Troisième séance du mardi 5 avril 2005

196e séance de la session ordinaire 2004-2005

PRÉSIDENCE DE M. YVES BUR,

vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à vingt et une heures trente.)

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CRÉATION D'UN CONSEIL
DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Discussion d'une proposition de loi
adoptée par le Sénat

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par le Sénat, tendant à créer un conseil des prélèvements obligatoires (n^os 2061, 2209).

La parole est à M. Philippe Rouault, rapporteur de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan.

M. Philippe Rouault, rapporteur de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan. Monsieur le président, monsieur le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, mes chers collègues, j'ai l'honneur de présenter la proposition de loi tendant à créer un conseil des prélèvements obligatoires. Ce texte, d'apparence modeste, permettra d'améliorer non seulement la qualité de notre information sur les prélèvements obligatoires, mais aussi la qualité de l'expertise française en matière de finances publiques, tout en conférant aux décisions publiques plus de transparence.

La création du Conseil des prélèvements obligatoires, en remplacement du Conseil des impôts, voit son origine dans l'article 112 de la loi de finances pour 2005. Cet article a en effet été déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel, fin décembre dernier, pour des raisons de forme, au motif que le Conseil des prélèvements obligatoires n'aurait pas contribué pas de façon exclusive à l'information et au contrôle du Parlement sur les finances publiques. Aussi Jean Arthuis et Philippe Marini, respectivement président et rapporteur général de la commission des finances du Sénat, ont-ils déposé une proposition de loi reprenant intégralement le texte adopté par le Parlement dans sa rédaction issue de la commission mixte paritaire. Ce texte a été adopté le 8 février dernier par le Sénat, qui n'y a adjoint qu'un amendement du Gouvernement. En effet, parmi les directeurs d'administration centrale pouvant assister, sans voix délibérative, aux réunions du Conseil des prélèvements obligatoires, figurait le directeur de la prévision et de l'analyse économique. Or pour tenir compte de la réorganisation récente de Bercy, il convenait de lui substituer le directeur général du Trésor et de la politique économique.

M. Didier Migaud. Fondamental !

M. Philippe Rouault, rapporteur. Voilà qui nous amène à l'un des traits essentiels de cette proposition : l'élargissement de la composition de l'actuel Conseil des impôts, qui va de pair avec l'élargissement de ses missions.

Mais permettez-moi, tout d'abord, de faire un bref rappel.

Le Conseil des impôts a été créé par un décret du 22 février 1971. Les dispositions qui le régissent sont donc aujourd'hui codifiées dans la partie réglementaire du code des juridictions financières.

On pourrait ne voir qu'une mesure d'affichage, ou bien un empiétement du législateur sur le domaine du règlement,...

M. Didier Migaud. C'est vous qui le dites !

M. Philippe Rouault, rapporteur. ...dans le basculement de cette institution de la partie réglementaire vers la partie législative du code. Il n'en est pourtant rien : non seulement ce texte contient bien des mesures qui ressortissent au domaine de la loi, mais surtout, en lui conférant une légitimité législative, il consacre l'autorité de l'institution concernée et lui fait acquérir une dimension nouvelle, tout en prenant largement appui sur l'existant étant donné la qualité du travail accompli par le Conseil des impôts.

Ce sont donc plusieurs dispositions non détachables du reste du texte qui justifient le caractère législatif du futur Conseil des prélèvements obligatoires.

En premier lieu, ce conseil pourra être saisi par les commissions des finances ou des affaires sociales de l'une ou l'autre des deux assemblées, ce qui n'est pas possible dans la configuration actuelle. Pourtant, pour légiférer dans de bonnes conditions et pour nourrir ses débats, le Parlement a besoin de disposer d'un certain nombre d'éléments d'analyse.

En deuxième lieu, l'indépendance de ses membres est renforcée, tant sur un plan matériel que sur le plan des principes. La soumission au secret professionnel des membres et des rapporteurs, tout comme l'interdiction de recevoir des consignes politiques, doivent ici être soulignées.

M. Didier Migaud. C'est de l'humour ?

M. Philippe Rouault, rapporteur. Il me semble également important de noter que les personnalités qualifiées, désignées par le président de l'Assemblée nationale, par le président du Sénat et par celui du Conseil économique et social, ne pourront pas appartenir à l'une de ces assemblées.

En troisième lieu, alors que quatre membres du Conseil seront nommés par les autorités parlementaires, il est évident que les règles de nomination des membres du Conseil, qui sont aussi un gage d'indépendance, seront mieux garanties par une loi.

De plus, du fait de leur caractère sensiblement étendu, les pouvoirs d'accès à l'information des membres et des rapporteurs trouvent bien leur place dans un texte de niveau législatif. En conséquence, cette question ne peut être réglée que par une disposition législative.

Mais, au-delà de ces motifs formels, il y a une raison de fond, toute simple, qui motive notre démarche de législateur, aujourd'hui comme à l'automne dernier : plus que jamais, nous avons besoin de mieux appréhender la richesse prélevée sur les contribuables, d'autant qu'en trente ans la réflexion sur l'impôt est devenue une réflexion sur les prélèvements obligatoires.

En 1970, le niveau des prélèvements obligatoires atteignait 20 % du produit intérieur brut ; en 1999, il passait à 45,5 %. Il est alors plus que nécessaire d'avoir une vision complète du niveau des prélèvements obligatoires, c'est-à-dire, d'une part, des impôts et taxes perçus par l'État, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale, et, d'autre part, de l'ensemble des cotisations obligatoires collectées au profit des institutions de protection sociale. Le niveau global de ces prélèvements - resté à peu près le même qu'il y a vingt ans, c'est-à-dire autour de 44 % du PIB - a connu de très importants changements de structure. En effet, les prélèvements obligatoires sont aujourd'hui plus nombreux, plus morcelés et surtout différemment répartis. Nous devons donc faire face à un certain « régionalisme fiscal ». Ainsi, selon l'INSEE, les impôts au sens strict représentaient, en 2003, 62,2 % des prélèvements obligatoires, et les cotisations sociales 37,8 %.

En outre, les impôts financent une part croissante de la protection sociale, mais aussi la contribution française au financement de l'Union européenne et, de plus en plus, les collectivités territoriales.

En somme, l'horizon fiscal s'élargit, le champ des prélèvements obligatoires se complexifie ; il est tout à fait opportun de mettre sur pied une seule instance à même d'avoir une vision complète du niveau des prélèvements. Alors que la compétence du Conseil des impôts se limitait à environ 27 % du PIB, la compétence du Conseil des prélèvements obligatoires concernera, quant à elle, des sommes dont le montant approche la moitié du PIB, et ce du fait de l'élargissement de son champ d'action à l'ensemble des prélèvements obligatoires et des charges sociales.

Cet élargissement se traduira également de façon visible dans la composition du Conseil, avec le passage de onze à dix-sept membres, sous l'effet de la présence d'un inspecteur général des affaires sociales, d'un deuxième professeur des universités et de huit personnalités qualifiées désignées par les ministres de l'économie et des finances, des affaires sociales et de l'intérieur, ainsi que par les présidents des deux assemblées et par le président du Conseil économique et social. La faiblesse du dispositif, qui empêchait la participation des personnes de terrain à la réflexion du précédent Conseil, est ainsi corrigée. C'est en effet la plus grande place faite aux praticiens qui doit être aujourd'hui la garantie d'un travail encore plus représentatif, plus riche et plus complet.

De plus, les règles concernant le secret professionnel et l'interdiction de recevoir des consignes politiques garantiront l'indépendance de ses membres.

M. Didier Migaud. Vous êtes bien naïf !

M. Philippe Rouault, rapporteur. On notera au passage qu'il n'est nullement question de créer une structure supplémentaire, mais bien de substituer une structure nouvelle à une structure existante, ce qui n'est pas anodin par les temps qui courent.

Le Conseil des prélèvements obligatoires sera à même de livrer une évaluation efficace, indépendante et pluraliste, et pourra ainsi guider les choix qu'il nous appartiendra de prendre si elle révèle des tendances dommageables ou des réformes nécessaires. En effet, les rapports du Conseil des prélèvements obligatoires, qui ne seront plus destinés exclusivement au Président de la République comme ceux de l'actuel Conseil, permettront une information de qualité et un contrôle efficace du Parlement, ainsi pleinement associé à la politique fiscale. Ce texte contribuera donc à instaurer plus de lisibilité, de clarté et de démocratie au cœur du débat fiscal.

Je profite également de cette présentation pour préciser que, contrairement à ce qui a été prétendu ici où là, en particulier au cours des débats qui se sont déroulés au Sénat, la réforme proposée ne constitue aucunement une démarche de représailles contre le vingt-deuxième rapport du Conseil des impôts (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste),...

M. Jean-Louis Idiart et M. Maxime Gremetz. Bien sûr que non !

M. Didier Migaud. Surtout pas !

M. Philippe Rouault, rapporteur. ...le dernier en date, intitulé « La concurrence fiscale et l'entreprise ». Alors que cette proposition de loi s'appuie largement sur l'institution actuelle en reprenant le principe d'une présidence assurée par le Premier président de la Cour des comptes (Mêmes mouvements) et en s'inscrivant dans une forme de continuité en termes de méthodes de travail, je vois mal quelle sanction on pourrait trouver dans cette proposition de loi.

J'ajoute d'ailleurs qu'afin de permettre au Conseil des impôts de terminer son vingt-troisième rapport et à ses membres d'achever leur mandat de deux ans, la date du 1^er octobre prochain a été choisie pour l'entrée en vigueur du texte. En outre, je dois rappeler que, dans son rapport de 2000, le Conseil avait lui-même exprimé publiquement le souhait de disposer de moyens renforcés pour que soient améliorées l'information du contribuable et la qualité comme le volume de l'expertise fiscale indépendante en France. Cet objectif devrait être atteint avec la création du Conseil des prélèvements obligatoires. Celui-ci permettra non seulement une transparence accrue, mais aussi une plus grande démocratie. Il contribuera à la formation et au contrôle du Parlement en favorisant une approche d'ensemble de l'évolution des prélèvements obligatoires, laquelle est plus que jamais indispensable pour renouer avec une économie dynamique, attractive et compétitive.

C'est pourquoi, mes chers collègues, la commission des finances vous propose d'adopter en l'état le texte de la proposition de loi tendant à créer un Conseil des prélèvements obligatoires. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, porte-parole du Gouvernement.

M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, porte-parole du Gouvernement. Monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, je suis très heureux de vous retrouver aujourd'hui pour évoquer avec vous la question des prélèvements obligatoires.

Comme vous le savez, le 8 février dernier, le Sénat a adopté en première lecture, à l'initiative du président Jean Arthuis et de Philippe Marini, cette proposition de loi visant à créer un conseil des prélèvements obligatoires.

Cette question, absolument essentielle, est au cœur des préoccupations des Français puisqu'elle concerne des sujets aussi majeurs que l'attractivité du territoire, l'emploi, le pouvoir d'achat. Nous devons être capables d'avoir, dans notre pays, un débat transparent...

M. Philippe Auberger. Et serein !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. ...sur cette question et nous devons, en tant que responsables publics, tant au sein du Gouvernement qu'au sein du Parlement, disposer de tous les éléments pour répondre aux questions que se posent les Français.

Comme l'a très bien retracé Philippe Rouault dans son rapport très complet, le Conseil des impôts a joué, depuis trente ans, un rôle d'expert tout à fait remarquable sur ce sujet. Mais son champ d'action connaît une triple limite : d'abord, il n'est composé que de représentants des administrations ; ensuite, ses rapports sont exclusivement destinés au Président de la République ; enfin, il ne peut s'exprimer que sur la question des impôts, à l'exclusion des autres prélèvements.

L'idée de la proposition de loi est donc de faire évoluer cette situation vers plus de démocratie, puisque le Parlement bénéficiera largement des expertises que le futur conseil pourra lui apporter. Ce conseil sera en effet, pour vous, mesdames et messieurs les députés, un instrument d'information qui renforcera votre rôle de contrôle et de proposition.

Il s'agit aussi de faire évoluer la situation vers plus de transparence, puisque le Conseil sera un formidable outil pour analyser l'évolution de la fiscalité de l'État, mais aussi celle des collectivités locales et de la sécurité sociale. Voilà qui tombe bien, alors que nous avons lancé une réforme ambitieuse et courageuse dans le but de maîtriser les dépenses de l'assurance maladie, et que l'on voit les prélèvements fiscaux locaux augmenter dans des proportions qui ne cessent de susciter des commentaires...

M. Maxime Gremetz. Vous n'êtes pas les derniers à en faire !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. ...et parfois de l'étonnement.

À ce propos, je veux rappeler qu'avec Thierry Breton nous sommes comptables devant les institutions européennes de la bonne gestion de ces trois composantes des prélèvements obligatoires.

Par conséquent, pour l'ensemble de ces raisons, le Conseil des prélèvements obligatoires répond à un vrai besoin et il s'inscrit pleinement dans la méthode de travail du Gouvernement.

Celle-ci consiste, d'abord, en une politique fiscale préparée plus en amont. S'agissant de la stratégie fiscale de l'État, nous avons fait le choix de rompre avec une logique de court terme : jusqu'à présent, nous travaillions dans un calendrier beaucoup trop contraint, ce qui nous privait du recul indispensable pour engager les réformes nécessaires. Vous connaissez tous les charmes des arbitrages rendus à la dernière minute. Ce que je souhaite, c'est que nous puissions profiter du grand rendez-vous de la LOLF pour travailler autrement, et notamment beaucoup plus en amont.

M. Didier Migaud. C'est hors sujet !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Le calendrier budgétaire, vous le savez, a été considérablement repensé, pour nous permettre de travailler sereinement, en toute transparence, à la construction du budget de l'année prochaine. J'ai eu l'occasion, cet après-midi, à la faveur d'un colloque organisé par la Cour des comptes au Conseil économique et social, d'évoquer longuement ces sujets qui commencent à nous être un peu plus familiers.

Et ce calendrier, nous le tenons. Les lettres de cadrage ont été envoyées dès le début du mois de février ; les réunions d'économies structurelles avec les différents ministres s'achèvent. Je me félicite que tout le monde joue le jeu, et que tous les sujets aient pu être abordés sans tabou : effectifs, gains de productivité, mode de financement des investissements. De très nombreuses pistes de réforme sont déjà sur la table, avec de vraies économies à la clé.

Avec Thierry Breton, nous allons transmettre très bientôt l'ensemble des résultats au Premier ministre, qui enverra, ensuite, ses lettres plafonds. Nous pourrons alors entamer la troisième étape qui nous conduira au débat d'orientation budgétaire de juin, devenu rituel. Avec le débat budgétaire à l'automne, nous avons de vrais rendez-vous avec le Parlement.

M. Didier Migaud. Pourrait-on revenir au sujet ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Pardon de vous ennuyer, monsieur Migaud, mais je suis tellement heureux que vous soyez venu m'écouter !

Je souhaite, par ailleurs, qu'à l'occasion du débat d'orientation budgétaire, on puisse parler des orientations fiscales du budget 2006. Elles seront abordées sans tabou dès la fin du printemps, et on pourra commencer à évoquer quelques pistes, par exemple concernant l'impôt sur le revenu.

Nous souhaitons également une politique fiscale plus efficace. Sur ce point, on voit bien tout l'intérêt de disposer de l'expertise d'un conseil d'orientation sur le sujet. C'est le deuxième axe de notre action. Je souhaite de ce point de vue que le Conseil des prélèvements obligatoires vienne éclairer de sa sagesse les pouvoirs publics, et notamment le Parlement.

Il nous faut encore une politique fiscale plus simple dans son rapport avec le contribuable. C'est notre troisième objectif. C'est tout l'objet de la charte des contribuables que j'ai annoncée, qui vise à plus de simplicité, de respect et d'équité, et nous aurons l'occasion d'en reparler. D'ores et déjà, la déclaration simplifiée, envoyée à 17 millions de foyers, a grandement contribué à cette démarche de simplification.

Nous allons continuer dans cette voie, avec plusieurs innovations sur lesquelles nous travaillons et qui s'inscrivent dans notre réflexion de ce soir. Ainsi, je voudrais mettre en œuvre une réforme en profondeur des pénalités fiscales, pour en supprimer une cinquantaine et réécrire l'ensemble du dispositif.

M. Hervé Novelli. Très bien !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Un relèvement du seuil de dépôt des déclarations de succession est également souhaitable : ce seuil passera de 10 000 à 50 000 euros, ce qui permettra de dispenser de cette formalité environ 300 000 personnes. Enfin, la suppression de toute une série d'obligations déclaratives inutiles est très attendue par nombre de nos compatriotes. Par exemple, pour la taxe d'habitation, nous allons supprimer la déclaration spécifique qui permet de bénéficier des abattements pour charges de famille, informations connues par ailleurs.

La proposition de loi correspond donc très exactement à notre philosophie : elle rendra le débat fiscal plus transparent, plus démocratique, plus efficace et, naturellement, global puisqu'il traitera de l'ensemble des prélèvements obligatoires. C'est pourquoi le Gouvernement a toutes les raisons de soutenir le texte adopté par le Sénat à l'initiative du président Arthuis.

Je voudrais simplement, en guise de conclusion, formuler deux recommandations.

D'abord, le Conseil des prélèvements obligatoires ne sera crédible que s'il est pleinement indépendant. Il ne doit travailler sous l'influence d'aucun groupe de pression. Ainsi que l'a souhaité le président Pierre Méhaignerie, les membres qui le composeront devront être choisis en ce sens, de même que les rapporteurs chargés de rédiger ses travaux. Je note, à ce propos, la garantie solide que constitue son rattachement à la Cour des comptes.

Ensuite, le Conseil devra être efficace : il ne s'agit pas de mettre en place un énième comité, chargé de produire des rapports supplémentaires. Je rejoins sur ce point les propos du rapporteur : gardons-nous de cette maladie bien française ! Ses études devront donc être ciblées, et s'inscrire dans la tradition de sérieux établie par le Conseil des impôts, l'objectif étant qu'elles puissent être utiles et rapidement suivies d'effet. Les travaux devront donc être organisés de façon à éviter tout engorgement de la structure.

C'est à ces deux conditions que cette nouvelle structure permettra d'éclairer au mieux le Parlement et le Gouvernement, dans le cadre d'une bonne gestion des finances publiques.

Une fois que la discussion aura permis d'éclairer chacun d'entre vous, je vous proposerai d'adopter ce texte dont les objectifs rejoignent ceux du Gouvernement : transparence, efficacité publique et modernisation de la gestion de notre pays. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

Discussion générale

M. le président. Dans la discussion générale, la parole est à M. Michel Vaxès.

M. Michel Vaxès. Monsieur le président, monsieur le ministre, chers collègues, nous examinons aujourd'hui une proposition de loi issue des rangs de la majorité sénatoriale. Ce texte vise à substituer un conseil des prélèvements obligatoires à l'actuel Conseil des impôts, en élargissant le périmètre d'intervention de ce dernier et en modifiant profondément sa composition.

On pourrait polémiquer longtemps, et sans doute bien inutilement, sur la pertinence et la portée d'une telle proposition. Il nous a paru plus éclairant, plus essentiel et, au bout du compte, tout à fait suffisant, de nous interroger sur les motivations politiques de cette initiative.

Censuré, pour des raisons de forme, par le Conseil constitutionnel dans le projet de loi de finances pour 2005, ce texte revient dès avril, comme s'il présentait un quelconque caractère d'urgence. Cette inutile précipitation ne fait que renforcer de légitimes soupçons sur les intentions de ses promoteurs.

Nous voulons bien admettre que cette proposition de loi n'a rien d'une « revanche » du Parlement sur le Conseil constitutionnel, puisque la décision déclarant contraire à la Constitution l'article 112 du projet de loi de finances présentait un caractère manifestement technique. Nous ne pouvons, en revanche, quoi qu'en dise notre rapporteur, nous empêcher d'y voir une réaction au rapport du Conseil des impôts sur « la concurrence fiscale et l'entreprise », rendu à l'automne dernier, dans l'effervescence du débat sur les délocalisations. Ce document soulignait notamment que « le niveau de la fiscalité n'est pas prépondérant pour la localisation des activités et des emplois internationalement mobiles » ou encore que l'effet dissuasif de l'ISF sur les installations ou les expatriations d'activités était « très limité ». Ces conclusions ne pouvaient que rencontrer l'hostilité d'une majorité cherchant à justifier de nouveaux cadeaux fiscaux pour les plus nantis.

Les rapports d'exécution budgétaire de la Cour des comptes sont, à cet égard, édifiants. Ils établissent que les 10 % des contribuables les plus fortunés ont bénéficié de 69 % de la baisse de 5 % de l'impôt sur le revenu en 2002, et que 4,5 % des contribuables les plus aisés ont bénéficié de 56 % de la baisse de 2003 ! Pour l'État, ces baisses ciblées ont représenté un coût global de 4,73 milliards d'euros - je ne parle pas des exonérations diverses dont ont bénéficié les entreprises. Et l'on vient ensuite se lamenter sur un déficit public que l'on ne cesse d'alimenter !

Les rédacteurs de la proposition, en particulier M. Philippe Marini, auteur d'un rapport intitulé « Débat sur les prélèvements obligatoires et leur évolution : pour une fiscalité plus compétitive », se sont maintes fois illustrés non seulement comme pourfendeurs de la dépense publique mais aussi comme avocats convaincus de l'idée selon laquelle la « réduction de la part prélevée par l'État dans le produit intérieur brut » serait un facteur essentiel de l'attractivité de nos territoires.

Nous pouvons dès lors légitimement nous demander si la création d'un conseil des prélèvements obligatoires ne vise pas à apporter la caution que le Gouvernement n'a pu trouver auprès du Conseil des impôts pour les orientations de sa politique fiscale. En d'autres termes, l'objectif poursuivi ne serait-il pas simplement, pour la majorité, de se doter d'un instrument au service de sa communication politique ?

C'est en tout cas les conclusions que l'on pourrait tirer des choix concernant la composition du Conseil, car ils ne garantissent en rien l'indépendance de l'expertise fiscale.

En effet, à qui fera-t-on croire qu'une instance composée pour moitié de personnalités qualifiées nommées directement par les ministres en place et les deux présidents du Parlement - c'est-à-dire par la majorité - pourra conduire ses travaux en toute indépendance ? Comment justifiez-vous l'exclusion a priori de parlementaires, alors même que vous entendez vous doter d'un instrument plus ouvert sur la société civile ? Pourquoi ne pas garantir la présence de membres de l'opposition ? Est-ce là faire preuve de pluralisme ? Il nous semble que votre logique ressortit plutôt à une conception - pardonnez-moi - assez rétrograde de la démocratie.

Le président Méhaignerie a indiqué en commission qu'il enverrait un courrier aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat afin que, parmi les personnalités nommées, figure un membre proche de l'opposition. Loin de nous l'idée de mettre en cause la bonne volonté du président de la commission des finances, mais un engagement formel ne saurait avoir force de loi ni tenir lieu de garantie. Si vous souhaitez assurer le pluralisme au sein du Conseil, vous devez envisager d'en revoir la composition.

La notion de personnalité qualifiée est en outre bien peu satisfaisante et, là non plus, elle ne saurait faire illusion. La composition actuelle du Conseil des impôts donne entière satisfaction. Les statuts de ses membres, qu'ils soient magistrats, inspecteurs généraux ou universitaires, sont à la fois gage de leur indépendance et de leur compétence. En complétant le Conseil de membres désignés non pas en raison de leur qualification, mais bien de leur couleur politique et de la concordance de leurs orientations avec les vues et visées de l'exécutif et de la majorité parlementaire, nous prenons le risque de déstabiliser une institution qui nous permet, depuis plus de trente ans, de disposer d'un instrument propre à assurer et à renforcer la transparence du débat fiscal.

De ce point de vue, le texte de la proposition de loi ne marque rien de moins qu'un recul assez préoccupant, que n'atténue en rien - au contraire - la décision d'élargir le périmètre d'intervention du Conseil. Les motivations de cet élargissement paraissent en effet ambiguës si l'on veut bien considérer que nous disposons là d'un nouvel instrument qui, sous contrôle politique, se fera sans doute fort demain de fustiger comme de coutume la dépense publique et de promouvoir, aussi simpliste soit-elle, la « pensée fiscale unique ».

En vérité, nous vous l'avons souvent dit, vous ne cessez d'affirmer la priorité du remboursement de la dette publique que pour justifier la baisse de la dépense publique. Vous détournez l'attention des Français sur un faux débat. Vous êtes convaincus que la dépense publique n'est pas efficace. Nous, au contraire, sommes convaincus qu'améliorer les dépenses d'éducation, de santé, de recherche et de développement est un puissant moteur de croissance, qui peut créer un environnement favorable à l'efficacité et à la performance de nos entreprises, et réduire la facture sociale.

La question posée par la proposition de loi est de savoir si vous ne cherchez pas, en vous dotant des instruments ad hoc, à faire triompher les principes d'orthodoxie budgétaire dont vous vous réclamez, et ce au détriment de la transparence nécessaire au débat fiscal.

J'ai sous les yeux - car je ne veux pas être soupçonné de manipulation - les chiffres de l'évolution des dividendes de Total. Vous connaissez ces chiffres, mais vous n'en parlez pas. Et, puisque personne ne le fait, je me charge d'assurer la transparence.

Entre 1997 et 2004, les dividendes ont triplé et, au titre de l'exercice 2004, Total souhaite voir progresser leur montant en proposant à l'assemblée générale des actionnaires un dividende total de 5,40 euros par action, en hausse de 15 % par rapport à l'année précédente. Sur les quatre dernières années, la hausse s'élève à 64 %.

M. Maxime Gremetz. Entendez-vous ?

M. Michel Vaxès. Il y a là de l'argent à prendre, mais vous refusez d'y toucher !

À nos yeux, votre proposition de loi témoigne d'une défiance tant à l'égard d'une institution qui fait son travail que de l'éventuelle résurgence d'un véritable débat sur l'utilité de la dépense publique, que ne manquera d'ailleurs pas de mettre en exergue la nouvelle procédure budgétaire.

Dans ces conditions, nous ne saurions approuver ce texte. Le groupe communiste votera donc contre la proposition de loi.

M. Maxime Gremetz. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Philippe Auberger.

M. Philippe Auberger. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le groupe UMP soutient la proposition du Sénat concernant la création d'un conseil des prélèvements obligatoires. (« Très bien !» sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. Didier Migaud. C'est un scoop !

M. Philippe Auberger. Il est incontestable que le niveau de la fiscalité en France et, d'une manière plus générale, des prélèvements obligatoires, reste trop élevé, avec 43,7 % du PIB. En dépit des efforts faits depuis trois ans pour le faire baisser, il reste important. Aussi devons-nous œuvrer à une nouvelle diminution pour donner davantage de dynamisme à notre économie.

M. François Vannson. M. Auberger a raison !

M. Philippe Auberger. Car, dans la plupart des pays européens, le niveau des prélèvements obligatoires est nettement inférieur.

M. François Vannson. Absolument !

M. Philippe Auberger. Le second problème est celui de la répartition de ces prélèvements obligatoires entre les différents acteurs économiques, entre ménages et entreprises, mais aussi entre fiscalité directe et fiscalité indirecte, ce qui nécessite un examen extrêmement attentif.

Enfin, la concurrence internationale nous oblige à analyser la compétitivité de notre pays, et la compétitivité fiscale en est un élément essentiel.

M. François Vannson. Tout à fait !

M. Philippe Auberger. Le débat sur les prélèvements obligatoires est devenu un véritable débat politique, permanent et intense. C'est pourquoi il est indispensable de disposer d'un observatoire indépendant qui puisse fournir des données qui soient les plus objectives possibles, esquisser des orientations et formuler des propositions adaptées. C'était d'ailleurs l'objectif initial du Conseil des impôts. Mais, plus de trente ans après sa création en 1971, il est normal d'en revoir le champ d'investigation et la composition. Et tel est l'objet de cette proposition de loi.

Élargir le champ d'investigation de ce conseil à l'ensemble des prélèvements obligatoires est tout à fait judicieux et nous permet d'avoir une vue d'ensemble. En effet, à la faveur de la décentralisation et en raison de la suppression ou de l'allégement de certains éléments de la fiscalité locale, on assiste à une interpénétration croissante des prélèvements de l'État et des prélèvements des collectivités locales. S'agissant du financement de la protection sociale, il y a également une interpénétration entre la partie fiscale et les cotisations sociales, sur lesquelles il est donc nécessaire de poursuivre les investigations. C'est donc bien l'ensemble des prélèvements obligatoires qui doit être examiné de façon à étudier notamment le revenu disponible après prélèvements, qui est l'élément déterminant pour ce qui concerne la croissance et l'emploi.

Il faut sans doute dépasser l'expertise normative et macro-économique du Conseil des impôts pour avoir une analyse plus concrète des effets réels des dispositifs en cours. Il est donc normal d'en revoir la composition, en y faisant entrer des personnalités ayant davantage l'expérience des réalités économiques et mieux au fait des comportements des agents économiques face aux prélèvements. C'est ce qui a conduit le Sénat à proposer une modification sensible, en ouvrant largement le Conseil des prélèvements obligatoires à des personnalités qualifiées. Nous faisons confiance aux présidents des deux assemblées pour le choix de ces personnalités.

Le Conseil des prélèvements obligatoires sera mieux à même d'apporter une appréciation plus large et plus diversifiée des situations et proposera des orientations plus réfléchies et plus réalistes. Nous espérons qu'il permettra de mieux asseoir et de mieux maîtriser l'ensemble des prélèvements obligatoires, afin que ceux-ci, loin de nuire à notre économie, aient au contraire sur elle des effets positifs.

Voilà pourquoi, mes chers collègues, je vous invite à adopter la proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. Didier Migaud.

M. Didier Migaud. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le taux de chômage dépasse 10 %, le pouvoir d'achat recule,...

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan. Ce n'est pas vrai !

M. Didier Migaud. ...le revenu minimum d'insertion explose et vient, hélas, de franchir la barre du million de bénéficiaires, la croissance patine, les comptes publics et tous les clignotants sont au rouge. Tel est le constat que nous faisons de la situation économique et sociale et, malheureusement, monsieur le ministre, il n'est pas seulement le nôtre.

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Et vous m'accusiez tout à l'heure d'être hors sujet ?

M. Didier Migaud. Ce matin, la commission des affaires étrangères et la commission des finances auditionnaient conjointement le commissaire européen chargé des affaires économiques et monétaires.

M. Hervé Novelli. Nous y étions !

M. Didier Migaud. Vous avez donc pu entendre ses interrogations sur la fiabilité des indications données par le Gouvernement sur la situation des comptes publics.

M. Hervé Novelli. Il était surtout très inquiet pour le Portugal !

M. Didier Migaud. Le commissaire européen expliquait qu'à moins de trouver une nouvelle soulte - ce que vous vous efforcez de faire -, le déficit des comptes publics atteindrait 3,4 % en 2006...

M. Philippe Auberger. Qu'en sait-il ?

M. Didier Migaud. ...contrairement aux données communiquées par le Gouvernement.

Face à cette urgence sociale, économique et financière, que fait la commission des finances ? Elle cherche tout simplement à se venger du Conseil des impôts dont le rapport de l'année dernière a fortement déplu à la majorité de l'Assemblée nationale comme du Sénat. (Protestations sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. Jean-Louis Idiart. C'est pourtant la réalité !

M. Augustin Bonrepaux. Parfaitement !

M. Didier Migaud. Le Conseil des impôts est donc sanctionné pour délit d'opinion : telle est la situation à laquelle nous sommes aujourd'hui confrontés.

M. Yves Censi. C'est une curieuse interprétation !

M. Didier Migaud. L'insistance du rapporteur de la commission des finances à expliquer l'absence de lien entre cette proposition de loi émanant du Sénat et le dernier rapport du Conseil des impôts sur la concurrence fiscale et l'entreprise prête pour le moins à sourire !

Je parcourais la semaine dernière la liste des noms proposés pour le prix de l'humour ; je crois, monsieur le rapporteur, que vous pourriez faire partie des nominés !

M. Hervé Novelli. Il a du talent !

M. Didier Migaud. Je ne suis pas sûr que le talent consistant à travestir la vérité soit efficace dans le domaine du travail parlementaire ! Car, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, cette proposition de loi aurait-elle vu le jour sans ce rapport du Conseil des impôts ?

M. Philippe Rouault, rapporteur. Bien sûr !

M. Jean-Louis Idiart. À l'évidence, non !

M. Didier Migaud. Franchement, je ne le crois pas, et d'ailleurs, nous ressentons votre gêne. Le ministre nous a tout à l'heure parlé du niveau des prélèvements obligatoires, de la LOLF, et je l'en remercie, car il fait du bon travail en la matière : il a parlé de tout, sauf du Conseil des prélèvements obligatoires.

Philippe Auberger a indiqué que le groupe UMP soutenait la proposition de loi en expliquant que le niveau des prélèvements obligatoires était trop élevé en France. (« C'est vrai ! » sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. Léonce Deprez. C'est l'héritage !

M. Didier Migaud. Quel rapport cela a-t-il avec la composition et le fonctionnement du Conseil des impôts ?

M. Hervé Mariton. Cela signifie simplement qu'il y a du pain sur la planche !

M. Didier Migaud. Vous êtes, comme moi, député : vous savez donc que ce n'est pas le Conseil des impôts qui fixe le niveau des prélèvements obligatoires, mais le Parlement !

M. Jean-Louis Idiart. Absolument !

M. Didier Migaud. Ne mélangeons pas les genres !

Vous n'êtes sans doute pas assez naïfs pour croire que la transformation du Conseil des impôts conduira, comme par miracle, à une baisse du niveau des prélèvements obligatoires dans notre pays - sauf peut-être pour les plus aisés d'entre nous, puisque telle est votre politique depuis quelques années.

M. Jean-Louis Idiart. Eh oui !

M. Didier Migaud. J'ai d'ailleurs le souvenir d'un document du Conseil qui attirait l'attention du Parlement et du Gouvernement sur le caractère inefficace d'un certain nombre de mesures d'allègement d'impôts, notamment s'agissant des emplois à domicile.

M. Hervé Novelli. Ces mesures ont permis la création de centaines de milliers d'emplois !

M. Didier Migaud. Le Conseil des impôts s'est permis à cette occasion de formuler d'autres propositions, que malheureusement le Gouvernement n'a pas retenues.

La proposition de loi ressemble donc à un règlement de comptes. Elle ne nous apparaît ni nécessaire ni urgente, et encore moins consensuelle. Nous pensons même qu'elle peut se révéler dangereuse.

M. Philippe Rouault, rapporteur. Rien que ça !

M. Didier Migaud. Parfaitement. Je ne parle pas de l'élargissement des compétences du Conseil des impôts à l'ensemble des prélèvements obligatoires. Ce point précis ne pose aucune difficulté, monsieur le ministre.

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Vous voyez bien !

M. Philippe Rouault, rapporteur. Nous sommes donc d'accord !

M. Philippe Auberger. Cela ne fait que la moitié de la proposition de loi, après tout !

M. Didier Migaud. Nous pensons d'ailleurs qu'il n'était pas besoin d'une loi pour procéder à cette extension.

J'observe à ce propos, monsieur le président de la commission des finances, que l'on vous a connu plus rigoureux s'agissant de la recevabilité financière des propositions de loi.

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission. Je vais vous répondre !

M. Didier Migaud. Vous allez sans doute me rétorquer que celle-ci vient du Sénat, et que la Haute assemblée ne partage pas notre jurisprudence en matière de recevabilité financière. Cela ne vous a pas empêché de demander, en d'autres occasions, l'application de l'article 40 de la Constitution à une disposition qui ne vous plaisait pas.

M. Maxime Gremetz. Oh oui ! C'est arrivé souvent ! Une véritable dictature !

M. Didier Migaud. Or vous savez parfaitement - et cela a été affirmé très nettement par le rapporteur - que cette proposition de loi entraîne une aggravation de la charge publique. Elle tombe donc sous le coup de l'article 40.

M. Philippe Rouault, rapporteur. Absolument pas !

M. Maxime Gremetz. Si ! Mais cet article est appliqué à la tête du client ! D'ailleurs, vos prédécesseurs en ont fait autant !

M. Didier Migaud. Vous pouvez toujours le nier, monsieur le rapporteur, mais vous ne convaincrez personne. Je m'étonne, monsieur le président de la commission des finances, d'un tel laxisme de votre part. J'y vois une bonne manière envers votre homologue du Sénat, mais sur le fond, vous ne pouvez guère me contredire.

Le Conseil des impôts a rendu des rapports très intéressants. Vous lui rendez d'ailleurs hommage, mais cet hommage ressemble à un enterrement.

M. Maxime Gremetz. C'est toujours comme ça !

M. Didier Migaud. Vous proposez en effet de le transformer radicalement. Mais si nous n'élevons aucune objection quant à l'extension de ses missions, nous avons en revanche de sérieuses réserves sur le changement de nature qu'impliqueront l'adoption de la modification de sa composition ainsi que les conditions de nomination et de rémunération de ses membres.

Ainsi, alors que le Conseil des impôts comprenait des magistrats et des hauts fonctionnaires, vous prévoyez que la moitié, ou presque, des membres du Conseil des prélèvements obligatoires seront des personnalités qualifiées nommées par des autorités politiques. Vous prenez là le risque de politiser l'institution. La preuve en est la réaction du président de la commission des finances : s'apercevant que nos craintes n'étaient pas sans fondement, il a exprimé son intention d'écrire aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat pour qu'ils veillent à ce que parmi les personnalités désignées figure un membre proche de l'opposition.

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. N'est-ce pas gentil de sa part ?

M. Didier Migaud. Cette réaction de M. Méhaignerie le montre bien : le risque est réel de voir le Conseil des prélèvements obligatoires détourné de sa fonction première...

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. C'est plutôt le sens de nos bonnes intentions qui est détourné !

M. Didier Migaud. ...et soumis à la majorité en place.

M. Maxime Gremetz. Ce sera le Conseil des impôts de l'UMP, avec un zeste d'UDF, s'il en reste ! (Sourires.)

M. Didier Migaud. Vous parlez souvent, monsieur le président de la commission, de la nécessité d'améliorer les outils dont dispose le Parlement. Nous aurions pu vous suivre sur ce point. Mais pour cela, il aurait fallu franchir le pas et faire en sorte que le Conseil des impôts ne soit plus une institution présidée par le premier président de la Cour des comptes, mais un outil au service du Parlement, susceptible de conseiller l'Assemblée nationale et le Sénat sur la question des prélèvements obligatoires. Un tel organe aurait été intéressant, et nous aurions pu nous mettre d'accord sur sa composition.

Mais cette solution, qui venait renforcer le pouvoir du Parlement, vous a fait peur, car votre objectif est seulement d'avoir un Conseil des impôts davantage soumis.

Comme preuve de l'indépendance des membres de la future institution, vous mettez en avant, monsieur le rapporteur, leur rétribution et la possibilité de renouveler leur mandat.

M. Philippe Rouault, rapporteur. De le renouveler une fois !

M. Didier Migaud. Mais nous pensons au contraire que la combinaison de ces deux éléments peut remettre en cause l'indépendance des personnalités qualifiées, voire conforter celles-ci dans leur dépendance à l'égard des autorités qui les ont nommées.

M. Tony Dreyfus. Très bien !

M. Didier Migaud. Vous faites d'ailleurs écho, dans votre rapport, à certaines de nos inquiétudes : non seulement vous vous demandez si ce texte doit vraiment prendre la forme d'une loi, dans la mesure où nombre de ses dispositions sont de nature réglementaire,...

M. Philippe Rouault, rapporteur. Ce n'est pas ce que j'ai dit !

M. Didier Migaud. ...mais vous soulignez le caractère flou de sa rédaction en ce qui concerne la rémunération des membres du Conseil, et notamment de l'expression : « dans des conditions propres à assurer leur indépendance ». Comme vous l'écrivez, celle-ci peut susciter des problèmes d'interprétation. En effet, quelle est la rémunération propre à assurer l'indépendance d'un fonctionnaire en activité ? D'un avocat fiscaliste de renom ? D'un enseignant à la retraite ? La question risque de se poser pour chaque personnalité concernée. D'ailleurs, leurs rémunérations seront-elles différentes ? Nous ne disposons d'aucune information sur ce sujet.

M. Philippe Rouault, rapporteur. D'où l'importance du décret !

M. Didier Migaud. Ce problème est pourtant très important pour apprécier l'indépendance des membres du Conseil.

M. Maxime Gremetz. Il faut nommer des bénévoles !

M. Didier Migaud. Quelle était donc l'urgence de présenter cette proposition de loi ? Des améliorations étaient pourtant à prévoir ! Il s'agit bien d'un texte bâclé, fruit d'un véritable règlement de comptes entre certaines personnalités politiques et le Conseil des impôts. Je trouve, monsieur le président de la commission des finances, qu'associer l'Assemblée à une telle opération est mesquin et peu digne. (Protestations sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. Yves Censi. Vous êtes vraiment à court d'arguments !

M. Didier Migaud. Je le dis, parce que je pense que nous avons mieux à faire que cela. D'ailleurs, en commission des finances, beaucoup d'entre vous, mesdames, messieurs, partagent nos réserves. Pourquoi ne pas les traduire en amendements ? Pourquoi tant de précipitation ?

Je n'insisterai pas, monsieur le ministre, afin de ne pas donner de l'importance à un texte qui n'en a pas beaucoup. Vous êtes probablement de cet avis, d'ailleurs, puisque vous en avez très peu parlé dans votre intervention. Pour la même raison, nous n'avons présenté que peu d'amendements.

Reste que la méthode n'est pas bonne. Le Conseil des impôts faisait un remarquable travail, dont nous pouvions tirer de nombreux enseignements. Cette proposition de loi, que la majorité va malheureusement adopter, va jeter la suspicion sur les travaux du futur Conseil des prélèvements obligatoires. C'est pourquoi le groupe socialiste votera contre. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des député-e-s communistes et républicains.)

M. le président. La parole est à M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, alors que le niveau des prélèvements obligatoires devrait progresser cette année encore pour atteindre, d'après les prévisions du Gouvernement, 43,7 % du produit intérieur brut, la création d'un Conseil des prélèvements obligatoires, qui se substituerait à l'actuel Conseil des impôts, est une proposition bienvenue et tout à fait justifiée. Le groupe UDF se félicite donc de l'initiative prise par le président de la commission des finances du Sénat, Jean Arthuis, et par son rapporteur général, Philippe Marini.

Notre pays, et surtout la représentation nationale, ont besoin d'être régulièrement informés sur la politique fiscale menée ; ils ont également besoin d'une vision plus claire en matière de prélèvements obligatoires.

Ce conseil nous donnera incontestablement les moyens d'avoir un réel débat, que j'espère constructif et régulier, sur l'évolution de ces prélèvements. Aujourd'hui, en effet, un tel débat fait défaut, même lors de la discussion des projets de loi de finances. Si la loi organique relative aux lois de finances contribuera incontestablement à améliorer le débat fiscal, les députés et les sénateurs doivent être plus largement informés afin d'exercer pleinement leur pouvoir de contrôle en matière de finances publiques. À cet égard, la remise annuelle du rapport du Conseil des prélèvements obligatoires au Parlement - et plus seulement au Président de la République, comme c'est le cas pour le rapport du Conseil des impôts - sera pour nous l'occasion de débattre de la politique fiscale du Gouvernement.

Il s'agit d'une nouvelle institution, certes, mais qui ne contribuera pas à la multiplication des conseils et comités dans le paysage institutionnel français puisqu'elle remplacera l'actuel Conseil des impôts, créé par décret il y maintenant quelque trente-cinq ans. La proposition de loi est donc non seulement l'occasion de diversifier la composition de cette instance, d'élargir le champ de ses compétences et sa saisine, mais aussi de lui donner un fondement législatif.

L'ouverture du Conseil à des personnalités issues du monde professionnel, économique et social, qui ont une approche pratique et moins idéologique des prélèvements obligatoires, nous paraît indispensable pour assurer sa réelle efficacité. De même, l'ouverture à un champ plus large que celui de la sphère publique contribuera à donner au Conseil un souffle nouveau et sera, à n'en pas douter, un moyen d'enrichir ses débats et d'éviter qu'il n'adopte une vision trop étatique.

L'indépendance des membres du Conseil des prélèvements obligatoires doit également être préservée, afin que celui-ci ne soit pas sous l'influence d'un parti politique, d'un mouvement ou d'un quelconque lobby. À cet égard, le groupe UDF, dont vous connaissez les convictions en matière de défense du pluralisme, souhaite que la nomination des membres se fasse dans la plus grande transparence et qu'aucun courant politique ne domine l'institution de façon écrasante, comme c'est, hélas, trop souvent le cas en France. Il convient donc de veiller à une composition équilibrée du Conseil, d'autant plus que la moitié de ses membres seront nommés par des personnalités politiques ; à défaut, il risque d'être un lieu de réflexion et d'expertise orienté, ce qui lui fera perdre en crédibilité.

M. Maxime Gremetz. Très juste !

M. Charles de Courson. Comme l'a souligné le président de la commission des finances du Sénat, le rôle du Conseil sera d'appréhender l'ensemble des prélèvements, qu'ils soient locaux ou nationaux - voire européens -, fiscaux ou sociaux. Cet élargissement du champ des compétences du Conseil à l'ensemble des prélèvements obligatoires permet de remédier à une limite majeure de l'institution qu'il remplace : elle ne peut se prononcer que sur les impôts, à l'exclusion de tout autre prélèvement.

Mais pour avoir accompli un travail pour le Conseil des impôts du temps de ma jeunesse,...

M. Hervé Novelli. C'était hier !

M. Charles de Courson. ...je voudrais insister, mes chers collègues, sur l'extrême flou qui entoure la notion de prélèvements obligatoires.

Il ne s'agit pas d'un concept constitutionnel : la Constitution évoque en effet les « impositions de toute nature », pas les prélèvements obligatoires.

M. le rapporteur reprend la définition de l'OCDE et celle du système européen de comptabilité nationale - en fait, il en existe plusieurs. Mais il se trompe - et c'est pourquoi j'ai déposé un amendement sur le sujet - lorsqu'il affirme que le concept de cotisations sociales fictives doit être exclu de la définition des prélèvements obligatoires.

Vous connaissez tous le concept de « cotisations sociales fictives »...

M. Maxime Gremetz. Non, je ne le connais pas. Expliquez-le moi !

M. Charles de Courson. C'est, mon cher collègue, le montant qui permet, à partir des systèmes obligatoires de sécurité sociale, de calculer le montant des cotisations tant des salariés que des employeurs. C'est bien un concept de prélèvement obligatoire.

M. Maxime Gremetz. Les spécialistes sont utiles, vous le voyez !

M. Charles de Courson. Vous avez tous lu le rapport de notre collègue Philippe Rouault, dans lequel son auteur explique que les cotisations sociales fictives seront exclues du concept. C'est une grave erreur. J'espère que le Gouvernement précisera que le concept de cotisations sociales fictives est bien entendu inclus dans le concept de prélèvements obligatoires.

M. Maxime Gremetz. Il ne faut tout de même pas dire au Gouvernement ce qu'il doit dire !

M. Charles de Courson. Nous verrons tout à l'heure quelle sera sa position à l'occasion d'un amendement sur lequel il sera amené à se prononcer.

M. Maxime Gremetz. J'avais demandé une leçon, mais le Gouvernement ne l'a pas demandée !

M. Charles de Courson. Je voulais aussi attirer votre attention sur un deuxième concept créé par le Conseil des impôts, celui des dépenses fiscales, sujet que nous avons abordé dans la nouvelle loi organique, mais que le Conseil des prélèvements obligatoires devra également examiner.

Il en va de même en matière de crédits d'impôts. Nommez-moi, mes chers collègues, ministre des finances et je ferai baisser sans aucun problème les prélèvements obligatoires de 10 % ! Il suffit de transformer 10 % de la dépense publique en crédits d'impôts et l'affaire est jouée ! Mais rien n'est changé ! Certes, les gouvernements successifs ont adoré ce genre d'outil, que je dénonce depuis des années comme relevant des « farces et attrapes » budgétaires, permettant de faire croire à de la rigueur, alors que tel n'est absolument pas le cas !

M. Maxime Gremetz. C'est vrai !

M. Charles de Courson. Donc, ce concept est plus large que ne l'indique le rapporteur.

Au moment où les transferts de compétences vers les collectivités territoriales pourraient entraîner - et entraînent de fait - une hausse de la fiscalité locale, confier à une institution unique l'ensemble des questions relatives aux prélèvements obligatoires est tout à fait opportun. Le Conseil pourra ainsi analyser précisément et de façon objective les raisons des éventuelles hausses des impôts locaux, notamment. Dans cette optique, la proposition de notre collègue Jean Arthuis qu'une personnalité soit nommée par le ministre de l'intérieur et que le président du Conseil puisse faire appel, parmi les directeurs susceptibles d'assister aux réunions du Conseil sans voix délibérative, au directeur général des collectivités locales contribuera à mieux informer le Conseil en la matière.

Le groupe UDF se réjouit également que la capacité d'expertise du Conseil des prélèvements obligatoires soit au service d'un nombre plus important d'institutions ou de personnalités. Le droit de saisine du Conseil des impôts est aujourd'hui limité au Gouvernement puisque seul le ministre de l'économie et des finances peut lui commander des études. Le Conseil des prélèvements obligatoires pourra, quant à lui, être saisi non seulement par le Gouvernement, par le biais du Premier ministre, mais également par les commissions des finances et des affaires sociales de l'une ou l'autre des deux assemblées. C'est là une très bonne chose et j'espère que nous serons nombreux à demander, certes raisonnablement, un certain nombre d'études sur ces questions.

M. Maxime Gremetz. Cela sera-t-il gratuit ou non ?

M. Charles de Courson. Nouvel outil d'évaluation de la politique fiscale, le Conseil permettra, je le souhaite, de relancer dans notre pays l'évaluation des politiques publiques, préalable indispensable à toute réforme.

Espérons alors que la création du Conseil et ses recommandations seront l'occasion d'engager une véritable réforme de notre système fiscal et social, complexe, peu incitatif et très instable dans le temps. Nous nous ingénions d'ailleurs tous à le modifier constamment de façon à ce que nos concitoyens ne le comprennent plus du tout. Le poids des prélèvements obligatoires en France est en effet l'un des plus élevés d'Europe, mais n'oublions jamais, mes chers collègues, que cela tient au fait que la dépense publique française est l'une des plus élevées d'Europe. Le jour où l'on s'attaquera réellement à la dépense publique, on pourra peut-être alors parler d'une baisse des prélèvements obligatoires. Le phénomène des délocalisations n'est pas nouveau puisqu'il date du XV^e ou du XVI^e siècle. Il reste à savoir si leur accentuation n'est pas due à une baisse de la compétitivité française. Chacun peut avoir son opinion sur le sujet, mais ces questions passionnent le débat politique.

C'est pourquoi, il est impératif d'engager une réforme d'ampleur, fondée sur une vision plus claire et nouvelle de notre politique fiscale et sociale afin que la France redevienne à la fois compétitive et attractive.

Le groupe UDF, sous réserve de la précision du concept de prélèvements obligatoires, soutiendra la proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. Maxime Gremetz. les personnalités qualifiées sont-elles payées ou non ?

M. le président. Monsieur Gremetz...

M. Maxime Gremetz. Ce n'est pas ma spécialité, donc je pose des questions !

M. le président. Vous interrogerez M. de Courson en privé !

La parole est à M. Gilles Carrez.

M. Gilles Carrez. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons ce soir reprend un dispositif que nous avions adopté en loi de finances pour 2005, après un large accord en commission mixte paritaire.

Je tiens à saluer l'excellent travail de notre rapporteur, Philippe Rouault.

M. Hervé Novelli. Très bien !

M. Gilles Carrez. Comme il l'a souligné, il est incontestable que ce Conseil des prélèvements obligatoires présente de très nombreux avantages par rapport au Conseil des impôts.

Il nous permettra, enfin, de traiter de l'ensemble des prélèvements, qu'il s'agisse des impôts de l'État, des impôts locaux ou des prélèvements sociaux, alors même que les frontières entre ces différents prélèvements sont de plus en plus perméables, comment en attestent les exemples de la réforme - annoncée par certains - de la CSG consistant à en faire le socle proportionnel d'un ensemble constitué par cette CSG et par l'impôt sur le revenu, ou de celle de la TIPP, qui deviendra un impôt de plus en plus partagé entre l'État, les départements et, bientôt, les régions.

J'ai moi-même quelque peu souffert, monsieur le ministre, de constater, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2005, la suppression, en deux ans, de ce qui restait de la surtaxe à l'impôt sur les sociétés de 1995, et la création, une semaine plus tard, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, d'une taxe supplémentaire à hauteur de 700 millions au lieu de 500 sur les mêmes entreprises : la C3S. Cela nécessite donc davantage de clarté et une approche consolidée.

En outre, nos prélèvements évoluent de façon très contrastée. Si ceux de l'État ont fortement diminué depuis une quinzaine d'années, de l'ordre de 4 à 5 points du PIB, les prélèvements sociaux eux ont, au contraire, considérablement augmenté, de même que ceux des collectivités locales, et ce à proportion des dépenses et des compétences transférées. Du point de vue de la croissance, de notre compétitivité, de l'attractivité de notre territoire, du développement financier, du pouvoir d'achat, prélèvements sociaux, prélèvements d'État ou impôts locaux relèvent exactement de la même problématique. Or nous avons toujours, les uns et les autres, la fâcheuse tendance à toujours en imputer la faute à l'État. C'est ce que l'on a pu constater lors de débats récents : les transferts de fiscalité locale se font souvent à la charge du contribuable national dans la plus grande opacité. Pierre Méhaignerie a parfaitement raison de souligner la perversion du système, car plus on augmente les prélèvements locaux, plus le contribuable national se substitue au contribuable local. Je salue à ce propos l'excellent travail du rapporteur de la commission d'enquête sur la fiscalité locale, Hervé Mariton, qui, avec l'aide du président Bonrepaux, a mis en évidence l'absolue nécessité de clarifier les transferts entre le contribuable local et le contribuable national. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

Notre gouvernement peut être fier d'avoir réformé, afin de le rendre transparent, le FOREC, ce que le précédent gouvernement n'avait jamais fait. Le budget de l'État se substitue à hauteur de 17 milliards d'euros, en termes de recettes de cotisations sociales, à celui de la sécurité sociale, phénomène délibérément masqué par la création du FOREC sous la précédente majorité. Nous avons donc remis de l'ordre et de la transparence en la matière. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. Jean-Louis Dumont. C'est mesquin !

M. Jean-Louis Idiart. Ce n'est pas du « grand Carrez » !

M. Gilles Carrez. C'est dire à quel point il importe de substituer un conseil des prélèvements à un conseil des seuls impôts d'État.

Par ailleurs, la composition du Conseil des prélèvements obligatoires reflétera ce souci de transparence.

M. Augustin Bonrepaux. Vous n'êtes pas sérieux !

M. Gilles Carrez. À côté des magistrats et des seuls représentants des administrations, celui-ci comptera des personnalités qualifiées représentant indirectement les redevables et l'ensemble des agents économiques. Je regrette que M. Migaud politise cette question à outrance, mais sans doute est-ce dû à une sorte de « déformation congénitale » ! Monsieur Migaud, je vous rassure, les intentions de la proposition de loi en ce domaine sont totalement pures ! (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire. - Protestations sur les bancs du groupe socialiste.)

M. Augustin Bonrepaux. Par qui sont nommés vos représentants ?

M. Gilles Carrez. J'en veux pour preuve que le futur Conseil offrira de réelles garanties d'indépendance, puisqu'il continuera d'être présidé par le premier président de la Cour des comptes et que les règles de renouvellement seront très claires avec un mandat de deux ans renouvelable une fois. Que peut-on espérer de mieux ?

M. Didier Migaud. Beaucoup mieux !

M. Gilles Carrez. De plus - j'insiste sur ce point -, il y aura, et c'est ce que nous souhaitons tous, une véritable articulation avec le Parlement, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui...

M. Maxime Gremetz. C'est pourquoi on limite l'accès des parlementaires ! C'est formidable !

M. Gilles Carrez. ...puisqu'il pourra saisir le Conseil des prélèvements. Par ses travaux de réflexion et d'évaluation, ce conseil préparera notre travail de parlementaires. En effet, les vrais débats sur la fiscalité doivent se dérouler ici et uniquement ici !

M. Didier Migaud. Il faut le dire à Philippe Auberger !

M. Gilles Carrez. Cela sera d'autant plus aisé que l'article 52 de la loi organique nous permet d'organiser de tels débats et qu'elle est structurée à partir de missions qui pourront clairement poser la question des prélèvements. (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste.) Je pense à la mission pilotage-stratégie des finances publiques et à la mission exonérations-dégrèvements.

Mes chers collègues, nous devons absolument veiller à conserver l'efficacité de ce conseil. Je reprends sans états d'âme les propos de tel ou tel : le Conseil des impôts a fait du bon travail. S'agissant de la réforme de la taxe professionnelle, nous travaillons notamment à partir de son rapport de 1997. L'an dernier et cette année à nouveau, les débats de la commission des finances, à l'initiative du président Méhaignerie, ont été nourris par l'excellent rapport de 2003 sur la dépense fiscale.

En matière de fiscalité, nous avons besoin d'une démarche plus stratégique. De 2000 à 2002 et de 2002 à aujourd'hui, l'impôt sur le revenu a baissé d'environ 10 milliards d'euros, mais au coup par coup, sans que jamais ne se soit posée la question d'un toilettage d'ensemble concernant les abattements, les niches fiscales et les exonérations. (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste.)

M. Maxime Gremetz. Qui en profite ?

M. Gilles Carrez. Une réflexion stratégique préalable nous aurait probablement permis de procéder à une réforme d'ensemble pluriannuelle beaucoup plus intelligente.

Je vous demande, monsieur le ministre, de prendre absolument en considération cette demande concernant la dépense fiscale. Nous n'arrêtons pas de multiplier les niches et les dépenses fiscales.

M. Didier Migaud. Vous le dites depuis trois ans ! Or vous les avez augmentées !

M. Gilles Carrez. Tel a été le cas à l'occasion de l'examen des textes relatifs à la ruralité, à l'outre-mer, à l'énergie, à la politique de la ville, au logement, à l'initiative économique, et le mouvement s'accélère ! Il est donc impératif, monsieur le ministre, de réintégrer toutes les dépenses fiscales dans les lois de finances avec des évaluations préalables. J'espère que le Conseil des prélèvements y réfléchira.

M. Hervé Novelli. Très bien !

M. le président. Il faut conclure, monsieur Carrez !

M. Gilles Carrez. Pour conclure, notre vigilance sur cette question doit être extrême, comme l'a très bien expliqué Philippe Rouault. Lorsque l'on « tangente » les 44 % de la richesse nationale en termes de prélèvements, on se doit, en effet, d'être très attentif.

Une attitude très rigoureuse sur les prélèvements permettra de contenir progressivement la dépense publique.

M. Yves Censi. C'est le bons sens !

M. Gilles Carrez. Avant l'impôt, il y a la dépense et, s'il y a l'impôt, c'est parce qu'il y a d'abord la dépense. Nous ne devons jamais oublier cette vérité d'évidence !

Le groupe UMP votera avec enthousiasme cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le niveau des prélèvements obligatoires est, en effet, préoccupant dans notre pays. D'évidence, la rénovation du Conseil des impôts avec la création d'un Conseil des prélèvements obligatoires ne suffira pas à régler cette question mais permettra d'éclairer à la fois le Parlement et nos concitoyens à son sujet.

Je vais reprendre l'historique de la proposition de loi à l'étape à laquelle s'est arrêté M. Gilles Carrez avant de développer son exposé très convaincant.

L'idée d'un Conseil des prélèvements obligatoires a été avancée par nos collègues sénateurs lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2005. Comme le rapporteur général l'a souligné, elle a reçu un soutien très large en commission mixte paritaire. Un seul point avait fait l'objet de discussions : curieusement en effet - et c'est tout à fait caractéristique de l'état du débat sur la fiscalité - dans la composition initialement prévue par le Sénat, ce conseil ne comptait pas de représentants de la fiscalité locale, domaine relevant pourtant de ses compétences. J'en avais fait l'observation lors de la réunion de la commission mixte paritaire mais c'était un peu tard.

Puis, comme chacun sait, le Conseil constitutionnel a déclaré que la création d'un Conseil des prélèvements obligatoires ne relevait pas d'un projet de loi de finances. Nos collègues sénateurs ont alors, et fort opportunément, repris l'idée dans une proposition de loi. Mais - je me permets de le souligner parce que cela montre qu'il y a là un travail de cohérence à poursuivre - dans la rédaction de la proposition de loi sénatoriale avant son passage en commission, les enjeux de fiscalité locale étaient manifestement sous-évalués puisqu'il n'était prévu aucun représentant de celle-ci dans la composition du Conseil. Le président de la commission des finances du Sénat, M. Arthuis, a déposé des amendements - et il a eu raison de le faire - tendant à modifier la composition du Conseil des prélèvements obligatoires : il a été proposé qu'une personnalité compétente en matière de fiscalité locale soit désignée par le ministre de l'intérieur au titre de la décentralisation et que le directeur général des collectivités locales puisse être entendu par le Conseil.

Ce détour historique me paraissait nécessaire pour souligner que, souvent, lorsque nous parlons des prélèvements obligatoires et de la dépense publique en général, nous passons trop rapidement sur les questions de fiscalité locale. Lorsque le Gouvernement - M. le ministre le rappelait tout à l'heure - présente les perspectives triennales en matière de dépenses publiques à la Commission européenne, c'est au nom de l'ensemble de la nation qu'il s'engage...

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Absolument !

M. Hervé Mariton. ...et cela concerne à la fois le budget de l'État, les prélèvements sociaux et les dépenses locales.

Comme la responsabilité du Gouvernement et, partant, de la nation, est engagée sur ces trois plans, l'extension des missions du Conseil des prélèvements obligatoires est particulièrement bienvenue : il est bien qu'il s'occupe également de fiscalité locale et que sa composition et la nature des auditions auxquelles il pourra procéder soient définies en conséquence.

Ensuite, comme l'a indiqué M. Rouault dans son rapport, le Conseil des prélèvements obligatoires sera un outil de cohérence, qui permettra de comprendre et d'évaluer la politique fiscale. Ce point avait été évoqué lors du débat sur la création d'une commission d'enquête sur l'évolution de la fiscalité locale.

Nous devons tous, représentants de la nation comme simples citoyens, nous interroger à la fois sur la nature et sur la justification de la contribution publique. Le Conseil des prélèvements obligatoires apportera un éclairage cohérent, utile à la réflexion.

Enfin, il sera - parmi d'autres - un élément de transparence dans une matière qui en a fort besoin.

Pour terminer, j'insisterai - j'avais déjà évoqué ce point lors d'une audition du ministre délégué devant la commission des finances - sur l'intérêt qu'il y aurait, sans créer de nouvelles structures - nous n'y sommes pas très favorables -, à ce que les débats du Conseil des prélèvements obligatoires, compte tenu de leur importance sur les plans de la responsabilité, de la cohérence et de la transparence, soient prolongés dans des travaux pouvant être menés sur le terrain. Je souhaiterais, en particulier, que le Gouvernement incite les préfets de région à organiser régulièrement des conférences régionales sur les prélèvements obligatoires, non pas pour produire des études supplémentaires, mais pour mieux informer les Français de l'évolution des prélèvements obligatoires. La maîtrise de ces derniers, grâce à une meilleure évaluation fondée sur la responsabilité, la cohérence et la transparence, doit être, en effet, une préoccupation partagée à tous les niveaux.

Oui, il faut accroître encore le rôle du Conseil des prélèvements obligatoires, encourager son travail au niveau national et le prolonger par l'organisation de conférences régionales des prélèvements obligatoires afin d'assurer l'information de tous les Français. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Vous me permettrez, monsieur le président, de répondre brièvement aux orateurs qui se sont exprimés. Leurs interventions appellent en effet quelques observations.

Monsieur Vaxès et monsieur Migaud, c'est faire un mauvais procès que de laisser entendre que la réforme ait pu être inspirée par un esprit de vengeance à l'égard du Conseil des impôts.

M. Maxime Gremetz. Quand un organisme ne défend pas les mêmes thèses que vous, vous vous vengez !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Très honnêtement, le débat public ne gagne rien à de telles allégations. Cela me paraît...

M. Maxime Gremetz. Gênant ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. ...un peu médiocre.

M. Philippe Auberger. Mesquin !

M. Maxime Gremetz. Ceux que vous trouvez gênants, vous les éliminez !

M. Jean-Louis Idiart. Sans le dernier rapport du Conseil des impôts, y aurait-il eu une réforme ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Allons jusqu'au bout des choses.

D'abord, le Conseil des impôts a, lui-même, comme l'a rappelé M. Gilles Carrez, suggéré cette évolution et il l'a fait sur la base du constat qu'a évoqué à l'instant M. Hervé Mariton, à savoir que, lorsque le Gouvernement présente les perspectives triennales en matière de dépenses publiques à la Commission, à Bruxelles, il le fait globalement. Il y a donc quelque cohérence à ce que le Conseil chargé de l'évaluation de ces prélèvements puisse procéder à une approche globale, laquelle nous aidera considérablement, les uns et les autres, dans notre réflexion.

Deuxièmement, le dernier rapport du Conseil des impôts sur la concurrence fiscale, monsieur Migaud, est beaucoup plus nuancé que ce que vous avez laissé entendre.

M. Didier Migaud. Je n'ai rien dit à son sujet !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Vous avez cité des phrases qui paraissaient un peu sévères uniquement parce qu'elles étaient sorties de leur contexte.

M. Didier Migaud. Je n'ai rien cité du tout !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. D'ailleurs, le Conseil des impôts a fait beaucoup de recommandations. Le Gouvernement en appliquera plusieurs, notamment en matière de dépenses fiscales.

À ce sujet, monsieur Carrez, le Gouvernement a reçu votre message cinq sur cinq. Nous partageons depuis longtemps les mêmes convictions en ce domaine. Je souhaiterais que, à l'avenir, toutes les décisions en matière d'exonération fiscale soient prises pour une durée limitée et donnent lieu à une évaluation. Cela permettra d'avoir une vision plus positive et plus concrète de ces questions.

M. Maxime Gremetz. La Cour des comptes a déjà donné quelques éléments !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Monsieur Migaud, comme je vois que vous avez déposé des amendements, je vous propose de vous répondre lorsque nous les examinerons mais vous ne payez pas pour attendre : vous en aurez, si je puis dire, pour votre argent.

M. Didier Migaud. J'en suis convaincu !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Monsieur Auberger, je vous remercie pour vos propos encourageants sur ce texte.

La création du Conseil des prélèvements obligatoires en remplacement du Conseil des impôts représente une avancée très intéressante pour le débat public. Elle relève du bon sens. Le Conseil améliorera l'information des décideurs publics et leur permettra donc de prendre leurs responsabilités.

Il est essentiel - vous avez bien raison d'y insister - de garantir son indépendance. Cela relève de notre responsabilité à tous. Il me paraît important de le dire haut et fort ce soir. Je veillerai pour ma part à ce que cet élément essentiel soit pris en compte dans le décret d'application.

M. Jean-Louis Idiart. Nous sommes rassurés ! (Sourires sur les bancs du groupe socialiste.)

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Le concept de prélèvements obligatoires, monsieur de Courson, est sans doute flou, mais c'est comme pour la démocratie,...

M. Maxime Gremetz. Ah bon ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. ...« le moins pire des régimes », comme disait Churchill  : nous n'avons pas trouvé mieux ! Cela étant, allons à l'essentiel : cela ne nous empêchera de travailler sur les notions de dépenses fiscales, de crédits d'impôt. Le Conseil des impôts l'a déjà fait et le Gouvernement continuera de solliciter l'avis du futur Conseil.

J'aborderai deux derniers points.

Monsieur Carrez et monsieur Mariton, je souhaite que nous continuions de travailler ensemble sur les dépenses fiscales. C'est un sujet majeur. Il faut changer de méthode, c'est-à-dire à la fois limiter ces dépenses dans le temps et évaluer leurs résultats. Il faudra pour cela les ventiler par programmes pour que les responsables des politiques publiques puissent les exposer clairement et rendre compte devant la représentation nationale de leur mise en œuvre.

Nous aurons un rendez-vous très important cette année. Je suis à votre disposition pour réfléchir à la manière de fixer la règle de la durée limitée sans que cela entame l'efficacité de ces mesures.

Monsieur Migaud, vous avez évoqué l'avis exprimé par un commissaire européen lors de son audition ce matin devant votre commission. Il renvoie à une estimation effectuée par la Commission européenne selon laquelle notre déficit public atteindrait 3,6 % en 2006.

M. Didier Migaud. 3,4 % !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Exact : 3,4 %.

Je voudrais faire sur ce point plusieurs remarques.

D'abord, la Commission a validé l'hypothèse d'un déficit de 2,9 % pour 2005.

M. Didier Migaud. 3 % ! C'est ce que le commissaire a dit ce matin !

M. Maxime Gremetz. On est dans le flou !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Le rapport est tout à fait clair sur ce point : il a validé notre hypothèse. Notre déficit sera inférieur à 3 %.

M. Didier Migaud. La Commission le conteste !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. En ce qui concerne 2006, nous avons un désaccord avec la Commission. Nous pensons et affirmons avec beaucoup de force que nous pourrons tenir notre objectif de redressement des comptes publics et nous en tenir à un déficit de 2,7 %.

M. Didier Migaud. Par quels moyens ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Mon sentiment est que la Commission a probablement sous-estimé le travail engagé par la France depuis deux ans dans deux domaines.

Le premier de ces domaines est la maîtrise...

M. Éric Besson. De l'emploi ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. ...de la dépense publique « à zéro volume ». C'est une notion étrangère à la majorité précédente.

M. Didier Migaud. Non !

M. Philippe Auberger. C'est du charabia pour elle !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Le moins que l'on puisse dire, c'est que cette majorité n'a pas laissé une trace indélébile en la matière et qu'elle nous a laissé un héritage un peu lourd. (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des député-e-s communistes et républicains.)

M. Didier Migaud. Vos résultats ne vous donnent aucune raison de triompher !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Permettez-moi de vous rappeler, monsieur Migaud, que vous bénéficiez d'une croissance élevée. Nous n'avons pas de leçon à recevoir de vous !

C'est la troisième année consécutive que nous tenons la dépense publique à zéro volume. Nous avons pris l'engagement de poursuivre nos efforts en 2005 et cet engagement sera tenu.

Deuxièmement, nous avons engagé des réformes de structure - rendez-vous que vous n'aviez pas honorés et dont nous nous sommes chargés. Nous en attendons des gains d'efficacité et des économies importantes, qu'il s'agisse des retraites, de l'assurance maladie, autant de réformes par lesquelles nous avons voulu moderniser notre pays et assainir nos finances publiques, autant de sujets sur lesquels nous nous opposons, monsieur Migaud, et sur lesquels vous nous rejoindrez peut-être, un jour. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan.

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan. Tout a été dit, mais je voudrais quand même répondre à M. Migaud, par souci de courtoisie, et indirectement à M. Gremetz, toujours modéré (Sourires), qui a dit que j'appliquais l'article 40 à la tête du client.

M. Maxime Gremetz. C'est clair ! Je vous l'ai dit en plein débat, et je le répète.

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission. Nous délibérons, monsieur Migaud, et vous l'avez rappelé, en application de l'article 42 de la Constitution, sur un texte adopté par le Sénat.

Par conséquent, à ce stade du déroulement de la procédure législative, l'article 40 ne peut plus être invoqué à l'encontre de l'ensemble de la proposition de loi, mais seulement à l'encontre d'amendements déposés sur le texte.

Deuxièmement, sur le fond, vous savez parfaitement qu'il s'agit d'une charge de gestion. Compte tenu à la fois du caractère général de la rédaction proposée, de la relative modicité des montants vraisemblablement en cause - le Conseil constitutionnel a d'ailleurs validé cette jurisprudence dans sa décision du 9 novembre 1999 sur la loi relative au pacte civil de solidarité -, je voulais vous rappeler cet élément. Vous en étiez déjà convaincu, mais je suis sûr que vous l'êtes plus encore maintenant. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La discussion générale est close.

J'appelle maintenant l'article unique de la proposition de loi dans le texte du Sénat.

Article unique

M. le président. Sur l'article unique, je suis saisi d'un amendement n° 5.

La parole est à M. Charles de Courson, pour défendre cet amendement.

M. Charles de Courson. Le Gouvernement m'a partiellement répondu. Si, monsieur le ministre, vous voulez bien me confirmer que, dans votre esprit, le concept de prélèvements obligatoires n'est pas juridique, mais à géométrie assez variable, et que les cotisations sociales fictives, les dépenses fiscales et les crédits d'impôts font partie du champ de compétences du nouveau Conseil des prélèvements obligatoires, je retirerai tout de suite mon amendement. Sinon, je le maintiendrai.

Je voudrais indiquer à nos collègues que les cotisations sociales fictives représentent des sommes considérables. Elles concernent une grande partie des régimes spéciaux, des fonctionnaires de l'État par exemple, et bien d'autres. On ne saurait donc accepter un concept de prélèvements obligatoires - comme le rapporteur, hélas ! le laisse entendre - qui exclurait les cotisations sociales dites fictives, alors qu'elles sont tout à fait réelles.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Rouault, rapporteur. Monsieur de Courson, vous avez lu mon rapport. Cependant, cette notion est définie par les comptables nationaux français et ne correspond pas du tout à la mienne, comme je l'ai d'ailleurs précisé en « grisé » dans le rapport.

Le Conseil des prélèvements obligatoires pourra donc se saisir de tous les domaines qu'il souhaite investir.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Ma réponse, monsieur de Courson, vous confortera probablement dans votre intention de retirer l'amendement n° 5.

Premièrement, il ne faut pas se méprendre sur les termes. Le Conseil des prélèvements obligatoires doit pouvoir se saisir de toutes les questions touchant aux prélèvements obligatoires. Pourquoi avons-nous élargi la notion ? Parce que nous considérons que le fait de restreindre son champ d'action aux seuls impôts est dommage et rétrécit la réflexion et donc le conseil qu'il peut donner aux décideurs publics. La globalité de l'approche est un élément essentiel.

Deuxièmement, j'ai perçu dans votre amendement votre souci, monsieur de Courson, d'intégrer les cotisations fictives, c'est-à-dire, on le sait, ce qui figure sur les feuilles de salaires des fonctionnaires. La LOLF, vous le savez, va régler une bonne partie de ces problèmes, puisque nous allons créer un compte d'affectation spéciale avec un projet annuel de performances sur les pensions. Cela répondra donc à la majorité de vos interrogations.

Nous sommes très clairs : nous souhaitons un débat très large sur les prélèvements obligatoires. La meilleure preuve est que l'on va parler encore plus qu'avant de dépenses fiscales.

M. le président. La parole est à M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Fort de ces précisions, je veux bien retirer l'amendement n° 5. La prime pour l'emploi, pour citer cet exemple, est, pour partie, une dépense et, pour l'autre, un crédit d'impôt. C'est une espèce de chauve-souris à deux visages. (Sourires.) Votre interprétation, monsieur le ministre, permet d'inclure les deux aspects.

Je retire donc l'amendement, puisque j'ai eu satisfaction en ce qui concerne le champ du Conseil des prélèvements obligatoires.

M. le président. L'amendement n° 5 est retiré.

Je suis saisi d'un amendement n° 2.

La parole est à M. Tony Dreyfus, pour le défendre.

M. Tony Dreyfus. Monsieur le ministre, M. Migaud vient d'indiquer combien nous étions sceptiques, au sein du groupe socialiste, sur cette tentative de politisation, un peu larvée, d'une institution que vous tentez de mettre en place en remplacement du Conseil des impôts.

En vous écoutant, vous et le rapporteur, j'ai reconnu un certain nombre d'arguments souvent échangés au sein du parti socialiste dans le cadre de tentatives de démocratie participative. La démocratie participative est une grande chose, mais on ne peut pas faire n'importe quoi.

En ce qui concerne les personnalités qualifiées, il y a eu des précédents. En 1981, le gouvernement nouvellement nommé a désigné un certain nombre de personnalités qualifiées, pour administrer les banques et les entreprises récemment nationalisées. Ces personnalités qualifiées étaient très orientées...

M. Philippe Auberger. Pour être orientées, elles étaient orientées !

M. Tony Dreyfus. ...et destinées à mettre en œuvre la politique du Gouvernement. Personne n'a jamais contesté le fait que ces personnalités qualifiées aient un engagement très précis.

De la même manière, aujourd'hui, le recrutement du Conseil économique et social - cela dure depuis toujours - est le fait de propositions émanant du Président de la République et du Premier ministre. Les personnalités qualifiées ont en commun le fait d'être toutes engagées dans le même sens. On constate une cohérence politique dans le choix.

Rechercher cette cohérence politique dans le recrutement d'une institution aussi respectable que le Conseil des prélèvements obligatoires et à laquelle nous attachons autant d'intérêt n'est pas une bonne chose. Vous allez nécessairement affaiblir cette institution dès le départ. Ce n'est pas parce qu'un représentant de l'opposition sera désigné par le président du Sénat ou par celui de l'Assemblée nationale ou par les deux que cela changera quelque chose. Vous aurez en tout état de cause des représentants dits « personnalités qualifiées » qui seront engagés. Comme l'a très bien dit M. Migaud, à partir du moment où ils seront régulièrement rémunérés et où, au terme de leur mandat, ils auront peut-être plaisir à être renouvelés, leur liberté d'action sera, je crois, très limitée.

Le fait de se dissimuler derrière le concept de « personnalités qualifiées » est une erreur profonde. C'est surtout vouloir abuser le citoyen. Ce ne sera jamais une bonne chose et cela ne renforcera certainement pas le poids de cette institution.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Rouault, rapporteur. La commission a repoussé l'amendement.

En supprimant la présence de personnalités qualifiées au sein du Conseil des prélèvements obligatoires, cet amendement commet deux maladresses.

D'abord, il réduit le nombre des membres du Conseil, qui en compte onze aujourd'hui : il n'en compterait plus que neuf, alors que ses missions s'élargissent.

Surtout, le Conseil des prélèvements obligatoires se verrait privé de l'apport enrichissant de personnalités qui ne seraient pas toutes issues de l'administration, ce qui est l'un des objets principaux de la réforme proposée.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Je ne suis pas sûr, monsieur Dreyfus, d'avoir tout saisi.

J'ai bien compris que cela se passait ainsi au parti socialiste. Vous dites que vous n'êtes pas très favorable, premièrement, à la démocratie participative, deuxièmement, à l'introduction de personnalités qualifiées au sein du Conseil, tout en reconnaissant l'avoir fait en 1981. Et enfin, vous voulez une cohérence politique. J'imagine que vous trouvez très bien que l'on mette des gens de la même couleur politique, alors que le président Méhaignerie a suggéré la présence d'un représentant de l'opposition.

M. Augustin Bonrepaux. Un sur deux !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Si j'ai bien compris, vous n'avez qu'une idée : maintenir la composition actuelle limitée aux représentants de l'administration.

Lorsque l'on a la chance, vous qui êtes dans l'opposition, d'avoir un gouvernement suffisamment ouvert et moderne pour proposer d'élargir la représentation à des gens qui ne soient pas seulement des fonctionnaires, mais qui soient issus de la société civile, épris, comme vous, d'ouverture, de cette vision dont nous avons tant besoin pour diversifier et enrichir nos réflexions, il faut la saisir. Vous-même, monsieur Dreyfus, êtes issu de la société civile,...

M. Tony Dreyfus. Absolument !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Je voudrais en tirer deux conclusions. Soit vous avez mal lu le texte, soit on vous a fait lire un papier auquel vous ne croyez pas profondément. Je vous invite, en tout état de cause, à réfléchir et je vous propose de retirer l'amendement, auquel je suis très défavorable.

M. le président. La parole est à M. Tony Dreyfus.

M. Tony Dreyfus. Je voudrais répondre à M. le ministre.

J'ai certes fait le procès du concept de « personnalités qualifiées » car ce terme ne répond pas simplement au souci de faire appel à la société civile, ce que l'on peut comprendre, mais à une volonté de cohérence politique, qui me semble incompatible avec une juste conception d'une institution aussi indépendante que doit l'être le Conseil des prélèvements obligatoires.

Je n'ai pas voulu ricaner devant ce qui avait été fait précédemment. Mais nous ne sommes pas des perdreaux de l'année - j'emploie une expression un peu triviale - et nous savons trop bien comment ont été recrutées, récemment encore, les personnalités dites qualifiées composant des assemblées aussi responsables et estimables que le Conseil économique et social, pour être tentés de reprendre le même concept.

Lorsque des magistrats étaient désignés par le Premier Président de la Cour des comptes ou le Président du Conseil d'État, les chances d'impartialité étaient davantage préservées.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 2.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 3.

La parole est à M. Jean-Louis Idiart, pour le défendre.

M. Jean-Louis Idiart. Je vais présenter cet amendement, mais, auparavant, monsieur le ministre, je voudrais faire remarquer que l'on peut toujours être très talentueux, mais je vois que vous avez, pour l'instant, des difficultés pour expliquer au pays combien le Gouvernement est ouvert, brillant...

M.  le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Vous avez ajouté le terme : « brillant ». Je n'aurais pas osé l'employer !

M. Jean-Louis Idiart. Monsieur le ministre, vous vous adressez à la représentation nationale. Il ne faut pas prendre les élus du peuple pour des imbéciles.

Puisque vous souhaitez que la composition du Conseil soit étendue à des personnalités qualifiées, je me demande qui est plus qualifié que les parlementaires ? Nous sommes, en effet, nous-mêmes issus du peuple, élus par le peuple et nous représentons ici le peuple.

Je ne vois pas pourquoi on se permet d'interdire au président de l'Assemblée nationale et au président du Sénat de nommer des parlementaires au sein du Conseil des prélèvements obligatoires.

Il faut, en définitive, élargir le champ de compétences, ouvrir le Conseil à des personnalités qualifiées issues de la société civile. Qui est plus qualifié, monsieur le ministre, qu'un parlementaire pour traiter de la matière concernée ?

Rappelez-vous : il y a deux siècles, on a fait la Révolution pour que l'impôt soit levé par les représentants du peuple, et seuls les représentants du peuple sont à même de discuter de ces sujets !

Il est donc inconcevable d'interdire à des représentants du peuple de siéger au Conseil des prélèvements obligatoires.

M. Maxime Gremetz. Très bien !

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Rouault, rapporteur. La commission a repoussé cet amendement. Il témoigne en effet de l'incohérence du raisonnement de ses auteurs. En effet, on ne peut pas à la fois nous soupçonner de vouloir politiser le Conseil des prélèvements obligatoires en critiquant le mode de désignation des personnalités qualifiées et, en même temps, vouloir que des parlementaires puissent siéger en son sein.

M. Didier Migaud. Nous sommes moins hypocrites que vous !

M. Maxime Gremetz. Incroyable !

M. Didier Migaud. Vous êtes contre les élus du peuple ?

M. Philippe Rouault, rapporteur. Le Parlement pourra demander des études au Conseil des prélèvements obligatoires. En aucune manière, il ne sera dessaisi de ses prérogatives constitutionnelles en matière fiscale et sociale. Bien au contraire, comme je l'ai dit tout à l'heure, il sera mieux éclairé. (« Très bien ! » sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. Didier Migaud. Et c'est un parlementaire qui le dit !

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Je suis moi aussi défavorable à l'amendement. J'avoue ne pas avoir bien compris la logique de l'argumentation...

M. Jean-Louis Idiart. On va vous l'expliquer !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Il y avait peut-être une finesse dans le raisonnement qui nous a échappé, mais n'y voyez aucune ironie de ma part.

D'abord, vous déposez un amendement dans lequel vous expliquez qu'il faut en revenir à une composition exclusivement administrative et, maintenant, vous en défendez un autre pour demander la présence de parlementaires au sein du Conseil.

M. Jean-Louis Idiart. C'est logique !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. J'avoue, pour ma part, ne pas voir où vous voulez en venir.

En tout état de cause, la proposition du président Arthuis, adoptée par le Sénat et qui vise à élargir la composition du conseil des prélèvements obligatoires, se suffit à elle-même. Elle correspond à notre volonté d'ouvrir la composition du Conseil. Il n'y a pas matière à polémiquer.

M. le président. La parole est à M. Jean-Louis Idiart.

M. Jean-Louis Idiart. C'est tout de même extraordinaire ! Vous avez rejeté nos amendements précédents en nous expliquant qu'il y aurait des personnalités qualifiées. C'est donc tout logiquement que nous proposons maintenant que la représentation nationale soit partie prenante. Qui peut le mieux représenter le peuple si ce n'est des parlementaires, qualifiés pour traiter de tels sujets ?

Nous sommes cohérents et nous allons dans le sens de l'ouverture démocratique que vous souhaitez. L'engagement pris par le président de la commission des finances de l'Assemblée d'envoyer un courrier aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat afin que, parmi les personnalités nommées figure un membre « proche de l'opposition » ne nous rassure pas. Il est évident que les personnalités qui seront « qualifiées » représenteront une certaine tendance politique. La simple logique impose d'aller jusqu'au bout en désignant des parlementaires qualifiés, afin de respecter un équilibre au sein du Conseil entre les différentes personnalités le composant.

M. le président. La parole est à M. Maxime Gremetz.

M. Maxime Gremetz. Nous assistons à un drôle de débat.

Ce matin, un ministre avec qui je débattais dénonçait vigoureusement l'Europe technocratique. Les commissaires décident de tout, me disait-il. Or vous savez bien que c'est le Conseil des ministres européens qui décide. Bref, il ne cessait de vitupérer contre la technocratie européenne et souhaitait que les politiques prennent les choses en main et se fassent davantage entendre.

Je pensais donc que ce gouvernement allait partir en guerre contre la technocratie. Mais hélas, tel n'est pas le cas. Vous faites même très fort en matière de technocratie !

Quels critères allez-vous retenir pour désigner une personne qualifiée ? Moi, je n'en sais rien !

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. La compétence !

M. Maxime Gremetz. Qui l'évaluera ? Et pour quoi faire ? Pour dire amen au Gouvernement ? Comment s'assurer de l'objectivité de cette personne qualifiée ?

Je rappelle que le président de l'Assemblée nationale a toujours veillé à ne pas limiter de telles commissions à de prétendues personnalités qualifiées, et a toujours demandé, au nom de la démocratie, que des parlementaires de tous les groupes - les prétendus dépositaires du pouvoir représentant le peuple - y soient représentés. Ce fut le cas pour le Conseil d'orientation des retraites où tous les groupes parlementaires étaient représentés.

Dans le cas qui nous occupe, vous me dites que, pour les prélèvements obligatoires, c'est tellement compliqué qu'il faut des fonctionnaires de très haut niveau, des spécialistes comme M. de Courson ! (Exclamations sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. Bernard Accoyer. À Moscou, Gremetz !

M. Maxime Gremetz. Mais il en existe, même à l'Assemblée nationale !

Par ailleurs, on devrait prévenir les personnalités qualifiées qu'elles ne seront pas payées deux fois ! En effet, il y a des gens très qualifiés, très compétents, qui sont à la retraite et qui disposent d'une bonne retraite. Or on ne les sollicite pas, et on entend dire, par ailleurs, que les personnes d'un certain âge ne travaillent pas assez dans ce pays !

On ferait pourtant des économies en faisant appel à ces belles personnalités qualifiées : d'anciens parlementaires, encore jeunes, d'anciens ministres qui n'ont pas retrouvé de poste !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 3.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 1.

La parole est à M. Didier Migaud, pour le soutenir.

M. Didier Migaud. Cet amendement pose le principe du non-renouvellement du mandat, garantie d'indépendance des membres de nombreuses instances. En autorisant le renouvellement du mandat, notamment par des autorités politiques, et en y ajoutant une rémunération, vous risquez de porter atteinte à l'indépendance des membres du Conseil car vous favorisez une certaine dépendance par rapport à l'autorité qui les aura nommés.

M. Maxime Gremetz. Pas de renouvellement, pas de rémunération : ce serait formidable !

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Rouault, rapporteur. La commission a repoussé cet amendement. Le principe de renouvellement du mandat contenu dans le texte qui ne peut jouer qu'une seule fois et qui s'applique à des mandats de deux ans - donc brefs - est calqué sur le fonctionnement actuel du Conseil des impôts.

Par conséquent, le maintien des dispositions concernées ne pose aucun problème. Je vois dans le renouvellement unique d'un mandat un gage d'équilibre et de continuité dans les travaux du Conseil, d'autant qu'il se combine avec des dispositions transitoires qui permettent d'éviter un renouvellement en bloc de l'ensemble des membres, et qui garantissent contre toute forme de rente de situation.

M. Bernard Accoyer. Très bien !

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Même avis que la commission.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 1.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 4 rectifié.

La parole est à M. Didier Migaud, pour le soutenir.

M. Didier Migaud. En ce qui concerne la rémunération, nous pensons que la formulation proposée est beaucoup trop souple, beaucoup trop imprécise, le rapporteur le reconnaît du reste lui-même dans son rapport.

Nous pensons que ce texte mérite une navette avec le Sénat pour que des précisions soient apportées sur un certain nombre de ses dispositions. Nous ne sommes pas du tout convaincus, monsieur le rapporteur, et j'espère qu'au fond de vous-même vous ne l'êtes pas davantage, sur le fait qu'un mandat doive être renouvelé et rémunéré. Sans reprendre la totalité de l'argumentation de Maxime Gremetz, il s'agit là d'une disposition qui peut être choquante si des précisions ne sont pas apportées par le Gouvernement à ce stade de la discussion. Elle risque en outre d'entretenir une suspicion préjudiciable aux travaux du Conseil. Il semble que la logique du règlement de comptes l'ait emporté sur toute autre considération. C'est dommage !

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Rouault, rapporteur. La commission a repoussé cet amendement. Si l'on se place sur le terrain de l'indépendance comme le font les auteurs de l'amendement, alors il faut se féliciter que le texte prévoie le principe d'une rémunération propre à l'indépendance des personnalités qualifiées...

M. Maxime Gremetz. Et vous dites cela sans rire !

M. Philippe Rouault, rapporteur. ...et des rapporteurs travaillant pour le Conseil des prélèvements obligatoires.

Naturellement, c'est au pouvoir réglementaire qu'il reviendra de fixer les détails.

M. Bernard Accoyer. Excellent !

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Les observations qui viennent d'être exprimées traduisent un esprit de suspicion. Je comprends très bien que l'on s'interroge, mais je rappelle que le Conseil des prélèvements obligatoires ne sort pas de nulle part ! Et ce n'est pas la première fois que nous créons un conseil qui ait vocation à éclairer les pouvoirs publics sur des questions essentielles.

Comment allons-nous procéder ? Comment allons-nous rédiger le décret qui organisera le fonctionnement du Conseil ? Il sera largement calqué sur ce qui s'est pratiqué jusqu'à présent et je ne suis pas sûr, monsieur Migaud, qu'il y ait matière à polémique.

Concernant la rémunération, il s'agira de vacations. Il me semble que l'on ne peut pas d'un côté souhaiter l'indépendance et de l'autre ne pas vouloir accorder une rémunération qui permette de garantir l'indépendance des membres du Conseil.

De ce point de vue, le principe d'une vacation comme elle se pratique dans d'autres conseils n'a absolument rien de choquant.

Quant aux rapporteurs, il est tout à fait légitime qu'ils bénéficient de rémunérations comme c'est d'ailleurs le cas actuellement au Conseil des impôts. Et j'ai beau chercher, je n'ai vu nulle part que cette pratique vous ait choqué pour le Conseil des impôts. Or c'est exactement le même processus qui est adopté pour le Conseil des prélèvements obligatoires.

Je peux concevoir que vous émettiez des réserves, et c'est votre droit le plus strict. Je me suis efforcé d'y répondre le plus clairement possible.

Le Conseil a son utilité. Rien ne nous empêchera, s'il s'avère, après évaluation, inadapté, d'y mettre fin. D'autre part, il est normal que ses membres bénéficient de l'indépendance dans les termes que nous avons proposés et je m'engage, devant votre assemblée, à veiller à ce que le décret tienne le plus grand compte des observations qui ont été formulées ce soir.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 4 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je ne suis saisi d'aucune demande d'explications de vote.

Je mets aux voix l'article unique de la proposition de loi.

(L'article unique de la proposition de loi est adopté.)

M. le président. La séance est suspendue.

Suspension et reprise de la séance

M. le président. La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à vingt-trois heures trente, est reprise à vingt-trois heures quarante.)

M. le président. La séance est reprise.

2

ADAPTATION AU DROIT COMMUNAUTAIRE DANS LE DOMAINE DE L'ASSURANCE

Discussion d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance (n^os 2119, 2217).

La parole est à M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Monsieur le président, mesdames, messieurs les députés, deux ans après l'adoption de la loi de sécurité financière à l'occasion de laquelle vous aviez profondément réformé l'information du souscripteur d'assurance vie, je suis heureux de vous faire partager les orientations du Gouvernement en matière d'information et de protection de l'épargnant.

Cette transposition de deux directives européennes illustre à mes yeux combien le travail européen est utile pour nous aiguillonner dans la constante modernisation de nos règles. En l'espèce, la pratique française a largement inspiré la discussion européenne. Les évolutions proposées ne bouleversent donc pas notre droit mais le complètent et le modernisent. C'est pourquoi notre travail d'aujourd'hui est utile et important.

À cet égard, je voudrais saluer le très important travail fourni par le rapporteur, M. Philippe Auberger. Dans son rapport, il explique avec précision et simplicité la portée des réformes proposées qui, sans sa pédagogie, risquaient peut-être d'échapper à certains d'entre nous, en tout cas à moi. Dans sa réflexion, il n'a écarté aucun des débats que suscite ce texte et je lui en sais gré car je suis partisan d'une discussion ouverte.

Le projet de loi qui vous est soumis traite de la commercialisation des contrats d'assurance et de l'information des assurés. Les attentes des consommateurs évoluent, les produits se diversifient et se complexifient. Les exigences de protection doivent donc s'adapter. Tel est l'objectif de notre débat.

Avant d'en venir au détail des mesures du texte, je voudrais replacer celles-ci dans le contexte plus général de l'action du Gouvernement dans le domaine des services financiers.

La première protection de l'épargnant réside, faut-il le rappeler, dans la solidité des organismes financiers avec lesquels il contracte. La résistance du secteur à la crise du 11 septembre 2001 a témoigné de la robustesse du cadre prudentiel français, qui a été régulièrement actualisé.

Nos travaux d'aujourd'hui sur les intermédiaires en assurance viennent compléter une action du Gouvernement de plusieurs années sur la régulation des intermédiaires dans les différents secteurs. La loi de sécurité financière avait créé le statut de conseiller en investissements financiers et modernisé celui de démarcheur financier. Ce dispositif est désormais totalement opérationnel.

Au-delà de la régulation des acteurs, la protection des investisseurs passe par une information et un conseil de qualité. De grands efforts ont déjà été faits pour améliorer l'information et s'assurer qu'elle tombe à point nommé. Je voudrais insister sur un nouvel axe de réflexion.

Le souci croissant d'informer correctement l'épargnant s'est traduit par une multiplication des données qui lui sont fournies et une augmentation très substantielle de la périodicité et de la quantité des informations. Pour prendre l'exemple de l'assurance vie, le risque est grand que l'assuré, qui aura reçu l'ensemble des conditions contractuelles, la note d'information, les prospectus simplifiés visés par l'Autorité des marchés financiers des OPCVM qu'il aura choisis comme support de son contrat, et, le cas échéant, un aide-mémoire sur le fonctionnement d'un contrat d'assurance vie, ne se trouve noyé sous une masse d'informations dont il ne prendra vraisemblablement pas connaissance.

Il faut reconnaître que l'essentiel de nos efforts a jusqu'à présent porté sur le produit. Or, je pense qu'il est nécessaire d'orienter ces efforts vers le consommateur et de replacer ce dernier au centre du dispositif d'information.

Pour cela, je vois deux axes de progrès.

Le premier est la cohérence transversale ou « intersectorielle » de l'information. Francis Mer s'y était engagé devant vous, à l'occasion du vote de la loi de sécurité financière : un arrêté d'application est venu mettre à la disposition de l'assuré pour les contrats en unités de compte une information aussi détaillée que s'il souscrivait un OPCVM en direct, ainsi qu'une information annuelle et précise sur chacun des OPCVM supports de son contrat. Mais il me semble que l'on peut aller plus loin.

C'est pourquoi j'ai confié à Jacques Delmas-Marsalet, membre du collège de l'AMF et ancien président de la Commission de contrôle des assurances, la mission d'étudier les perspectives de mise en cohérence du cadre de commercialisation des produits d'épargne dans leur ensemble, en mettant l'accent sur la qualité de l'information, la transparence des frais et la clarification des responsabilités respectives du distributeur et du producteur.

M. Delmas-Marsalet me remettra ses conclusions à la rentrée 2005. Elles seront bien sûr publiques et déboucheront, le cas échéant, sur des dispositions législatives et réglementaires.

Le deuxième axe de progrès est la pédagogie et l'éducation de l'épargnant. De fait, l'information n'a que peu de portée si le souscripteur reste passif. J'observe donc avec un vif intérêt les travaux engagés au sein du collège de l'AMF, qui a demandé à une commission spécialisée d'explorer le thème de l'éducation de l'épargnant, ainsi que la démarche du Comité consultatif du secteur financier visant à identifier les points clés qu'un assuré doit repérer avant de souscrire un contrat.

Ces démarches devraient à mon sens déboucher sur un référentiel mis à la disposition de l'épargnant, de nature qualitative, qui l'inciterait à se poser les bonnes questions en fonction de sa situation patrimoniale et de ses objectifs personnels : le produit réclame-t-il des connaissances particulières ? est-il garanti ? est-il liquide ? nécessite-t-il une immobilisation longue ?

Je souhaite que les démarches consultatives entreprises au sein de l'AMF et du CCSF et la mission confiée à M. Delmas-Marsalet nous permettent d'aboutir à une approche cohérente et concrète des besoins de l'épargnant.

Dans une perspective encore plus large, je veux souligner mon attachement aux réflexions engagées avec les associations de consommateurs dans le domaine de la banque et de l'assurance.

Ce matin, j'ai réuni le Comité consultatif du secteur financier, auquel m'ont fait l'honneur de participer plusieurs parlementaires. Nous y avons, bien sûr, fait le point sur la mise en œuvre, à mi-parcours, du « plan d'action banques-clients ». Je me félicite à cet égard que chacun ait jusqu'à présent respecté ses engagements, dont l'État qui a ajusté la réglementation en matière de conventions de compte et de publicité sur les tarifs dans les agences. Je lancerai dans le courant du mois d'avril une campagne d'information sur le droit au compte, préparée avec les associations d'aide aux exclus sur le droit au compte, qui a été présentée en avant-première au CCSF.

Nous y avons aussi longuement discuté de l'offre commerciale de moyens de paiement proposée par les banques aux clients privés de chéquiers. Sur ce point, je suis favorable à l'instauration d'une relation commerciale dans le droit commun. La contrepartie est que l'offre bancaire à destination de ces clients sans chéquiers soit irréprochable, et qu'elle comporte suffisamment de services offerts pour un prix abordable. C'est le message que je retire du CCSF de ce matin, et que je porterai personnellement aux banques.

En outre, deux axes de réflexion importants et nouveaux ont été engagés ce matin. Tout d'abord, une réflexion dynamique sur le crédit, qui est clairement l'un de nos réservoirs de progrès économique en France. Le CCSF analysera les conditions actuelles d'offre et de demande de crédit, en identifiant les « désajustements » que l'on constate dans certains segments du marché du crédit, et en cherchant les causes : réglementation, concurrence, psychologie, etc. Cette démarche doit s'accompagner d'une réflexion sur la prévention du surendettement et ses outils : engagements des prêteurs, éducation des emprunteurs.

L'assurance dommages nécessitait également une réflexion, dont l'utilité a déjà été illustrée avec l'action sur l'assurance automobile. Le comité travaille depuis plusieurs mois sur l'exercice de la résiliation du contrat, point essentiel pour les assurés, et se penchera bientôt sur l'assurance emprunteur. J'ai souhaité ajouter plusieurs thèmes à son programme de travail : l'assurance de protection juridique, l'accès de l'assuré au rapport d'expertise après sinistre, l'application de la prescription biennale, une réflexion sur l'indice INSEE des prix de l'assurance multirisques habitation.

Vous le voyez, avec la charge de travail que je leur ai proposée, les professionnels ne risquent pas de chômer.

Permettez-moi maintenant de présenter brièvement les enjeux du texte qui vous est aujourd'hui soumis.

Ses deux premiers articles transposent la directive relative à l'intermédiation en assurance. Les entreprises d'assurance s'appuient aujourd'hui principalement sur leurs salariés, les salariés des autres établissements financiers, et quelque 70 000 agents généraux et courtiers d'assurance pour distribuer leurs produits partout en France. La transposition est attendue tant par les professionnels que les consommateurs et le texte a fait l'objet d'une longue concertation avec l'ensemble des acteurs intéressés.

Il met en place au niveau européen un système de « passeport unique » sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne et renforce parallèlement la transparence et les garanties dues aux souscripteurs.

Les courtiers et agents généraux d'assurance français n'ont rien à redouter de ce projet, car la France dispose déjà de l'une des réglementations européennes les plus abouties et protectrices en la matière.

Je voudrais insister sur trois novations importantes par rapport au droit existant.

Premièrement, son champ est étendu à l'ensemble des personnes qui, contre rémunération, présentent, proposent ou aident à conclure des contrats d'assurance, y compris à titre accessoire. Les obligations sont alors allégées.

Deuxièmement, les intermédiaires seront soumis à une obligation d'inscription sur un registre unique, public et librement accessible sur internet, soumise au respect des conditions de formation, d'honorabilité et de garanties.

Enfin, le projet de loi donne un fondement légal à l'exercice du devoir de conseil, jusqu'alors reconnu par la seule jurisprudence des tribunaux, et le consommateur sera informé des liens de l'intermédiaire avec telle ou telle entreprise d'assurance.

Au total, ce dispositif complet et cohérent renforce la sécurité des assurés et le professionnalisme des intermédiaires.

L'article 3, quant à lui, réforme les conditions d'exercice du droit de renonciation des contrats d'assurance vie, tout en clarifiant et renforçant les obligations d'information.

Il est apparu nécessaire d'harmoniser le droit français en matière d'information en assurance vie avec les évolutions du droit européen. En effet, la directive dispose que le preneur d'assurance dispose d'un délai de trente jours pour exercer son droit de renonciation, à compter du moment où il est informé que le contrat est conclu. Bien qu'elle ne prévoie pas de prorogation du délai de renonciation si les informations requises avant la souscription du contrat n'ont pas été correctement remises à l'assuré, le texte qui vous est soumis maintient ce principe.

Le délai de prorogation, qui court indéfiniment dans le texte actuel, a cependant été limité à cinq ans, afin de ne pas perpétuer indéfiniment des situations d'incertitude juridique. Cette limitation fait débat. J'aurai l'occasion d'y revenir pour vous démontrer qu'elle vise en réalité l'intérêt général des assurés.

Pour permettre un plein exercice du droit de renonciation par les assurés, le projet clarifie le texte de l'article L. 132-5, devenu confus au fil des réaménagements, en le réorganisant et en levant certaines ambiguïtés. Ainsi, le texte clarifie les conditions dans lesquelles le contrat peut valoir note d'information, clarification qui sera poursuivie au niveau réglementaire. Aujourd'hui, les épargnants et leurs représentants se plaignent de la complexification des documents qui leur sont présentés, y compris la fameuse « note d'information », qui n'a plus rien de simple et clair, les assureurs cherchant - et on ne peut pas le leur reprocher - à se prémunir contre le risque contentieux. C'est en tout cas le message très clair qu'ont indiqué au CCSF les représentants des consommateurs lors de l'examen de ce texte, qui a été approuvé à l'unanimité en décembre dernier.

Il ne s'agit évidemment en aucun cas de revenir sur les contentieux passés ou en cours qui se fondent sur le droit de renonciation. D'une part, parce que le texte ne s'applique que pour l'avenir, et d'autre part parce qu'il ne remet aucunement en cause les motifs essentiels qui ont pu valoir des condamnations aux professionnels concernés, et qui reposent sur la mauvaise qualité de l'information, quel qu'en soit le support.

Le texte améliore parallèlement l'information des assurés en proposant d'ajouter une mention explicite du droit de renonciation, afin que l'assuré en soit pleinement averti et en précisant l'information de l'assuré, prévue par la directive, sur les valeurs de rachat. Le tableau devra donc être complété, pour les contrats en unités de compte qui ne permettent pas une présentation en valeur, de leur mécanisme de calcul. Je sais que certains ont vu dans cette disposition comme un recul au motif qu'elle se substituerait à une obligation d'information. Il n'en est rien et je compte sur nos débats pour clarifier ce point. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et du groupe Union pour la démocratie française.)

M. le président. La parole est à M. Philippe Auberger, rapporteur de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan.

M. Philippe Auberger, rapporteur de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan. Monsieur le ministre, permettez-moi de vous souhaiter la bienvenue puisque c'est la première fois que nous avons l'honneur de discuter ici d'un texte avec vous. J'espère que ce débat aura lieu dans les meilleures conditions possibles, de façon que chacun puisse exprimer son point de vue.

Le texte qui nous est proposé aujourd'hui concerne le développement du marché intérieur des services, et plus précisément la liberté d'établissement et la libre prestation de ces services.

Dans le domaine financier, ces deux dispositions sont mises en œuvre par des textes particuliers, qu'il s'agisse des banques, des assurances ou des entreprises d'investissement. C'est pourquoi nous avons à discuter de l'introduction, dans le droit français, de deux directives européennes, la directive du 9 décembre 2002 relative à l'intermédiation en assurance, et celle du 5 novembre 2002 relative à l'assurance directe sur la vie. Nous aurions dû intégrer dans notre droit ces deux directives le 15 janvier dernier. Nous sommes donc très légèrement en retard, mais il est des cas pour lesquels le retard était plus flagrant.

Ces deux directives visent à mieux protéger les consommateurs, en exigeant une meilleure information à la fois sur les intervenants, c'est-à-dire ceux qui proposent des assurances, et sur les produits. Ainsi que l'a rappelé le ministre, c'est la première application législative de l'esprit qui résulte de la loi sur la sécurité financière. Le Comité consultatif de la législation et de la réglementation financière a été saisi de ce texte, lors de sa première réunion, au mois de janvier, et l'a approuvé à l'unanimité. Y siègent à la fois des représentants des sociétés d'assurance et des représentants des consommateurs.

Ces deux directives concernent largement le domaine de l'épargne, et plus particulièrement l'assurance vie, véhicule le plus utilisé en matière d'épargne puisqu'à la fin de 2004 plus de 850 milliards d'euros étaient souscrits. Si la plupart de ces contrats sont en euros, certains, toutefois, sont en unités de compte. Ce sont ces derniers qui posent le plus de problèmes, en raison de leur complexité.

L'article 1^er précise la notion d'intermédiation en assurance. La définition retenue par la Commission européenne est large, puisqu'il s'agit à la fois des agents généraux d'assurance, des courtiers en assurance et de toutes les professions vendant de l'assurance à titre accessoire comme les banques, les sociétés de crédit, les commerçants, les agences de voyages, les déménageurs, etc. Cette législation sur les intermédiaires en assurance concerne également les salariés des entreprises et pas seulement les responsables. Tous ces intermédiaires auront l'obligation d'être immatriculés sur un registre national. Cette inscription est soumise au respect d'exigences professionnelles relatives à leur compétence, leur honorabilité, leur couverture par une assurance de responsabilité civile professionnelle et leur capacité financière. En outre, ces intermédiaires devront pouvoir justifier de leur qualité, à la demande des assurés, et déclarer leurs activités dans les autres pays de l'Union européenne. Voilà donc bien des mesures protégeant les consommateurs.

L'article 2 confie à la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance, la CCAMIP, issue de la loi sur la sécurité financière, le contrôle de l'ensemble des obligations concernant les intermédiaires d'assurance, contrôle de l'immatriculation et respect des conditions d'exercice, ce qui n'existait pas jusqu'à présent, notamment pour les courtiers d'assurance, et qui constitue une innovation substantielle de ce texte. C'est aussi une mesure de protection pour les consommateurs dans la mesure où ils pourront s'adresser à un organisme d'assurance, le cas échéant, en cas de doutes sur l'application des règles en matière d'intermédiaire d'assurance.

L'article 3, incontestablement le plus discuté, précise les obligations d'information des souscripteurs des contrats d'assurance vie. L'article L. 132-5-1 du code des assurances traitait déjà de ce sujet. Mais, celui-ci ayant été modifié à plusieurs reprises, notamment dans la loi de sécurité financière, il devenait difficilement lisible. Dans un souci de compréhension et de clarté, y compris des consommateurs, il a donc été scindé en deux articles, l'article L. 132-5-1 et l'article L. 132-5-2.

L'article L. 132-5-1 prévoit un délai de renonciation de trente jours, délai qui existait déjà dans la précédente législation mais qui a été repris conformément à la directive de Bruxelles.

L'article L. 132-5-2 précise l'information préalable qui doit être donnée aux souscripteurs à la conclusion des contrats, laquelle doit comporter notamment la faculté de renonciation, la valeur de rachat au terme des huit années du contrat et la somme des primes et des cotisations versées. Pour les contrats d'assurance en unités de compte, pour lesquels des fluctuations sont liées au marché des actions, le texte prévoit un mécanisme de calcul qui sera précisé dans le cadre d'un arrêté ministériel.

À défaut de la remise de la totalité de ces documents, le délai de renonciation est prorogé dans la limite de cinq ans, point que nous examinerons tout à l'heure.

Cet article a fait l'objet de plusieurs amendements qui ont été adoptés par la commission des finances, dont un qui prévoit la non-rétroactivité de ces dispositions. Le projet de loi ne va donc pas interférer sur les contentieux en cours. Il ne vise pas du tout à les régler. Au contraire, ceux-ci continueront à prospérer le cas échéant.

D'autre part, la commission des finances souhaite dans tous les cas le maintien de la note d'information car elle y voit un instrument pédagogique qui permet de comprendre plus facilement les arcanes d'un contrat. Cette note participe donc à une meilleure information du consommateur.

En revanche, les autres propositions n'ont pas été retenues par la commission des finances, notamment celle tendant à préciser encore davantage les modalités de calcul des contrats en unités de compte.

Parce qu'il concerne au moins 20 millions de souscripteurs de contrats d'assurance vie, ce texte, certes technique, est de portée générale. Il apporte incontestablement des améliorations en introduisant davantage de précisions et de clarté. Pour les assurés de bonne foi, pour les plus modestes d'entre eux - et ils sont nombreux - qui ne peuvent pas connaître toutes les subtilités juridiques des contrats d'assurance, il sera synonyme de davantage de sécurité et d'une plus grande transparence. C'est pourquoi, mes chers collègues, la commission des finances vous propose de l'adopter. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

Discussion générale

M. le président. Dans la discussion générale, la parole est à M. Louis Giscard d'Estaing.

M. Louis Giscard d'Estaing. Mes chers collègues, le texte qui nous est proposé aujourd'hui répond à une préoccupation tout à fait légitime, que je partage pleinement avec le Gouvernement : apporter le plus grand nombre de garanties et de droits aux consommateurs de produits d'assurance. C'est pourquoi je voudrais à mon tour, après notre rapporteur Philippe Auberger, saluer ce texte extrêmement positif, qui s'inscrit dans une démarche continue, pour offrir une meilleure information, et par conséquent une meilleure protection à nos concitoyens engagés dans un acte de consommation.

Notre formation politique s'est d'ailleurs illustrée de longue date dans cette démarche. Permettez-moi de rappeler les avancées dont chaque Français connaît les conséquences pratiques et que l'on doit à l'action de deux d'entre nous. Ainsi, la loi « Carrez » permet à l'acheteur d'un bien immobilier d'obtenir une information réelle et précise sur les conditions d'achat de ce bien. Cette volonté de garantir une protection renforcée au consommateur s'est traduite plus récemment dans la loi Chatel, qui introduit une obligation d'information préalable au renouvellement tacite d'un contrat. Voilà deux exemples concrets qui prouvent la volonté des parlementaires de la majorité d'assurer une meilleure information et une meilleure protection des consommateurs.

Le texte que nous allons examiner ce soir met notre droit interne en cohérence avec la directive du 5 novembre 2002 concernant l'assurance directe sur la vie. Il s'inscrit dans la droite ligne de ce qui a été entrepris précédemment par les parlementaires de notre groupe et apporte des compléments utiles à la protection du consommateur.

Toutefois, il peut être amélioré sur certains points.

Il faudrait apporter un éclaircissement sur la durée du délai de recours fixé à l'article 3. En effet, le délai de renonciation dans le cas où l'assuré n'aurait pas été destinataire de l'ensemble des documents d'information précontractuels dus par l'assureur est actuellement de trente ans. Ce délai beaucoup trop long - vous l'avez souligné, monsieur le ministre - crée des difficultés et une insécurité juridique importante. Il faut avoir conscience des difficultés devant lesquelles se trouvent les juges chargés de trancher des différends entre un assureur et son client quand le contrat remonte à trente ans, époque où un autre droit, certainement moins favorable au consommateur, était applicable. Les conséquences d'un statu quo seraient d'autant plus graves si la France venait à adopter à l'avenir une législation permettant d'engager des class actions. Aussi semble-t-il indispensable de réduire ce délai, comme l'a prévu le Gouvernement. Cependant le délai de recours contentieux, de cinq ans, ne correspond pas à une référence temporelle liée à ce type de contrat. Le porter à huit ans, durée de blocage des fonds placés dans les contrats d'assurance vie, me paraîtrait plus judicieux. C'est d'ailleurs l'objet d'un amendement qui a été adopté par la commission des finances. Une telle durée permettrait, à mon sens, de concilier protection du consommateur et sécurité juridique en toute cohérence. Enfin, il va sans dire que des garanties doivent être apportées. À cet égard, le Gouvernement s'est déjà engagé à ce que le nouveau délai de recours ne soit pas rétroactif.

Par ailleurs, il semble essentiel de préciser encore davantage l'information relative à la valeur des contrats souscrits en unités de compte, qui sont constitués d'actions ou d'autres produits financiers pouvant fluctuer à la hausse comme à la baisse. Comme il est impossible de déterminer à l'avance leur valeur de rachat, les consommateurs devront désormais être informés de la méthode de valorisation de leur produit d'épargne.

Sous réserve de ces quelques précisions que nous jugeons nécessaires, le texte qui nous est présenté aujourd'hui, monsieur le ministre, est parfaitement respectueux des droits des consommateurs. Il va dans le sens d'une meilleure information, donc d'une protection accrue. D'ailleurs, ce projet de loi a fait l'objet d'une concertation préalable et il a reçu un avis favorable du Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières ainsi que du Comité consultatif du secteur financier.

Aussi soulignerai-je en conclusion à quel point le texte va dans le sens d'un renforcement des droits des assurés en leur garantissant une meilleure information. Il s'inscrit dans le droit-fil de la loi relative à la sécurité financière et, plus récemment, des dispositions de la loi Chatel. Si certaines craintes infondées ont surgi, il serait évidemment préférable que le texte n'y donne aucune prise. C'est pourquoi j'ai proposé que le délai de renonciation soit calé sur la durée de blocage des fonds de la plupart des contrats, c'est-à-dire huit ans.

Ainsi, monsieur le ministre, vous vous inscrivez avec ce texte dans la démarche de renforcement des droits des consommateurs. Vous proposez de nouvelles avancées pour la réalisation desquelles vous pouvez compter sur notre soutien actif et constructif. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Louis Dumont.

M. Jean-Louis Dumont. Monsieur le ministre, permettez-moi de me plier, comme l'ont fait mes prédécesseurs, à un geste de courtoisie et de saluer votre présence au banc du Gouvernement. Le ministre et la commission des finances étant amenés à passer beaucoup de temps ensemble, à s'expliquer et à s'interpeller, je ne peux m'empêcher de m'interroger sur la durée de votre passage, compte tenu de ce qui est arrivé à vos prédécesseurs.

M. Léonce Deprez. C'est vraiment gratuit !

M. Jean-Louis Dumont. L'exercice qui nous occupe ce soir, mes chers collègues, devient une habitude puisque nous devons intégrer dans le droit français une directive européenne, et même deux en l'occurrence. Le texte, qui porte adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance, vise principalement à mettre en cohérence avec le droit européen les conditions d'information des souscripteurs d'assurance vie.

L'article 3 du projet soulève quelques questions. D'ailleurs, les trois orateurs qui m'ont précédé, dont M. le ministre, sont longuement intervenus à son sujet et ceux qui me succéderont devraient faire de même. Il y a donc matière à discussion, et je vais y revenir.

L'objectif du texte est de parachever, s'agissant de l'intermédiation en assurance, l'harmonisation déjà engagée dans ce secteur d'activité. La liberté d'établissement et la libre prestation de service seront devenues réalité après son adoption. Afin de protéger les assurés et les souscripteurs, il définit aussi clairement les exigences professionnelles imposées aux intermédiaires d'assurance, telles la mise en place d'un guichet unique et l'immatriculation sur un registre national. Compétences professionnelles mieux définies, honorabilité avérée, couverture de la responsabilité professionnelle plus vaste et capacité financière plus solide devraient répondre aux demandes exprimées par les organisations professionnelles et les associations de consommateurs. En effet, malgré les textes existants qui ont été rappelés, les souscripteurs pouvaient se sentir lésés du fait du manque d'information claire. Après les débats au sein du Comité consultatif du secteur financier, on aurait pu penser que ce texte technique, pour reprendre la formule de notre rapporteur, répondrait parfaitement aux objectifs affichés.

Pourtant, l'article 3, qui modifie l'article L. 132-5-1 du code des assurances, suscite bien des interrogations.

La législation actuelle relative à l'information du futur souscripteur, d'assurance vie en particulier, est plutôt confuse. La jurisprudence récente a néanmoins démontré que, pour ambigus qu'ils soient, les textes en vigueur permettaient aux souscripteurs de se défendre - voire de gagner des procès et de récupérer leur capital - contre des groupes ou des compagnies d'assurance qui n'avaient pas donné toutes les informations prévues par la loi. Celles-ci doivent obligatoirement comporter des documents lisibles quant aux conditions de renonciation, à la valeur de rachat, aux garanties exprimées, y compris en unités de compte, aux garanties au décès. Tout défaut entraîne de plein droit la prorogation du délai prévu au premier alinéa, soit trente jours, et l'ouverture d'un nouveau délai de trente jours, sans forclusion.

Mais le projet introduit une forclusion de cinq ans, ce qui change complètement la nature de l'article 3. Aujourd'hui, le remboursement tardif donne lieu au versement d'intérêts calculés au taux légal majoré de 50 % durant deux mois, doublé ensuite, ce qui constitue pour les professionnels une réelle contrainte, dont le non-respect leur coûte cher. Le texte que vous proposez, monsieur le ministre, réduit à cinq ans le délai pendant lequel le consommateur peut ester en justice, afin de récupérer le capital souscrit, ou renoncer pour défaut d'information. Cette disposition doit être revue. Je ne suis d'ailleurs pas seul de cet avis. J'ajoute qu'elle est contraire à la directive du 5 novembre 2002, dont le quarante-neuvième considérant prévoit que le défaut d'information doit être sanctionné. À la page 49 de son rapport, notre collègue Philippe Auberger souligne combien la sanction spécifique de l'actuel article L. 132-5-1 n'est pas satisfaisante. Il précise que, dans le projet, le délai de renonciation est réduit à cinq ans et justifie cette limite par le fait qu'une prorogation à l'infini pouvait porter atteinte à la stabilité des contrats et à la sécurité juridique des parties.

J'aurai sans doute l'occasion d'évoquer les masses financières gérées par les assurances et je ne doute pas que les banques en aient besoin. Ainsi, dans le domaine du logement, les fonds collectés par les caisses de garantie aidaient considérablement les banques à intervenir sur les marchés financiers.

Le fait que les masses financières drainées par les assurances représentent sept fois la capitalisation du livret A ne peut que susciter la réflexion. Monsieur le ministre, même si le nombre de souscripteurs qui contestent est peu important, les sommes qui sont chaque fois en jeu, bien que minimes, importent considérablement aux assurés, que ce soit en matière de capitalisation ou d'assurance vie. Nous avons tous reçu, dans nos circonscriptions, des épargnants qui espèrent obtenir satisfaction et récupérer leur argent en convainquant l'élu d'être leur porte-parole. Ces affaires concernent évidemment des banques privées, mais également La Poste - elle a, elle aussi, défrayé la chronique - ou des mutuelles. Ici ou là, il peut y avoir en matière d'information des dérapages qu'on ne saurait laisser passer.

Manifestement, l'introduction d'une forclusion dans le texte est dangereuse. Je n'ai pas été convaincu par notre rapporteur général, d'autant plus qu'il y a une dizaine de jours le Premier ministre s'est exprimé sur le développement de la participation afin de relancer la consommation - le contraire de toute la politique menée jusqu'à présent. Peut-être y a-t-il encore quelques gaullistes dans l'hémicycle : ils se souviendront que nous bloquions les comptes de participation. Aujourd'hui, on veut les ouvrir afin que le consommateur investisse. Les contrats qui nous préoccupent ce soir intéressent les petits épargnants qui souhaitent, en vue de leur retraite, ou en faveur de leurs héritiers, constituer un capital. Si, à un moment donné, l'épargnant s'aperçoit que son contrat n'est pas avantageux, parce qu'il en aura discuté avec son notaire, avec un familier mieux informé ou avec un nouveau conseiller bancaire, et s'il ne peut alors faire jouer la concurrence, parce que le législateur l'aura considérée comme déloyale, il se trouvera pénalisé. Il a été souligné que le conseil consultatif, lors d'une première lecture, a été unanime à considérer que, d'un point de vue technique, le texte était plus lisible et mieux ordonné : c'est vrai. Mais certaines associations de consommateurs, l'analysant avec un plus grand recul, se sont rendu compte que la forclusion de cinq ans pourrait représenter pour les petits épargnants un danger, puisqu'elle leur interdirait d'être défendus et de pouvoir retrouver leur capital. Monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, il vous faudra tenir compte des amendements que nous vous présenterons sur le sujet.

Il ne sera donc pas suffisant, même si c'est nécessaire, d'inclure la non-rétroactivité de la loi à venir pour les contrats déjà souscrits. De plus, je rappelle qu'étant en première lecture nous ne sommes pas à l'abri de surprises sénatoriales, consécutives aux conseils d'amis extérieurs. Au cours de la deuxième lecture ou en commission mixte paritaire, il conviendra de se montrer très ferme. J'appelle donc votre attention, monsieur le ministre, sur le fait que l'article 3 du projet de loi mérite un effort de votre part, puisqu'il constitue bien, en l'état, une régression pour les droits des consommateurs.

Il est en effet prouvé que seule la prorogation du délai de renonciation au bénéfice de l'assuré constitue une sanction réellement efficace, puisqu'elle donne obligation aux assureurs de se montrer vigilants. Par-delà le professionnalisme qui est souligné dans le texte, et que j'ai moi-même reconnu en félicitant le ministre et en approuvant la directive européenne - une fois n'est pas coutume -, il convient de se rappeler que les meilleurs professionnels peuvent être sujets à l'erreur : toutes les précautions nécessaires doivent donc être prises.

Comment prévoir - telle est la question posée - le point de départ du délai de renonciation à une date précise en étant certain que l'assuré a bien été informé des conditions particulières rattachées au contrat ? On ne peut laisser au seul assureur le soin de fixer le départ du délai à une date qui ne correspondrait pas à l'effectivité de l'information. La démarche gouvernementale, peut-être appréciée par les assureurs, a été contestée, voire dénoncée, comme une amnistie déguisée - sans doute était-ce un peu exagéré - pour les contrats en cours. Soyons donc vigilants ! Clarifions l'article L. 135-5-2 en liant le délai de renonciation avec un point de départ connecté à la connaissance par l'assuré du contrat conclu et signé, comportant les conditions particulières annexées.

La situation nouvelle que créerait votre projet de loi a été dénoncée par plusieurs groupes parlementaires, monsieur le ministre. Tenez-en compte.

M. le président. Monsieur Dumont, il vous faut conclure.

M. Jean-Louis Dumont. Je ne pensais pas avoir déjà épuisé mon temps de parole, monsieur le président.

M. le président. Vous avez déjà parlé quinze minutes, monsieur Dumont !

M. Jean-Louis Dumont. Une fois de plus, et sous la contrainte, monsieur le président, je vais obéir.

M. Charles de Courson. Sous la persécution !

M. Jean-Louis Dumont. Je suis effectivement persécuté, mon cher collègue ! (Sourires.)

Actuellement, 22 millions de contrats sont souscrits en France pour une capitalisation globale de 840 milliards - je le rappelle, sept fois la valeur du livret A - et une progression annuelle de plus de 10 % : il importe donc d'être vigilant. Deux options s'offrent au souscripteur : un placement en obligations, qui lui assure un rendement certain au même titre qu'un livret A, ou un placement en unités de compte avec investissement boursier. Le rapporteur a répondu par avance à quelques amendements : or, leur opposer des impossibilités techniques n'est pas acceptable. Les informations doivent être claires et lisibles. En effet, alors que le banquier saura toujours les décrypter, je ne suis pas certain qu'il en sera de même du petit épargnant. On doit lui donner le temps de le faire.

Un dernier mot...

M. le président. Le dernier, monsieur Dumont !

M. Jean-Louis Dumont. ...qui concerne l'assurance vie : le souscripteur quelquefois ne souhaite pas donner le nom du bénéficiaire par peur, sans doute, des escaliers. Il convient de sortir d'un tel système afin que, le décès une fois intervenu, le bénéficiaire soit informé après l'ouverture du testament. Je rappelle qu'en 1997 les sommes en question représentaient plus de six milliards de francs !

Monsieur le ministre, mes chers collègues, ce texte technique doit être amélioré grâce à l'adoption d'amendements visant à mieux défendre le souscripteur et à favoriser l'épargne, laquelle est indispensable au développement économique de notre pays. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Monsieur le président, monsieur le « jeune » ministre, mes chers collègues, l'exposé des motifs du projet de loi que nous examinons aujourd'hui précise que celui-ci vise à transposer « la directive sur l'intermédiation en assurance » et à « mettre en cohérence avec les directives européennes les conditions d'information des souscripteurs d'assurance vie».

Voilà bien un réflexe auquel nous recourons trop souvent dans notre vie politique : utiliser l'Europe comme bouc émissaire ! Monsieur le ministre, et vous l'avez reconnu très honnêtement au cours de votre intervention, une partie des dispositions qui figurent dans le texte n'est pas la transposition de directives communautaires mais constitue des ajouts qui, par ailleurs, ne sont pas sans poser quelques problèmes ! J'y reviendrai d'autant plus volontiers que vous avez annoncé que vous étiez ouvert à la discussion.

Les articles 1^er et 2 transposent effectivement la directive sur l'intermédiation en assurance. Il convient d'ailleurs de saluer ces nouvelles dispositions, dont l'efficacité renforcera nos capacités d'exporter nos compétences en matière d'assurance. En revanche, l'article 3 prévoit des dispositions qui n'ont strictement rien à voir avec une transposition de directive européenne.

En effet, au motif de changer un détail quasi insignifiant de la procédure précontractuelle en matière d'assurance vie - la date de départ du délai de renonciation -, le Gouvernement nous propose une refonte des obligations précontractuelles des assureurs en matière de souscription de contrats d'assurance vie. Or, ces modifications importantes posent un problème car elles constituent autant de reculs pour la protection des assurés.

Ces reculs n'ont pas échappé aux débats publics avant que le texte ne vienne en séance. Nos concitoyens auront donc cru, comme le laissent entendre le titre du projet de loi et l'exposé des motifs, que ces reculs nous ont été imposés par l'Union européenne. Ma remarque préliminaire est donc importante : au moment où nos concitoyens doutent profondément de l'Europe, comme nous pouvons en faire tous les jours l'expérience sur le terrain lorsque nous faisons campagne pour défendre le oui au référendum sur le projet de traité constitutionnel, n'est-il pas triste de constater que le Gouvernement utilise un prétexte communautaire pour faire voter des mesures qui font régresser la protection des assurés ? Comment, monsieur le ministre, voulez-vous que nous convainquions nos concitoyens d'adhérer au projet européen si chaque fois que vous avez une mauvaise nouvelle vous en accusez l'Europe, qui n'y est pour rien ?

M. Jean-Louis Dumont. Voilà un bon argument !

M. Charles de Courson. Cette remarque de forme étant faite, je souhaite en venir à l'article 3, qui comporte à nos yeux quatre reculs pour la protection des assurés.

Dans l'état actuel du droit, la loi impose des obligations d'information aux assureurs. La raison en est simple : les contrats d'assurance sont complexes et les contrats dits multi-supports en unités de compte sont risqués. Tous ces contrats sont néanmoins considérés avant tout comme des produits d'épargne par les 20 millions de foyers qui les ont souscrits. La loi a donc prévu des obligations pour les assureurs : ils doivent notamment informer du caractère risqué des contrats en unités de compte. Mais que vaut une obligation sans sanction en cas de non-respect desdites obligations ? Rien. C'est pourquoi la loi a prévu une sanction - forte selon certains, équilibrée selon d'autres - qui autorise le remboursement des sommes versées si les assureurs ne remplissent pas ou mal leur devoir d'information, lequel est déterminé par la loi. Ce remboursement - je tiens à le souligner - est majoré d'un taux d'intérêt qui est le double du taux d'intérêt légal.

Il convient de rappeler que c'est uniquement grâce à l'application de cette sanction que les pratiques en matière d'information des assurés ont changé et se sont améliorées. En effet, quelques centaines de contentieux - 200 à 300 sur plus de 20 millions de contrats - ont abouti à des condamnations des plus grandes compagnies d'assurance pour abus. Or, le projet de loi qui nous est soumis aujourd'hui prévoit de limiter à cinq ans la prorogation du délai de rétractation, ce qui revient à donner un blanc-seing aux assureurs et à diviser par six la durée de la prescription puisque, en l'absence de durée définie, c'est la règle de prescription trentenaire - la plus longue - qui s'applique. C'est un recul majeur dans la protection des assurés.

On prétend qu'un ou deux cabinets d'avocats, spécialisés dans ce genre de contentieux, se font rémunérer en fonction des remboursements. C'est vrai.

Mais on oublie de dire que cela porte sur deux cents à trois cents contrats, soit quelques millions d'euros sur un encours d'assurance vie qui dépasse les 800 milliards ! Cela représente donc très peu de chose et ne met nullement en cause la sécurité juridique globale des assurés, pas plus que la solvabilité des compagnies d'assurance.

Nous y reviendrons lors de l'examen des nombreux amendements déposés à ce sujet, mais je vous conseille d'ores et déjà, monsieur le ministre, d'écouter ceux qui vous demandent de ne pas utiliser ce texte pour dégrader la sécurité des assurés sur ce point.

En outre, il nous a semblé que, en l'état actuel du texte, cette limitation pouvait aussi s'appliquer aux contrats signés antérieurement à la loi, ce qui équivaudrait à amnistier des pratiques condamnables passées : en matière de délais de prescription, la loi peut en effet être considérée comme rétroactive. La commission des finances a donc souhaité, à notre initiative et à celle du rapporteur, indiquer explicitement que ce nouveau dispositif, s'il était adopté, ne s'appliquerait qu'aux contrats à venir. J'ai cru comprendre qu'il s'agissait là de l'intention initiale du Gouvernement - un communiqué l'atteste - et suis donc à peu près sûr, monsieur le ministre, que vous accepterez l'amendement que la commission a déposé à ce sujet.

Deux autres points de l'article 3 nous préoccupent car ils représentent, selon nous, autant de reculs sur l'information et la protection des assurés.

Il s'agit tout d'abord de l'existence de la notice d'information, qui est un document pédagogique essentiel, selon nous, à la bonne compréhension des mécanismes et des enjeux d'un contrat d'assurance vie par son souscripteur. Vous avez été chef d'entreprise pendant des années, monsieur le ministre : honnêtement, qui lit son contrat d'assurance vie ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Moi...

M. Charles de Courson. Je vous en félicite. Mais vous faites partie d'une infime minorité de gens intelligents et éduqués.

M. François Vannson. C'est pour cela qu'il est ministre ! (Sourires.)

M. Charles de Courson. De plus, étant ingénieur de formation, vous êtes à même de comprendre ce qu'est une clause d'indexation ou un mécanisme de calcul. Mais vous n'êtes pas représentatif de la grande masse des Français. C'est pourquoi la notice d'information reste indispensable. La commission des finances a d'ailleurs adopté l'amendement que nous avions proposé en ce sens.

Simplifier les procédures et garantir un minimum de sécurité juridique aux assureurs est un objectif louable. Pour autant, il nous semble important de maintenir l'existence d'un document distinct du contrat, à vocation purement informative. J'avais même suggéré en commission que l'on fasse viser ces notices d'information par la CCAMIP. Malheureusement, ce qui peut apparaître comme une bonne idée se heurte à une directive communautaire. Le sujet avait déjà été abordé lors de l'examen du projet de loi de sécurité financière : on s'était demandé pourquoi le visa ne pouvait pas être généralisé, comme c'est le cas pour les émissions d'actions dans le domaine de compétence de l'AMF.

Vous qui êtes profondément européen, monsieur le ministre, pourquoi ne lancez-vous pas l'idée d'une commission de contrôle européenne délivrant des visas européens ? L'argument de la directive tomberait, puisqu'il n'y aurait plus de différence de traitement entre les pays. Et le visa attesterait que l'information donnée est exacte et de qualité.

Enfin, la possibilité donnée par ce texte de substituer les mécanismes de calcul des valeurs de rachat aux valeurs de rachat elles-mêmes part sûrement d'un objectif louable, qui est de compléter tant que faire se peut l'information disponible pour les assurés. Mais cela nous semble ouvrir la porte à certains abus. En l'état, le texte ne protège pas suffisamment les assurés. Le problème de la fixation de la valeur de rachat est réel pour les contrats en unités de compte, mais ce n'est pas une raison pour renvoyer les autres cas à un arrêté. Il serait préférable, à mon sens, d'inscrire dans la loi un principe simple : lorsque l'on peut calculer la valeur de rachat, celle-ci doit être indiquée dans un tableau permettant de comparer le montant du rachat et le montant des primes versées ; lorsque l'on ne peut pas effectuer un tel calcul, c'est le mécanisme de rachat qui doit être indiqué.

J'espère donc que notre discussion sera constructive - ainsi que vous l'avez promis, monsieur le ministre - et que le Gouvernement entendra les arguments de la représentation nationale et de la commission des finances pour que, in fine, ce projet de loi n'apparaisse pas comme étant la victoire des compagnies d'assurances sur les assurés. Ce devrait plutôt être une victoire de ceux qui pensent que l'Europe est capable d'augmenter la sécurité juridique des assurés.

C'est à cette condition, monsieur le ministre, que notre groupe votera ce texte.

M. le président. La parole est à M. Maxime Gremetz.

M. Maxime Gremetz. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, le projet de loi que nous examinons aujourd'hui, approuvé la semaine dernière en commission, est un texte en apparence modeste. A priori, il ne vise que la transposition de deux directives européennes dont l'objet est de clarifier les obligations d'information en matière d'assurance vie. Il se propose ainsi de consacrer l'obligation pour les assureurs de fournir une notice d'information et de renforcer les éléments d'appréciation qui devront être donnés aux souscripteurs, notamment les conditions financières applicables en cas de rupture anticipée par l'assuré.

Il n'y aurait pas lieu de formuler des remarques particulières, au moins de notre part, si ce texte n'intervenait dans un contexte inquiétant : celui de la multiplication des litiges entre épargnants et assureurs d'une part, et de la poursuite de la politique visant à réorienter l'épargne vers les placements en actions d'autre part.

Nous savons que la réforme qui nous occupe était attendue avec impatience par les assureurs. Nos chers assureurs, qui avaient vendu à tour de bras des contrats investis en actions ces dernières années, se tournent aujourd'hui vers les pouvoirs publics pour que ceux-ci fassent le ménage et les aident à éteindre l'incendie qui s'est propagé avec la multiplication des plaintes déposées par certains épargnants ayant subi des pertes considérables au moment du retournement du marché - vous êtes bien placé, monsieur le ministre, pour le savoir ! Ces épargnants ont pu notamment arguer devant les tribunaux du non-respect des obligations d'information pour obtenir gain de cause et se faire rembourser.

Le président de la Fédération française des sociétés d'assurance ne pouvait que s'émouvoir de décisions judiciaires donnant raison aux épargnants sur toute la ligne. Bercy lui a prêté une oreille attentive, ce qui nous vaut le texte qui nous est soumis aujourd'hui sous le prétexte d'une simple transposition de directive.

Dans ces circonstances, deux mesures retiennent l'attention. D'un texte européen plus protecteur pour les assurés, à l'image de notre législation actuelle, nous passons à un texte manifestement plus protecteur à l'égard des assureurs. Vous ne pouvez soutenir sérieusement que le fait de ramener de trente à cinq ans le délai dont disposent les assurés pour dénoncer leur contrat ou l'allégement des obligations d'information des assurés par les compagnies, notamment en matière de valeur de rachat des contrats, tendent à une plus grande protection des assurés : elles ont exactement la visée et l'effet inverse !

Si j'en crois la presse, monsieur le ministre, vous avez vous-même admis que votre nouvelle réglementation visait à calmer les procédures. Je ne m'attarderai pas plus qu'il n'est utile sur ce point, d'autant que le sort des épargnants fortunés qui ont investi massivement leur épargne dans des contrats en unités de compte - car c'est à eux que ce type de contrat est destiné en priorité - m'intéresse assez peu. En revanche, je ne peux que regretter le procédé qui consiste à nous présenter une loi comme protectrice des droits des assurés quand c'est le contraire qui est recherché et quand nous savons que le Gouvernement souhaite voir se développer les contrats d'assurance vie investis en Bourse.

J'en viens dès lors au second point de mon intervention. En 2004, entre 2,3 et 6,1 milliards d'euros sont venus grossir chaque mois l'encours de l'assurance vie. Fin janvier, les assureurs géraient 865 milliards d'euros placés en assurance vie - M. de Courson et moi sommes d'accord sur les chiffres. De quoi effacer 80 % de la dette publique !

M. Charles de Courson. Ce serait de la spoliation, monsieur Gremetz ! (Sourires.)

M. le président. Ne dérangez pas M. Gremetz, monsieur de Courson !

M. Maxime Gremetz. D'autant que j'ai écouté sans l'interrompre le professeur admirable que vous êtes, mon cher collègue...

Dans le même temps, les livrets A de la Caisse d'épargne ou de La Poste ne recueillaient que 107 milliards d'euros.

Cette distorsion est le fruit de choix politiques. Le Gouvernement s'est employé à défendre une politique systématique de réorientation de l'épargne vers les placements en actions. Ce choix nous a valu les mesures d'exonération des plus-values sur les actions détenues depuis plus de quinze ans, annoncées au début de l'année par Jacques Chirac. On nous annonce maintenant un prochain durcissement de la fiscalité de l'assurance vie, dans le cadre du budget pour 2006. Les signaux se sont multipliés en ce sens. Le banquier René Barbier de la Serre, chargé par Hervé Gaymard d'établir un rapport sur la fiscalité de l'épargne, devrait prochainement rendre ses conclusions.

Le Gouvernement et la plupart des parlementaires de la majorité n'ont pas de mots assez forts pour se lamenter des effets néfastes de la globalisation financière sur notre économie, mais le fait nous est toujours présenté comme une terrible fatalité. Il en va ainsi de la multiplication des plans sociaux. Or, quand le groupe Electrolux annonce qu'il va fermer treize unités de production en Europe et en France d'ici à 2008, le titre s'envole de 18 % à la Bourse de Stockholm !

La seule justification de ces restructurations est aujourd'hui la fameuse création de valeur pour les actionnaires. Les fonds de placement opèrent ainsi une pression destructrice sur l'emploi, les salaires et les investissements productifs.

En alimentant cette logique aussi bien française qu'européenne et mondiale, le Gouvernement est malheureusement fidèle à la politique qu'il poursuit depuis trois ans et qui ne vise qu'à favoriser le capital au détriment du travail. Pour vous en convaincre, comparez l'augmentation de 55 % du résultat des entreprises du CAC 40 à la baisse de 0,3 % du pouvoir d'achat des salariés !

Nous estimons que l'État doit prendre ses responsabilités. En matière d'épargne, cela signifie avant tout qu'il doit garantir des taux satisfaisants à l'épargne réglementée, ce qui n'est plus le cas actuellement. Cette épargne, qui n'est pas liée au rendement du travail, pourrait constituer un authentique levier du développement économique en permettant de réorienter les masses financières disponibles vers des investissements utiles à la collectivité tels que le développement de l'emploi, de la formation, de la recherche, et le rééquilibrage de nos territoires.

Vous ne proposez que de reverser le capital au capital en vous faisant les chantres d'une fuite en avant, alors que tout indique que la pensée libérale est aujourd'hui prise au piège de contradictions insolubles.

Pour toutes ces raisons, et dans le temps qui m'est strictement imparti (Sourires), le groupe des député-e-s communistes et républicains votera contre ce texte.

M. le président. La parole est à Mme Béatrice Pavy.

Mme Béatrice Pavy. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, avec la proposition de loi de M. Chatel, adoptée et publiée en janvier dernier, la protection et la mise en confiance du consommateur avaient déjà fait un grand pas. Chacun s'en souvient, ce texte prenait acte de la multiplicité des contrats souscrits par les ménages, ainsi que des difficultés rencontrées pour obtenir leur résiliation.

Dorénavant, tous les prestataires de service seront soumis à l'obligation d'avertir leur client un mois avant la date limite de résiliation. Cette mesure, en encadrant le principe de tacite reconduction, favorise le libre choix du consommateur et lui permet de prendre une décision en toute connaissance de cause.

À l'heure où l'on déplore souvent la prolifération des normes, source d'insécurité juridique, le texte soumis aujourd'hui à notre examen a principalement pour objet de transposer en droit français deux directives européennes ; mais il a aussi le grand mérite de la clarification.

Les contentieux en cours profitent en effet du flou actuel du droit. L'article L. 132-5-1 du code des assurances n'est pas assez précis concernant les obligations d'information qui incombent aux assureurs. Que certains voient là une occasion facile de se rattraper des déboires de leurs choix boursiers, c'est possible, mais ce n'est pas certain, et ce n'est pas nécessairement le cas de la majorité.

Il faut donc aussi clarifier l'information fournie aux souscripteurs. C'est ainsi que l'article 1^er du texte qui nous est présenté crée un article L. 521-7, énonçant de façon précise toutes les informations que l'intermédiaire d'assurance doit communiquer à un éventuel souscripteur avant la conclusion d'un premier contrat d'assurance et avant la conclusion de tout contrat.

Je tiens à souligner l'avancée que constitue ce huitième alinéa. Il apporte en effet une protection accrue au consommateur, dans toutes les situations où il se trouve amené à souscrire une assurance et quel que soit son interlocuteur. Mieux, il permettra au souscripteur d'évaluer la qualité de l'offre qui lui est faite par son potentiel assureur, en resituant cette offre dans l'ensemble du marché et des propositions concurrentielles, et en jugeant de la pertinence du contrat qui lui est proposé.

Mais il faut en venir maintenant aux dispositions qui inquiètent. Je veux bien sûr parler de l'article 3 et de l'assurance vie. Ici encore, voyons la question sous l'angle de la clarification et de la lisibilité. En effet, ce qui est perdu en délais de rétractation doit être gagné en lisibilité et l'intérêt des consommateurs souscripteurs sera sauf. L'information fournie permettra le consentement éclairé du souscripteur ; c'est là l'essentiel.

Nous pouvons donc nous féliciter de l'amendement adopté par la commission des finances visant à conserver aux notices d'information, jointes aux contrats, leur caractère obligatoire. Car chacun sait bien que les contrats, généralement illisibles du fait de leur complexité, requièrent des explications plus pédagogiques : telle est bien la fonction de ces notices, qui doit être sauvegardée.

Enfin, nous pouvons nous réjouir des précisions spécifiques relatives aux contrats d'assurances dits en unités de compte. Ceux-ci ont fortement progressé du fait de la baisse des taux d'intérêt rendant de moins en moins attractifs les contrats classiques, mais bon nombre de souscripteurs en ont gardé un goût amer ! Cette clarification s'imposait donc, même si les modalités selon lesquelles elles devront être communiquées au souscripteur seront définies par arrêté, ce qui appellera à la vigilance jusqu'à la parution de ce dernier.

Notre société, en quête d'une sécurité toujours accrue, se tourne logiquement vers les sociétés d'assurance pour y trouver des garanties en tout genre. Il s'agit là d'une évolution essentielle du monde contemporain. Pour couvrir les risques divers de la vie et pour se protéger, nos contemporains ont besoin de leur assureur.

Cette évolution nécessite toutefois d'être accompagnée. Chacun doit savoir à quoi il s'engage et à quoi il est tenu ; plus encore lorsque les deux parties n'ont pas la même identité et culture nationales.

Au final, toutes ces mesures constituent une avancée positive en faveur de la transparence. Nous avons donc tous à y gagner, à condition que chacun prenne ses responsabilités : informer et s'informer. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et du groupe Union pour la démocratie française.)

M. le président. La discussion générale est close.

La parole est à M. le ministre.

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Je remercie le rapporteur pour sa présentation claire et équilibrée du texte, laquelle retrace sans ambiguïté le sujet qui nous occupe ce soir.

L'objectif de la protection des assurés est pleinement partagé par le Gouvernement, qui inscrit sa démarche dans la continuité des efforts engagés avec vous voici déjà deux ans, lors du débat sur la loi de sécurité financière. Je remercie également Mme Pavy pour son appréciation équilibrée des mesures de clarification proposées par le Gouvernement.

Je concentrerai mon propos sur les interventions qu'a pu susciter le projet de réforme du droit de renonciation. Certains d'entre vous considèrent que le texte s'éloigne de sa vocation, qui est celle d'un texte de transposition. Vous me permettrez d'être plus nuancé que vous, monsieur le député « avisé » de Courson. (Sourires.) Je pense avoir été, comme le rapporteur, clair sur ce point.

Nous entrons, avec l'article 3, dans un champ de compétence communautaire. Sans conteste, cet article trouve une place non seulement utile mais nécessaire, même si, comme M. le rapporteur l'a expliqué avec précision, certaines dispositions opèrent une harmonisation maximale, tandis que d'autres relèvent de la marge d'appréciation des États.

La prorogation du délai de trente jours n'est prévue chez pratiquement aucun de nos partenaires, la directive étant muette à ce sujet. Pour autant, le texte qui vous est soumis maintient ce principe en droit français. Nous estimons que c'est possible, car la législation européenne laisse toute latitude aux États membres pour la définition des sanctions.

Le délai de prorogation, qui court indéfiniment dans le texte actuel, a cependant été limité à cinq ans dans le projet qui vous est soumis. Pour autant, je n'ai pas été totalement insensible aux arguments avancés par M. Giscard d'Estaing. Ma conviction est qu'il faut rechercher un équilibre. Toute sanction doit être proportionnée et il ne faut déresponsabiliser l'assuré en faisant courir sans limite les délais de renonciation. Celui-ci, je le rappelle, pourra toujours invoquer la nullité du contrat pour vice de consentement ou appeler la responsabilité civile de leur intermédiaire ou de l'assureur pour défaut de conseil.

Monsieur Dumont, on ne limite pas le délai de contestation : on encadre la prolongation d'un délai de trente jours. L'assuré dispose en effet de trente jours pour renoncer. Prenons garde à ne pas accréditer l'idée d'un droit de remords perpétuel, qui l'exonérerait des diligences requises en amont.

Ne nous contentons pas de solutions séduisantes, mais qui pourraient ne favoriser que les assurés très avertis. Comme on l'a rappelé, les contentieux jugés jusqu'à présent portaient sur des contrats d'une moyenne de 442 000 euros chacun. L'assurance étant fondée sur le principe de la mutualisation, les remboursements des uns se font au détriment de la communauté. Ne l'oubliez pas, monsieur de Courson ; M. Gremetz nous l'a d'ailleurs rappelé.

Je vous propose une solution équilibrée entre les droits individuels des assurés et leur protection collective. Il peut y avoir débat sur l'endroit où placer le curseur. Certains professionnels souhaitaient une limite de deux ans. Je suis ouvert à la discussion, mais sachez que le Gouvernement tient à fixer une limite, pour les raisons que je viens de rappeler.

Certains se sont inquiétés d'une éventuelle rétroactivité du texte. En la matière, le droit parle à ma place : en l'absence de dispositions spécifiques, la rétroactivité ne se présume pas.

Il ne faut pas perdre de vue que l'essentiel des droits des assurés, celui qui peut réellement servir au plus grand nombre et qui est le plus facile à mettre en œuvre, est l'exercice du délai de réflexion de trente jours après la souscription. Pour améliorer la connaissance que les assurés ont de leurs droits, le projet précise qu'il sera mentionné spécialement, juste en dessous de la signature de l'assuré, afin que ce soit très visible.

S'agissant des valeurs de rachat, certains orateurs ont évoqué un recul de l'information. Il n'en est rien, puisqu'il s'agit au contraire de compléter celle-ci.

Enfin, les relations entre le contrat et la note d'information ont fait l'objet de plusieurs remarques. Qu'on ne se trompe pas sur le projet du Gouvernement : il propose une clarification de fond en tranchant certaines ambiguïtés du texte actuel. Ces ambiguïtés influent de manière négative sur les pratiques, au détriment de l'information de l'assuré.

Le Gouvernement propose donc de clarifier les conditions dans lesquelles le contrat peut valoir note d'information, pratique largement admise par la doctrine et par la jurisprudence, qui s'attache à évaluer globalement si l'assuré a été correctement informé.

Clarifier un texte en supprimant des sources de contentieux purement formalistes ne constitue pas un recul pour les assurés, mais bien plutôt un progrès en termes de sécurité et d'efficacité juridiques. On l'a dit, les associations représentées au Comité consultatif du secteur financier ont approuvé cette évolution - à l'exception de l'une d'entre elles, qui est revenue sur sa décision.

J'espère vous avoir convaincus du bien-fondé de nos intentions. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

Discussion des articles

M. le président. J'appelle maintenant les articles du projet de loi dans le texte du Gouvernement.

Article 1^er

M. le président. Sur l'article 1^er, je suis saisi d'un amendement n° 28.

La parole est à M. Philippe Auberger, pour soutenir cet amendement.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Il s'agit d'un amendement rédactionnel, monsieur le président.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 28.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 29.

La parole est à M. Philippe Auberger, pour le soutenir.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Cet amendement est également rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 29.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 51.

La parole est à M. Charles de Courson, pour le soutenir.

M. Charles de Courson. Il s'agit d'un amendement d'appel, qui concerne un cas très particulier, celui des indicateurs d'assurance - qui amènent des clients à un assureur. Dans ce doux pays de France, les secrétaires de mairie de cinq départements jouent un tel rôle. Les raisons en sont historiques et remontent au XVIII^e, voire au XVII^e siècle. Ces secrétaires de mairie sont d'ailleurs rémunérés ; ils perçoivent parfois les primes d'assurance, avant de les reverser à l'assureur.

Monsieur le ministre, j'aimerais savoir s'ils doivent s'immatriculer au registre. Plusieurs centaines de personnes sont concernées - 500 dans mon département, sur 619 communes.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Auberger, rapporteur. Cet amendement n'a pas été examiné par la commission. D'ailleurs, si je connaissais l'existence des indicateurs en matière de police ou de douane, j'ignorais celle des indicateurs d'assurance.

Cela dit, la définition de ces indicateurs n'est pas très précise. Ma collaboratrice m'a parlé tout à l'heure des sites internet qui se contentent de mettre en relation l'assuré et un éventuel assureur.

En tout état de cause, nous n'avons pas modifié l'article L. 511-1 et l'article 1^er ne vise qu'à transposer une directive européenne en droit français.

Cet amendement me paraît donc sans objet, et je vous invite à l'écarter.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Pour paraphraser ce qu'a dit le rapporteur, la directive relative à l'intermédiation en assurance définit l'intermédiaire comme la personne qui propose, présente ou aide à conclure un contrat d'assurance. Cette définition exclut de fait les indicateurs d'affaires, qui ne proposent ni ne présentent, ni n'aident à conclure des contrats, mais se contentent de mettre en relation un assureur avec un assuré. L'amendement proposé n'apparaît pas nécessaire. Je préfère en rester à la définition générale de l'intermédiation plutôt que d'indiquer dans la loi qui est concerné et qui ne l'est pas. Compte tenu des précisions ainsi apportées par le Gouvernement, je vous invite, monsieur le député, à retirer votre amendement.

M. le président. La parole est à M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Puisque le ministre considère qu'ils ne sont pas assujettis à cette obligation, je retire mon amendement.

M. le président. L'amendement n° 51 est retiré.

Je suis saisi d'un amendement n° 34.

La parole est à M. le ministre, pour le soutenir.

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Les mutuelles régies par le code de la mutualité et les institutions de prévoyance régies par le code de la sécurité sociale sont des entreprises d'assurance au sens des directives communautaires. Elles sont donc soumises aux dispositions de la directive sur l'intermédiation en assurance. L'objet de cet amendement, qui sera complété par deux autres amendements, n^os 35 et 3 deuxième rectification, est d'étendre la portée du projet de loi à ces deux secteurs afin de transposer complètement la directive.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Auberger, rapporteur. Avis favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 34.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 30.

La parole est à M. Philippe Auberger, pour le soutenir.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Il s'agit d'un amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 30.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 35.

La parole est à M. le ministre, pour le soutenir.

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Cet amendement a le même objet que l'amendement n° 34 précédemment voté : transposer la directive intermédiation en assurance aux mutuelles et aux institutions de prévoyance.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Auberger, rapporteur. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 35.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 15.

La parole est à M. Philippe Auberger, pour le soutenir.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 15.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 16.

La parole est à M. Philippe Auberger, pour le soutenir.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 16.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 17.

La parole est à M. Philippe Auberger, pour le soutenir.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 17.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 18.

La parole est à M. Philippe Auberger, pour le soutenir.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 18.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 19.

La parole est à M. Philippe Auberger, pour le soutenir.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 19.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 20.

La parole est à M. Philippe Auberger, pour le soutenir.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 20.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 27.

La parole est à M. Philippe Auberger, pour le soutenir.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 27.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 21.

La parole est à M. Philippe Auberger, pour le soutenir.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 21.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 5.

La parole est à M. le rapporteur, pour le soutenir.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 5.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 1^er, modifié par les amendements adoptés.

(L'article 1^er, ainsi modifié, est adopté.)

Article 2

M. le président. Sur l'article 2, je suis saisi d'un amendement n° 26.

La parole est à M. Philippe Auberger, pour soutenir cet amendement.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Il s'agit, là encore, d'un amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 26.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 1 rectifié.

La parole est à M. le ministre, pour le soutenir.

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. L'Autorité des marchés financiers et la Commission bancaire peuvent publier leurs décisions de sanctions sans attendre qu'elles soient devenues définitives. De telles modalités apportent plus de protection aux épargnants en leur permettant d'être immédiatement informés de la mauvaise conduite de l'organisme en cause. Nous avons souhaité étendre cette possibilité à la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Auberger, rapporteur. La proposition du Gouvernement est favorable aux consommateurs puisqu'elle renforce leur protection. Cependant, la Commission de contrôle devra bien veiller à la motivation de ses décisions, qui font souvent l'objet de recours. La publication des décisions pourrait porter un grave préjudice si elles n'étaient pas suffisamment motivées.

M. le président. La parole est à M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cette commission n'ayant pas le statut d'une juridiction, de qui relèvera l'appel ? En cas d'erreur, devant qui l'assureur pourra-t-il se défendre ? Par ailleurs, la publication avant un éventuel appel pourrait présenter un inconvénient. Il faudrait laisser un délai minimum avant qu'elle puisse intervenir.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Philippe Auberger, rapporteur. En vertu de la loi sur la sécurité financière, votée il y a deux ans, la commission de contrôle des assurances a désormais la personnalité morale. C'est une autorité de droit public et ses décisions sont soumises à l'appel devant le Conseil d'État.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 1 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 6 rectifié.

La parole est à M. le rapporteur, pour le soutenir.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Il s'agit d'un amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 6 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 7.

La parole est à M. le rapporteur, pour le soutenir.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 7.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 22.

La parole est à M. Philippe Auberger, pour le soutenir.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 22.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 23 rectifié.

La parole est à M. Philippe Auberger, pour le soutenir.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 23 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 24.

La parole est à M. Philippe Auberger, pour le soutenir.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 24.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 2.

La parole est à M. le ministre, pour le soutenir.

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Les directives européennes prévoient que l'autorité d'agrément peut refuser toute prise, extension ou cession de participations touchant au capital d'une entreprise, au motif qu'elle porterait atteinte à la gestion saine et prudente de ladite société. L'amendement n° 2 propose de reprendre cette disposition, qui permettra un contrôle plus approfondi.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Auberger, rapporteur. La commission est favorable à cette disposition, qui protège le consommateur. Lorsque le capital d'une société d'assurance est modifié, il est utile que le consommateur ait des garanties sur la future solvabilité de ladite compagnie d'assurance.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 2.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 25.

La parole est à M. Philippe Auberger, pour le soutenir.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 25.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 2, modifié par les amendements adoptés.

(L'article 2, ainsi modifié, est adopté.)

Après l'article 2

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 3 deuxième rectification, portant article additionnel après l'article 2.

La parole est à M. le ministre, pour soutenir cet amendement.

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Cet amendement, qui tend à transposer la directive d'intermédiation au secteur des mutuelles et des institutions de prévoyance, est indispensable à la réalisation d'une transposition complète dans le droit français de la directive intermédiation en assurance. Il complète les amendements n^os 34 et 35 votés à l'article 1^er du projet de loi.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Auberger, rapporteur. Cet amendement va dans le sens de la loi sur la sécurité financière, qui a mis sur un même plan les compagnies d'assurance, les mutuelles et les institutions de prévoyance. La commission a émis un avis favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 3 deuxième rectification.

(L'amendement est adopté.)

Article 3

M. le président. Sur l'article 3, je suis saisi d'un amendement n° 36.

La parole est à M. Jean-Louis Dumont, pour soutenir cet amendement.

M. Jean-Louis Dumont. Notre amendement tend à supprimer le 1° de l'article 3. Jusqu'à présent, l'ensemble des documents destinés à l'information du souscripteur était rattaché au contrat d'assurance. Le projet de loi ferait en sorte que la signature d'une proposition de contrat pourrait emporter la date à partir de laquelle le délai de renonciation de trente jours commence à courir. Nous proposons de revenir à l'ancien texte, considérant que celui qui est prévu par le projet de loi est rétrograde.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Auberger, rapporteur. La commission a émis un avis défavorable à l'amendement. La nouvelle rédaction proposée par le Gouvernement amène à scinder l'article L. 132-5-1 en deux articles, L. 132-5-1 et L. 132-5-2. Le premier reprend les dispositions de la directive sur le délai de renonciation et le second explicite les éléments d'information indispensables à l'assuré pour conclure le contrat d'assurance. Il s'agit bien d'une clarification.

Par ailleurs, l'article L. 132-5-1 dans sa précédente version avait connu des superpositions de dispositions successives, la dernière étant issue de la loi sur la sécurité financière, qui le rendaient peu lisible et risquaient d'introduire des contentieux inutiles. Nous ne pouvons donc qu'être défavorables à la proposition de nos collègues socialistes.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Je suis en tout point d'accord avec les précisions que vient de fournir le rapporteur. Je vous invite donc, monsieur Dumont, à retirer votre amendement.

M. le président. La parole est à M. Jean-Louis Dumont.

M. Jean-Louis Dumont. Je connais par avance le sort qui sera malheureusement réservé à cet amendement. Si l'article consistait effectivement à clarifier l'article L. 132-5-1, avec les mêmes droits et les mêmes devoirs, nous aurions pu tout à fait l'accepter. Malheureusement, de nouvelles conditions sont introduites, et, pour marquer notre désapprobation, nous maintenons l'amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 36.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 44 rectifié.

La parole est à M. François Vannson, pour le soutenir.

M. François Vannson. Cet amendement a pour objet de préciser la notion de « jours calendrier » utilisée par la directive vie 2002/83/CE et traduite par « jours calendaires révolus » dans le projet de loi. En effet, si la notion de jours calendaires est déjà bien connue dans la pratique bancaire, il convient de lui donner une définition législative précise.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Auberger, rapporteur. La commission a accepté cet amendement, même si la notion de jours calendaires révolus n'exige pas forcément d'être définie dans chacun des textes où elle est utilisée. La précision apportée est susceptible de favoriser la bonne compréhension des assurés, ce qui n'est pas inutile.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Avis favorable à cet amendement, qui clarifie les règles de computation du délai.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 44 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi de trois amendements identiques, n^os 8 rectifié, 40 et 48

La parole est à M. le rapporteur, pour soutenir l'amendement n° 8 rectifié.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Cet amendement reprend l'idée que M. de Courson avait exprimée dans l'amendement n° 48, adopté par la commission. Alors que les dispositions en vigueur prévoient une note d'information, dans le projet de loi la proposition de contrat ou le contrat lui-même peuvent remplacer ce document, considérant que deux documents peuvent introduire des divergences de lecture, donc des sources de contentieux.

Cela dit, les contrats ou propositions de contrat d'assurance sont des documents assez rébarbatifs, qui sont surtout lisibles par des spécialistes, alors que, si la note d'information est bien faite, si les services commerciaux des différentes compagnies d'assurance sont habiles,...

M. Maxime Gremetz. C'est dangereux !

M. Philippe Auberger, rapporteur. ...c'est un document pédagogique qui permet au contractant de connaître les éléments principaux du contrat.

Pour une bonne information des assurés, mieux vaut donc maintenir cette note d'information.

M. Jean-Louis Dumont. Nous sommes sur la même ligne.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur ces trois amendements ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. La qualité de l'information fournie aux assurés est au cœur de nos débats, mais nous voyons bien les contradictions auxquelles se heurte cette ambition.

La fourniture d'une note d'information avait effectivement pour objet de permettre à l'assuré d'accéder aux éléments essentiels de son contrat sans avoir à passer en revue l'ensemble des dispositions contractuelles qui, nous le savons bien, rebutent nombre d'assurés. Cependant, les assureurs ont rapidement été confrontés à une réaction, au demeurant légitime, des tribunaux, qui, en cas de contradiction entre les deux documents, faisaient valoir le plus favorable à l'assuré.

On comprend dans ces conditions que la note soit passée d'un statut de document d'information précontractuel à celui de clause du contrat. Il ne nous paraît pas opportun d'accumuler les documents et de donner deux fois, sur deux supports différents, les mêmes informations. L'essentiel est qu'une information claire soit communiquée aux souscripteurs. Cette position de bon sens, validée par une large majorité de décisions des tribunaux, avait déjà amené en 1981 la direction des assurances à accepter la pratique des conditions générales valant note d'information. Le texte du Gouvernement ne visait donc pas à modifier le droit applicable mais à le clarifier.

Je suis donc plutôt réservé sur ces amendements. La commission recommande en quelque sorte la neutralité par rapport à la situation actuelle sans prendre parti pour telle ou telle jurisprudence. Je propose que, jusqu'au passage du texte au Sénat, l'on poursuive la concertation avec les représentants des consommateurs et des épargnants pour voir comment clarifier les rôles respectifs du contrat et de la note, et je m'en remets à la sagesse de l'Assemblée.

M. le président. La parole est à M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Comme l'a dit le rapporteur, j'étais à l'origine de cette disposition, et toute la commission était d'accord. M. le ministre hésite puisqu'il s'en remet à la sagesse de l'Assemblée. Votons pour, et on verra après si on peut l'améliorer. Je persiste à croire que tout le monde n'est pas comme notre « jeune » ministre, qui lit tous ses contrats et est capable de tout comprendre. Une notice d'information est tout de même plus digeste !

M. le président. La parole est à M. Jean-Louis Dumont.

M. Jean-Louis Dumont. Nous étions tous d'accord sur cette disposition. Seul l'exposé sommaire était différent, pour des raisons que chacun d'entre vous a bien comprises. L'essentiel, c'est qu'on puisse l'adopter. Je voterai donc ces amendements.

M. le président. Je mets aux voix par un seul vote les amendements n^os 8 rectifié, 40 et 48.

(Ces amendements sont adoptés.)

M. le président. En conséquence, l'amendement n° 41 de M. Dumont n'a plus d'objet.

Je suis saisi d'un amendement n° 46.

La parole est à M. Charles de Courson, pour le défendre.

M. Charles de Courson. Dans l'état actuel du droit, les primes versées au cours des différentes années du contrat d'assurance vie lors de la souscription sont indiquées sous la forme d'un tableau. Le projet de loi propose de ne plus faire mention de ce tableau. Cet amendement vise donc à maintenir la présentation sous la forme d'un tableau pour garantir le maximum de simplicité et de lisibilité aux assurés, qui ont souvent du mal à comprendre le fonctionnement exact des contrats d'assurance vie.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Auberger, rapporteur. Le détail des documents sera fixé par un arrêté, et l'on verra s'il faut présenter les informations sous forme de tableau ou de graphique, par exemple. Je pense que le terme de document est plus large que celui de tableau, et c'est la raison pour laquelle la commission a donné un avis défavorable à cet amendement. L'essentiel, naturellement, c'est le contenu de l'arrêté ministériel qui donnera toutes les précisions. Nous serons alors extrêmement vigilants, monsieur le ministre. De plus, un arrêté ministériel, c'est une formule plus souple parce qu'il peut être modifié plus facilement que la loi.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Je n'ai pas d'objection contre cet amendement qui vise à clarifier dans sa forme l'information qui doit être remise à l'assuré. Je vous confirme, monsieur le député « avisé », que je serai très attentif, dans l'élaboration des mesures réglementaires, à la qualité formelle de l'information et que le tableau contiendra notamment, comme la loi de sécurité financière l'avait prévu, le montant des versements cumulés.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 46.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 39 rectifié.

La parole est à M. Jean-Louis Dumont, pour le défendre.

M. Jean-Louis Dumont. La phrase que nous souhaitons supprimer prévoit que, si les valeurs de rachat ou de transfert ne peuvent être établies lors de la souscription, la proposition ou le contrat d'assurance ou de capitalisation explique leur mécanisme de calcul.

La communication des valeurs de rachat est essentielle puisqu'elle seule permet à l'assuré d'avoir une connaissance précise de l'impact des frais du contrat au regard de ses versements. Cela fait partie de l'obligation d'information. On comprend qu'il puisse y avoir ici ou là des difficultés, mais il faut se donner les moyens d'assurer au mieux l'information du souscripteur.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Auberger, rapporteur. La commission est défavorable à cet amendement.

Lorsqu'il s'agit de contrats en euros, les valeurs de rachat doivent naturellement être connues, mais, pour les contrats en unités de compte, c'est absolument impossible, sauf si ce sont des contrats garantis, et c'est la raison pour laquelle le Gouvernement propose de faire figurer le mécanisme de calcul.

La note d'information peut contenir des exemples chiffrés, avec plusieurs hypothèses en fonction d'une évolution prévisible des indices. C'est un autre de ses avantages par rapport au contrat. Cela permet plus de souplesse.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 39 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 49.

La parole est à M. Charles de Courson, pour le défendre.

M. Charles de Courson. Nous avons eu un long débat en commission sur cette question.

Pour les contrats en unités de compte, on ne peut bien sûr pas indiquer les valeurs de rachat, on ne peut mentionner que le nombre d'unités de compte. Cet amendement tend à compléter l'obligation de fournir les mécanismes de calcul par l'obligation de fournir les valeurs minimales.

Les valeurs minimales de rachat représentent le résultat du mécanisme de calcul en tenant compte des frais contractuellement prévus et, le cas échéant, d'un taux de rendement minimum garanti à la souscription du contrat. S'il s'agit d'un contrat en unités de compte, la valeur minimale est donnée en nombre d'unités de compte. Dans la pratique, ces valeurs minimales sont données sous forme de tableau type.

Prenons par exemple un contrat qui prévoit que la prime versée sera valorisée par la distribution par l'assureur de 90 % de ses bénéfices. Ce contrat précise par ailleurs qu'un taux de rendement minimum est garanti à hauteur de 2,5 % l'an et que des frais de gestion de 1 % l'an sont prélevés. La compagnie d'assurances qui se contente de communiquer le mécanisme de calcul des valeurs de rachat expliquera qu'il faut tenir compte de la distribution des bénéfices, des frais de gestion, et ce pour chacune des huit premières années du contrat, sans donner de résultat chiffré alors que, au titre des valeurs minimales de rachat, elle doit donner le résultat chiffré au terme de chacune des huit premières années du contrat, et ce en tenant compte du taux minimum garanti de 2,5 %. Cet amendement améliore donc les garanties d'information données aux assurés.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Auberger, rapporteur. La commission n'a pas examiné cet amendement, mais, à titre personnel, j'y suis défavorable, parce que, contrairement à ce que dit M. de Courson, il n'y a pas de valeur minimale dans les contrats en unités de compte, sauf s'il y a un système de garantie.

M. Charles de Courson. Ça existe !

M. Philippe Auberger, rapporteur. Oui, mais, dans ce cas, ce ne sont pas vraiment des contrats en unités de compte. Il existe d'ailleurs des contrats qui sont en partie en euros et en partie en unités de compte. On ne peut pas tout viser dans la loi. Ce qu'il faut inscrire, ce sont les principes. Pour un contrat en euros, il faut donner la valeur de rachat et, pour un contrat en unités de compte, les mécanismes de calcul. L'arrêté fixera les dispositions concernant les contrats mixtes ou les contrats garantis.

Quant aux frais, leur montant doit naturellement figurer dans la note d'information ou dans le contrat. Cette information est due au consommateur, quel que soit le type de contrat, mais c'est déjà prévu dans le texte et il n'y a donc pas lieu de le rappeler.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. L'obligation faite aux assureurs d'expliquer le mécanisme de calcul des valeurs de rachat ne se substitue pas à l'exigence d'indiquer les valeurs de rachat ou de transfert qui demeure dans tous les cas. Vous mettez très clairement en évidence, monsieur de Courson, le cas où, faute de pouvoir établir un montant déterminé, seule une valeur minimale peut être fournie. Il est bien clair qu'elle doit l'être et c'est pour cela que je pourrais accueillir favorablement votre amendement, à condition, cependant, que vous acceptiez de le rectifier en supprimant le mot « également ». Dans le cas visé, en effet, l'entreprise d'assurance ne peut indiquer d'autres valeurs que les valeurs minimales.

M. le président. La parole est à M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Vous avez raison, monsieur le ministre, et je suis tout à fait d'accord pour rectifier mon amendement en ce sens.

M. le président. La parole est à M. Jean-Louis Dumont.

M. Jean-Louis Dumont. Il me semble qu'on n'indique absolument jamais que le capital n'est pas garanti. Indiquer une valeur minimale, d'accord, mais, pour une bonne information, il doit tout de même y avoir une indication lisible pour que celui qui n'a pas envie de jouer son capital ne le fasse point. Je n'ai pas entendu cette assurance que le souscripteur sera parfaitement informé de ce à quoi il s'engage.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 49, tel qu'il vient d'être rectifié, le mot « également » étant supprimé.

(L'amendement, ainsi rectifié, est adopté.)

M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques, n°^s 37 deuxième rectification et 50.

La parole est à M. Jean-Louis Dumont, pour défendre l'amendement n° 37 deuxième rectification.

M. Jean-Louis Dumont. J'ai déjà clairement expliqué notre position dans la discussion générale. Il s'agit de supprimer toute limitation à cinq ans pour la prolongation du délai de renonciation en cas de non-respect de l'obligation d'information.

M. le président. La parole est à M. Charles de Courson, pour défendre l'amendement n° 50.

M. Charles de Courson. Monsieur le ministre, en réponse à mon intervention liminaire, vous avez indiqué qu'il existait un risque de voir se développer les contentieux. La vérité, c'est que les contentieux sont aujourd'hui peu nombreux. Qu'est-ce que 200 contentieux sur plus de 20 millions de contrats ? Rien du tout !

Et si les assureurs font correctement leur métier, ce qui est leur intérêt comme celui des assurés, les contentieux ne se développeront pas.

Si je défends cet amendement, c'est que je ne veux pas que ce texte puisse paraître affaiblir les droits des assurés. Pour cela, il faut maintenir la prescription de droit commun.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Auberger, rapporteur. La commission est défavorable à ces deux amendements.

Comme l'a indiqué le ministre, si les contentieux ne sont pas extrêmement nombreux, ils concernent des contrats d'une certaine valeur, en moyenne 450 000 euros. Il n'y a pas 20 millions de contrats de ce niveau en France. Sinon, le montant des contrats souscrits aujourd'hui ne s'élèverait pas à 870 milliards d'euros.

Par ailleurs, pour utiliser son droit de renonciation dans le cadre de la prescription trentenaire, il faut aller aujourd'hui en justice, assisté d'un avocat, les compagnies d'assurance n'acceptant pas, et c'est légitime, que l'on excipe de la prescription trentenaire pour rembourser n'importe quelle somme d'argent dans n'importe quelle condition. Si le contentieux venait à se développer, les sommes en cause pourraient devenir importantes.

Et comme ces contrats reposent, comme l'a rappelé M. le ministre, sur le principe de mutualisation, cela se ferait au détriment des autres assurés, notamment pour les contrats à intéressement qui sont la règle générale. Les assureurs le savent : ce qui est distribué sous forme d'intéressement vient en diminution des frais des compagnies, et ce n'est pas nécessairement à l'avantage des assurés.

En revanche, la fixation d'un délai est favorable à l'assuré, notamment modeste, qui doit savoir à quoi il s'est engagé. Or si l'on maintient, comme c'est le cas à l'heure actuelle, le flou sur les engagements et sur la possibilité ou non d'utiliser la prescription trentenaire, l'assuré ne bénéficiera pas de toutes les garanties qu'il est en droit d'avoir.

Le délai ordinaire de prescription des contrats d'assurance de deux ans est insuffisant, tout le monde le reconnaît. L'Allemagne a fixé, elle, un délai de trois ans, c'est un petit peu mieux, mais ce n'est pas beaucoup. Le Gouvernement propose cinq ans, notre collègue Giscard d'Estaing suggère, lui, huit ans. Nous pouvons en discuter. Mais l'important est de fixer une durée avec un horizon limité. C'est si vrai que la présidente de la Confédération du logement et du cadre de vie, organisme représenté au Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières, a donné son accord - elle me l'a confirmé cette semaine encore par écrit - sur un délai de cinq ans. Son organisation est parfaitement compétente et représentative. Il serait heureux de lui donner satisfaction.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Je ne peux que partager l'avis de la commission sur ce point et j'invite leurs auteurs à retirer ces amendements.

M. le président. La parole est à M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Je voudrais soulever un problème juridique sérieux : le fameux arrêt Heininger de la Cour de justice des communautés européennes, que vous connaissez tous. L'affaire est en tout point comparable puisqu'il s'agissait de juger de la prorogation du délai de rétractation en matière de crédit foncier et de la légalité, au regard du droit européen, d'une limitation par un État membre, en l'occurrence l'Allemagne, de ce délai à un an.

L'arrêt est extrêmement clair sur le fait que cette sanction doit être illimitée dans le temps. Il répond à l'argument de la banque de la nécessité d'un délai pour garantir un minimum de sécurité juridique à l'alinéa 47 : « Enfin, quant à l'argument selon lequel il est indispensable de limiter le délai d'exercice du droit de révocation pour des motifs de sécurité juridique, il convient d'observer que de tels motifs ne peuvent prévaloir dans la mesure où ils impliquent une limitation des droits expressément accordés. [...] En effet, les institutions financières peuvent sans difficulté sauvegarder tant les intérêts des consommateurs que leurs propres exigences de sécurité juridique en se conformant à leur obligation d'informer ceux-ci. »

Et la Cour de conclure, dans l'alinéa 54 de la décision, que : « Par conséquent, il n'y a pas lieu de limiter dans le temps les effets du présent arrêt. »

Monsieur le ministre, quel que soit le délai retenu ce soir, qu'il soit de cinq ans ou, ce qui est un peu mieux, de huit ans, sera-t-il compatible avec la jurisprudence Heininger ?

J'aimerais savoir, monsieur le ministre, ce que vous pensez de la jurisprudence Heininger ?

Pour le reste, vous avez indiqué que les contentieux concernaient des contrats d'un montant élevé. J'ai demandé à l'un des avocats spécialisés dans ce domaine le montant des contentieux. Il y a de tout : quelques gros contentieux, ceux que vous avez cités, mais aussi beaucoup de petits.

Cardif a été condamné pour un tout petit contrat, de 5 600 euros, Groupama - décision du TGI de Bobigny - pour un contrat de 18 167 euros. Deux contentieux concernent AXA, pour deux contrats respectivement de 15 000 et 30 000 euros - décision du TGI de Paris - ou bien encore Fortis, pour un contrat de 2 800 euros.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. L'arrêt Heininger se fonde sur la directive « vente à distance », qui prévoyait l'impossibilité de réduire le délai de prorogation. Il s'agissait d'éviter la commercialisation de produits complexes.

Je vous confirme que le délai de renonciation que le texte du Gouvernement propose d'instaurer est parfaitement compatible.

M. le président. Je mets aux voix par un seul vote les amendements n^os 37 deuxième rectification et 50.

(Ces amendements ne sont pas adoptés.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 42.

La parole est à M. Louis Giscard d'Estaing, pour le soutenir.

M. Louis Giscard d'Estaing. Cet amendement répond à un point qui vient d'être relevé par le rapporteur : fixer une durée qui soit précisée aux assurés et donner une limite dans le temps à la possibilité, dans le cadre du délai de renonciation, d'exercer un recours contentieux.

Sur la durée, l'amendement vise à porter le délai de cinq à huit ans, et ce pour des raisons de cohérence que chacun comprendra s'agissant de contrats d'assurance vie. Compte tenu des dispositions fiscales qui y sont attachées, le délai de huit ans est celui qui correspond à la durée d'indisponibilité des fonds au titre de ces contrats.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Auberger, rapporteur. La commission a accepté cet amendement, considérant que l'essentiel était de fixer un délai qui ne soit pas trop long, faute de quoi l'assuré ne saurait pas où il en est et risquerait d'oublier de demander les éléments d'information à la bonne date.

Une durée de cinq ans lui permet de voir les mécanismes de calcul fonctionner et de se renseigner chaque année pour connaître la situation de son contrat. Faut-il cinq ou huit ans ? Ce sera à l'appréciation de l'Assemblée.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Je partage l'avis de la commission des finances sur la nécessité de limiter dans le temps la prorogation du délai de renonciation pour des raisons déjà abondamment exposées.

Faut-il porter ce délai à huit ans ? Je rappelle que l'assuré reçoit chaque année un ensemble d'informations portant sur le contrat et l'évolution des paramètres financiers, obligations qui ont été instaurées par la loi de sécurité financière du 1^er août 2003. Au bout de cinq ans, on pourrait considérer que l'assuré aura largement eu le temps d'apprécier le fonctionnement de son contrat et de juger s'il a été ou non correctement informé. Cinq ans est par ailleurs le délai de droit commun de prescription prévu par le code civil pour une action en nullité. Enfin, le délai moyen des contentieux est de vingt-quatre mois, un seul ayant dépassé cinq ans - il s'agissait d'un contentieux qui a duré soixante-trois mois. Pour autant, je reconnais que le contrat d'assurance vie est intrinsèquement un contrat à long terme. La durée de huit ans est du reste celle qui permet d'obtenir le bénéfice des avantages fiscaux. Cela étant, je m'en remets volontiers à la sagesse de l'Assemblée.

M. le président. La parole est à M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Faute de grives, on mange des merles ! Puisque nous n'avons pas réussi à faire adopter notre amendement sur le délai à trente ans, nous voterons l'amendement de M. Giscard d'Estaing.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 42.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 4 n'est pas défendu.

Je suis saisi d'un amendement n° 38 rectifié.

La parole est à M. Jean-Louis Dumont, pour le soutenir.

M. Jean-Louis Dumont. Cet amendement reprend les termes utilisés dans le communiqué de presse du conseil des ministres du 2 mars 2005. Il précise que les dispositions du présent article ne sont applicables qu'aux contrats conclus à dater de la publication de la loi que vous allez voter, dans les conditions que j'ai eu l'occasion de critiquer lors de la discussion générale.

Il est important, pour tous les contrats antérieurs à la publication de cette loi, que les souscripteurs soient assurés que la loi en vigueur lors de la signature du contrat s'applique encore. À défaut, les souscripteurs auraient vraiment l'impression d'avoir été dupés. D'autant plus que le débat qui vient d'avoir lieu entre les membres de la majorité et le Gouvernement ne m'a nullement convaincu que c'est pour mettre notre droit en conformité avec le droit européen que l'on revient sur la prescription trentenaire.

Mes chers collègues, j'attire votre attention sur le fait qu'à certains moments il vaut mieux tenir que d'ouvrir de nouveaux contentieux. Des lois ont été votées qui ont eu un effet rétroactif. Et même si l'on nous explique que ce n'est pas dans la Constitution, c'est déjà arrivé. Au moins ici, monsieur le ministre, montrez que vous fixez une nouvelle norme pour l'intermédiation, le travail, les conséquences de la signature des contrats. Allez jusqu'au bout et dites bien que c'est au moment où la loi sera publiée que celle-ci s'appliquera.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Auberger, rapporteur. En droit, la non-rétroactivité est la règle dès lors qu'aucune disposition n'écarte expressément l'application de ce principe. Or il n'y a dans ce texte absolument aucune disposition rétroactive.

Néanmoins, pour que les consommateurs soient certains de la non-rétroactivité de ces dispositions, et dans la ligne du communiqué du Conseil des ministres que vous venez d'évoquer, j'ai déposé à l'article 5 un amendement n° 14, dont l'esprit est le même que l'amendement n° 38 rectifié. Cet emplacement étant plus pertinent, je vous suggère, monsieur Dumont, comme je l'ai fait en commission des finances, de retirer votre amendement, au profit de cet amendement n° 14.

M. le président. Retirez-vous votre amendement, monsieur Dumont ?

M. Jean-Louis Dumont. Je le retire.

M. le président. L'amendement n° 38 rectifié est retiré.

Je mets aux voix l'article 3, modifié par les amendements adoptés.

(L'article 3, ainsi modifié, est adopté.)

Après l'article 3

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 43, portant article additionnel après l'article 3.

La parole est à M. Philippe Auberger, pour soutenir cet amendement.

M. Philippe Auberger, rapporteur. L'amendement n° 43, qui a été adopté par la commission, a trait aux contrats d'assurance de groupe. En effet, l'adhésion à un contrat d'assurance collective est de plus en plus fréquente. Dans ce cas, l'assuré, au lieu d'être en relation directe avec la compagnie d'assurance, est en relation avec le souscripteur du contrat de groupe. Cet amendement vise à faire bénéficier les adhérents à ce type de contrat des règles d'information prévues pour les souscripteurs de contrats individuels et à imposer aux souscripteurs de contrats de groupe les obligations qui pèsent sur les assureurs vis-à-vis des assurés dans le cadre des contrats individuels.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Le Gouvernement a jugé, monsieur le rapporteur, que votre proposition constituait un véritable progrès. En effet, elle étend les règles d'information précontractuelles aux contrats d'assurance vie de groupe, qui représentent désormais une part substantielle du marché de l'assurance vie. Voilà pourquoi nous y sommes favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 43.

(L'amendement est adopté.)

Article 4

M. le président. Sur l'article 4, je suis saisi d'un amendement n° 9.

La parole est à M. le rapporteur, pour soutenir cet amendement.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Il s'agit d'un amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Il est favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 9.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 10.

La parole est à M. le rapporteur, pour le soutenir.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Il s'agit là encore d'un amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Favorable, monsieur le président.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 10.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 4, modifié par les amendements adoptés.

(L'article 4, ainsi modifié, est adopté.)

M. Maxime Gremetz. J'ai voté contre !

M. le président. C'est votre droit, monsieur Gremetz ! Il n'en reste pas moins que l'Assemblée a adopté cet article.

Article 5

M. le président. Sur l'article 5, je suis saisi d'un amendement n° 11.

La parole est à M. le rapporteur, pour soutenir cet amendement.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Il s'agit également d'un amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Il est favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 11.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 12.

La parole est à M. le rapporteur, pour le soutenir.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 12.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 13.

La parole est à M. le rapporteur, pour le soutenir.

M. Philippe Auberger, rapporteur. C'est un amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. L'avis est favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 13.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 47.

La parole est à M. Charles de Courson, pour le soutenir.

M. Charles de Courson. Le rapporteur m'a convaincu en commission de retirer cet amendement qui a trait au quatrième problème que j'avais soulevé, celui de la rétroactivité, au bénéfice de l'amendement n° 14, dont je suis coauteur.

M. le président. L'amendement n° 47 est retiré.

Je suis saisi d'un amendement n° 14.

La parole est à M. le rapporteur, pour le soutenir.

M. Philippe Auberger, rapporteur. Je l'ai défendu en donnant l'avis de la commission sur l'amendement n° 38 rectifié à l'article 3. Je répète que, même si ces dispositions ne sont pas rétroactives, il vaut mieux le préciser afin d'éviter toute ambiguïté vis-à-vis des assurés,...

M. Maxime Gremetz. Des assureurs surtout !

M. Philippe Auberger, rapporteur. ...s'agissant notamment des contentieux en cours. Tel est l'objet de cet amendement.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 14.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 5, modifié par les amendements adoptés.

(L'article 5, ainsi modifié, est adopté.)

Article 6

M. le président. L'article 6 ne fait l'objet d'aucun amendement.

Je le mets aux voix.

(L'article 6 est adopté.)

Explications de vote

M. le président. Dans les explications de vote sur l'ensemble du projet de loi, la parole est à M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Le groupe Union pour la démocratie française avait suspendu son vote à la résolution de quatre problèmes. Vous nous avez donné satisfaction sur trois d'entre eux. Quant au problème de la réduction du délai de prescription de trente à cinq ans, l'amendement de M. Giscard d'Estaing constitue une légère avancée, puisque la prescription sera de huit ans, et non de cinq.

Le groupe UDF estime donc, monsieur le ministre, avoir été globalement écouté, et espère qu'il continuera à l'être et qu'il pourra avoir avec vous de vrais débats, tels que ceux que nous pouvions avoir avec votre prédécesseur Nicolas Sarkozy.

Pour ces raisons, nous voterons ce texte.

M. le président. Vous souhaitez expliquer le vote de votre groupe, monsieur Gremetz ?

M. Maxime Gremetz. Bien sûr !

M. le président. Faites, monsieur Gremetz.

M. Maxime Gremetz. Si je fais le compte, nous sommes encore les mieux représentés, d'accord ? Voulez-vous que je calcule à chaque fin de séance la proportion des députés présents par rapport au nombre des membres de leur groupe ? Nous sommes bien placés sous ce rapport !

M. le président. Je vous dispense de ces calculs, monsieur Gremetz ! À cette heure, nous vous croyons sur parole.

M. Maxime Gremetz. C'est pourquoi, monsieur le président, je demande un scrutin public.

M. le président. Vous n'avez pas de délégation de votre groupe.

M. Maxime Gremetz. Si, monsieur le président !

M. le président. Vous avez vraiment cette délégation ?

M. Maxime Gremetz. Je vais demander une suspension de séance.

M. le président. Avez-vous la délégation de votre groupe ?

M. Maxime Gremetz. Vous me cherchez ?

M. le président. Mais non !

M. Maxime Gremetz. Je demande une suspension de séance.

Suspension et reprise de la séance

M. le président. La séance est suspendue.

(La séance, suspendue le mercredi 6 avril 2005 à une heure cinquante, est reprise à une heure cinquante-cinq.)

M. le président. La séance est reprise.

La parole est à M. Jean-Louis Dumont.

M. Jean-Louis Dumont. Nous avons, monsieur le ministre, bataillé à l'article 3, et nous sommes parvenus à faire adopter certaines de nos propositions visant à améliorer la protection du consommateur. Si nous ne rejetons pas la partie technique de ce texte, qui transpose deux directives communautaires, il n'en reste pas moins que nous restons très prudents, voire dubitatifs, en ce qui concerne ses autres dispositions.

Il a été fait référence à la Caisse des dépôts et consignations, qui a signé dernièrement avec M. Daubresse un accord portant sur la vente à la découpe - vous savez le combat qui est actuellement mené pour lutter contre ce type de vente. En tant que président de la commission de surveillance de la Caisse, vous savez ce qui se passe dans cette maison, monsieur le rapporteur !

Pour ces raisons, nous voterons contre ce texte.

M. le président. Vous voulez nous faire connaître votre explication de vote, monsieur Gremetz ?

M. Maxime Gremetz. Je reprends mon explication de vote là où vous l'avez interrompue.

M. le président. Allez-y, monsieur Gremetz.

M. Maxime Gremetz. J'ai exprimé tout à l'heure quel était notre avis à propos du contexte dans lequel cela se profilait.

Il y a un contexte plus général. L'Assemblée nationale passe beaucoup de temps à transcrire des directives européennes en droit interne. Amendement ou pas, le fond reste le même. Vous avez beaucoup parlé d'équilibre, monsieur le ministre : encore faut-il savoir quel genre d'équilibre on recherche.

On dit en l'occurrence qu'on modifie les textes pour assurer la sécurité des assurés. Mais en réalité ce sont les grands groupes d'assurance que l'on cherche à protéger, pour leur permettre de continuer à faire ce qu'ils font aujourd'hui, à savoir de la spéculation financière. C'est la logique du Gouvernement. Pourquoi se gêner dans le cadre de la construction européenne ? Et il n'est pas étonnant que cela nous arrive par l'intermédiaire d'une directive européenne : le tour est joué.

Comme je l'ai annoncé tout à l'heure, nous voterons contre ce texte.

M. le président. Nous en prenons acte, monsieur Gremetz.

Vote sur l'ensemble

M. le président. Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.

(L'ensemble du projet de loi est adopté.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Puisque vous avez eu la bonté, monsieur le président, de dire quelques mots aimables en introduction, je voudrais à mon tour, à l'issue de cette séance, remercier l'Assemblée, le rapporteur et l'ensemble de la commission des finances, ainsi que les collaborateurs et les collaboratrices de la commission et des groupes, ainsi que mes collaborateurs, si vous me le permettez !

Je suis heureux que le premier texte que j'ai eu l'honneur de défendre au nom du Gouvernement ait été finalement approuvé à une très large majorité.

M. Maxime Gremetz. Non ! Par la majorité seulement !

M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Je m'en réjouis d'autant plus que nous avons ainsi rattrapé notre retard : le 15 janvier 2003 est déjà loin. C'est pourquoi je tenais à vous remercier personnellement de nous avoir permis d'avancer ce soir. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et du groupe Union pour la démocratie française.)

3

ORDRE DU JOUR
DES PROCHAINES SÉANCES

M. le président. Aujourd'hui, mercredi 6 avril, à quinze heures, première séance publique :

Questions au Gouvernement ;

Explications de vote et vote par scrutin public sur le projet de loi relatif à la lutte contre le dopage et à la protection de la santé des sportifs ;

Discussion du projet de loi, n° 2210, portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique :

Rapport, n° 2222, de M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur, au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République.

À vingt et une heures trente, deuxième séance publique :

Suite de l'ordre du jour de la première séance.

La séance est levée.

(La séance est levée, le mercredi 6 avril 2005, à deux heures.)

Le Directeur du service du compte rendu intégral
de l'Assemblée nationale,

jean pinchot