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PRÉSIDENCE DE MME HÉLÈNE MIGNON
1. Droit au logement opposable. – Discussion d’un projet de loi adopté par le Sénat après déclaration d’urgence (nos 3656, 3671)
M. Jean-Louis Borloo, ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement.
Mme Christine Boutin, rapporteure de la commission des affaires culturelles.
M. Georges Fenech, rapporteur pour avis de la commission des lois.
M. Jérôme Bignon, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques.
M. Jean-Michel Dubernard, président de la commission des affaires culturelles.
exception d’irrecevabilité
Exception d’irrecevabilité de M. Jean-Marc Ayrault : MM. Jean-Yves Le Bouillonnec, le ministre, Patrick Ollier, président de la commission des affaires économiques, Michel Piron, Frédéric Dutoit, Mme Annick Lepetit, M. Michel Hunault. – Rejet.
question préalable
Question préalable de M. Alain Bocquet : MM. Patrick Braouezec, le ministre, Mme la rapporteure, MM. Frédéric Reiss, Jean-Yves Le Bouillonnec, Jean-Claude Sandrier, Jean-Pierre Abelin. – Rejet.
Renvoi de la suite de la discussion à la prochaine séance.
2. Ordre du jour des prochaines séances
(La séance est ouverte à neuf heures trente.)
La parole est à M. le ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement.
Instituer l’opposabilité du droit au logement, c’est-à-dire garantir à chacun qu’il pourra disposer d’un toit décent quelles que soient ses ressources et ses capacités, c’était, vous le savez, le combat ultime de la grande figure qui nous a quittés voici quelques semaines. Quel plus bel hommage, en effet, rendre à l’abbé Pierre, sinon que l’Assemblée nationale vote largement à son tour, par-delà les clivages partisans habituels, et pourquoi pas à l’unanimité, ce progrès décisif de notre république sociale ?
En instituant le droit au logement opposable, nous consacrons l’aboutissement d’un long parcours républicain entrepris depuis plus de vingt ans par des gouvernements successifs et d’inspirations différentes.
Le projet de loi qui vous est soumis aujourd’hui répond à la demande formulée par le Président de la République lors de ses vœux aux Français, le 31 décembre 2006. L’actualité, la mobilisation d’associations ont contribué à faire avancer le moment de sa présentation au Parlement, et c’est heureux. Pour autant, ce texte n’est en aucune façon improvisé, tant il est vrai qu’il prolonge et renforce les résultats déjà obtenus dans la loi ENL et s’appuie sur le rapport demandé à Xavier Emmanuelli.
Mais ne nous y trompons pas : cette avancée sociale, attendue par nombre de nos concitoyens, n’est possible aujourd’hui qu’en raison de l’effort sans précédent qui a été fait en matière de logements depuis quatre ans.
Lorsque l’abbé Pierre pousse son cri en 1954, la France construit 200 000 logements par an, et 60 % de son parc ne dispose pas des quatre éléments essentiels de confort. Pendant près de vingt-cinq ans, nous avons augmenté la production de logements pour atteindre 600 000 par an. Puis ce fut la chute, de plus en plus rapide : de 1981 à 2001, pendant vingt ans, exception faite des efforts de Pierre-André Périssol, ici présent, la France a construit moins de 300 000 logements par an en moyenne, toutes catégories confondues, et plutôt aux alentours de 270 000 logements. C’est donc au minimum de 100 000 à 120 000 logements qui ont manqué chaque année, soit plus de 2 millions de logements. Ne nous étonnons pas, dès lors, d’assister à une crise du logement, qui aussi une crise familiale et une crise du pouvoir d’achat. La comparaison avec nos voisins Belges ou Allemands, voire la simple projection des chiffres nous le montrent : si on avait continué à produire ne serait-ce que de 400 000 à 450 000 logements par an, le pouvoir d’achat des Français serait de 28 % supérieur.
C’est donc une crise lourde, et qui dure depuis longtemps. Et ce texte, au-delà de la volonté qu’il porte d’élever le droit au logement à la hauteur, par exemple, des droits à l’éducation ou à la santé, représente une forme de vigie républicaine, afin que plus jamais, dans notre pays, on ne construise aussi peu de logements que pendant ces vingt ans.
Depuis quatre ans, le redressement s’est opéré, avec plus de 430 000 mises en chantier l’année dernière, soit le meilleur chiffre depuis trente ans. Tous les segments du logement ont progressé : le très social, le social, le PLS…
Entre 2005 et 2009, la construction de 500 000 logements sociaux dans le parc public et de 200 000 logements à loyer maîtrisé dans le parc privé est prévue par le plan de cohésion sociale, loi de programmation qui – faut-il le rappeler ? – est une première dans l’histoire des politiques sociales. En 2006, 144 000 logements à loyer accessible ont été produits, parcs public et privé confondus, soit un triplement par rapport aux chiffres d’il y a cinq ans.
Le Sénat et le Gouvernement ont souhaité, de surcroît, augmenter spécifiquement les prêts locatifs à usage social et les prêts locatifs aidés d’intégration en augmentant, bien entendu, les financements prévus par la loi de programmation pour la cohésion sociale en vue d’atteindre cet objectif.
Le texte qui vous est présenté prévoit, en outre, d’indexer définitivement l’aide personnalisée au logement à l’indice de référence des loyers, qui a été modifié.
La loi portant engagement national pour le logement, entrée en application voici quelques mois, a déjà facilité l’accès des personnes défavorisées au logement locatif social. La commission de médiation prévue dans chaque département voit son rôle renforcé. Elle peut désormais être saisie par ceux dont la demande de logement social est restée sans réponse au-delà d’un délai anormalement long et peut être saisie sans condition de délai, par trois catégories de personnes prioritaires : les personnes menacées d’expulsion sans relogement, celles accueillies dans une structure d’hébergement, celles logées dans une habitation insalubre. Je vous proposerai un amendement complémentaire afin de préciser dans la loi les mesures prévues par le protocole du 8 janvier 2006 relatives à l’augmentation des résidences relais sur l’ensemble du territoire national.
Je sais qu’un amendement vous sera présenté par Michel Piron, président du Conseil national pour l’habitat,…
Les résultats obtenus pour relancer toute la chaîne du logement et l’aboutissement de la réflexion du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées permettent aujourd’hui d’aller plus loin. Le principe du droit au logement opposable est une obligation de résultat consistant, pour la collectivité nationale, à offrir un logement décent et indépendant aux personnes qui n’ont pas des ressources suffisantes dans notre société pour y accéder : les défavorisés, les sans-abri et les personnes vivant dans un inconfort important. Le droit au logement sera ainsi placé au même rang que le droit aux soins ou à l’éducation. Il fera de la France l’un des pays les plus avancés en matière de droits sociaux.
Concrètement, le projet prévoit un certain nombre de dispositions fondamentales.
L’État est clairement désigné comme le garant du droit au logement, et ce dans la continuité de la loi Besson de 1990, qui affirme ce principe. C’est donc contre l’État, après une procédure très encadrée, qu’un éventuel recours devant la juridiction administrative sera possible. Le droit au logement opposable sera ouvert à compter du 1er décembre 2008 aux catégories de demandeurs d’emploi les plus prioritaires visées par la loi ENL et auxquelles s’ajoutent les personnes privées de logement et les personnes, avec enfants mineurs, logées dans des conditions inacceptables du fait de l’indécence du logement ou de la sur-occupation. À compter du 1er janvier 2012, il sera étendu à toutes les autres personnes éligibles au logement social qui n’ont pas reçu de réponse à leur demande de logement après un délai anormalement long. Toutes ces catégories de personnes pourront saisir la commission de médiation et, en cas d’avis défavorable de la commission non suivi d’effet dans un délai raisonnable, former un recours devant la juridiction administrative, laquelle pourra, dès lors, ordonner à l’État de loger le demandeur sous astreinte financière et, éventuellement, de lui verser des dommages et intérêts.
Je répondrai aux critiques formulées ça et là. La conception du droit au logement opposable pour le Gouvernement n’est pas celle d’un droit sans conditions. L’attribution de logements ne consistera pas à « donner des logements gratuits » : il s’agit essentiellement de donner un logement décent, compatible avec les ressources des uns et des autres.
Le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées a salué à l’unanimité le projet de loi initial et a réitéré cette appréciation à l’issue de la lecture du projet de loi au Sénat, en insistant sur les précieuses améliorations apportées au texte, notamment sur l’institution d’un comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable.
Je connais votre souci de voir mis en place les moyens supplémentaires propres à permettre l’effectivité du droit au logement. Au-delà de l’effort considérable déjà entrepris par le Gouvernement, comme je l’ai rappelé, celui-ci vous proposera un amendement destiné à augmenter les moyens afin que davantage de logements adaptés aux besoins et aux capacités des différents demandeurs puissent leur être proposés avant la fin de l’année 2008.
Il est vrai qu’il ne suffit pas de déclarer opposable le droit au logement, mais il est pourtant impérativement nécessaire de le faire pour que celui-ci devienne effectif.
Le Sénat a, par ailleurs, adopté un amendement du Gouvernement tendant à accroître la capacité d’engagement de l’Agence nationale de rénovation urbaine. En effet, devant son succès, le programme doit, vous le savez, être porté de 20 à 35 milliards d’euros. Aujourd’hui, 420 quartiers sont concernés. Il en reste une centaine à faire démarrer.
Le Sénat a également intensifié les moyens du plan de cohésion sociale pour que le droit au logement opposable devienne effectif. Ce sont 100 000 logements sociaux PLUS et PLAI supplémentaires qui sont désormais inscrits au titre des exercices 2007-2008-2009 dans la loi de programmation pour la cohésion sociale, portant à près de 600 000 logements sociaux l’objectif de réalisation sur les années 2005-2009 dans le parc public. Donc, 120 000 logements locatifs sociaux seront réalisés en 2007 dans le parc public et plus de 142 000 en 2008 et 2009.
Un amendement gouvernemental proposera de mettre en cohérence la programmation financière des crédits avec l’augmentation des objectifs physiques de logements sociaux décidée au Sénat. Cela représentera un abondement de plus de 850 millions d’euros de moyens d’engagements sur 2007, 2008 et 2009 pour les logements PLUS et PLAI.
Le texte qui vous est soumis permet de mettre en place la garantie des risques locatifs universels. J’ai lu, ici ou là, que certains souhaitaient la création de cautions publiques ou d’un service public de la caution. Cela fait plus d’un an que nous y travaillons avec les partenaires sociaux.
Je citerai quelques mesures complémentaires.
S’agissant de la cotisation sociale professionnelle, nous vivons dans un monde où les travailleurs indépendants aux revenus les plus modestes sont aussi ceux à qui la législation impose le plus fort taux de cotisations sociales. Les forfaits demandés lorsque l’on crée une entreprise artisanale sont trop élevés. J’ai tout simplement proposé de faire en sorte que ces cotisations soient proportionnelles au chiffre d’affaires. Je n’y reviendrai pas, puisque ce texte a déjà fait l’objet d’un débat il y a quelques mois.
Un autre article me tient à cœur, comme à nombre d’entre vous : celui concernant nos anciens, nos « chibanis », comme on le dit en arabe. Un certain nombre de vieux migrants – voyez dans le mot « vieux » toute la tendresse qu’on peut y apporter – ont contribué à construire notre pays.
Un certain nombre d’entre eux n’ont pas choisi le regroupement familial. Leurs familles sont toujours en Algérie, au Maroc, en Tunisie ou ailleurs, et une partie de leur cœur est bien entendu dans leur pays d’origine. Ils ont cotisé, parfois de façon sporadique, et, en général, ils n’ont pas l’intégralité des points de retraite. Ils ont acquis par leur travail le droit à la santé et au minimum vieillesse, mais ils doivent passer neuf mois sur le territoire national pour en bénéficier. Ce n’est pas normal. Pour retourner dans leur pays une fois par an ou une fois tous les deux ou trois ans, ils doivent prendre le car, le train, le bateau, et à nouveau le car. Certains d’entre eux souhaitent y rester six ou neuf mois par an, ou même définitivement. Ce texte va leur permettre de continuer à bénéficier de leurs droits chez eux ou chez nous. C’est une question de dignité. Il n’était pas acceptable de laisser vieillir nos « chibanis » dans des structures collectives ou dans du logement social isolé, loin de chez eux. Les laisser choisir leur vie, c’est un devoir de reconnaissance et c’est la moindre des choses que la République pouvait faire.
Cet article a été voté à l’unanimité au Sénat. Il concerne entre 38 000 et 77 000 personnes. C’est un message de fraternité que leur adresse la République, et je suis heureux que ce soit au moment où sont nominés à Cannes quelques acteurs du film Indigènes.
N’en déplaise à ceux qui ont critiqué le plan de services à la personne, nous sommes passés de 4 500 associations ou entreprises dans ce secteur à 14 800 en dix-huit mois. Plus de 150 000 emplois ont été créés. Tous les grands réseaux, à commencer par La Poste, sont aujourd’hui des acteurs et des prescripteurs des services à la personne. Cette révolution est en marche, c’est un nouveau modèle économique, ce sont des services et des emplois qui rendent service, non délocalisables, bien répartis sur le territoire national et de proximité.
L’article qui vous est proposé tend à aller plus loin encore, comme c’est nécessaire, et à instaurer un crédit d’impôt, c’est-à-dire un véritable financement par l’État pour nos compatriotes qui ne paient pas l’impôt sur le revenu.
Je voudrais, avant de conclure, rendre un hommage à tous ceux qui ont permis de lutter contre la crise du logement, scandaleuse, que nous avons connue de 1981 à 2001. Il a fallu une union sacrée des villes, des agglomérations, de la famille HLM, des départements et de l’État. Je veux rendre hommage aux maires, qui ont pris à bras-le-corps ce problème et qui, contrairement à ce qu’on dit, sont des acteurs positifs de la construction de logements. Le logement social n’est pas une maladie. Les logements que l’on construit aujourd’hui, de petits collectifs, des maisons de ville, des logements écologiques, sont bien souvent plus beaux que ce qui se fait dans le privé. L’effort qui a été demandé à la famille HLM est considérable : on lui a demandé de doubler et maintenant de tripler la production de logement locatif social de grande qualité, en prévoyant des logements pour les personnes à mobilité réduite, en respectant des engagements écologiques complémentaires, et également de copiloter avec les maires le programme national de rénovation urbaine de 35 milliards sur 500 quartiers.
Il demandera un suivi considérable. Le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, en lien avec l’Association des maires de France, les régions, les départements et tous les grands acteurs, présentera tous les ans un suivi au Parlement et proposera, dans la transparence, les mesures qui pourraient être nécessaires pour que l’on parvienne à un véritable droit effectif au logement. Dès le mois de juillet 2007, il viendra devant le Parlement faire part de ses propositions.
Se posera à l’évidence la question de la gouvernance en matière de foncier et de production de logements en Île-de-France.
Catherine Vautrin, qui a largement piloté ce projet de loi, et moi-même sommes fiers et heureux de présenter le dernier texte de cette législature. Le quinquennat se termine par un grand texte de cohésion sociale. C’est l’alpha et l’oméga de notre action et nous en sommes extrêmement heureux. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire et du groupe Union pour la démocratie française.)
Le problème du logement est sans aucun doute l’une des questions sociales les plus graves. Les personnes ne disposant pas d’un logement adéquat se comptent en France par millions, vous le savez – plus de 3 millions selon le dernier rapport de la Fondation Abbé-Pierre pour 2007. C’est inacceptable. Au même titre que d’autres problèmes sociaux comme le chômage, il doit recevoir un traitement d’urgence et, pour répondre de façon adéquate à un problème de cette envergure, il faut une volonté politique concertée, de même qu’une conscience accrue de la responsabilité individuelle de nos concitoyens. C’est ce qu’a compris Jacques Chirac le 31 décembre dernier.
À peine un mois après la déclaration du Président de la République, le Sénat vient d’adopter le projet de loi instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.
Ce texte, que nous devons examiner, après déclaration d’urgence, et qui comportait initialement neuf articles, a été considérablement élargi, puisqu’il en comptait hier une quarantaine et que nous en sommes aujourd’hui à une soixantaine. On pourrait le qualifier de « loi fourre-tout », en raison notamment des mesures de cohésion sociale figurant au chapitre II. Il ne faudrait pas que ces digressions viennent amoindrir la portée de cette loi sur le droit au logement opposable. Veillons à ce que ces dispositions ne viennent pas brouiller le message que nous voulons envoyer à nos concitoyens, celui d’une volonté politique forte en faveur du logement, inscrite dans la loi, avec un calendrier. Ne nous y trompons pas : ce droit s’imposera au futur Président de la République.
Ce texte est une première étape, laquelle doit amorcer un véritable tournant culturel, celui de la responsabilité de chaque citoyen face au problème de la pauvreté, chacun devant accepter la construction de nouveaux logements près de chez lui.
Chers collègues, nous tous, ici rassemblés dans cet hémicycle, représentons aujourd’hui cette volonté politique, cette responsabilité collective. Sachons être à la hauteur des espérances des milliers de personnes qui vivent dans la détresse et qui nous pressent.
Ce projet constitue tout d’abord une réponse à la question, persistante depuis une quinzaine d’années, du mal-logement. Avant toute chose, il faut affirmer qu’il ne doit pas y avoir de confusion entre le logement et l’hébergement.
Examinons tout d’abord le logement.
On admet assez communément aujourd’hui qu’environ 3 millions de personnes seraient mal logées, et je vous fais grâce de tous les éléments qui pourraient être évoqués. Ajoutés les uns aux autres, ils explicitent les raisons de ce mal-logement et il convient de parler d’une véritable crise, pour reprendre le terme utilisé par le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées dans son rapport de décembre 2005.
Nous sommes unanimes pour affirmer que le mal-logement se trouve aujourd’hui au cœur du processus d’exclusion. Sans logement, on peut difficilement prétendre à certains droits : faire scolariser ses enfants, rechercher un emploi, accéder aux soins, exercer son droit de vote, sans compter les difficultés d’insertion professionnelle ou les fragilisations familiales. Et nous savons tous aujourd’hui qu’il ne suffit pas d’avoir un CDI pour être assuré de trouver un logement.
Le Conseil économique et social, dans son rapport de 2005, a mis en exergue les impacts du mal-logement en termes de santé publique.
Il est révélateur qu’en décembre dernier, à la question : « Pensez-vous que vous puissiez devenir un jour SDF ? », près de la moitié des personnes interrogées – 48 % – ait répondu : « Oui, cela pourrait m’arriver » ou : « Oui, c’est très possible ».
Pourtant, le Gouvernement, depuis plusieurs années, déploie des efforts soutenus en faveur du logement. Citons pour mémoire, en ce qui concerne le parc locatif social, la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, qui a prévu le financement de 500 000 logements de 2005 à 2009, et la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, qui a prévu un nombre significatif de mesures nouvelles destinées à favoriser l’accès des personnes défavorisées à un logement locatif social.
Mais l’effort de ces dernières années a porté également sur le secteur locatif privé, avec le dispositif dit « Borloo », ou encore l’extension des compétences de l’Agence nationale de l’habitat. On peut citer également le dispositif de garantie des risques locatifs mis en place par la loi ENL – mesure particulièrement importante – et la revalorisation de 2,8 % de l’aide personnalisée au logement au 1er janvier 2007.
J’en viens maintenant à l’hébergement.
Il est essentiel de distinguer hébergement et logement. C’est d’ailleurs l’un des enjeux du présent projet. De nombreuses personnes entendues au cours des auditions réalisées ont réaffirmé la nécessité de respecter cette différence. Dans cet esprit, le Sénat a apporté un certain nombre de modifications au projet de loi, destinées à assurer la distinction entre les deux objectifs ; je proposerai d’aller encore plus loin.
À cet égard, l’avis établi il y a quelques mois par M. Patrick Beaudouin, au nom de la commission des affaires sociales, sur le budget de la solidarité et de l’intégration pour 2007, est riche d’enseignements, puisqu’il détaille les quelque 90 000 places aujourd’hui réparties entre centres d’hébergement d’urgence, centres d’hébergement et de réinsertion sociale, maisons-relais, places conventionnées en allocation logement temporaire, centres d’accueil des demandeurs d’asile.
Au-delà de ces chiffres, cet avis établit un constat qualitatif fortement étayé, qui permet de rendre compte de l’embolie qui menace l’ensemble du dispositif.
Ces difficultés ne peuvent toutefois masquer les indéniables efforts réalisés par le Gouvernement en matière d’hébergement. Les mesures sont nombreuses : le plan de cohésion sociale de 2004 et la loi de programmation pour la cohésion sociale de 2005, qui ont prévu un accroissement très important des places disponibles, ou encore le plan triennal de renforcement de l’hébergement d’urgence, annoncé en avril 2006. Dans le plan renforcé, qu’il a annoncé le 8 janvier dernier, le Gouvernement a adopté le principe de non-remise à la rue de toute personne accueillie dans un centre d’hébergement d’urgence.
Le droit au logement est certes apparu dans la législation française il y a une vingtaine d’années – la loi Quilliot a fait du droit à l’habitat un droit fondamental en 1982 et le droit au logement a été consacré par la loi Besson de 1990.
Une chose est sûre : la France, grâce à ce projet de loi, a une chance unique de devenir elle aussi un exemple en Europe, conformément à sa tradition. La maturation de la question du droit au logement doit beaucoup à l’action associative, ainsi qu’aux travaux du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées. Dans son rapport d’octobre 2006, ce dernier suggérait la mise en place d’une double voie de recours, amiable et contentieuse, le recours contentieux ne devant, en tout état de cause, constituer qu’un dernier recours – j’insiste sur ce point – une fois que tout a été fait pour organiser le dialogue. Le présent projet s’inspire de ces propositions.
Il y va de notre responsabilité collective de saisir ce moment « magique », car l’enjeu humain est essentiel. Nous ne devons pas le perdre de vue ! Derrière l’expression « sans-abri » se cache une multitude de situations, toutes dramatiques. Il y a tout d’abord les individus littéralement « sans abri », souvent victimes de problèmes personnels tels que l’alcoolisme ou une rupture sociale. Chacun d’entre eux porte le poids d’un problème différent qui, parfois, est à l’origine du manque de logement. Il y a, ensuite, les personnes à qui la précarité de leur situation et le manque de logements, ne permettent pas l’accès à un logement digne. Il y a, enfin, le groupe social des marginalisés, en milieu rural comme en milieu urbain, dont la gravité de la situation requiert toute notre attention.
Comme me l’ont dit les représentants des Enfants de don Quichotte, ce n’est pas un problème de logement : c’est un problème d’êtres humains.
Cette crise du logement présente un double aspect : quantitatif, parce qu’il n’y a pas de logements ou qu’il en existe mais en nombre insuffisant, et qualitatif, parce que ceux qui sont disponibles ne sont pas toujours dignes.
En ce sens, je tiens à infirmer les objections de nature pratique, selon lesquelles la filière de la construction ne pourrait assumer les conséquences de la mise en œuvre de ce nouveau droit opposable s’agissant de la production de logements. Ces interrogations ont été clairement levées par les représentants de la Fédération française du bâtiment que j’ai entendus. Alors, mes chers collègues, allons-y avec enthousiasme !
À cet effet sont créées deux procédures de recours. D’une part, le projet de loi ouvre la possibilité de saisir sans délai la commission de médiation – prévue aujourd’hui dans les départements au profit des demandeurs de logements sociaux n’ayant pas obtenu d’offre de logement – à deux nouvelles catégories de personnes défavorisées : les personnes dépourvues de logement – autrement dit les « sans-abri » – et les familles avec enfants logées dans des logements indécents ou sur-occupés.
La commission désigne les demandeurs déclarés prioritaires dont la demande de logement doit être satisfaite d’urgence. Le préfet a alors obligation d’assurer le logement des intéressés, soit par l’intermédiaire des organismes bailleurs, soit directement.
Par ailleurs – et dans le cadre d’une procédure distincte – la commission de médiation examine aussi le cas des personnes sollicitant un accueil dans une structure d’hébergement, un établissement ou un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale.
Le projet crée ensuite un recours devant le juge administratif, ouvert à toute personne dont la demande de logement n’a pas reçu de réponse correspondant à ses besoins et ses capacités, dans le cadre du recours amiable devant la commission de médiation, dès lors que sa demande a été regardée comme prioritaire et urgente par cette commission. Ce recours devant la juridiction administrative est dirigé contre l’État. Le juge pourra alors ordonner sous astreinte le logement, le relogement ou l’accueil dans une structure adaptée.
Le recours juridictionnel sera ouvert à compter du 1er décembre 2008 aux cinq catégories de demandeurs les plus prioritaires et, à compter du 1er janvier 2012 aux autres personnes éligibles au logement social dont la demande de logement aura été laissée sans réponse durant un délai anormalement long.
Un débat important a eu lieu au Sénat pour savoir, dans le cas où le contingent de réservation de logements sociaux préfectoral est délégué par le préfet à une commune ou à un établissement public de coopération intercommunale, à qui, dans les faits, incomberont les obligations de logement. Contrairement aux dispositions du texte initial, le Sénat a décidé qu’en tout état de cause, qu’il y ait ou non délégation du contingent, ce sera toujours au préfet d’assumer cette responsabilité. Il a toutefois ouvert une possibilité d’expérimentation à titre provisoire, dans certains EPCI volontaires et sous certaines conditions, d’une délégation de l’obligation de logement par l’État.
Le suivi de la mise en œuvre du droit opposable au logement sera assuré par une instance indépendante dont la composition sera fixée par un décret qui devrait être publié en même temps que la loi. Cette instance serait présidée par le président du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées. Il serait important qu’elle puisse remettre chaque année un rapport au Président de la République – mais nous y reviendrons.
Le travail réalisé au Sénat a été important et, je dois le dire, assez remarquable.
Mais je sais que de nombreuses autres mesures méritent toute notre attention, qu’il s’agisse du nouveau dispositif destiné à inciter certaines communes à créer des places d’hébergement d’urgence ou de la mesure visant à étendre le champ d’application de l’article 55 de la loi SRU.
La seconde partie du texte, consacrée dès l’origine aux dispositions diverses de cohésion sociale, s’est encore plus dispersée au Sénat. Nous retiendrons l’harmonisation et la clarification des règles de domiciliation des personnes sans domicile stable, car cette question est au cœur de celle de l’accès aux droits pour les plus défavorisés. Les mesures initiales de la seconde partie du projet, que le Sénat a peu modifiées, sont également importantes, qu’il s’agisse de la création des cotisations sociales assises sur le chiffre d’affaires, pour simplifier les obligations des micro-entreprises et alléger leurs charges, mais aussi pour accompagner la lutte contre le travail au noir, de l’élargissement du crédit d’impôt remboursable pour les dépenses d’aide à domicile des non-imposables ou de la création d’une aide au retour, en alternance ou plus durable, sur laquelle M. Borloo s’est exprimé longuement et avec émotion.
Après le travail important d’amélioration et d’enrichissement du projet de loi par le Sénat, notre commission des affaires culturelles, familiales et sociales a souhaité préserver ces acquis, tout en apportant certains compléments sur des points ciblés, mais dont la portée est grande s’agissant de la mise en œuvre effective du droit au logement opposable. La commission a en effet poursuivi le travail d’amélioration des procédures proposées, dans un esprit de clarification, en portant une attention accrue à la mise en place du droit au logement opposable. C’est pourquoi j’ai choisi de ne déposer que quelques amendements significatifs. Il s’agit tout d’abord de distinguer les notions de logement et d’hébergement, pour lesquelles deux types de procédures de médiation existent désormais.
La commission a également créé, dans le cadre de la procédure de médiation, une obligation pour le représentant de l’État dans le département d’informer par écrit les personnes auxquelles une proposition de logement ou d’hébergement a été adressée.
À l’initiative du groupe socialiste, et notamment de M. Le Bouillonnec, trois modifications significatives ont été apportées à la procédure de médiation. Les représentants de l’État et des collectivités locales, d’une part, et les représentants des bailleurs et associations œuvrant pour le logement des personnes défavorisées, d’autre part, figureront en nombre égal dans les commissions de médiation.
Les commissions de médiation auront en outre la possibilité de demander des informations à d’autres acteurs.
La commission des affaires culturelles a également décidé que le Gouvernement présenterait chaque année au Parlement un bilan de la mise en œuvre du dispositif dit de « numéro unique » de demande de logement social : nous pourrons ainsi connaître précisément le nombre de personnes en demande de logement.
En proposant la notification par écrit aux demandeurs de la décision de la commission de médiation, décision qui en outre doit être motivée, la commission des affaires culturelles a apporté une garantie nouvelle très importante aux demandeurs de logements sociaux.
Le temps me manquant, je vous fais grâce de l’exposé du chapitre II du présent projet. Je me contenterai de faire remarquer qu’il regroupe un ensemble assez disparate de mesures.
Je ne peux pas, monsieur le ministre, faire l’économie de questions fondamentales. J’aimerais ainsi que vous m’éclairiez sur la question de l’opposabilité en outre-mer, notamment en ce qui concerne les conditions de permanence sur le sol français. Notre volonté de ne pas rester avec ces incertitudes est bien légitime car notre droit au logement restera en panne aussi longtemps que l’on n’établira pas des leviers efficaces. L’opposabilité en est un, à condition que nous fassions la lumière sur l’ensemble de ce dispositif, afin d’effacer toute inquiétude. C’est pourquoi une réponse claire et précise du Gouvernement est impérative. Des décrets sont attendus et il nous tarde d’en connaître le contenu.
Je tiens à vous dire en conclusion, mes chers collègues – et au-delà, à l’ensemble de nos concitoyens –, que le droit au logement opposable, ce n’est pas de l’assistanat : c’est le simple respect d’un droit fondamental. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)
À chaque fois, des hommes, des associations, se sont faits les porte-voix de la souffrance des personnes privées de logement : c’est ce que fait l’abbé Pierre, depuis les années cinquante jusqu’à ses derniers instants ; c’est ce que font aujourd’hui les Enfants de don Quichotte, dont l’occupation pacifique et digne des berges du canal Saint-Martin a, par son impact médiatique, secoué l’opinion.
S’il devient possible de rendre opposable le droit au logement, c’est aussi parce que ces mouvements sont apparus dans un contexte favorable. C’est d’abord le ministre de l’intérieur, Nicolas Sarkozy, qui, le 12 octobre 2006 à Périgueux, s’est prononcé en faveur de l’opposabilité de ce droit. Puis c’est le Président de la République qui, à l’occasion de ses vœux aux Français, s’est résolument engagé dans cette voie.
Dès lors, ce qui était une revendication des associations et du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, présidé par Xavier Emmanuelli, devenait une possibilité. Elle devenait d’autant plus accessible que le Gouvernement, sous votre impulsion, madame et monsieur les ministres, avait dès 2002 rompu avec la politique du gouvernement précédent, qui avait accumulé un retard considérable en matière de construction de logements sociaux.
Rappelons enfin le vote, le 30 juin 2006, de la loi portant engagement national pour le logement, qui renforce les mesures facilitant l’accès des personnes défavorisées à un logement locatif social.
Cette revendication légitime a également été prise en compte en matière d’hébergement d’urgence des plus démunis, puisque le nombre de places d’hébergement et d’insertion a augmenté de 50 % depuis 2002. À l’échéance 2007, l’objectif de 100 000 places fixé par le plan de cohésion sociale sera atteint.
Voilà, mes chers collègues, comment une action gouvernementale volontaire permettra d’apporter des réponses concrètes aux quelque 100 000 personnes sans logement, aux 700 000 personnes occupant un habitat insalubre ou précaire et aux près de 3 millions de personnes occupant un logement non décent.
Lors de l’hiver 2006, l’ampleur de la précarité a fait apparaître comme une nécessité pressante la consécration juridique d’un droit au logement garanti pour tous, voire comme un impératif d’intérêt national, reconnu comme tel par le Président de la République. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement nous présente ce projet de loi.
Ce projet propose de franchir une nouvelle étape dans l’affirmation du droit au logement en transformant ce droit en un véritable « droit-créance ». C’est une avancée considérable, dont il importe de prendre toute la mesure, d’apprécier toute la portée.
L’idée directrice du projet est que le droit au logement, déjà affirmé à plusieurs reprises par le législateur dans les années quatre-vingt, et reconnu par le Conseil constitutionnel en 1995 comme un objectif à valeur constitutionnelle, sera effectivement garanti dès lors que les personnes dans les situations les plus précaires pourront obtenir, par la voie d’un recours amiable, et éventuellement d’un recours contentieux, un logement décent et indépendant.
C’est dans ce but que l’article 2 du projet élargit les possibilités de saisine de la commission de médiation ; il prévoit en outre qu’une décision positive de la commission devra avoir pour conséquence systématique une offre de logement.
L’article 3 permettra aux demandeurs reconnus prioritaires par la commission de médiation et qui n’auraient cependant pas reçu d’offre de logement de demander à la juridiction administrative d’ordonner leur logement ou leur relogement.
Le Sénat a apporté au texte initial un certain nombre de modifications, ainsi que de nombreux ajouts.
Au titre des principales modifications, il faut signaler la suppression des dispositions qui prévoyaient une responsabilité des communes et des EPCI en matière de droit au logement dès lors qu’elles auraient reçu la délégation du contingent préfectoral de logements sociaux. Le choix qui a été fait par le Sénat, et qu’il ne serait guère opportun de remettre en cause, est de confier intégralement la garantie du droit au logement à l’État.
Cependant, afin de tempérer cette exclusion des collectivités territoriales, le Sénat a adopté un article 5 quinquies, qui s’inspire largement des propositions formulées par le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées dans son rapport d’octobre 2006. Celui-ci propose que les EPCI ayant obtenu la délégation des aides à la pierre puissent exercer, à titre expérimental pour une durée de six ans, la responsabilité confiée par le présent projet de loi à l’État et visant à garantir à chacun un logement décent et indépendant.
J’attire votre attention, mes chers collègues, sur le fait que l’article 3 suscite une certaine perplexité chez les magistrats administratifs, qui s’inquiètent de l’importance du contentieux à venir. En effet, non seulement le juge administratif aura à connaître de requêtes tendant à ordonner le logement ou l’hébergement de personnes, mais ce nouveau droit de recours induira en outre au moins deux contentieux périphériques : le contentieux de l’annulation des décisions de la commission de médiation en amont ; celui de la responsabilité en cas d’inexécution des injonctions du juge administratif en aval. Il est donc important de souligner que cet article 3 n’a pas pour objectif de faire du recours au juge la panacée en matière de droit au logement : il ne doit être que le recours ultime quand tous les autres ont échoué.
La commission des lois vous propose également que le juge administratif saisi d’une requête tendant à ordonner le logement d’un demandeur reconnu prioritaire n’ait pas à apprécier le caractère prioritaire de la demande. En effet, une telle possibilité de réappréciation aurait pour conséquence de ralentir ce qui doit être une procédure d’urgence.
D’autre part, en introduisant des modalités de recours différentes pour les départements où n’aurait pas été créée une commission de médiation, le Sénat met en péril le principe d’égal accès des citoyens à la justice : l’accès au juge administratif serait plus ou moins aisé selon que le département compterait ou non une commission de médiation. Il me semble donc nécessaire de supprimer cette disposition.
La commission des lois vous propose par ailleurs de distinguer plus clairement le traitement des recours contentieux relatifs aux demandes d’hébergement de celui des recours contentieux relatifs à des demandes de logement.
Enfin, la commission des lois vous propose des amendements identiques à ceux adoptés par la commission des affaires sociales et par la commission des affaires économiques. Ce consensus entre les trois commissions sur un certain nombre de points importants est le signe d’une volonté partagée d’agir en faveur du logement des plus défavorisés. Ces propositions sont les suivantes : les décisions des commissions de médiation devront être motivées et écrites ; certains logements du parc locatif privé conventionné avec l’Agence nationale de l’habitat pourront être attribués à des personnes bénéficiant de la mise en œuvre du droit au logement garanti ; enfin, les personnes ainsi logées ou hébergées devront être informées des dispositifs d’accompagnement social existants.
Mes chers collègues, ce projet de loi devrait permettre d’attribuer à chacun un logement décent et indépendant ou un hébergement adapté à sa situation. Il est raisonnable de considérer cette procédure nouvelle de recours visant au prononcé d’une injonction pour loger le demandeur de logement comme un simple aiguillon permettant de stimuler l’action des pouvoirs publics en matière de logement.
Le présent projet de loi n’est donc, madame et monsieur les ministres, que la première étape dans la constitution du droit au logement en un véritable droit-créance. Nous pouvons, mes chers collègues, être fiers de participer, en cette toute fin de législature, à ce progrès décisif vers une République généreuse et solidaire. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)
L’idée de rendre le droit au logement opposable n’est pas neuve, puisque, comme vous l’avez rappelé, monsieur Borloo, Louis Besson, en charge du logement sous d’autres majorités, avait déjà tenté de la faire avancer. À son tour, le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées l’a défendue avec beaucoup de détermination, notamment dans son rapport annuel – je peux en témoigner pour avoir assisté à la remise de ce rapport au Président de la République, en présence de l’abbé Pierre. Pendant des années, il s’est appliqué à faire passer le message que résoudre le problème du logement supposait qu’on aille au-delà de la déclaration de principe : il fallait rendre l’État juridiquement responsable en matière de droit au logement, afin qu’il en assure l’effectivité pour chacun d’entre nous, comme il le fait pour le droit à la santé ou le droit à l’éducation.
C’est pourquoi je veux encore une fois redire que je partage avec notre collègue Christine Boutin, qui l’a exprimée avec beaucoup de talent, la conscience émue de l’importance du moment. Le Haut comité a fini par être entendu, notamment parce que le Président de la République a relayé très puissamment ses revendications, manifestant ainsi l’attention qui le caractérise sur de tels sujets, et qui lui a permis de percevoir l’importance de cette avancée.
À cela se sont ajoutés les événements de cet hiver. Cette période de l’année est toujours le moment d’une prise de conscience particulièrement aiguë du problème. Il nous apparaît alors si insupportable, quelles que soient nos convictions ou nos engagements, qu’il nous fait sortir momentanément de nos égoïsmes et interroge les citoyens que nous sommes : comment un pays tel que le nôtre, cinquième puissance économique du monde, membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU, porteur du message universel des droits de l’homme, peut-il accepter que tant de ses habitants dorment dans la rue, et que tant d’autres soient mal logés ?
Cette prise de conscience est le produit d’une extraordinaire alchimie républicaine pour laquelle nous avons en France un talent particulier. C’est un de ces moments de génie qui caractérisent notre pays. Il est essentiel, en effet, de savoir faire d’un problème politique une avancée sociale. Ainsi, monsieur le ministre, madame la ministre, même si nous ne sommes pas aussi nombreux que nous devrions l’être pour consacrer cette avancée, nous nous souviendrons, nous qui avons le privilège d’être ici aujourd’hui avec vous, de ce moment important. Je tenais à en souligner tout le sens – pardonnez-moi d’être quelque peu sorti de mon rôle de rapporteur pour le faire.
La commission des affaires économiques ne répétera pas, moins bien qu’ils ne viennent de les exposer, les analyses formulées par Mme Christine Boutin au nom de la commission des affaires sociales ou M. Georges Fenech au nom de la commission des lois. Je ne décrirai pas à nouveau le mécanisme prévu, qui a été présenté dans ses grandes lignes et sur lequel nous aurons l’occasion de revenir tout au long du débat, d’une manière que j’espère constructive et productive pour ceux qui sont en attente de logement.
Je me contenterai de relever que, finalement, si on regarde le travail accompli pendant cette législature, ce texte vient à point nommé.
M. Fenech a souligné tout à l’heure l’esprit de collaboration et de symbiose dans lequel ont travaillé la commission des lois et la commission des affaires économiques saisies pour avis, la commission des affaires sociales, saisie à titre principal compte tenu de la connotation du texte, pour faire en sorte qu’après le travail accompli par le Sénat nos amendements et améliorations permettent à ce texte d’être présenté devant notre assemblée dans un état encore plus positif.
M’exprimant au nom de la commission des affaires économiques, j’ai jugé utile de m’intéresser plus spécifiquement à une question essentielle, comme l’a évoqué tout à l’heure la rapporteure de la commission des affaires sociales, dès lors qu’il est ici question d’un droit opposable au logement : la production de logements. Mme Boutin a en effet rappelé que nous avions entendu le président de la Fédération française du bâtiment car, comme l’a souligné le ministre, s’il y a une crise du logement, c’est que, même si on a fait des efforts, on n’a pas produit assez de logements. Cela paraît une lapalissade,…
Le secteur du bâtiment nous dit qu’il est en mesure de produire plus. Se pose le problème du foncier, face auquel l’engagement national pour le logement a tenté d’apporter quelques améliorations. Nous devons poursuivre l’effort et les collectivités, les acteurs du monde de la construction, le secteur du bâtiment, le Gouvernement et, en un mot, tous les acteurs doivent se mobiliser encore davantage.
Le secteur du bâtiment évoque un deuxième problème, sur lequel je tiens, monsieur le ministre, à attirer votre attention : la méconnaissance du marché. Les acteurs nous disent en effet qu’ils ne savent pas, département par département, le volume que les acteurs publics devront construire chaque année. Plutôt que de rédiger un amendement – car il me semble que la question relève du domaine réglementaire –, j’ai suggéré que la généralisation d’observatoires tels que certains départements en ont mis en place permettraient d’apprécier et d’anticiper la charge de travail de la maîtrise d’ouvrage publique et privée dans les départements. En tant que maître d’ouvrage public, je suis confronté en permanence à l’extraordinaire difficulté qu’il y a à trouver des constructeurs pour répondre aux appels d’offres que nous lançons. Il conviendrait donc d’envisager en détail un véritable travail de planification – au bon sens du terme – et d’organisation de la production.
Le secteur du bâtiment a enfin attiré notre attention sur le problème de l’excès de normalisation, qui tend à renchérir le coût de la construction et contribue à exclure un certain nombre de nos concitoyens de l’accès au logement.
Vous priant de m’excuser, madame la présidente, d’avoir dépassé mon temps de parole, je conclurai en évoquant les amendements que nous avons adoptés.
Nous nous sommes efforcés, tout d’abord, de rétablir un parallélisme des formes entre les dispositions de l’article 55 de la loi SRU et le dispositif créé à l’article 1er bis, qu’il me paraît important de clarifier.
J’ai également proposé, et mes collègues m’ont suivi, d’étendre la liste des demandeurs très prioritaires aux handicapés. Il m’a en effet paru surprenant que moins d’un an après avoir voté dans cet hémicycle une grande loi sur le handicap, qui réforme la loi fondatrice de 1975, nous ne parlions plus des handicapés dès lors que nous examinions un texte dont ils ne sont pas l’objet spécifique. Car s’il est une catégorie qu’il est essentiel de considérer comme prioritaire en matière de logement, c’est bien celle-là ! (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)
Nous avons également adopté des amendements supprimant le mois de carence pour le versement des aides et allocations au logement, tout en étant conscients que ces amendements étaient irrecevables au regard des dispositions de l’article 40 de la Constitution.
Nous avons proposé de prévoir l’accompagnement des demandeurs prioritaires devant la commission de médiation et devant le juge par les associations de défense.
Nous avons ainsi adopté de nombreux amendements qui, s’ils ne paraissent pas fondamentaux au premier regard, améliorent le texte à la marge, dans le sens souhaité par tous ceux qui s’y sont investis et que le ministre a généreusement remercié tout à l’heure.
Voilà, mes chers collègues, très succinctement, au début de l’examen que nous allons engager, le point de vue de la commission des affaires économiques.
Toutefois, je ne veux pas conclure sans rappeler que nous avons également proposé un amendement sur l’énergie, qui nous semble une question importante. Loger les gens, c’est bien, mais s’ils ne peuvent pas payer leurs charges…
Je souhaiterais aussi vous interroger sur quelques notions, telles que le principe d’opposabilité, sur lesquelles les approches de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales et de la commission des affaires économiques – dont je salue au passage le président, Patrick Ollier –, par définition plus fonctionnelles et moins techniques, diffèrent légèrement de celles de la commission des lois telles que nous les a exposées avec brio Georges Fenech.
Sans doute conviendra-t-il aussi de se poser la question de l’application, de l’applicabilité du texte que vous nous proposez.
Quoi qu’il en soit, j’ai été, comme la plupart de mes collègues sur tous les bancs, par l’élan de générosité qui s’est manifesté dans le pays, grâce peut-être au rôle de catalyseur – sinon de détonateur – qu’ont joué les Enfants de don Quichotte. Cet élan rassure sur la présence très forte et très prégnante des valeurs républicaines de fraternité et de solidarité.
La réactivité de la classe politique s’est appuyée sur cette mobilisation de l’opinion publique et ce texte, qui s’inscrit dans un contexte favorable, emboîte – car il s’agit plutôt d’« emboîter » que d’« empiler » – toute une série de textes de loi qu’on peut faire remonter à la loi Quilliot de juin 1982, qui a fait de la notion de droit à l’habitat un droit fondamental, à la loi de juillet 1989 dans laquelle le droit au logement s’est précisé comme un droit fondamental et à la loi Besson de mai 1990, déjà citée, qui vise les personnes qui n’ont pas pu accéder à un logement ou n’ont pas pu s’y maintenir, jusqu’à présent exclues du dispositif législatif. Avec la loi du 13 août 2004 apparaît, enfin, la notion de logement décent et indépendant, avec ses corollaires : l’eau, l’énergie et le téléphone.
Nous ne sommes pas loin déjà, en 2004, d’un droit fondamental opposable. Encore faut-il que ce droit devienne réellement opposable et donc, monsieur Fenech, qu’il puisse faire l’objet de recours en justice.
Je veux saluer tous ceux, anonymes ou officiels, à qui nous devons cette évolution. Je pense à Paul Boucher, président d’ATD Quart Monde, qui a joué un rôle clé, et je me souviens du colloque organisé à La Défense en 2002. Je voudrais aussi saluer l’action du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées. Je salue aussi, à cette occasion, le travail de Christine Boutin…
Je comprends l’émotion et la compassion qui se sont manifestées dans la société française et dans les propos que viennent de prononcer le ministre et les trois rapporteurs. Je les comprends, mais je m’interroge aussi sur les causes de la situation actuelle – dont vous avez évoqué un certain nombre.
Comment en sommes-nous arrivés là ? Quelles racines nous faut-il sectionner pour que le phénomène de mal-logement se réduise, puis disparaisse ? Les conditions sont aujourd’hui très différentes de celles qui ont conduit l’abbé Pierre à lancer son combat : c’était dans les années cinquante, après la guerre, alors que la France connaissait une importante immigration venue du Sud de l’Europe – cela n’a pas grand-chose à voir avec la situation actuelle.
Je ne rappellerai que très rapidement ces causes, que j’ai déjà citées : le prix du foncier, la crise du logement et le montant des loyers, qui repoussent à la périphérie des grandes villes une bonne part des classes moyennes et, au passage, modifient l’équilibre social de celles-ci. C’est aussi l’augmentation du nombre de pauvres – la pauvreté est bien difficile à définir, mais il est de fait que le nombre de nos concitoyens qui vivent d’une assistance souvent insuffisante est allé croissant au cours des deux dernières décennies. C’est encore la diminution du nombre de logements. Sans revenir sur les chiffres que vous avez les uns et les autres cités, je relèverai toutefois qu’au cours des cinq dernières années la demande de logement social s’est accrue, à elle seule, de 222 %, ce qui est énorme.
De plus, il est probablement plus difficile d’établir la distinction entre besoin de logement et besoin d’hébergement. La commission des affaires sociales, à l’initiative de Mme Boutin, a voté des amendements qui font bien la différence entre ces deux notions.
Cela m’amène à lancer une réflexion, à propos des sans-abri, dans des directions que l’on n’ose pas aborder de front habituellement : combien de travailleurs pauvres sans logis ? Est-ce une nouvelle catégorie sociale ? Peut-on l’accepter ? Combien de sans-logis relèveraient d’un soutien médical continu parce qu’ils sont alcooliques ou porteurs de syndromes psychopathologiques – quelquefois d’ailleurs liés à leur situation, mais il est difficile de différencier causes et conséquences ? Comment mieux les prendre en charge ? Ne faut-il pas développer des formes d’hébergement qui relevaient, il n’y a pas si longtemps, de l’hôpital psychiatrique ? Combien d’étrangers parmi les sans-logis, en situation régulière ou non ? Comment sont-ils arrivés en France, et quelle image de notre pays avaient-ils avant d’y venir ? Que fait la France pour eux ? À ce propos, je m’associe au mot tendre et affectueux du ministre à l’égard des « chibanis » qui, eux aussi, ont bien mérité l’aide que la France peut leur apporter.
Mes chers collègues, si nous analysions plus en détail les questions que je viens d’évoquer, nous pourrions trouver des solutions qui nous permettraient de réduire le nombre des personnes vivant dans la rue, un nombre toujours plus grand, qui choque lorsqu’on vient de l’étranger – comme nous étions nous-mêmes choqués, il y a vingt-cinq ou trente ans, lorsque nous marchions dans les rues de certaines grandes villes européennes ou américaines.
Je voudrais aborder maintenant le principe d’opposabilité. Il est séduisant. Les citoyens que nous représentons l’attendent. Mais il reste un degré d’incertitude sur le sens du mot « opposable », que j’ai mis un long moment à comprendre, et que je ne suis pas sûr d’avoir compris totalement. (Sourires.)
Pour l’expliquer, on fait souvent appel au modèle écossais.
Telles sont les principales questions que je me pose sur l’opposabilité, questions que les sénateurs ont abordées avec leur connaissance des collectivités territoriales.
Se pose enfin la question de l’application de la loi compte tenu du nombre des textes législatifs et réglementaires, de la multiplicité des acteurs, de la complexité des circuits de décision et des moyens d’intervention empilés avec le temps, et que la loi Besson a encore complexifiés, même si elle a été très positive. L’ensemble est bien difficile à comprendre pour le non-spécialiste.
Par ailleurs, la Cour des comptes a pointé la dégradation de l’efficacité sociale des aides personnelles au logement. L’APL, l’ALF, l’ALS représentent 13,8 milliards d’euros pour 6 millions de ménages : qu’est-ce que cela veut dire ? Recentrer les aides sur les personnes qui en ont le plus besoin est effectivement indispensable.
Comment le juge pourra-t-il intervenir, lui qui est déjà surchargé ? Quel impact la loi aura-t-elle sur le fonctionnement des tribunaux administratifs ? Peut-on considérer le recours juridictionnel comme une simple épée de Damoclès qui ne s’appliquera pas, comme semble le penser M. Fenech ?
Je conclurai en soulignant que le vrai problème, c’est le manque de logements en France.
La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec.
En défendant cette motion de procédure, mon groupe politique n’entend donc en rien contester la pertinence et l’urgence de mettre enfin en adéquation le principe du droit au logement et la réalité quotidienne que vivent nos concitoyens.
Qualifiée à l’origine de « poudre aux yeux » par certains ministres de ce gouvernement,…
La hâte avec laquelle a été rédigé le projet de loi a inquiété, dès l’origine, les défenseurs du droit au logement opposable.
Pire, dans le plan d’action proposé par le Haut comité, l’adoption d’une loi devait être précédée, selon ses propres termes, de la « création d’une task force chargée de conduire une concertation nationale des acteurs et de dégager des propositions » !
Comment, dans ces conditions, ne pas s’interroger sur les mobiles qui ont conduit le Gouvernement à un retournement aussi brutal ?
Alors qu’une récente enquête réalisée par l’institut CSA signale que le logement est devenu la troisième priorité de nos concitoyens après l’emploi et la sécurité, le Gouvernement espère envoyer un signal fort aux Français. Une telle manœuvre n’est pas honorable,…
Les statistiques de ce même rapport établissent que cette baisse globale des engagements de l’État a frappé, au premier chef, les ménages modestes. Alors que les constructions sous plafond représentaient 66,9 % de l’ensemble des constructions en 2000, elles n’en représentent plus que 41,2 % en 2005.
En premier lieu, de nombreuses dispositions du projet de loi sont entachées par des vices techniques, à commencer par ceux qui concernent la procédure de médiation prévue par l’article 2. Certes, des avancées significatives ont bien été obtenues lors de la discussion au Sénat. L’ouverture des commissions de médiation aux associations agréées et la fixation d’un délai pour rendre les décisions constituent des progrès aussi limités qu’indéniables.
L’amendement créant un droit opposable à l’hébergement spécifique est d’une autre ampleur. Si tous les doutes ne sont pas encore dissipés, cet amendement permet néanmoins de lever certaines craintes en ce qui concerne la dilution du droit au logement dans un droit à l’hébergement. Une telle dilution condamnerait en effet à elle seule l’ensemble du texte. Comme l’explique l’UNIOPSS dans ses observations du 23 janvier 2007, « l’hébergement ne peut être qu’une formule temporaire et non une fin en soi ».
Le droit à l’hébergement et le droit au logement sont bel et bien deux choses différentes, qui s’adressent à des publics différents, dont les besoins le sont aussi.
Le fonctionnement des commissions prévu par le projet de loi prête ensuite le flanc à de sérieuses critiques. Il est ainsi inexplicable que les décisions rendues par ces commissions ne soient pas motivées et ne puissent faire l’objet d’aucun appel. Cette dérogation inacceptable aux règles du droit français n’aurait pour seul effet que d’empêcher tout recours.
Les vices affectant la procédure contentieuse mise en place par l’article 3 sont également nombreux, malgré les progrès enregistrés au Sénat. Au premier rang d’entre eux, un amendement socialiste a permis la saisine directe du juge administratif en cas d’absence de commission de médiation. Quant à la possibilité de faire appel des décisions du juge administratif, elle ramène la procédure dans le droit commun des recours et assure mieux les droits des justiciables.
Mais ces avancées sont bien maigres si on les compare aux défauts qui entachent encore l’article 3. L’absence de dispositions permettant aux requérants de bénéficier de l’aide juridictionnelle ou du soutien d’associations agréées est injustifiable. Compte tenu de la précarité et des difficultés économiques des publics concernés, il est improbable que ces derniers puissent saisir le juge sans ces garanties.
Dans une note adressée à l’ensemble des parlementaires, le syndicat de la juridiction administrative a regretté, avec raison, le coté déclaratoire du texte lorsque ce dernier précise que « le président du tribunal administratif ou le juge qu’il désigne statue en urgence […] ». Selon ce syndicat, compétent en la matière, « il ne peut s’agir que d’une règle indicative », puisqu’elle n’est assortie d’aucune contrainte. Il s’interroge donc sur l’effectivité des décisions rendues et pose la question suivante : « Que signifie l’expression “ordonner le logement ou le relogement” ? »
Quant à l’astreinte, elle est, elle aussi, sans effet pour le requérant, puisqu’elle sera versée à un fonds public. En obligeant l’État à se verser à lui-même le montant de l’amende, le caractère coercitif de l’astreinte devient tout aussi problématique que le caractère exécutoire de l’ordre de relogement.
Une dernière série de défauts techniques frappe l’article 5 quater, relatif au comité de suivi.
En effet, rien n’est dit sur son rôle ni sur ses moyens. Il est impératif de rappeler d’abord que ce comité devra rendre au Gouvernement, à une date précise, un rapport sur les modalités de la mise en œuvre du droit au logement opposable. Ce rapport pourra notamment comprendre toutes les recommandations que le comité jugera utiles pour surmonter les obstacles relevés sur le terrain.
En outre, l’article 5 quater devrait préciser les outils grâce auxquels le comité de suivi pourra assurer cette mission. À l’instar de ce qu’a proposé l’UNIOPSS, nous sommes favorables à ce que les préfets lui adressent régulièrement des informations sur la mise en place de l’opposabilité dans leurs départements.
Mes chers collègues, comme je viens d’essayer de le démontrer, le projet de loi instituant un droit au logement opposable souffre d’importants vices techniques. Mais ces vices sont d’une gravité moindre si l’on considère les très sérieuses lacunes du texte.
En premier lieu, le projet de loi ne garantit pas les conditions d’un droit au logement opposable car il n’engage aucune rationalisation du partage des compétences en matière de logement. Depuis l’adoption de la loi relative aux libertés et responsabilités locales à l’été 2004, ces compétences ont pourtant été dangereusement dispersées entre les différents échelons de la puissance publique : les départements gèrent les aides du fonds de solidarité pour le logement versées pour loger les personnes défavorisées ; les communautés d’agglomération gèrent – si elles le souhaitent, car dans le cas contraire, ce sont les départements qui le font – les aides à la pierre versées pour la construction ; les maires peuvent solliciter l’obtention du contingent préfectoral ; l’Agence nationale pour la rénovation urbaine prend en charge les opérations faites sur les territoires situés en ZUS. Pour les autres, c’est le droit commun – mais en reste-t-il un ?
En deuxième lieu, le projet de loi ne garantit pas les conditions d’un droit au logement opposable car il ne comporte pas d’effort significatif en faveur de la « solvabilisation » des ménages. Certes, à l’approche des échéances électorales, les députés socialistes constatent que les revendications qu’ils portent depuis des années en faveur des aides personnelles au logement finissent par être partiellement entendues.
Pour indispensable qu’elle soit, cette dernière avancée reste très largement insuffisante pour restaurer la solvabilité des locataires modestes. Si l’indexation sur l’IRL préserve, à l’avenir, les aides personnelles au logement de l’érosion, elle ne permet nullement d’effacer les dégâts que celles-ci ont subis depuis 2002. Versées à 6 millions de ménages, les APL n’ont pas été revalorisées à la hauteur de l’augmentation des loyers. Les économistes estiment ainsi qu’elles ont perdu plus de 10 % de leur pouvoir de « solvabilisation » en l’espace de 5 ans !
En troisième lieu, le projet de loi ne garantit pas les conditions d’un droit au logement opposable car il ne met pas en œuvre les dispositifs nécessaires au renforcement de la mixité sociale. Offrir un habitat digne à tous nos concitoyens suppose – c’est une évidence ! – de mobiliser toutes les villes de notre pays. Faire porter l’effort de solidarité sur les seules communes dont le parc social est abondant reviendrait à la fois à condamner l’opposabilité du droit au logement à l’échec et à aggraver la ségrégation territoriale.
Or les dispositions de l’article 55 de la loi SRU, menacées à plusieurs reprises depuis 2002, n’ont pas encore fait l’objet des adaptations indispensables. Il n’est en effet pas acceptable qu’un tiers des communes ne respectant pas l’obligation des 20 % de logements sociaux n’aient toujours pas commencé à en construire.
Cette brèche est d’ailleurs encore trop large au goût de certains. Au sein de la commission des affaires économiques, les députés de la majorité ont repoussé l’application de l’article 5 bis à l’année 2017, soit dans deux législatures ! Chassez le naturel…
En quatrième et dernier lieu, le projet de loi ne garantit pas les conditions d’un droit au logement opposable car il ne dégage pas suffisamment de moyens pour créer une offre de logements abordables. Sur ce point, la version initiale du texte était proprement calamiteuse.
Pour toutes ces personnes, il est donc indispensable de prévoir un placement en centre d’hébergement afin qu’elles bénéficient d’un soutien médical et d’un accompagnement social.
Le problème est là, mes chers collègues. Loin de mettre en place un droit au logement opposable, le projet du Gouvernement se bornait donc à gérer la pénurie, en changeant l’ordre pour modifier les priorités dans la file d’attente des demandeurs de logements sociaux ! Pis, la rédaction initiale du texte portait atteinte à la mixité sociale, en réservant le parc social aux plus démunis et en sollicitant, mécaniquement, les seuls communes qui disposent d’un nombre significatifs de logements sociaux !
Je veux donc le rappeler avec force, au nom de mon groupe politique, l’opposabilité du droit au logement restera un leurre tant que nous n’aurons pas relancé massivement l’offre de logements abordables !
Monsieur le ministre, pourquoi ne tenez-vous pas compte de ces chiffres ? Ils sont aujourd’hui connus et reconnus par tous. Depuis la récente publication du dernier rapport de la fondation Abbé-Pierre, l’aveuglement du Gouvernement sur les résultats de sa politique n’est plus une erreur – il devient une faute ! Non, monsieur le ministre, la crise du logement n’est pas derrière nous, comme vous le prétendez ; elle est toujours là, et elle le sera encore demain, si vous continuez votre politique ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste.)
Il est donc impérieux de changer de stratégie et de réorienter l’effort de l’État en faveur de la construction de logements abordables. À l’inverse du choix fait depuis cinq ans, les aides à la pierre doivent profiter, avant tout, au financement de logements vraiment sociaux, de type PLUS et PLAI.
Pour éviter l’engorgement du contingent préfectoral, l’article 2, alinéa 13, ouvre désormais au préfet la possibilité de recourir au parc privé. Pour répondre aux besoins spécifiques des personnes sans domicile fixe, l’amendement socialiste créant l’article 1 bis a renforcé sensiblement les obligations en matière de places d’hébergement posées par la loi de 1994. Enfin, pour satisfaire la demande des ménages en situation précaire, l’article 6A a augmenté la programmation de logements sociaux établie par la loi de cohésion sociale.
Mais si chacune de ces avancées va dans le bon sens, si chacune d’elle témoigne d’une prise de conscience de la gravité de la situation, chacune fait également l’objet de sérieux doutes sur son efficience. S’agissant de la mobilisation du parc privé prévue par l’article 2, elle est évoquée en des termes si vagues et si laconiques qu’elle relève davantage d’une profession de foi que d’une mesure juridique. Dire que « le représentant de l’État dans le département peut également proposer au demandeur un logement mentionné aux articles L. 321-4 et L. 321-8 » ne met en place aucun dispositif contraignant et opérationnel.
Dans son avis du 8 février, l’UNIOPSS demande ainsi que « cette procédure soit précisée afin d’être effective ». En outre, la mobilisation du parc privé doit impérativement s’accompagner de celle des contingents réservés aux maires et aux partenaires sociaux de l’UESL. Or aucune mesure n’a encore été prise en ce sens.
S’agissant des obligations en matière de places d’hébergement prévues à l’article 1 bis, elles ont déjà fait l’objet d’un puissant tir de barrage au sein de la commission des affaires économiques de notre assemblée. En changeant les règles de calcul des sanctions financières, les députés de la majorité sont parvenus à diviser par dix le montant des amendes. Comme je l’ai déjà dit, chassez le naturel…
Si l’augmentation des PLAI et des PLUS est indispensable, comme le souligne l’USH, « il est tout aussi indispensable que la partie financière du plan de cohésion sociale soit modifiée en proportion. […] Proposer un objectif plus important sans réviser le financement imposerait de diminuer la subvention unitaire, alors que l’équilibre des opérations est déjà difficile à atteindre ». À défaut d’une revalorisation des crédits, « les organismes de logement social ne pourraient tenir les objectifs ».
En janvier 2004, évoquant sa fin qu’il espérait prochaine, l’abbé Pierre disait ne pas souhaiter que l’on apporte des fleurs sur sa tombe, pas plus, à mon avis, qu’il ne souhaitait de cérémonie grandiose à Notre-Dame. Il demandait simplement – terrible testament ! – que l’on y dépose la liste des demandeurs de logements à qui l’on aurait remis la clef de leur appartement. Mes chers collègues, qu’allons nous, pour notre part, déposer sur la tombe de l’abbé Pierre ? (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des député-e-s communistes et républicains.)
« Le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, réuni le 9 février 2007, a examiné le texte du projet de loi instituant un droit au logement opposable, tel qu’il a été adopté par le Sénat et doit être examiné par l’Assemblée nationale.
« Le Haut comité rappelle qu’il avait émis, sur le texte initial proposé par le Gouvernement, un avis favorable, sous réserve de la création d’une instance de suivi chargée notamment de faire des propositions, d’ici au 1er juillet, sur les mesures législatives et réglementaires nécessaires pour la bonne mise en œuvre de l’article 1er, dans le respect de l’objectif de mixité sociale. Il constate que cette réserve est aujourd’hui levée, en raison, d’une part, du courrier adressé par le Premier ministre à Xavier Emmanuelli, dont la teneur a été reprise par Jean-Louis Borloo devant le Sénat, et, d’autre part, de l’adoption d’un amendement intégrant ce comité de suivi dans le projet de loi.
« Le Haut comité, à l’unanimité, tient à saluer la qualité du travail des sénateurs, qui a abouti à l’adoption du projet de loi sans aucune voix contre. »
Voilà l’essentiel de ce communiqué. Je n’en poursuis pas la lecture, mais les éléments qu’il évoque comme les points complémentaires – la mise en harmonie des besoins de financement complémentaire avec les objectifs de production de logements sociaux, PLUS et PLAI, l’instauration de moyens destinés aux résidences-relais, conformément aux engagements pris par le Gouvernement le 8 janvier, ainsi que les autres modifications proposées – dessinent de manière objective le contexte dans lequel doit se dérouler ce débat. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)
Je souscris aux propos M. le ministre et je souhaite, chers collègues, que nous soyons conscients que ce problème implique que règnent sur ces bancs le respect et un minimum de consensus.
Lorsque vous parlez des pénalités, vous donnez l’impression que nous les avons divisées par dix. Pourtant, c’est vous qui avez voté la loi SRU…
S’agissant de l’application de la loi SRU dans quelque deux cents communes, souhaitée par le Sénat, nous n’y sommes pas opposés, mais il faut laisser le temps à ces communes d’adapter leur plan local d’urbanisme.
Il faut trois ans pour établir un plan local d’urbanisme et nous voulons que les mairies aient le temps de s’adapter. C’est vous qui avez prévu, dans la loi SRU, un délai de vingt ans pour atteindre 20 % de logements sociaux. Pour notre part, nous prévoyons un délai de dix ans ! (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste.) Nous prenons une mesure juste et adaptée aux exigences du terrain.
Contrairement à vous, monsieur Le Bouillonnec, je le redis en toute sérénité…
Le groupe communiste a toujours été très favorable à un projet de loi sur le droit opposable. Mais, constatant vos manœuvres politiciennes, je ne peux que poser cette question : ce projet de loi, si tardif, n’est-il pas hypocrite ? Durant cette législature, nous avons beaucoup travaillé, et notamment sur la question du logement, mais il faudrait mieux prendre en compte la réalité : si nous devons nous occuper des SDF et des mal-logés, nous devons aussi éviter que d’autres ne se retrouvent à la rue. Le groupe communiste, profitant d’une niche parlementaire, avait déposé une proposition de loi de mon ami Jean-Claude Sandrier sur le droit à vivre dans la dignité, qui a été débattue ici et qui visait à interdire les expulsions, particulièrement pour celles et ceux qui ne peuvent plus acquitter leur loyer, et à prévenir les coupures d’électricité et de gaz. Or ni le Gouvernement ni la majorité n’ont accepté de voter cette proposition de loi – nous n’avons même pas pu passer à la discussion des articles !
Vous ne vous étonnerez donc pas que le groupe communiste vote cette exception d’irrecevabilité, pour les raisons qu’a évoquées notre collège et ami Jean-Yves Le Bouillonnec. Aujourd’hui, les lois de la République ne sont pas appliquées et ce projet de loi est une simple question d’opportunité. En effet, il ne répond en rien à l’ampleur des difficultés ni à l’enjeu que constitue le droit au logement pour tous. Il ne comporte d’ailleurs aucune garantie sérieuse. Ce n’est pas parce que les gouvernements précédents, de quelque bord qu’ils fussent, ont insuffisamment agi en faveur du logement, y compris en matière de droit opposable – et j’assume l’action de mon ami Jean-Claude Gayssot – que cela vous exonère de votre responsabilité dans la situation que nous connaissons depuis cinq ans.
D’abord, il a montré que notre groupe ne contestait ni la pertinence ni la nécessité de mettre en place l’opposabilité du droit au logement.
Ce projet de loi risque d’être sans effet, car, pour rendre effectif le droit au logement opposable, il faut des logements pour tous et sur tout le territoire – c’est mathématique. Or pour le moment, ce texte ne permet pas de mobiliser les logements et les territoires nécessaires à son application.
Selon les chiffres, il est vrai, monsieur le ministre, que de nombreux logements ont été mis en chantier, mais pour quels publics ? En 2005, moins de 23 % des logements produits étaient destinés à 70 % de la population. La part de PLS est passée de 7,5 % en 1997 à 9,2 % en 2000, mais à 35,9 % en 2006.
Dans un communiqué publié hier, de nombreuses associations craignent que la version actuelle du projet de loi ne puisse mettre un terme au drame quotidien que vivent les trois millions de personnes mal logées et sans logis de notre pays, ni régler les difficultés croissantes que rencontrent tous ceux qui ne peuvent se loger convenablement du fait du coût de plus en plus élevé des loyers et de l’immobilier.
Pour toutes ces raisons, le groupe socialiste appelle à voter l’exception d’irrecevabilité soutenue par notre collègue et ami Jean-Yves Le Bouillonnec. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste.)
Il y a moins de quinze jours, nous étions tous réunis pour saluer le courage de l’abbé Pierre qui a voué sa vie au combat pour le logement des plus démunis. Face à cela, nous avons une responsabilité particulière. Sous l’impulsion du Président de la République, le Gouvernement propose au Parlement de rendre opposable le droit au logement pour tous. C’est une avancée qui devrait faire l’unanimité.
Jamais il n’y a eu autant de logements en construction. (Protestations sur les bancs du groupe socialiste.)
Si le groupe UDF s’oppose à l’exception d’irrecevabilité, il vous demande cependant de poursuivre votre effort, monsieur le ministre. Mme Boutin, qui a réuni il y a deux jours les associations et les représentants des personnes sans domicile fixe, connaît bien la situation de ces familles rejetées hors des villes. Nous devons renforcer notre effort en direction de ces familles.
(L’exception d’irrecevabilité n’est pas adoptée.)
La parole est à M. Patrick Braouezec.
Loin de nous l’idée de contester la volonté affichée par ce texte de renforcer la déclinaison législative d’un objectif dont nous avons constamment soutenu l’opportunité, notamment lors de la discussion du projet de loi portant engagement national en faveur du logement.
Élaboré dans la plus grande précipitation, à quelques semaines d’échéances électorales, votre projet de loi ne répond en rien aux attentes et aux besoins concrets des personnes en situation de mal-logement.
Comment ne pas s’étonner du retournement de situation – pour ne pas dire de veste – auquel nous avons assisté ces dernières semaines ? Le Gouvernement avait jusqu’ici rejeté toutes les propositions sur le droit au logement opposable, qu’elles soient défendues par les associations ou sur les bancs de cette assemblée. A l’automne dernier, il les jugeait encore prématurées et irréalistes.
Comment ne pas voir, dans la brutale accélération de ce dossier en souffrance, autre chose qu’une opération électorale ?
Nous en voulons pour commencement de preuve que ce projet de loi entérine le principe du droit au logement, en organisant un droit de recours à une commission, mais laisse sciemment de côté l’examen des questions essentielles, au premier rang desquelles celle de l’offre de logement.
Je reviendrai sur l’ensemble de nos griefs, mais il importe en premier lieu d’établir un diagnostic précis de la situation du logement dans notre pays. Je vais essayer de le faire sans a priori ni provocation, et en démontrant la responsabilité de chacun. Il est clair que votre politique n’est pas étrangère à l’aggravation spectaculaire du mal logement ces dernières années. En témoigne l’accroissement du nombre de personnes privées de logement : plus de 100 000 personnes sont aujourd’hui sans domicile fixe, dont 40 % ont un contrat de travail.
Le nombre de demandeurs de logements sociaux n’a cessé lui aussi de croître : il se situe actuellement entre 1,3 ou 1.4 million, soit 300 000 de plus qu’il y a trois ans.
Ces quelques données ne rendent pas compte du caractère multiforme de la crise du logement, de la situation des victimes de l’insécurité locative, des habitants d’immeubles insalubres ou dégradés, des personnes hébergées dans leur famille ou chez des amis, de celles qui habitent dans des campings à l’année ou vivent dans des squats...
Au total, selon la fondation Abbé-Pierre – il ne s’agit pas de récupération mais d’un constat – la crise du logement frappe aujourd’hui plus de trois millions de personnes.
Le premier facteur de cette situation catastrophique est l’explosion de la spéculation immobilière et l’installation d’une crise durable de l’immobilier, caractérisée par une augmentation prohibitive des prix de l’immobilier et des loyers. Ces derniers ont ainsi augmenté de 30 % en moyenne ces dernières années, et les contentieux locatifs de près de 40 %. Les prix du foncier ont, quant à eux, progressé de 94 % entre 1998 et 2004.
Cette flambée a été largement encouragée – excusez-moi, monsieur le ministre – par la politique fiscale de ce gouvernement. Certaines incitations fiscales, comme le dispositif de Robien ou le « Borloo populaire » – qui n’a de populaire que le nom – contribuent à alimenter la flambée des prix et à assécher le marché foncier, rendant chaque jour plus difficile la construction de logements sociaux. Quand on voit que le dispositif de Robien, qui ne sert qu’à constituer un patrimoine privé, permet aux particuliers de bénéficier de la même déduction fiscale – environ 22 000 euros – que pour le logement locatif social, on est en droit de se demander si la solidarité nationale fonctionne dans notre pays !
De même, le « Borloo populaire » – excusez-moi d’employer cette expression devant vous, monsieur le ministre – va coûter à la collectivité entre 20 000 et 40 000 euros par acquisition, alors que ces acquisitions n’ont pas vocation à répondre à des besoins sociaux. Quand on sait l’importance des besoins de logements, n’y a-t-il pas lieu d’être inquiet de voir l’État se priver de ressources à travers de telles incitations fiscales ? Pourquoi ne pas imaginer plutôt un vrai retour à l’aide à la pierre, à la hauteur des enjeux…
La priorité des priorités de l’action publique doit donc être de proposer une offre suffisante de logements accessibles à tous. Pour répondre à cet objectif, une autre majorité avait fait adopter une loi qui fait encore grincer des dents nombre de nos collègues de la majorité d’aujourd’hui : la fameuse loi SRU, relative à la solidarité et au renouvellement urbain. Il faudrait la renforcer et la doter de nouvelles dispositions.
Dans un contexte tendu, le risque est grand en effet de voir disparaître les disponibilités foncières dont nous avons besoin, sur l’ensemble du territoire, pour construire des logements sociaux, créer de nouveaux quartiers, donner sens et réalité au droit au logement et à des conditions de vie décentes pour le plus grand nombre.
Le risque est grand, également, de voir mises en œuvre des politiques ségrégatives, ne respectant pas la réalité de la demande sociale, au seul motif que celle-ci correspondrait à des plans locaux d’urbanisme conçus dans le secret de quelques services municipaux ou intercommunaux, avec le concours de promoteurs avisés.
Face à l’ampleur de ces enjeux, force est de constater que le texte que vous nous présentez aujourd’hui demeure, lui aussi, c’est le moins qu’on puisse dire, au milieu du gué, quand il ne fait pas l’impasse sur des mesures essentielles. Conçu dans l’urgence pour répondre à l’urgence, il laisse apparaître des failles, dénoncées par de nombreuses associations, à commencer par la CNL, la Confédération nationale du logement, le DAL, Droit au logement et Les Restos du Cœur. Je tiens ici à rendre un hommage particulier à l’action de ces associations qui ont, comme l’affirment à bon droit Les Restos du Cœur, « toujours refusé », je cite, « d’être les complices de ceux qui continuent à croire qu’on peut reléguer et concentrer la misère à la périphérie des villes ».
Ces mêmes associations s’étaient mobilisées, rappelez-vous, au printemps dernier pour s’opposer à quelques membres de votre majorité quand celle-ci a voulu s’attaquer à l’article 55 de la loi SRU. Elles avaient pour seul mot d’ordre : « Ne touchez pas aux 20 % de logements sociaux par commune ». La revendication qu’elles portaient alors était celle de la nécessité d’une juste répartition du logement social sur l’ensemble du territoire, de façon à garantir le maintien du lien des exclus avec leur ville et leur quartier d’origine et aussi, conjointement, une mixité sociale de l’habitat. On comprend dès lors qu’elles soient aujourd’hui, comme nous, assez dubitatives à l’égard de votre texte.
Comme nous, ces associations soutiennent la notion de droit opposable pour les ménages qui, à raison de leur situation très difficile, n’ont pu se voir attribuer un logement. Pour autant, nous partageons avec elles le point de vue selon lequel le droit au logement ne peut se concevoir sans modifier la politique du logement.
L’opposabilité est un outil dont la pertinence s’évalue au regard d’une politique d’ensemble. Une politique que vous n’avez pas menée. Une politique à construire et qui doit mettre en son centre le droit effectif au logement.
Nous nous félicitons, bien sûr, des quelques avancées adoptées par le Sénat, qui ont donné plus de consistance au projet, en particulier l’indexation des aides au logement sur l’augmentation des loyers, l’élargissement du nombre de communes soumises aux 20 % de la loi SRU, l’élargissement des sanctions SRU aux places d’hébergement,…
Nous regrettons, en revanche, que l’État ne puisse recourir, pour imposer le relogement, qu’au contingent préfectoral déjà réservé aux ménages défavorisés et qui est notoirement trop faible quantitativement. De fait, le décalage entre le nombre de demandes et l’offre annuelle issue du seul contingent préfectoral – celui-ci représentant bien moins de 100 000 logements par an – rendra extrêmement limitée l’efficacité du droit au logement opposable.
Le texte exonère enfin la responsabilité des collectivités locales – une fois de plus – qui ont pourtant la charge des permis de construire, des choix de construction et d’une grande partie des attributions de logements. Je souligne ce point, car cette question ne manquera pas de revenir au cours de nos débats, à savoir le respect de la loi SRU. Il est inacceptable que près de 742 communes puissent prétendre, en toute quiétude – parfois même en le revendiquant – s’exonérer de l’obligation légale qui leur est faite de construire 20 % de logements sociaux sur leur territoire. Seuls une aggravation des sanctions et le pouvoir donné au préfet de refuser les PLU non conformes pourraient constituer des solutions efficaces.
À en juger par les amendements adoptés en commission, vous n’en prenez pas le chemin. Vous continuez de vouloir faire obstacle à la pleine application de l’article 55 de la loi SRU. Nous ne l’accepterons pas. Nous n’accepterons pas que la thématique du droit opposable vous serve à créer un nouveau rideau de fumée, qui n’aurait d’autre objet que de masquer votre volonté de maintenir in fine le statu quo.
Il est frappant et choquant de constater que votre texte ne prévoit aucune mesure concernant les réquisitions des logements vacants, l’augmentation des moyens budgétaires, la gestion de patrimoine de l’État que vous cédez aujourd’hui au plus offrant,…
Si le droit au logement opposable doit être un instrument efficace dans la construction d’un droit au logement effectif pour tous, il ne saurait, en somme, se résumer à de nouvelles techniques de gestion de la pénurie. Il ne saurait se concevoir sans un programme de lutte contre la spéculation immobilière, sans une politique ambitieuse de revalorisation des salaires, des pensions de retraite et des minima sociaux.
Le droit au logement est une problématique transversale. C’est pourquoi nous réaffirmons que son effectivité ne sera pas véritablement garantie tant que des gouvernements comme le vôtre continueront d’alimenter la précarité, de casser les services publics et de maintenir des millions de citoyens la tête sous l’eau.
La crise du logement que nous connaissons, qui puise dans le déséquilibre croissant entre qualité de l’offre et réalité des ressources des demandeurs, appelle une autre politique : une politique résolue, agissant dans un même mouvement sur tous les leviers disponibles.
C’est avec ces moyens, retracés dans les amendements que nous avons déposés sur ce texte, et que vous n’avez pas acceptés en commission, que nous donnerons sens à l’opposabilité du droit au logement.
Quelques mots, enfin, sur la seconde partie du projet de loi.
On peut effectivement se demander ce que viennent faire ces mesures, pour le moins diverses, à la remorque des dispositions relatives à l’opposabilité du droit au logement et qui, pour certaines en tout cas, apparaissent plutôt comme une remise en cause des droits que comme une avancée.
Il serait regrettable, mes chers collègues, que l’émotion suscitée par l’adoption du droit au logement opposable ne serve de cache-misère à quelques coups de canif supplémentaires dans notre contrat social, dans notre modèle social !
J’insisterai sur l’article 6 M, introduit par les sénateurs et qui complète le dispositif légal sur la domiciliation. Avec cet article, il est fait obligation, pour bénéficier de l’ensemble des prestations sociales, d’une élection de domicile. Jusqu’à présent, seuls le RMI, la CMU, l’AME et les démarches liées à l’asile étaient concernés par cette obligation.
Certaines associations voient dans l’extension à l’ensemble des prestations sociales un risque de compliquer la vie de nombreuses personnes – dont la vie est déjà bien compliquée – qui ne bénéficient pas de résidence stable. Quelle garantie, monsieur le ministre, pouvez-vous leur donner pour que cela ne soit pas une source d’exclusion supplémentaire en rendant l’insertion sociale encore plus difficile ?
Passons à l’article 7. Le versement de l’aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens « migrants » semble supposer la suspension de l’aide au logement. Cette décision n’est pas sans poser un problème à de nombreuses associations qui s’alarment, encore une fois, de cette possibilité. Monsieur le ministre, quelle garantie pouvez-vous donner aux retraités qui veulent passer un long séjour dans leur pays qu’aucune des prestations dont ils bénéficient, ici, ne sera suspendue pendant leur séjour ? Je reviendrai sur cet article qui n’est pas sans soulever d’autres questions sur lesquelles nous avons besoin de précisions.
Je m’arrête également aux dispositions de l’article 9 visant à refuser le bénéfice des prestations sociales à certains ressortissants de la Communauté européenne. Cela revient à plonger les migrants, notamment ceux venant des pays de l’Est, dans la misère. Est-ce ainsi que votre gouvernement considère le devoir de solidarité et d’accueil envers eux ?
Je n’oublie pas les nouvelles mesures d’exonérations prévues par l’article 6… Nous y reviendrons.
Toutes ces questions justifient largement de poser la question préalable pour exiger un droit au logement effectif, et non celui que vous proposez dans votre projet, rédigé à la hâte, dans une visée purement électorale.
Nous sommes loin de ce que le président de la commission des affaires culturelles qualifie de « grande victoire ». Tout reste à faire. En ce qui nous concerne, nous continuerons à porter l’exigence d’un droit au logement effectif pour tous dans cet hémicycle, lors des prochaines années. (Applaudissements sur les bancs du groupe des député-e-s communistes et républicains et du groupe socialiste.)
Monsieur Braouezec, vous ne pouvez pas, dans votre effort pour expliquer la crise du logement, faire l’impasse sur une réalité : le toboggan des années 80.
Lorsque l’abbé Pierre poussa son premier cri de détresse en 1954, la France produisait 200 000 logements. Elle a continué à progresser pour atteindre 600 000 logements quelques mois avant l’arrivée du président Mitterrand au pouvoir. La réalité est que, pour de nombreuses raisons qu’on peut expliquer, par exemple, une décentralisation sans contractualisation,…
La principale attaque portée contre le pouvoir d’achat des Français, finalement, a été la rareté du logement,…
Il était indispensable d’inverser cette tendance, ce que nous avons fait,…
Cependant, si, après que la représentation nationale a pris acte que, de 2000 à 2007, la production de logements sociaux a triplé, vous considérez que la définition du logement social mérite d’être affinée…
En matière de logement social, tout ne se vaut pas : cette idée ne me révolte pas, et je l’accepte.
En ce qui concerne le logement privé social sous plafond de ressources, on est passé de 8 000 à 40 000. Quant à l’accession populaire à la propriété, monsieur Braouezec, je me permets de vous rappeler que nous sommes passés de 80 000 à 240 000 en trois ans.
Vous avez prétendu, d’autre part, que ce texte avait été construit dans la précipitation.
Enfin, en ce qui concerne le patrimoine de l’État, monsieur Braouezec, la question du foncier de l’État et des établissements publics ou parapublics se pose depuis vingt-cinq ans, au cours desquels il ne s’est rien passé. Je vois, sur ces bancs, suffisamment de députés qui connaissent le sujet pour n’avoir pas besoin de rappeler que nous avions mis en place une délégation interministérielle à l’offre de logement…
Enfin, il me faut parler de la garantie universelle des risques locatifs. Relisez le projet de loi, vous verrez que le fonds d’indemnisation est prévu.
Telles sont les quelques mises au point que je souhaitais faire à la question préalable de M. Braouezec. J’espère que tous ensemble, dans un élan républicain, vous la repousserez. Je ne prétends pas que tout est réglé par ce texte : le suivi par le Haut comité, élargi aux villes, aux départements, aux régions et à tous les acteurs, est indispensable. Il faudra s’adapter en permanence, faute de quoi, dans quelques années, nous devrions tenir un nouveau débat, pour tenter de désigner des coupables.
La parole est à M. Frédéric Reiss, pour le groupe de l’UMP.
Dans ce projet, la création de places d’hébergement d’urgence, le recours amiable devant la commission de médiation ou la création d’un comité de suivi du droit au logement opposable devraient entraîner l’adhésion de tous les députés. Je ne comprends pas, monsieur Braouezec, votre obstination à vouloir vous opposer à ce beau projet, sous prétexte de spéculation immobilière ou de prix du foncier.
Comme Patrick Braouezec, j’ai tenté d’expliquer tout à l’heure à la tribune que l’opposabilité du droit au logement n’aura de sens que si la politique mise en œuvre par le Gouvernement et par l’État garant du droit au logement rend effectivement possible, sur tous les territoires, pour tous ceux qui doivent bénéficier de ce dispositif, une offre de logement qui corresponde.
Je ne le redirai plus, car je n’ai pas besoin de lever, pour mon groupe, d’option sur la moralité de nos interventions et le sens de nos engagements.
J’en reviens aux chiffres, monsieur le ministre. Je ne sais quelle sera l’issue des prochaines élections législatives – je vous laisse imaginer ce que j’espère ardemment ! –, mais une chose est sûre : si la gauche vient aux responsabilités, elle réalisera en matière de lisibilité une avancée importante – je prends toutes les précautions oratoires pour ne pas faire de polémique –, celle de créer un instrument quantifiant l’action qui est réellement menée dans le domaine du logement.
Tant que l’on ne se donnera pas un instrument autonome et fiable de lecture de la politique suivie en matière de logement, permettant de savoir, face à ce qui a été financé, à ce que les bailleurs ont engagé et à ce qui a été mis en chantier, combien de logements ont été livrés, le Parlement ne pourra pas apprécier la réalité de la politique de l’État ni d’ailleurs de celles des régions, des départements et des EPCI, voire des communes. Comme toute la gauche, j’aspire à ce que nous disposions d’un tel instrument d’évaluation de l’action publique en la matière.
J’en viens à un problème plus fondamental, celui de la réalité à laquelle nous sommes confrontés. Vous parlez, monsieur le ministre, des PLUS, des PLAI et des PLS. Or quelle réponse apportez-vous à la question posée par les gens du quai Saint-Martin comme par une partie – je parle des demandeurs de logement en situation régulière – de ceux du gymnase de Cachan, comme par tous ceux qui ont souffert du dur hiver de l’an dernier ? Cette question, vous ne la réglez ni avec les PLS ni avec les PLUS, et à peine – nous le disons tous – avec les PLAI. Tous ces logements sont en effet peu accessibles à cette catégorie de population, parce qu’ils sont déjà difficilement accessibles aux demandeurs de logement qui, eux, figurent sur nos listes d’attente et dont l’ordre de priorité sera bouleversé par votre loi.
Si l’on veut mener une véritable politique de puissance publique, il faut que l’État concentre ses moyens sur les logements qui répondent le mieux aux besoins du plus grand nombre, et même des plus en difficulté.
Ce que nous contestons, monsieur le ministre, c’est que la capacité que vous avez eue à réenclencher le processus de construction, vous ne l’ayez pas d’abord mise au service de ceux pour qui un logement est une nécessité.
Nous ne critiquons pas l’homme que vous êtes.
Si, durant les jours qui viennent, vous nous apportez la certitude que l’État s’engage, sur les territoires où il en manque le plus de logement, à construire pour ceux qui en ont le plus besoin, et donc pour les plus défavorisés – en demandant un effort aux communes qui n’en font pas assez –, alors nous porterons avec vous l’opposabilité du droit au logement. Si au, contraire, vous nous donnez le sentiment que, volontairement ou involontairement, vous êtes contraint de ne faire qu’un demi-pas, alors ne comptez pas sur nous pour servir à la France une illusion, en faisant preuve de cynisme envers ceux qui sont sans logement. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste.)
Il faut le dire et le répéter, le Gouvernement agit en fait sous une double contrainte : celle du mouvement social – et je ne vois là rien de choquant –, soutenu par une majorité de nos concitoyens et qui représente quelque chose de noble et qu’il faut respecter, et celle d’échéances électorales proches. Vous faites de nécessité vertu, et cela n’échappe à personne.
Pour en venir à la question préalable, je ferai simplement deux remarques.
La première est que, lorsqu’on se trouve contraint, on a tendance, qu’on le veuille ou non, à aller très vite et à rester soit dans le flou soit dans l’insuffisant. Je prendrai pour seul exemple – il y en aurait d’autres – celui de l’article 2, qui définit les personnes qui pourront saisir la commission de médiation. Cette liste, que l’on pourrait malgré tout allonger, est acceptable puisqu’elle est constituée de gens prioritaires. Malheureusement, l’article prévoit ensuite que la commission désignera parmi ces demandeurs ceux qui sont apparemment plus prioritaires que d’autres. Cela signifie que des gens pourront être logés immédiatement tandis que d’autres auront pour seul droit celui d’attendre. C’est un point qu’il conviendra de modifier.
Enfin – ce sera ma seconde remarque –, je ne crois pas que quiconque, contrairement à ce que j’ai pu entendre sur les bancs de la majorité, puisse crier victoire, et cela pour une bonne et simple raison : c’est que vous continuez toujours à courir derrière une réalité sociale et économique qui se dégrade, du fait du chômage et, de plus en plus, de la précarité du travail et de la multiplication de ceux que l’on appelle aujourd’hui les travailleurs pauvres.
La différence par rapport à la situation que nous connaissions voici quinze ou vingt ans apparaît particulièrement à la lecture d’un récent sondage selon lequel 48 %, pourcentage énorme, des Français – peut-être ont-ils tort, mais c’est en tout cas l’impression qu’ils ressentent – pensent qu’à un moment ou à un autre de leur vie ils peuvent se retrouver à la rue. Il faut bien reconnaître qu’il y a de bonnes raisons à cet état d’esprit. On ne peut impunément en effet laisser engraisser les actionnaires, multiplier les dividendes, accepter que les grands patrons s’octroient des revenus insultants pour tout un chacun, et faire en même temps pression sur les coûts salariaux, sur les salaires, sur les retraites et sur toutes sortes de revenus sociaux. Vous ne voulez pas en voir les conséquences sur le terrain, mais telle est pourtant la politique que vous menez.
Il n’y a aucune victoire à revendiquer. Il faut prendre des mesures d’urgence et corriger toutes les insuffisances que nous dénonçons dans le texte. Aussi, sans que cela signifie que nous ne soutenons pas certaines dispositions du projet de loi, nous voterons la question préalable. (Applaudissements sur les bancs du groupe des député-e-s communistes et républicains et du groupe socialiste.)
Oui, il faut augmenter l’offre, afin de rendre le droit au logement effectif. À cet égard, des problèmes spécifiques existent en Île-de-France, et il conviendra de les traiter.
Non, il ne suffit pas de voter des PLAI pour que les crédits soient consommés. Il faut sans doute inciter les communes à en construire.
Oui, il faut relever le montant des aides par logement, faute de quoi les sociétés d’HLM risquent d’être asphyxiées compte tenu de l’ampleur des projets de rénovation urbaine et plus généralement de production de logements.
Cela étant, l’UDF tient à adopter une attitude constructive dans ce débat. Elle votera donc contre la question préalable. (« Très bien ! » et applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)
(La question préalable n'est pas adoptée.)
Discussion du projet de loi, n° 3678, autorisant l’approbation de l’accord de sécurité sociale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Japon :
Rapport, n° 3692, de M. Roland Blum, au nom de la commission des affaires étrangères ;
Discussion du projet de loi, n° 3677, autorisant la ratification de l’accord entre la République française et la République fédérale d’Allemagne relatif à la construction d’un pont ferroviaire sur le Rhin à Kehl :
Rapport, n° 3691, de M. André Schneider, au nom de la commission des affaires étrangères ;
(Procédure d’examen simplifiée – Article 107 du règlement)
Suite de la discussion du projet de loi, n° 3656, adopté par le Sénat après déclaration d’urgence, instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale :
Rapport, n° 3671, de Mme Christine Boutin, au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales,
Avis, n° 3675, de M. Jérôme Bignon, au nom de la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire,
Avis, n° 3685, de M. Georges Fenech, au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.
À vingt et une heures trente, troisième séance publique :
Suite de l’ordre du jour de la deuxième séance.
La séance est levée.
(La séance est levée à douze heures cinquante-cinq.)
Le Directeur du service du compte rendu intégral
de l'Assemblée nationale,
Jean-Pierre Carton