle que l’affaire du Crédit Lyonnais a coûté 22 milliards au contribuable, dont 11 milliards de pertes au niveau du CDR, 7,2 milliards correspondant aux coûts de portage de l’EPFR, et 4,6 milliards de solde de la dette. Ces deux structures sont aujourd’hui des faux nez.
Par ailleurs, nous finançons maintenant la quasi-totalité des investissements routiers et ferroviaires à travers une usine à gaz qui est un détournement de la notion de fonds de concours, l’AFITF. Ainsi 4 milliards ont été prélevés fin 2005 sur le produit de la privatisation des sociétés d’autoroutes et affectés à l’AFITF, pour financer ces investissements en 2006 et en 2007. L’État vend ses actifs et dote un établissement public qui lui ouvre des fonds de concours ! Pourquoi ne pas maintenir cela sur le budget de l’État ? Pour faire croire que les masses budgétaires augmentent peu ! Et cela porte tout de même sur 1,6 ou 1,7 milliard pour 2007 ! Tout cela est profondément malsain.
Il y a plus grave. Un des grands problèmes qui demeurent pour les entreprises publiques est celui du financement des retraites. Les montants sont considérables. Et pourtant, le Gouvernement a maintenu les prestations existantes pour les industries électriques et gazières ! L’UDF prône, elle, la mise en extinction de tous les régimes spéciaux – et nous avions déposé des amendements en ce sens lors de la discussion de la loi Fillon. Nous proposons de créer un grand régime unique pour tous les salariés du public et du privé, qui permettrait de rétablir en une génération l’égalité des Français devant les retraites. C’est cela le courage politique ! On a préféré faire payer la fameuse soulte – 8 milliards – au peuple français ! Bref, on a choisi de maintenir – et d’aggraver – l’inégalité entre les Français.
La SNCF devra passer 8,2 milliards de provisions obligatoires dans ses comptes en 2007. M. Copé nous a dit en commission qu’il ne voyait pas l’intérêt d’un texte de loi pour inscrire une contrepartie à l’actif du bilan, c’est-à-dire une garantie de l’État, et que le Gouvernement passerait par la voie réglementaire. Ce n’est pas sérieux !
Je pourrais encore évoquer le régime de la Banque de France, pour lequel il faudrait passer près de 6,6 milliards de provisions. Là encore, la Banque de France est propriété de l’État : maintenir ce régime, c’est le faire payer aux Français.
Le groupe UDF ne votera pas ces crédits.
M. Augustin Bonrepaux – Je m’en suis déjà expliqué : le groupe socialiste estime anormal qu’un programme « abondement du fonds de réserve pour les retraites » distinct n’apparaisse pas dans cette mission. Il convient de le créer pour identifier ce qui est une catégorie particulière de dépenses, et de le doter. C’est l’objet de l’amendement 91, qui rend possible ce qui paraît s’apparenter à une dépense nouvelle en diminuant les crédits du programme « désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État » à concurrence de la dotation proposée.
M. Michel Diefenbacher, rapporteur spécial de la commission des finances – La commission a repoussé l’amendement, l’estimant inutile. Les crédits du Fonds de réserve pour les retraites étant inscrits dans la mission « désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État », à laquelle les deux tiers du produit des privatisations sont affectées, point n’est besoin de créer un programme spécifique.
M. le Ministre délégué – Je loue votre constance, Monsieur Bonrepaux, mais je regrette de ne pas vous avoir convaincu que la courageuse réforme des retraites que nous avons conduite sera d’une efficacité bien supérieure au Fonds de réserve pour les retraites créé comme cache-misère par le Gouvernement Jospin. L’objectif du Gouvernement est de poursuivre la réduction de la dette et des charges financières. Aussi, ne bouleversons pas sans raison les équilibres auxquels nous sommes parvenus. J’espère vous avoir convaincu de retirer l’amendement. S’il en allait autrement, j’inviterais votre assemblée à le rejeter.
M. Augustin Bonrepaux – Vous ne m’avez en rien convaincu. Contrairement à vous, je considère que les problèmes sont devant nous et je déplore ce manque de transparence. Dites clairement que vous ne voulez plus abonder le Fonds de réserve pour les retraites ! Si ce n’est pas le cas, il est indispensable que ces crédits particuliers soient identifiés, au lieu d’être noyés dans l’ensemble de la dette.
M. Augustin Bonrepaux – Qu’il s’agisse de l’affaire EADS ou de la privatisation de GDF, l’Agence des participations de l’État – APE – s’est signalée par son effacement. Elle doit, elle aussi, se voir doter d’un indicateur annuel de performance ; c’est l’objet de l‘amendement 90.
M. le Rapporteur spécial – La commission a exprimé un avis défavorable, les objectifs de performance de l’APE étant évalués par les indicateurs, très clairs, fixés pour la mission. De plus, faire droit à cette demande aurait pour effet de surcharger le « jaune », qui deviendrait moins facilement exploitable.
M. le Ministre délégué – Même avis.
M. le Président – Nous en avons terminé avec l’examen des crédits de la participation financière de l’État.
M. le Président – Je vous rappelle que la discussion des crédits relatifs aux finances publiques a eu lieu à titre principal en commission élargie.
M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l’État – Les missions dont vous débattez maintenant sont au cœur de notre politique des finances publiques. Elles s’établissent à 127,2 milliards, soit l'essentiel des crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
La mission « engagements financiers de l'État », avec ses 41 milliards, correspond pour l'essentiel au programme « charge de la dette et trésorerie de l'État », qui s’établit à 39 milliards. Je n'ai pas besoin de souligner le poids que représente la charge de la dette pour notre pays et la nécessité de la maîtriser. Sa gestion, en 2007, devrait se caractériser par la diminution du déficit budgétaire de l'État, la remontée progressive des taux de court terme et la stabilité des taux d'intérêt de moyen et long termes, qui permet le refinancement dans des conditions encore favorables. La progression de la charge de la dette reste contenue à 156 millions, du fait des efforts engagés par le Gouvernement pour réduire le niveau d'endettement de l'État et grâce à une politique de gestion active. La stabilisation du niveau de la charge nette de la dette et de la trésorerie de l'État en 2007 est ainsi le fruit d'une politique volontariste d'assainissement des finances publiques. Le cap sera maintenu en 2007 avec, pour la première fois, un objectif de réduction des dépenses de 1 % en volume.
Les missions « gestion et contrôle des finances publiques » et « stratégie économique et pilotage des finances publiques », qui regroupent la majeure partie des effectifs et des crédits des directions du ministère des finances, illustrent l'ampleur de la dynamique de modernisation que nous mettons en œuvre. C'est sur la mission « stratégie économique et pilotage des finances publiques » qu'est financée notre politique de réforme de l'État. Elle tend à déployer une culture de performance et de résultats, à développer l'administration électronique et à placer l'usager au cœur du service public en assurant un service public de qualité, accessible et compréhensible. Par cette démarche, le Gouvernement s’attache à répondre aux attentes des Français en recherchant un meilleur service public au meilleur coût. Il s’agit ainsi de satisfaire les citoyens, qui attendent des politiques publiques efficaces ; les usagers, qui souhaitent une qualité de service améliorée ; les contribuables, qui veulent une utilisation optimale des deniers publics ; les agents, qui souhaitent de la reconnaissance pour les actions conduites, une qualité de travail et un intérêt des métiers exercés. En outre, les gestionnaires sont responsabilisés avec le développement des dispositifs contractuels de pilotage.
La mission « gestion et contrôle des finances publiques », qui est au cœur de l'action régalienne du ministère liée au recouvrement des recettes et au paiement des dépenses de l'État, mais qui comporte aussi les activités d'état-major, d'expertise et de soutien, illustre cette démarche. La direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique, qui constituent l'essentiel des 8,9 milliards de crédits de cette mission, ont en effet été des précurseurs pour la conclusion de contrats pluriannuels de performance. Instruments puissants de réforme de l'État, ces contrats portent un projet stratégique clair, et programment pour plusieurs années des réformes et des gains de productivité. Assortis d'engagements précis et mesurables, ils offrent en contrepartie aux gestionnaires un mécanisme d'intéressement collectif à la performance.
Je souhaite dire un mot des 2 988 réductions de postes en équivalent temps plein travaillé, au ministère des finances. Elles signifient que deux départs à la retraite sur trois ne sont pas remplacés. Il ne s'agit pas un effort de circonstance, puisqu’en cinq ans, Bercy aura réduit ses effectifs de 11 200 postes tout en intensifiant son action en matière économique et financière. Voilà qui tranche avec la législature précédente, puisque, en dépit de très importants gains de productivité, il n’y a pas eu de suppressions de postes à Bercy sous le gouvernement Jospin.
Enfin, votre débat porte également sur des missions plus techniques – « accords monétaires internationaux », « provisions » et, surtout, « remboursements et dégrèvements d'impôts ». À ce sujet, nous avons tenu le plus grand compte des observations qu'avait formulées M. Jean-Jacques Descamps, en particulier pour permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible, et je viens de lancer un audit à ce sujet.
La réforme de l'État, qui a eu besoin de plusieurs années pour trouver son rythme de croisière, fait aujourd'hui l'objet d'un large consensus. Ce quinquennat aura été celui d'une nouvelle approche de l'administration, et de réalisations tangibles en matière de réforme de l'État. En particulier, je suis persuadé que l’audit est un outil de réforme majeur, dont l’usage persistera au-delà de la législature. Le lancement d’un audit est à l’administration ce que le sport est à l’individu : la garantie d’une bonne hygiène de vie…. (Sourires et applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Gilles Carrez – Les crédits de cette mission ayant été examinés en commission élargie, je limiterai mon propos à des observations sur les engagements financiers de l'État et les remboursements et dégrèvements, problème budgétaire majeur qui ira s’accentuant au cours des prochaines années. Le service de la dette constitue le premier engagement de l’État, et le programme « charge de la dette et trésorerie de l'État » prévoit 39,2 milliards de crédits pour 2007 – chiffre au demeurant quasi miraculeux, mais qui représente près des trois quarts du produit de l’impôt sur le revenu. C’est le résultat de vingt-cinq années de déficits constants du budget de l’État. Nous avons choisi de rétablir progressivement les finances publiques en stabilisant les dépenses et en modérant les réductions d’impôt mais, malgré cela, le déficit prévisionnel sera de 42 milliards en 2007, montant considérable.
Dans son programme pour la prochaine législature, la majorité s’engage à réduire l’endettement public à 60 % du PIB. Pour atteindre cet objectif, il faut réduire le déficit du budget de l’État de 40 milliards en cinq ans. On ne pourra donc proposer de nouvelles dépenses que par redéploiement, et il faudra grandement modérer les réductions d’impôt. (Approbation sur plusieurs bancs du groupe UMP)
Les crédits du programme « remboursements et dégrèvements » correspondent pour les deux tiers au fonctionnement normal de l’impôt – il s’agit, par exemple, des crédits de remboursement de la TVA. Mais ces crédits financent aussi diverses dispositions fiscales, certaines auxquelles nous adhérons tous, mais d’autres, qui sont des avantages fiscaux, des « niches ». Je renouvelle à ce sujet une demande constante de la commission des finances : que ces exonérations et dérogations fiscales soient évaluées dans un esprit aussi rigoureux que celui dont vous venez de faire preuve, Monsieur le ministre, au sujet des dépenses, avec éventuellement des audits, et qu’on réserve ces dérogations et exonérations aux lois de finances, afin de juger de leur cohérence (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
C’est l’Agence France-Trésor qui gère la dette et l’agence comptable centrale du Trésor qui gère la trésorerie. Je rends hommage au professionnalisme de ces deux organismes, qui sont des opérateurs de qualité, sans pour autant être le fruit d’un démembrement de l’État. Ce sont des services de l’État bien identifiés, avec des objectifs et des indicateurs.
Nous nous sommes en revanche inquiétés durant toute la première partie de la loi de finances de la multiplication de nouveaux opérateurs, qui sont érigés en établissements publics, dotés de l’autonomie juridique, et auxquels on affecte une masse croissante de recettes d’État. Je crois pour ma part qu’il est certes utile de confier certaines missions à des opérateurs, mais que nous pourrions garder beaucoup de ceux-ci dans l’orbite de l’État. Quand tel n’est pas le cas, j’insiste pour que nous ayons envers les dépenses de ces opérateurs les mêmes exigences de contrôle, d’évaluation et d’intervention du Parlement que pour les dépenses de l’État.
Au bénéfice de ces observations, le groupe UMP votera les crédits de Bercy. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Thierry Carcenac – Le budget que nous examinons est emblématique, puisque la grande maison qu’est le ministère de l’économie et des finances met en œuvre les choix du Gouvernement, que nous avons eu maintes fois l’occasion de critiquer au cours de la discussion de la première partie du PLF. Je ne reviens pas sur l’accroissement de la dette, les allégements fiscaux consentis aux plus fortunés, l’affaiblissement de la notion même d’impôt…
L’examen de ce budget en commission élargie ayant permis d’entrer dans le détail des cinq missions et des onze programmes, j’évoquerai seulement le thème de la réforme de l’État, qui a été décliné en plusieurs formules, révélatrices de l’état d’esprit de ceux qui se sont succédé à la tête du ministère : « Bercy en Mouvement » en 2002, « Bercy ensemble » en 2004… Mais avant cela, il y avait eu, en 2001, le programme « Réforme et modernisation » de Laurent Fabius, et avant cela, encore, le lancement d’une démarche contractuelle, le premier contrat d’objectifs et de moyens étant signé en 1999. Il y a donc une continuité dans ce domaine, et c’est heureux.
Lorsque vous dites, Monsieur le ministre, que vous voulez mettre l’usager au cœur du service public, nous ne pouvons que vous approuver, notamment quand il s’agit de développer l’administration électronique. Mais lorsque vous ajoutez que « le client est roi », nous ne vous suivons pas, car nous ne pensons pas que l’on puisse appliquer les recettes du secteur privé concurrentiel au service public et à une administration régalienne. Le citoyen n’achète pas un bien ou un service quand il accomplit son devoir civique et quand il contribue, proportionnellement à ses ressources, au fonctionnement de l’État.
Par ailleurs, la baisse des effectifs n’est pas une fin en soi, Monsieur le ministre.
De nombreux indicateurs sont au vert, notamment ceux qui se rapportent à la qualité du service, mais il me plaît aussi d’insister sur les objectifs de respect des obligations contributives et de contrôle fiscal des entreprises comme des particuliers.
Un mot, enfin, de la situation des personnels du ministère : la non-participation aux débats du dernier CTPM et les grèves observées dans différentes directions témoignent d’un certain malaise. Or, Monsieur le ministre, vous avez dit en commission qu’aucune réforme n’était possible sans l’approbation des agents. Il convient donc d’être attentif à ce malaise.
Pour toutes ces raisons, le groupe socialiste votera contre les crédits de ces cinq missions et du compte spécial « accords monétaires internationaux ».
M. Augustin Bonrepaux – Très bien.
M. Charles de Courson – Il faut savoir dire à temps et à contretemps que l’État est certainement, pour ce qui est du déficit, la structure la plus mal gérée, si on le compare aux collectivités locales et à la sécurité sociale. Or, la dette n’est rien d’autre que l’accumulation des déficits depuis vingt-cinq ans.
M. Carrez parle de miracle à propos de la très faible croissance des frais financiers, alors que la dette explose. Mais ce « miracle » est dû aux risques pris dans la gestion de la dette, à savoir le fait que l’on a substitué des taux variables à des taux fixes. Un retournement de tendance nous coûterait donc très cher !
Le déficit du budget de l’État n’a été réduit que d’environ 1,5 milliard sur les deux dernières années. Sur les 41,6 milliards que prévoit encore le PLF pour 2007, il y en a 23 pour le seul fonctionnement. À ce rythme, il faudrait quinze ans pour supprimer le déficit de fonctionnement !
J’ajoute qu’il faut tenir compte aussi des organismes divers d’administration centrale, dont l’excédent baisse très fortement, plus vite que ne baisse le déficit de l’État. Si on additionne l’État plus les ODAC, le déficit public ne baisse pas en pourcentage du PIB.
C’est vous dire que nous sommes loin du « dream budget » dont a parlé le ministre. Non, c’est tout sauf un budget de rêve ! D’autant que la dépense n’augmente pas de 0,8 % mais de 2,9 %.
Un mot enfin sur les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux. Ils passeront de 13,49 à 14,09 milliards en 2007. Et 90 % du coût de la PPE ne figurent pas dans le budget présenté : il faut prévoir 900 millions de plus, qui concernent des personnes non imposables et sont imputés en remboursements et dégrèvements. Quant à la redevance audiovisuelle, la prise en charge des exonérations va passer de 440 à 510 millions. Pour ces trois seuls postes, on passe donc de 16,33 à 17,90 milliards : près de 10 % d’augmentation.
On ne peut pas continuer à gérer les finances publiques comme cela, sauf à aller dans le mur. Le groupe UDF votera donc contre ces crédits.
Mme Muguette Jacquaint – Nous voudrions saisir l'occasion de ce débat sur les engagements financiers de l'État pour revenir sur l'épineuse question de la dette, dont vous êtes parvenus à faire un enjeu politique majeur, mais à partir d'une présentation biaisée.
La situation financière des administrations publiques a de quoi inquiéter. Depuis 1995, la France est le pays de l'Union européenne à 15 qui a le plus accru sa dette publique. Celle-ci a en effet augmenté de près de 400 milliards d'euros, dont la moitié depuis 2002, sous ce gouvernement. Mais ce n’est pas tant le fait que vous persistiez dans l’autosatisfaction, malgré l’évident échec de votre politique budgétaire, que nous dénonçons que votre présentation purement idéologique des faits.
Vous faites comme si l'augmentation de la dette publique résultait d'une croissance excessive des dépenses publiques ! Ne reste plus, vous appuyant sur le sens commun, qu’à conclure qu’on ne peut durablement dépenser plus qu'on ne gagne et que par conséquent, il faut dépenser moins et ajuster les dépenses aux recettes.
M. Jean-Pierre Gorges – Bonne analyse.
Mme Muguette Jacquaint – Il ne reste plus ensuite qu'à décider dans quel budget il faut couper.
En réalité, l'État dispose de la possibilité – assez peu répandue chez les particuliers – de fixer lui-même ses recettes et ses dépenses peuvent engendrer des recettes. Quant aux intérêts de la dette, ils ne seront pas payés demain par nos enfants, mais le sont par les contribuables d’aujourd’hui. Enfin, la montée de la dette de l'État est principalement liée à une baisse de ses recettes, ce qui explique pourquoi ce déficit public n'a pas une vertu keynésienne.
En somme, l’assainissement des dépenses publiques que vous prônez n’est que le prétexte à réduire les moyens budgétaires de l’État. Cela, nous ne l'acceptons pas. S'il est nécessaire de débattre de la dette publique, cela doit se faire en toute transparence et en toute honnêteté.
L’inquiétant, ce n'est pas le niveau des dépenses publiques mais leur nature. C'est à l'insuffisance des dépenses d'investissement qu'il est urgent de remédier, pour faire jouer à l'État un rôle de levier économique et contrebalancer le poids excessif des dépenses de fonctionnement.
On ne peut aujourd'hui continuer, comme vous le faites, à se cantonner dans d'étroites considérations comptables, il faut une autre ambition : il faut cesser d’accorder ces crédits et réductions d'impôt inefficaces, que dénonce d'ailleurs la Cour des comptes, trouver des ressources nouvelles, en taxant par exemple les plus-values financières, cesser de croire que tout dépend du rôle prétendument régulateur du marché.
Réduire l'endettement passe par des dépenses utiles à la croissance. Tout à sa foi libérale, le Gouvernement a cru, pendant cinq ans, qu'une politique exclusivement fondée sur l'offre, la réduction des impôts sur les entreprises et des cotisations patronales, les cadeaux fiscaux au plus aisés allait relancer l'économie.
L’échec est cuisant. Non seulement vous n'avez pas réussi à gagner le pari de la croissance, mais vous avez encore conduit nos concitoyens à s’endetter. La part du revenu épargnée a diminué de deux points en quatre ans, et seuls s’enrichissent les créanciers, à qui vous accordez par ailleurs tant de cadeaux.
Compte tenu de notre désaccord de fond sur vos orientations et de l'insincérité qu’elles font peser sur votre budget, nous voterons contre ces programmes.
M. le Ministre délégué – L’amendement 140 tire les conséquences du vote en première partie du projet de loi de finances, d’une majoration de 3 millions de la dotation globale de fonctionnement au titre de la dotation versée aux communes situées dans un parc naturel.
M. Daniel Garrigue, rapporteur spécial de la commission des finances – La commission a émis un avis favorable, tout en regrettant qu’on ait repris la pratique, qui semblait abandonnée, de prélever des crédits sur le chapitre 37-95, dépenses accidentelles et imprévisibles. Espérons que ce n’est …qu’un accident.
M. le Ministre délégué – C’est le charme des négociations internes.
M. le Ministre délégué – L’amendement 105 tire les conséquences de l’amendement 12 rectifié voté en première partie, qui vise à exclure du bénéfice de la prime pour l’emploi les personnes assujetties à l’impôt de solidarité sur la fortune.
M. le Président – La discussion sur ces crédits a eu lieu à titre principal en commission élargie.
M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique – Ce budget est reconduit pour l’essentiel, avec une forte augmentation des crédits du volet social. Après huit années d’interruption, nous avons réussi à reprendre le dialogue avec les organisations syndicales des trois fonctions publiques et avons conclu l’accord du 25 janvier, qui a conduit à adapter la grille dans le volet statutaire et à augmenter de 50 % les crédits du volet « action sociale ».
Ayant eu l’occasion d’exposer de façon détaillée ce budget en commission élargie, je reviendrai simplement sur les aspects que vous voudrez évoquer à l’occasion des amendements.
M. Jean-Pierre Dufau – L'heure est venue de dresser le bilan de votre action. Quant au budget pour 2007, l'augmentation des crédits de 26 % par rapport à 2006 est largement artificielle. Celle de 50 % des crédits de l'action sociale interministérielle constitue un rattrapage, tant les coupes opérées auparavant, et particulièrement l'année dernière, étaient importantes. Cela relativise beaucoup l'impact du protocole d'accord du 25 janvier 2006 dont vous ne cessez de vous gargariser, d'autant plus que certaines augmentations de crédits s'expliquent par la fin du recours aux ponctions opérées sur le fonds de roulement de la mutualité de la fonction publique.
S’agissant de la formation des fonctionnaires, le retour à un niveau de crédits comparable à 2005 ne sera probablement pas suffisant, étant donné le nécessaire effort à fournir suite aux projets de loi de modernisation de la fonction publique et relatif à la fonction publique territoriale.
Avec vous, la modernisation de la fonction publique consiste à supprimer 15 000 emplois en 2007 après en avoir supprimé 5 300 en 2006, 6 800 en 2005 et 4 500 en 2004. Elle doit s'adapter aux nécessaires évolutions du service public, dites-vous. Certes, mais de là à considérer qu'adaptation est synonyme de productivité accrue… Qu’entendez par « augmentation de productivité » au sein de l'administration, sauf à y appliquer les méthodes fordistes de l'organisation du travail ?
Il est vrai que vous tentez de rapprocher à marche forcée le secteur public du secteur privé. Sous couvert de lutter contre la précarité dans la fonction publique et de transposer dans notre droit interne la directive du Conseil du 28 juin 1999, la loi du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition de droit communautaire à la fonction publique a introduit le CDI dans notre droit administratif. Cette directive ne l'imposait nullement, comme l'avait démontré Bernard Derosier. La Cour de Justice lui a donné raison dans un arrêt du 4 juillet 2006. Cette disposition ne limitera pas les abus, puisque, pour qu'un contrat à durée déterminée soit transformé en CDI, il faudra que l'agent ait été employé pendant 6 ans, contre 18 mois au maximum dans le secteur privé. L’administration s’impose bien peu de contraintes.
Dans ces conditions, les députés socialistes, soucieux d’associer pleinement les millions d’agents de la fonction publique à la réforme de l'État et du service public, voteront contre les crédits de la fonction publique.
M. Charles de Courson – Je souhaiterais aborder, d’une part, la modernisation de la fonction publique et, d’autre part, l’évolution des effectifs.
En 2006, le Parlement a examiné les accords, signés avec plusieurs syndicats de la fonction publique, qui permettent à notre pays d’engager la modernisation de la gouvernance de ses services publics, que ce soit par de nouvelles techniques de management ou une gestion des ressources humaines plus individualisée. Le budget 2007 doit nous permettre de voir comment cette modernisation se prépare. D'abord, la reconnaissance de l'expérience et des résultats obtenus par chaque fonctionnaire ne pourra devenir la règle que si les postes sont mieux définis, l'évolution des métiers mieux maîtrisée. Certes, l’une des actions du budget 2007 vise à mieux connaître l'emploi public, mais il reste beaucoup à faire pour que le schéma établi par chacun des ministères reflète une bonne connaissance des effectifs et de leurs évolutions nécessaires. À ce titre, un audit transversal consacré aux règles de rémunération sera-t-il demandé pour l'année à venir ?
Je m'interroge également sur la place réservée aux autorités déconcentrées : sont-elles suffisamment associées à l'analyse de leurs services ? Les principales décisions relatives au personnel continuent, si j’en crois le rapport sur l’application de la LOLF, de relever de l'administration centrale, en particulier pour le personnel de catégorie A.
Un mot des nouvelles règles qui modifient l'approche française de la formation des agents. Dorénavant, le parcours des fonctionnaires pourra se nourrir de formation tout au long de la vie. Ceci est intéressant à la double condition que les plans de formation ne soient pas uniquement décidés au niveau central, mais établis par les responsables de programme, et que soit établi un dispositif d'évaluation, qui fait aujourd'hui défaut. La valorisation des fonctionnaires, enfin, pèche par une gestion passive et une déconcentration insuffisante. Une fonction de direction des ressources humaines doit être créée si nous voulons que les efforts sur la formation, la mobilité et la mise en place de vrais parcours soient couronnés de succès.
L’évolution des effectifs est pour nous un sujet d’inquiétude. Nous avons essayé, avec la LOLF, de transposer un concept de gestion des ressources humaines courant dans le privé, celui des équivalents temps plein. Craignant que l’application de ce concept n’amène l’État à transférer des effectifs vers des opérateurs publics, au sens de la LOLF, dépendants de lui mais n’appliquant pas le concept d’ETP, nous avons demandé que tous les opérateurs retiennent ce concept.
Je suis donc en mesure de vous fournir des chiffres, et vous verrez que c’est édifiant ! En 2003, alors que 4 592 emplois, sur un total de 2,3 millions d’agents, étaient supprimés dans les administrations d’État, ce sont 10 461 emplois qui étaient créés pour les opérateurs. En 2004, 5 796 emplois étaient supprimés pour l’État et 11 962 créés dans les opérateurs. En 2007, enfin, 15 000 équivalents temps plein sont supprimés pour l’État et 10 793 créés pour les opérateurs – encore que tous les opérateurs n’aient pas donné de chiffres, n’étant pas tous passés aux EPT. Ainsi, les maigres efforts de réduction d’emplois publics dans les administrations de l’État sont compensés – et comment ! – par le double de créations dans les opérateurs ! Dans ces conditions, comment pouvons-nous escompter un redressement des finances publiques ? C’est impossible ! Aussi nous abstiendrons-nous au moment du vote.
M. Jacques-Alain Bénisti – Pour la seconde année consécutive, et je m’en réjouis, l’ensemble des organes rattachés aux services du Premier ministre sont réunis dans un seul programme. En ce qui concerne la mission « fonction publique », ce budget poursuit les efforts engagés ces dernières années, notamment en matière de gestion des agents publics, de formation et d’évolution des carrières ; le projet de loi sur la modernisation de la fonction publique que j’ai rapporté en est le témoignage. Pour la première fois depuis longtemps, le ministre est parvenu à signer un accord sur le pouvoir d’achat avec trois organisations syndicales. Cette question du pouvoir d’achat est bien plus importante pour les agents publics que celle de la réduction des effectifs, qui n’a d’autre objet que de mieux répartir nos fonctionnaires pour qu’ils se retrouvent là où ils sont le plus utiles et le plus efficaces.
Cette gestion prévisionnelle, mais aussi l’attractivité des carrières, par les formations individuelles, la fin des seuils et des quotas, la diversification des recrutements, l’aide à l’installation, les prêts pour mobilité, les chèques emploi service universel, sont autant d’atouts qui nous permettront de négocier le tournant démographique auquel vont être confrontées les trois fonctions publiques. De même, la fusion d’un quart des corps est une avancée considérable. Avec l’augmentation de 25 % de la dotation, avec une meilleure répartition interne favorisant les actions sociales, ce budget va donc dans le bon sens, et j’espère que le prochain gouvernement poursuivra dans cette voie.
En ce qui concerne la mission « gestion du patrimoine immobilier de l’État », ce budget réalise des avancées tout à fait exceptionnelles qui témoignent de la volonté du Gouvernement d’assurer une gestion saine, transparente et rationalisée de son patrimoine, à rebours des pratiques du passé.
La mission « régimes sociaux et de retraite » est primordiale à la veille des départs massifs à la retraite que nous allons connaître, notamment pour les entreprises de service public, comme la RATP et la SNCF, qui devront recourir à de nouvelles règles comptables dictées par l’Union européenne. Ce budget apporte des réponses courageuses, en anticipation du boom de 2008.
En conclusion, j’invite la représentation nationale à voter ce budget novateur, qui permettra à nos organismes institutionnels de poursuivre leur action de modernisation et de rationalisation, au profit des fonctionnaires comme des administrés (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Michel Bouvard, vice-président de la commission des finances – Les amendements suivants, dont l’amendement 247 de M. Brard, qui a reçu l’approbation de Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial de la mission « médias », visent à clarifier la nomenclature budgétaire, en prévoyant que les crédits des instances de régulation soient budgétés avec les crédits d’intervention correspondants, de façon à ce que le Parlement se prononce sur le coût réel d’une politique publique, conformément à l’article 7 de la LOLF. Ainsi, les crédits du CSA doivent être transférés sur la mission « médias », au sein d’un programme spécifique qui pourrait s’intituler « régulation de l’audiovisuel ». La régulation de l’audiovisuel ne participe pas, en effet, de la coordination du travail gouvernemental. De plus, cela permettrait de garantir l’indépendance du CSA par rapport au Gouvernement et apaiserait ceux qui craignent de possibles mesures de rétorsion budgétaire de la part de celui-ci.
M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique – Du point de vue de l’orthodoxie budgétaire, ces arguments sont très recevables. Il reste que le Premier ministre a sollicité auprès de l’inspection des finances une mission d’expertise pour examiner les liens entre les autorités indépendantes et les responsables de programme. Je vous propose donc d’en attendre les résultats. En outre, la fongibilité des crédits sur le titre II avait permis de doter le CSA d’environ 800 000 euros. Je vous demanderais de bien vouloir retirer l’amendement.
M. le Vice-président de la commission – Sur la question des autorités administratives indépendantes, les positions de la commission des finances de l'Assemblée nationale et de celle du Sénat divergent ; je souscris donc au travail engagé, qui permettra de clarifier les choses. Je le répète, la commission des finances et la MILOLF sont défavorables au regroupement dans une mission spécifique des autorités indépendantes. Compte tenu du premier argument de M. le ministre, je retire l’amendement. Le second me semble ponctuel et n’a pas lieu d’être dans une question d’arbitrage de nomenclatures.
M. le Vice-président de la commission – Les crédits destinés à indemniser les victimes de spoliations intervenues en raison de la législation antisémite de Vichy figuraient autrefois sur les services généraux du Premier ministre. Nous avons demandé et obtenu qu’ils puissent être intégrés à la mission « anciens combattants », « mémoire et liens avec la nation ». Or, si les crédits d’intervention ont été transférés, les crédits de personnels et de fonctionnement de la commission d’indemnisation sont restés sur le programme « coordination du travail gouvernemental ». L’amendement 246 de M. Brard, que soutient également M. Martin-Lalande, vise donc à réaliser un regroupement cohérent, conformément aux recommandations de notre commission et de la MILOLF.
M. le Ministre – Le sujet étant éminemment sensible et politique, nous souhaitons que ces crédits relèvent toujours de l’autorité directe du Premier ministre et non du ministre de la défense.
M. le Vice-président de la commission – Si je comprends fort bien le caractère particulièrement sensible de cette question, je ne peux imaginer qu’un fonctionnaire de la République ne relèverait pas du Premier ministre au prétexte qu’il ne lui serait pas directement rattaché. Il serait par ailleurs fâcheux d’introduire du communautarisme dans l’organisation de la maquette budgétaire de l’État !
M. le Ministre – La fonction publique est évidemment sous l’autorité du Premier ministre mais la proximité dans l’instruction des dossiers est en l’occurrence un élément important. Vous avez raison sur le plan de l’orthodoxie budgétaire, mais il s’agit d’un sujet sensible, et les personnes concernées sont attachées au fait de recevoir une réponse émanant directement du Premier ministre.
M. le Vice-président de la commission – En quoi cela serait-il interdit par une organisation différente de la maquette ? D’autant plus qu’il s’agit en l’occurrence d’une mission interministérielle et que les conventions de gestion permettent de régler ce genre de problèmes.
M. Georges Tron, rapporteur spécial – L’amendement 264 de la commission identique au 228 de M. Louis Giscard d’Estaing, visait initialement à réduire la subvention de l’État à l’ENA de un million d’euros. Il ne s’agit pas d’être contre l’ENA mais pour son exemplarité en matière budgétaire.
Outre que dans le PLFR de 2004, l’ENA avait déjà bénéficié de crédits supplémentaires afin d’organiser le déménagement à Strasbourg, les effectifs globaux de l’école n’ont pas diminué, contrairement à l’engagement pris. Ils passeront même de 591 à 610 si j’en crois le projet annuel de performance. Par ailleurs, les subventions inscrites au budget 2007 sont supérieures de 600 000 euros au budget de 2006. Nos amendements rectifiés visent à ajuster cette diminution des crédits au regard de l’augmentation demandé. J’ajoute que 3,3 millions supplémentaires ont été affectés à l’ENA en 2006 à partir du compte d’affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l’État » suite à la cession de l’immeuble du 13 rue de l’Université, dont 880 000 euros uniquement pour le paiement des loyers à la Fondation nationale des sciences politiques. Je ne suis pas hostile à cette opération immobilière mais ce « prélèvement » ajouté à la subvention donne le sentiment que l’exemplarité vantée par l’ENA ne s’applique pas à elle.
M. le Vice-président de la commission – Avis favorable à cet amendement qui favorise une gestion en effet exemplaire de l’ENA.
M. le Ministre – L’ENA remplit sa mission : réforme de la scolarité, transfert à Strasbourg, réforme des concours d’entrée et de sortie, renforcement des formations européennes. La rédaction des amendements 264 et 228 qui tend à réduire les crédits d’un million n’est pas acceptable car le budget de l’école serait inférieur à celui de l’année dernière. J’émettrai en revanche un avis favorable à une réduction limitée à 600 000 euros.
M. le Vice-président de la commission – La commission donne son accord à cet amendement ainsi rectifié.
M. le Vice-président de la commission – Conformément aux recommandations du Premier président de la Cour des comptes, l’amendement 248 de M. Brard vise à rattacher à la Cour des comptes, et non plus aux services du Premier ministre, les crédits du Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics.
Ce transfert va de pair avec la transformation attendue dudit comité en comité d’enquête sur la performance des services publics. Une réflexion en ce sens est en cours, sous l’autorité du Premier président : il s’agirait de réorienter l’action du comité vers l’audit, le suivi des suites concrètes données à ses recommandations et l’élaboration de guides méthodologiques. Nous espérons que le Gouvernement soutiendra cette démarche.
M. le Ministre – J’y suis tout à fait favorable et je rappelle qu’un processus interministériel a été engagé en relation étroite avec la Cour des comptes. Une réunion se tiendra dans les prochains jours ; nous vous en tiendrons informés.
M. le Vice-président de la commission – Les propos du ministre sont de nature à nous rassurer, mais j’aimerais qu’il nous confirme que les travaux seront achevés avant notre vote final sur le budget. Dans cette hypothèse, nous pourrions sans difficulté retirer l’amendement.
M. le Ministre – Je militerai très favorablement en ce sens, mais je ne peux vous en dire plus.
M. Charles de Courson – Je précise que nous discutons d’un montant de seulement 86 000 euros ! Ce comité siège à la Cour des comptes et s’appuie essentiellement sur des rapporteurs extérieurs, provenant notamment de la Cour des comptes et du Conseil d’État… Nous pourrions adopter l’amendement sans difficulté.
M. le Vice-président de la commission – Afin de répondre aux préoccupations exprimées par les autorités administratives indépendantes, l’amendement 245, déposé par M. Brard, vise à individualiser les crédits qui leur sont affectés en modifiant la nomenclature budgétaire. Les crédits concernés sont aujourd’hui répartis entre trois actions du programme « coordination du travail gouvernemental », alors qu’ils ne concourent pas à une telle politique publique, mais à la défense et à la protection des droits et des libertés.
Je précise que cet amendement est conforme aux positions de la MILOLF qui souhaite éviter que les programmes ou les missions soient calés sur l’organisation administrative. En l’adoptant, nous garantirons l’indépendance d’institutions aussi indiscutables que le Médiateur et la Commission nationale de déontologie – liste à laquelle j’ajouterais volontiers la CNIL : on ne saurait imaginer une fongibilité entre de tels services et les structures ministérielles !
M. le Ministre – Je souhaiterais le retrait de cet amendement. Le Premier ministre a été alerté sur ces sujets et, je l’ai dit il y a quelques instants, il a lancé une mission d’inspection sur les liens entre les autorités administratives et les responsables de programme. Ses conclusions permettront de clarifier cette question.
M. le Président – Je ferai part à Jean-Pierre Brard de votre ardeur à défendre ses amendements, Monsieur Bouvard… J’espère que notre collègue saura s’en souvenir au cours des prochaines séances. (Sourires)
M. le Rapporteur spécial – J’imagine que MM. Brard et Bouvard n’auraient aucune hésitation à défendre ensemble l’amendement 263, qui vise à réaffecter les dépenses de personnel de la direction générale de l’administration et de la fonction publique, la DGAFP, du programme « coordination du travail gouvernemental » vers le programme « fonction publique ».
Les actions 4 et 10 du programme « coordination du travail gouvernemental » comprennent en effet respectivement les crédits de personnel et les dépenses logistiques de la DGAFP, tandis que le programme « fonction publique » inclut les crédits d’intervention pour la formation et l’action sociale. Une telle situation est contraire à l’esprit et à la lettre de la LOLF : les missions et les programmes devraient être présentés à coût complet.
Cette nomenclature conduit en outre à ce qu’une grande partie de la stratégie retenue pour la fonction publique soit occultée dans la présentation des programmes annuels de performance. Aux deux actions du programme « fonction publique » – « formation des fonctionnaires » et « action sociale interministérielle » – il conviendrait d’ajouter une action nouvelle, relative au pilotage de la fonction publique, qui est la mission première assignée à la DGAFP. Le responsable du programme pourrait alors devenir le directeur général de l’administration et de la fonction publique.
L’amendement 263 propose donc de transférer les 9,74 millions d’euros correspondant au sous-plafond d’emplois de la DGAFP, soit 159,5 ETPT, du programme « coordination du travail gouvernemental » vers le programme « fonction publique ».
M. le Vice-président de la commission – Avis favorable.
M. le Ministre – L’argumentaire développé par M. Tron est très convaincant, mais nous nous heurtons à des problèmes de gestion quotidienne. La DGAFP n’atteint pas la taille critique nécessaire pour qu’on puisse gérer ses effectifs de manière individualisée. Pour des raisons tenant au déroulement des carrières et à la fongibilité des crédits, il est beaucoup plus efficace de la gérer en commun avec les effectifs des services du Premier ministre, qui comptent 2 500 personnes. Je souhaiterais donc le retrait de cet amendement.
M. le Rapporteur spécial – Ne pourrait-on résoudre le problème par une convention de gestion ?
M. le Ministre – Une telle convention permettrait une certaine souplesse dans la gestion du personnel, mais il reste le problème de la fongibilité. Je suis toutefois sensible aux raisons de cohérence que vous invoquez : je suis prêt à m’engager en faveur d’une convention de gestion si l’amendement est retiré.
M. le Rapporteur spécial – Par l’amendement 265, nous demandons la présentation d’un jaune budgétaire sur les effectifs de la fonction publique. Des documents existent déjà, comme celui produit par l’Observatoire de l’emploi public, mais ils ne nous parviennent pas toujours en temps voulu.
Je voudrais vous faire part de plusieurs interrogations, notamment sur la mutuelle complémentaire des fonctionnaires : suite aux recommandations formulées par la Commission européenne et à l’arrêt du Conseil d’État de 2005, qui remettent en cause les dispositifs d’aide aux mutuelles des fonctionnaires, le dispositif contesté a été abrogé et une nouvelle mesure a été introduite. Je voudrais toutefois savoir si les moyens nécessaires seront budgétés.
Deuxième interrogation : le Gouvernement remédiera-t-il aux disparités de rémunérations, qui sont des freins à la mobilité et constituent des injustices criantes aux yeux de nombreux fonctionnaires ?
M. le Ministre – Voilà un excellent amendement ! Il existe déjà un certain nombre de documents, mais ils ne sont pas transmis en temps utile à la représentation nationale. Vous devez pourtant bénéficier d’éléments d’information qu’il s’agisse des effectifs des trois fonctions publiques, de ceux des établissements publics administratifs, des rémunérations, de l’évolution des pensions ou du temps de travail. Je suis donc favorable à cet amendement.
Vous avez évoqué les mutuelles et la protection sociale complémentaire. L’arrêt du Conseil d’État et l’avis de la Commission n’ont pas remis en cause la participation de l’État employeur, mais invitaient à en préciser le cadre juridique et à établir une comptabilité analytique stricte. Après plusieurs réunions de travail et déplacements à Bruxelles, nous en sommes à la finalisation des textes. Une première réunion s’est tenue hier avec les partenaires sociaux et les représentants des mutuelles. Je pense que nous pourrons achever le travail d’ici le début de l’année prochaine.
En ce qui concerne la transparence des rémunérations, vous avez parfaitement raison. J’ai mis en place au début de l’année, avec sept ministères volontaires, les « conférences de gestion des ressources humaines » : les réunions se sont tenues chaque mois autour du directeur général de l’administration et de la fonction publique. Nous irons bientôt plus loin, avec des échanges de bonnes pratiques. Dès le 1er janvier, ces conférences seront généralisées à l’ensemble des ministères, afin de mettre à plat les progressions de carrière et les régimes indemnitaires. Pour encourager la mobilité, il faut aussi poursuivre dans la voie de la fusion des corps. Je rappelle que 25 % des corps ont été fusionnés cette année.
M. Charles de Courson – C’est un excellent amendement. Il me semble cependant qu’il faudrait parler des effectifs des agents publics, et non des fonctions publiques. Les fonctionnaires ne sont qu’une des catégories d’agents publics.
M. le Rapporteur spécial – J’accepte de rectifier l’amendement en ce sens.
M. le Rapporteur spécial – L’amendement 266 concerne le compte d’affectation spéciale gestion du patrimoine immobilier de l’État. La commission des finances porte un intérêt particulier aux questions liées à l’immobilier de l’État. Les progrès accomplis dans ce domaine nous rendent encore plus vigilants. La règle veut que le produit des cessions immobilières de l’État soit affecté à hauteur de 15 % au désendettement de l’État et de 85 % aux dépenses immobilières des ministères ayant procédé aux cessions.
Pour financer l’acquisition de l’immeuble de l’ENA du 13, rue de l’Université, la Fondation nationale des sciences politiques a contracté un emprunt. Or la FNSP fait partie des organismes divers d’administration centrale. Sa dette est donc comptabilisée dans la dette des administrations publiques au sens du traité de Maastricht.
Sur les 46,3 millions du montant de la cession, 6,95 millions ont été affectés au désendettement de l’État et 39,4 millions ont été inscrits au compte d’affectation spéciale. Déjà 3,3 millions ont été prélevés sur cette somme par les services du Premier ministre en vue de paiements au bénéfice de l’ENA. Il reste donc 36,1 millions sur le CAS. Mon collègue Louis Giscard d’Estaing et moi-même proposons de les « sanctuariser » et de les affecter au désendettement, au lieu de les prélever petit à petit pour financer diverses dépenses.
Par ailleurs, les opérateurs de l’État qui mettent en œuvre certains volets des politiques publiques doivent conclure un contrat d’objectifs et de moyens avec le responsable de leur programme de rattachement. La DGAFP a conclu de tels contrats avec les IRA, mais pas avec l’ENA. Seul ce contrat permettrait d’avoir une lisibilité pluriannuelle en termes de crédits, d’effectifs et de besoins d’investissement. Quand le contrat d’objectifs et de moyens de l’ENA sera-t-il signé ?
M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l’État – Je vous remercie de la précieuse contribution que vous apportez à la réorganisation de la politique immobilière de l’État. La cession de l’immeuble de l’ENA à la FNSP est une excellente opération. La FNSP a en effet pris l’engagement de restructurer ses implantations immobilières – Sciences-Po libère 24 de ses 33 sites parisiens, ce qui diminue d’autant ses charges de loyer. L’acquisition a été financée sur fonds propres à hauteur de 5 millions, et le remboursement des échéances de l’emprunt est assuré grâce aux économies de loyer et de coût de fonctionnement induites. Cela dit, vous avez raison : cela alourdit la dette au sens du traité de Maastricht, de 0,003 % exactement. Il n’y a pas de petites économies, mais c’est avant tout une affaire de principe.
Je vous propose cependant de retirer votre amendement. Le Gouvernement doit en effet s’assurer que tous les relogements prévus s’inscrivent dans une démarche de modernisation et d’optimisation. En aucun cas le produit de cette cession ne financera les dépenses courantes de l’ENA : j’en prends l’engagement, et je serai intraitable sur ce point.
Mon collègue Christian Jacob et moi-même estimons d’autre part que le directeur de l’ENA doit signer un contrat d’objectifs et de moyens dans les plus brefs délais. Le ministre de la fonction publique me confirme à l’instant qu’il engagera dès lundi (Sourires) la négociation de ce contrat d’objectifs et de moyens. Cela permettra aux élèves de l’ENA de se familiariser avec cet outil qui sera demain leur hygiène de vie quotidienne !
M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finance – Vous nous avez répondu sur la cession immobilière, mais pas sur le problème de la dette. Durant les derniers mois, vous n’avez cessé de nous expliquer que c’était grâce aux cessions d’actifs que nous maîtrisions l’évolution de notre endettement. Vous avez insisté sur la nécessité absolue de mieux valoriser les actifs – participations de l’État ou immobilisations – pour maîtriser la dette. Or cette opération augmente la dette de l’État. Je souhaite donc une réponse sur ce point. Si l’immeuble de l’ENA avait été acquis par un preneur privé, le problème ne se poserait pas !
M. le Ministre délégué – Vous avez raison, mais permettez-moi d’en appeler un instant à votre légendaire pragmatisme. Le directeur de Sciences-Po, dont chacun connaît les grandes qualités, m’a proposé d’acquérir l’immeuble de l’ENA en contractant un emprunt – comme l’aurait fait un acheteur privé – et de rationaliser du même coup la gestion de son établissement. L’opération m’a semblé pertinente. C’est une exception à la règle, mais elle me paraît fondée.
M. le Rapporteur spécial – L’augmentation de la dette ne remet pas en cause l’opportunité de l’opération, à laquelle j’ai modestement contribué, mais je ne souhaite pas que le solde de la vente soit affecté aux dépenses quotidiennes – en d’autres termes, que l’ENA se constitue par ce biais une cagnotte dans laquelle elle aurait loisir de puiser à volonté. Vous m’avez convaincu de votre vigilance, Monsieur le ministre. Aussi, je retire l’amendement.
M. le Président – Nous en avons terminé avec l’examen des crédits de la fonction publique.
La Directrice du service
du compte rendu analytique,
Marie-Christine CHESNAIS
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