 N°816 _______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 29 avril 2003 RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE POUR L'UNION EUROPÉENNE (1), sur le statut et le financement des partis politiques européens, ET PRÉSENTÉ par M. Pierre LEQUILLER, Député. ________________________________________________________________ (1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page. Elections et référendums. La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de : M. Pierre Lequiller, président ; MM. Jean-Pierre Abelin, René André, Mme Elisabeth Guigou, M. Christian Philip, vice-présidents ; MM. François Guillaume, Jean-Claude Lefort secrétaires ; MM. Alfred Almont, Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Bernard Derosier, Nicolas Dupont-Aignan, Jacques Floch, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Edouard Landrain, Robert Lecou, Pierre Lellouche, Guy Lengagne, Louis-Joseph Manscour, Thierry Mariani, Philippe Martin, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, André Schneider, Jean-Marie Sermier, Mme Irène Tharin, MM. René-Paul Victoria, Gérard Voisin. SOMMAIRE _____ Pages A. De Maastricht à Nice : vers la reconnaissance progressive d'un statut des partis politiques européens 7 1) Les fondements juridiques de la reconnaissance d'un statut des partis politiques européens 7 2) Les tentatives avortées 9 a) Le rapport Tsatsos du Parlement européen (1996) 9 b) La première proposition de la Commission (2001) 10 II. LA PROPOSITION DE REGLEMENT DE LA COMMISSION EUROPEENNE [COM(2003) 77 final] 13 A. Définition et conditions de reconnaissance d'un parti politique européen. 13 B. Les règles de financement des partis politiques européens 14 1) Les conditions d'accès au financement communautaire 14 2) La soumission à une exigence de transparence 15 3) La contrariété avec la législation française sur le financement des partis politiques 16 TRAVAUX DE LA DELEGATION 21 Réunion du mercredi 9 avril 2003 21 Exposé des motifs des conclusions adoptées par la Délégation 23 CONCLUSIONS ADOPTEES PAR LA DELEGATION 25 ANNEXE : PROPOSITION DE REGLEMENT DU PARLEMENT EUROPEEN ET DU CONSEIL RELATIF AU STATUT ET AU FINANCEMENT DES PARTIS POLITIQUES EUROPEENS 27 Mesdames, Messieurs, L'adoption d'un statut pour les partis politiques européens est un serpent de mer de la vie politique européenne depuis que le traité de Maastricht, entré en vigueur en 1993, les a consacrés comme un « facteur d'intégration au sein de l'Union ». Alors que les citoyens ont parfois le sentiment que les enjeux de la construction européenne leur échappent, l'émergence d'un véritable débat politique transational apparaît aujourd'hui plus que jamais nécessaire. A cet égard, la Convention européenne est un pas important dans la bonne direction ; c'est une prise de conscience de la dimension éminemment politique de notre avenir commun. Si l'Union européenne est une association de démocraties, la démocratie européenne doit pour sa part être encore perfectionnée, et les partis politiques auront là un rôle essentiel à jouer. Le Parlement européen est amené à remplir des fonctions de plus en plus importantes au sein de l'Union, et joue un rôle déterminant dans la désignation du Président de la Commission européenne. Pour faire des élections européennes un temps fort de la vie politique nationale, l'Union a besoin de partis politiques structurés et visibles au niveau européen. Quelles conditions fixer à leur reconnaissance et à leur financement ? Quelles sont les modalités envisagées pour contrôler l'utilisation qu'ils feront des fonds communautaires qui leur seront alloués ? Dans quelle mesure les partis politiques européens contribueront-ils au développement d'une citoyenneté européenne ? La Commission européenne a adressé en février 2003, au Parlement européen et au Conseil des ministres, une proposition de règlement relatif au statut et au financement des partis politiques européens. Votre rapporteur en expose ici les principales orientations et analyse les enjeux de ce texte. Dans le cadre du processus d'intégration européenne, les plus importantes familles politiques ont fondé, au cours des années soixante-dix, des fédérations de partis au niveau européen, qui se composent des partis nationaux se rattachant à une même sensibilité politique. Toutefois, faute d'un cadre législatif approprié, les partis européens sont actuellement dépourvus de la personnalité juridique et leurs statuts internes ne produisent d'effet ni dans l'ordre juridique communautaire, ni dans les ordres juridiques nationaux des différents Etats membres de l'Union. L'objectif de la proposition de règlement présentée par la Commission vise ainsi à clarifier le statut juridique des partis politiques européens et à encadrer leur financement dès lors que le budget communautaire pourrait y contribuer. Cette proposition entend ainsi traduire en termes juridiques la reconnaissance opérée par le traité du rôle des partis politiques au niveau européen. A. De Maastricht à Nice : vers la reconnaissance progressive d'un statut des partis politiques européens 1) Les fondements juridiques de la reconnaissance d'un statut des partis politiques européens Les partis politiques au niveau européen ont été reconnus pour la première fois en 1992 dans le traité de Maastricht, comme « facteur d'intégration important ». L'article 191 du traité instituant la Communauté européenne dispose en effet que « les partis politiques au niveau européen sont importants en tant que facteur d'intégration au sein de l'Union. Ils contribuent à la formation d'une conscience européenne et à l'expression de la volonté politique des citoyens ». Cette disposition reconnaît le rôle important que les partis politiques européens peuvent jouer dans le développement du dialogue politique à l'échelon européen, améliorant ainsi la qualité de la démocratie et le fonctionnement des institutions de l'Union. En l'absence d'un texte d'application, cette disposition n'a cependant qu'un caractère déclaratoire, sans portée concrète. L'article 191 n'étant pas, à lui seul, suffisant pour permettre l'établissement d'actes communautaires, un débat s'est engagé afin de définir si l'article 308 TCE pouvait servir de base juridique à l'adoption d'un statut des partis politiques européens. Article 308 TCE « Si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les dispositions appropriées. » Cette disposition permet ainsi de justifier une initiative législative européenne dès lors que celle-ci apparaîtrait nécessaire à la réalisation d'un objectif mentionné par le traité. C'est sur cette base que la Commission européenne présentera - sans succès - une première proposition de règlement en février 2001(1). Néanmoins, la référence explicite au « marché commun » rend contestable l'application en l'espèce de l'article 308 et il faudra attendre l'adoption du traité de Nice pour que soit complété l'article 191 TCE qui confère désormais au Conseil le soin de fixer, selon la procédure de codécision, le statut des partis politiques au niveau européen, et notamment les règles relatives à leur financement. En fixant les règles minimales en matière de reconnaissance et de gestion transparente des partis politiques au niveau européen, la Commission entend ainsi mettre en pratique un engagement pris par les chefs d'Etat et de gouvernement lors du Conseil européen de Nice, en décembre 2000. L'élaboration d'un véritable statut des partis politiques européens peut en effet se révéler un instrument utile dans la perspective possible d'une réforme de la désignation du Président de la Commission, tel que cela pourrait ressortir des travaux de la Convention européenne. Il faut à cet égard mentionner le projet que vient de soumettre le Praesidium de la Convention sur le Titre VI du traité constitutionnel consacré à « la vie démocratique de l'Union ». Le projet d'article 35 bis énonce ainsi que « les partis politiques au niveau européen contribuent à la formation de la conscience européenne et à l'expression de la volonté politique des citoyens de l'Union ». Par ailleurs, l'article 12 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne - que la Convention devrait proposer d'intégrer au traité constitutionnel, lui conférant ainsi une pleine valeur juridique - dispose que « les partis politiques au niveau de l'Union contribuent à l'expression de la volonté politique des citoyens ou citoyennes de l'Union ». a) Le rapport Tsatsos du Parlement européen (1996) Le rapport de M. Dimitris Tsatsos, adopté par le Parlement européen en décembre 19962, demandait la promulgation par l'Union européenne d'un règlement-cadre sur le statut juridique des partis politiques européens ainsi que d'un règlement sur leur situation financière. Selon les conditions fixées dans ce rapport, auraient pu prétendre bénéficier des droits statutaires d'un parti politique européen, les organisations politiques s'exprimant sur des thèmes de politique européenne et internationale, représentées au Parlement européen ou aspirant à y être. L'exigence d'une représentation dans au moins un tiers des Etats membres était fixée pour pouvoir bénéficier d'un statut. Le parti politique bénéficiant du statut devrait définir un programme politique de base et respecter les principes fondamentaux de droit constitutionnel inscrits dans le traité : démocratie, respect des droits de l'homme et de l'Etat de droit. S'agissant du financement, le rapport Tsatsos proposait que les subventions versées à partir du budget communautaire reposent sur une autorisation expresse accordée par un acte communautaire, et qu'elles soient réparties sur la base du principe de l'égalité des chances, tout en favorisant les partis nouvellement créés, compte tenu du nombre d'Etats membres où les partis sont représentés. A l'issue de l'examen du rapport de M. Tsatsos, le Parlement européen a adopté, le 10 décembre 1996, une résolution sur le statut constitutionnel des partis politiques européens. Néanmoins, malgré cette résolution présentée par le Parlement européen à la Conférence intergouvernementale chargée de négocier le traité d'Amsterdam signé en 1997, l'article 191 TCE ne sera pas modifié. b) La première proposition de la Commission (2001) Alors que la Cour des comptes européenne a plusieurs fois souligné la nécessité d'un système de financement plus transparent des partis politiques européens, la Commission a été amenée à plaider en faveur d'un cadre juridique fixant les conditions de reconnaissance des partis politiques européens, et leurs règles de financement. C'est ainsi qu'elle a présenté en février 2001 une première proposition de règlement3, selon laquelle les partis politiques devaient remplir trois conditions pour prétendre au statut européen : être établis dans l'Union européenne, avoir constitué un groupe politique au Parlement européen ou bien avoir l'intention d'en constituer un ou participer à un groupe existant et respecter les principes fondamentaux démocratiques. S'agissant du financement, le dispositif proposé rendait éligible au financement du budget général des Communautés européennes les partis ayant déposé leur statut et remplissant l'une des deux conditions suivantes : - avoir des élus, du parti ou de ses composantes nationales, au Parlement européen ou aux parlements nationaux ou régionaux dans au mois cinq Etats membres ; - avoir recueilli au moins 5% des votes aux dernières élections européennes dans au moins cinq Etats membres. En raison de l'exigence d'unanimité alors en vigueur, aucun accord n'a finalement pu être trouvé au Conseil de l'Union européenne. Mais le traité de Nice, entré en vigueur le 1er février 2003, a modifié la procédure de décision sur cette question par le passage de l'unanimité à la majorité qualifiée au Conseil et la reconnaissance au Parlement européen d'un pouvoir de codécision en vertu de l'article 251 TCE. C'est sur cette nouvelle base juridique que la Commission vient de présenter une seconde proposition de règlement qui reprend, pour l'essentiel, les grandes lignes de la proposition initiale sur laquelle la règle de l'unanimité au Conseil n'avait pas permis d'aboutir. II. LA PROPOSITION DE REGLEMENT DE LA COMMISSION EUROPEENNE [COM(2003) 77 final] A. Définition et conditions de reconnaissance d'un parti politique européen. La proposition de règlement présentée par la Commission définit un « parti politique européen » comme un parti politique ou une alliance de partis politiques ayant un statut enregistré auprès du Parlement européen conformément aux conditions et aux procédures définies dans ledit règlement. Pour être enregistré, un parti doit être présent dans au moins trois Etats membres et doit avoir participé aux élections au Parlement européen ou en avoir exprimé officiellement l'intention. Le statut d'un parti politique européen doit contenir ses objectifs et désigner les organes responsables de la gestion politique et financière ; ce statut fait l'objet d'une publication officielle. En réalité, la proposition de règlement ne définit pas véritablement ce qu'est un « parti politique européen » : n'importe quelle association ayant l'intention de mener une action politique et possédant un aspect européen peut en effet se qualifier elle-même de « parti politique » au niveau européen. Par ailleurs, si un parti politique européen peut résulter d'une alliance de partis politiques nationaux, rien n'est précisé dans la proposition de règlement sur la possibilité pour un citoyen européen d'adhérer directement à un parti européen, sans adhérer à une de ses composantes nationales. C'est notamment pour cette raison que, lors des négociations au Conseil, la délégation allemande a suggéré que l'on évoque plutôt le statut des partis politiques « au niveau européen », ce qui lui semblait plus précis que de parler de partis politiques « européens ». Il s'agit donc en l'espèce davantage d'une procédure d'enregistrement que d'un véritable statut européen. La proposition de règlement ne prévoit d'ailleurs nullement la reconnaissance de la personnalité juridique dans tous les Etats membres de l'Union européenne pour les partis politiques dont l'enregistrement serait accepté. Concrètement, cela signifie qu'un parti politique européen souhaitant disposer d'un siège social à Bruxelles devrait satisfaire aux exigences du droit public belge en matière d'association. Tous les partis enregistrés doivent respecter les principes de liberté, de démocratie, des droits de l'homme et de l'état de droit. Le Parlement européen, aidé d'un comité indépendant composé de trois membres désignés par le Parlement européen, la Commission et le Conseil, serait chargé de vérifier le respect de ces principes à la majorité de ses membres. Un parti ne répondant plus aux conditions d'enregistrement pourrait ainsi être radié. Ce comité de vérification, dont l'avis n'est que consultatif, pourrait être saisi par un quart des membres du Parlement appartenant à au mois trois groupes politiques. Le fait de confier au seul Parlement européen le soin de se prononcer sur le respect par un parti politique européen de ces principes démocratiques peut néanmoins être contestable, dans la mesure où les formations politiques européennes se trouvent en concurrence les unes par rapport aux autres. C'est pourquoi il pourrait être préférable d'accorder cette compétence à un organisme indépendant, voire d'impliquer dans ce contrôle la Cour de Justice des Communautés européennes. 1) Les conditions d'accès au financement communautaire La proposition de règlement prévoit, comme c'est le cas dans la plupart des Etats membres, un financement public des partis politiques européens, dans le but de leur garantir une certaine autonomie par rapport aux dons privés. Les partis exerçant un rôle essentiel dans le débat démocratique, il est légitime que le budget communautaire contribue partiellement - en l'espèce, dans la limite de 75% - à leurs frais de fonctionnement. Aucune condition politique n'est liée au financement et les partis « eurosceptiques » pourront naturellement y accéder dans les mêmes conditions que toute autre formation politique. Pour accéder au financement européen, un parti doit être représenté par des élus au Parlement européen, ou dans les parlements nationaux ou régionaux dans au moins un tiers des Etats membres, ou bien avoir obtenu au moins 5% des suffrages lors des dernières élections européennes dans au moins un tiers des Etats membres. Lors de la négociation au Conseil, certaines délégations - notamment l'Italie - ont indiqué leur préférence pour un seuil de trois Etats plutôt qu'un tiers des Etats membres, plus difficilement atteignable dans le cadre d'une Europe élargie. La délégation française soutient pour sa part le seuil proposé d'un tiers des Etats membres. L'enveloppe budgétaire proposée (7 millions d'euros dans la précédente proposition présentée en 2001) a été portée à 8,4 millions d'euros compte tenu de la prochaine augmentation de la population de l'Union résultant de l'élargissement. Le règlement fixe des critères pour l'attribution de l'enveloppe globale aux partis qui remplissent les conditions mentionnées. 15% du total de l'enveloppe peuvent être répartis à parts égales entre ces partis ; les 85% restants doivent être répartis entre les partis politiques européens ayant des élus au sein du Parlement européen. 2) La soumission à une exigence de transparence Dans un souci de transparence, un parti européen qui bénéficie d'un financement communautaire doit publier chaque année ses recettes et dépenses, ainsi qu'une déclaration relative à son actif et à son passif. Il doit également déclarer ses donateurs et les dons de chaque donateur. En outre, le financement européen ne peut pas servir à financer des campagnes électorales ou à financer directement ou indirectement des partis nationaux. Les partis politiques européens qui obtiennent un financement communautaire doivent publier leurs comptes et déclarer leurs sources de financement (à l'exception des dons n'excédant pas 100 euros), quelle qu'en soit l'origine. L'article 8 de la proposition de règlement prévoit que le contrôle du financement est exercé sur la base d'une certification annuelle par un audit externe et indépendant. Cette certification est transmise au Parlement européen et à la Cour des comptes, dans un délai de six mois à compter de la fin de l'exercice concerné. Les fonds indûment reçus par les partis politiques européens à partir du budget général des Communautés européennes devront être restitués. Enfin, tout document ou toute information nécessaire à l'accomplissement de la mission de la Cour des comptes est communiqué à celle-ci à sa demande par les partis politiques européens bénéficiaires des versements à charge du budget. 3) La contrariété avec la législation française sur le financement des partis politiques L'article 5 de la proposition de règlement autorise le financement des partis politiques européens par des personnes morales, à hauteur de dons n'excédant pas 5 000 euros par an et par donateur. Des limitations sont ainsi fixées au financement des partis politiques ; ceux-ci ne pourront désormais plus accepter de dons provenant des budgets des groupes politiques constitués au sein du Parlement européen. Cette interdiction répond aux observations formulées par la Cour des comptes européenne qui avait dénoncé, dans un rapport publié en juin 2000, cette pratique courante mais non autorisée(4). Une interdiction est également mentionnée pour les dons de personnes morales dans lesquelles l'Etat détient plus de 50% du capital. En revanche, les dons d'un parti politique faisant partie d'un parti politique européen sont autorisés, ce qui pourrait conduire à un contournement de l'interdiction française de financement des partis nationaux par des personnes morales en permettant le financement des campagnes électorales européennes par des personnes morales, sur les fonds autonomes des partis politiques européens, provenant éventuellement de partis nationaux. Loi n°95-65 du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique. Dispositions relatives à l'interdiction du financement politique par des personnes morales. Article 4 «Les personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d'un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués » Article 16 « Les personnes morales à l'exception des partis ou groupements politiques ne peuvent contribuer au financement des partis ou groupements politiques, ni en consentant des dons, sous quelque forme que ce soit, à leurs associations de financement ou à leurs mandataires financiers, ni en leur fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués ». En revanche, la délégation française a manifesté de fortes réticences quant au financement autorisé des partis politiques européens par des personnes morales. Il faut rappeler que depuis 1995, la loi française interdit tout financement politique par des personnes morales. Seuls deux autres pays de l'Union ont une législation comparable : la Belgique et le Portugal. Le projet de statut des partis politiques européens devant faire l'objet d'une adoption à la majorité qualifiée, la France n'est pas en mesure - même avec le soutien de la Belgique et du Portugal - de s'opposer au financement par des personnes morales, alors que toutes les autres délégations y sont favorables. Il faut d'ailleurs souligner que, paradoxalement, le Portugal s'est finalement rallié à la position dominante, alors même que depuis juillet 2000 sa législation nationale prohibe tout financement politique par des personnes morales. Dès lors, la stratégie de la France consiste à encadrer au maximum la possibilité de dons par des personnes morales, en limitant strictement leur montant alors que plusieurs délégations souhaitent porter le seuil de 5 000 euros à 20 000 euros ; certaines proposent même de le déplafonner. Il conviendra aussi de veiller à ce que l'adoption du règlement sur le statut et le financement des partis politiques n'ait pas pour effet implicite de justifier une évolution de la législation française sur le financement des partis politiques qui prohibe depuis 1995 tout financement politique par des personnes morales. Alors que par le passé, les nombreux contentieux liés au financement des partis politiques ont, dans plusieurs pays de l'Union - notamment en France et en Italie - porté un préjudice grave au fonctionnement de la démocratie, il semblerait préférable de maintenir une opposition de principe à tout financement politique par des personnes morales. En outre, si l'article 6 de la proposition de règlement prévoit que « le financement des partis politiques européens à partir du budget général des Communautés européennes ou de toute autre source ne peut être utilisé pour le financement direct ou indirect de partis politiques nationaux », il paraît difficile de vérifier dans la pratique l'affectation des fonds qui sera opérée par les partis politiques européens. C'est donc à terme le respect de la législation française sur le financement des partis politiques qui se trouve menacé. Il faut également souligner que la Déclaration n°11 annexée au traité de Nice, relative à l'article 191 du traité instituant la Communauté européenne, énonce que « les dispositions de l'article 191 TCE n'impliquent aucun transfert de compétences à la Communauté européenne et n'affectent pas l'application des règles nationales pertinentes ». C'est ainsi que le financement communautaire octroyé aux partis européens ne peut pas être utilisé pour le financement direct ou indirect des partis politiques au niveau national. Dès lors, seul un contrôle approprié de l'utilisation par les partis politiques européens des fonds issus du budget communautaire permettra de garantir le respect du principe de subsidiarité. * * Le statut des partis politiques européens doit être adopté avant les élections européennes de juin 2004, alors que s'ouvre un calendrier particulièrement chargé : l'achèvement des travaux de la Convention, l'ouverture de la Conférence intergouvernementale et l'entrée de 10 nouveaux pays dans l'Union. Face à ces échéances majeures, l'opinion publique européenne doit être sensibilisée et un débat dans chaque Etat, mais également au sein de l'Union, doit s'ouvrir. Dans cette perspective, des partis politiques structurés au niveau européen favoriseront un plus grand dialogue entre les élus et leurs électeurs, et une meilleure compréhension des enjeux européens. Il faut donc soutenir la proposition de règlement présentée par la Commission, tout en s'assurant que les conditions de financement envisagées ne remettront pas en cause les principes fondamentaux de la législation française en matière de transparence de la vie politique. L'adoption d'un statut des partis politiques européens est un signe tangible de l'émergence d'une vie démocratique européenne, ouverte et contradictoire, que nous appelons de nos vœux. Réunion du mercredi 9 avril 2003 Plusieurs observations ont été formulées à l'issue de l'exposé du Président Pierre Lequiller sur cette proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil, lors de la réunion de la Délégation du 9 avril 2003. M. Jean-Claude Lefort a précisé que le terme de « partis politiques européens » faisait également référence aux coalitions de partis politiques au niveau européen, certaines formations n'étant pas présentes dans les différents pays de l'Union. M. Christian Philip a évoqué les difficultés liées au contrôle de l'utilisation de leurs fonds par les partis politiques européens, soulignant la confusion qui résultera de l'impossibilité pour un parti politique français d'apporter la preuve qu'il n'a pas financé une activité nationale sur des fonds provenant d'une personne morale. Le Président Pierre Lequiller a rappelé que la France disposait de l'une des législations les plus strictes d'Europe en matière de financement des partis politiques. Puis, la Délégation a approuvé la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au statut et au financement des partis politiques européens, sous réserve des conclusions suivantes, adoptées à l'unanimité. EXPOSE DES MOTIFS DES CONCLUSIONS ADOPTEES PAR LA DÉLÉGATION Au terme de l'article 191 du traité CE, « les partis politiques au niveau européen sont importants en tant que facteur d'intégration au sein de l'Union. Ils contribuent à la formation d'une conscience européenne et à l'expression de la volonté politique des citoyens de l'Union ». Quant à l'article 12 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, il énonce que « les partis politiques au niveau de l'Union contribuent à l'expression de la volonté politique des citoyens ou citoyennes de l'Union ». Les partis politiques sont une composante essentielle de la démocratie et de l'Etat de droit. S'ils bénéficient dans chaque pays membre de l'Union d'un statut juridique qui définit le cadre de leur action et des règles de financement, un tel statut fait aujourd'hui défaut au niveau de l'Union. Entré en vigueur le 1er février 2003, le traité de Nice offre désormais la base juridique nécessaire à l'adoption d'actes communautaires fixant les règles applicables aux partis politiques européens, notamment en ce qui concerne leur financement. Alors que la Convention européenne réfléchit aux moyens de renforcer la légitimité démocratique de l'Union et de favoriser l'expression d'une citoyenneté européenne, la reconnaissance de partis politiques européens s'inscrit dans la perspective d'une meilleure perception des enjeux politiques de la construction européenne, notamment dans le cadre des élections européennes. Dans le respect des traditions constitutionnelles des Etats membres de l'Union, le statut des partis politiques européens doit ainsi offrir les garanties permettant de satisfaire à la double exigence de pluralisme politique et de transparence financière. CONCLUSIONS ADOPTEES PAR LA DELEGATION La Délégation, ANNEXE :
Bruxelles, le 19.2.2003 COM(2003) 77 final 2003/0039 (COD) Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relatif au statut et au financement des partis politiques européens (présentée par la Commission) EXPOSÉ DES MOTIFS L'article 191 du traité tel que modifié par le traité de Nice énonce ce qui suit: Les partis politiques au niveau européen sont importants en tant que facteur d'intégration au sein de l'Union. Ils contribuent à la formation d'une conscience européenne et à l'expression de la volonté politique des citoyens de l'Union. Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l'article 251, fixe le statut des partis politiques au niveau européen, et notamment les règles relatives à leur financement. L'article 191 reconnaît le rôle important que les partis politiques européens peuvent jouer dans le développement du dialogue politique à l'échelon européen, améliorant ainsi la qualité de la démocratie et le fonctionnement des institutions de l'Union. Il admet également que, pour remplir le rôle que le traité souhaite leur attribuer, il sera nécessaire qu'ils soient au moins partiellement financés sur le budget communautaire. L'article 191, tel que modifié, prévoit désormais l'adoption du cadre législatif approprié par la procédure de codécision. Cette nouvelle proposition s'appuie sur les travaux constructifs déjà conduits par les trois institutions sur la proposition intermédiaire fondée sur l'article 308 et intègre les points de consensus obtenus au cours de ce processus. La proposition a pour objet de concrétiser l'intention exprimée au premier alinéa de l'article 191 en mettant en place un cadre durable solide, clair et transparent pour les partis européens et leur financement à partir du budget communautaire. La Commission considère qu'il serait inapproprié de définir des exigences politiques interventionnistes ou excessivement normatives pour l'enregistrement des partis politiques européen, mais elle juge essentiel de fixer des normes minimales de conduite démocratique pour ces partis En conséquence, l'article 2 (définition d'un parti) et l'article 3 (enregistrement) prévoient que, pour être enregistré par le Parlement européen, un parti doit: - avoir participé ou déclaré son intention de participer aux élections au Parlement européen; - disposer d'organismes responsables de la gestion financière clairement désignés; - faire en sorte que les statuts et les activités du parti politique européen respectent les objectifs fondamentaux de l'Union concernant la liberté, la démocratie, les droits de l'homme, les libertés fondamentales et l'état de droit. L'article 4 met en place une procédure de vérification du respect des obligations reprises au troisième tiret ci-dessus et permettrait au Parlement européen de radier un parti qui ne répond plus aux conditions d'enregistrement. Pour garantir la transparence, l'article 3 exige la publication des statuts. Par conséquent, la procédure d'enregistrement visée à l'article 3 constitue une première étape nécessaire, mais insuffisante, pour obtenir un financement. Un parti doit premièrement faire enregistrer ses statuts, puis satisfaire aux conditions particulières supplémentaires définies à l'article 5 avant de pouvoir obtenir un financement. Les partis enregistrés doivent introduire une demande de financement auprès du Parlement qui décide dans les deux mois. L'octroi d'un financement communautaire doit être réservé à des partis qui sont raisonnablement représentatifs, soit au sein du Parlement européen, soit dans un nombre donné d'États membres. Dans cette optique, la référence aux parlements nationaux à l'article 5 du règlement doit être interprétée dans chaque État membre à la lumière de ses principes constitutionnels internes. Les critères ci-après sont proposés: membres élus au sein du Parlement européen ou des parlements nationaux ou régionaux dans au moins un tiers des États membres, ou avoir obtenu au moins 5% des suffrages lors des dernières élections européennes dans au moins un tiers des États membres de la Communauté. Les partis doivent également s'engager à ne pas accepter certains types de dons définis à l'article 5, point d). Les partis seraient alors éligibles au financement à partir du budget communautaire conformément à l'article 191 et, simultanément, au principe de subsidiarité. Ce financement ne doit pas remplacer le financement autonome des partis européens qui doit représenter au moins 25% du budget de chaque parti. La répartition entre les partis éligibles au financement s'appuie sur des facteurs objectifs. Chaque parti reçoit une allocation forfaitaire de base à laquelle s'ajoute un deuxième élément, basé sur le nombre de représentants élus au Parlement européen. Les deux éléments représentent respectivement 15% et 85% des crédits. L'enveloppe budgétaire proposée a été revue compte tenu de l'accroissement futur de la population de l'Union résultant de l'élargissement. Il va de soi que les finances d'un parti politique qui obtient un financement communautaire doivent être transparentes. Les partis politiques européens seraient invités à publier leurs comptes et à déclarer leurs sources de financement (exception faite des dons n'excédant pas 100 €), quelle que soit la source. Les procédures types de notification, de comptabilité et d'audit sont définies conformément au règlement financier. Pour éviter toute confusion inopportune des fonctions, il est nécessaire de prévoir une vérification extérieure et indépendante des comptes des partis. Enfin, il a été proposé de financer l'action sous forme de dépenses particulières du Parlement (section I du budget), conformément à l'inscription d'un article intitulé "Contributions en faveur des partis politiques européens" par l'Autorité budgétaire dans le budget du Parlement pour 2002 et 2003. Les dispositions des articles 66, 76 et 116 du règlement financier5 concernant la responsabilité de l'ordonnateur requièrent que le même ordonnateur décide des subventions octroyées et adopte les engagements budgétaires et juridiques correspondants. 2003/0039 (COD) Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relatif au statut et au financement des partis politiques européens LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne et notamment son article 191, vu la proposition de la Commission6, agissant conformément à la procédure visée à l'article 251 du traité7, considérant ce qui suit: (1) Il est nécessaire de prévoir un statut pour les partis politiques européens et de faire en sorte qu'ils respectent les droits fondamentaux et les principes de démocratie et d'état de droit, conformément au traité et à la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, et qu'ils disposent de leurs propres organes de gestion. (2) Il y a lieu d'assurer un financement des partis politiques européens afin de couvrir partiellement leurs frais de fonctionnement. Conformément à la déclaration n° 11 jointe au traité de Nice, le financement ne peut être utilisé pour le financement direct ou indirect des partis politiques au niveau national. (3) Les conditions du présent règlement s'appliquent sur une même base pour le financement de tous les partis politiques européens, tout en prenant en compte leur représentativité effective au sein du Parlement européen. (4) Il y a lieu d'octroyer un financement uniquement aux partis qui ont une représentativité suffisante au niveau européen, afin d'éviter de financer des partis exclusivement nationaux ou des partis auxquels un financement a été refusé au niveau national en raison du non-respect des principes démocratiques. Ce financement ne doit pas remplacer le financement autonome des partis. (5) Il convient de préciser la nature des dépenses qui peuvent faire l'objet d'un financement sur la base du présent règlement. (6) Les crédits destinés au financement des partis sont déterminés dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle. (7) Les crédits alloués au financement des partis seront considérés comme dépenses particulières du Parlement européen et leur exécution s'effectuera sous sa responsabilité en qualité d'ordonnateur. (8) Il est nécessaire de garantir une transparence appropriée et un contrôle financier des partis politiques européens qui bénéficient d'un financement à partir du budget général des Communautés européennes, ONT ARRÊTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT: Article premier Objet et champ d'application Le présent règlement définit les règles relatives au statut et au financement des partis politiques européens. Article 2 Définitions Au sens du présent règlement, on entend par: 1. "parti politique": une association de citoyens - qui poursuit des objectifs politiques et - est reconnue par l'ordre juridique d'au moins un État membre ou établie conformément à celui-ci; 2. "alliance de partis politiques": une coopération structurée entre deux partis politiques au moins; 3. "parti politique européen": un parti politique ou une alliance de partis politiques ayant un statut enregistré auprès du Parlement européen conformément aux conditions et aux procédures définies dans le présent règlement. Article [3] Statut 1. Tout parti politique européen ou toute alliance de partis politiques peut déposer un statut de parti politique européen auprès du Parlement européen sous réserve de respecter les conditions suivantes: (a) le parti politique ou l'alliance de partis politiques est présent dans au moins trois États membres; (b) le parti politique, l'alliance de partis politiques ou les composantes de l'alliance doivent avoir participé aux élections au Parlement européen ou en avoir exprimé l'intention par le dépôt d'une déclaration écrite auprès du Parlement européen. 2. Le statut contient un programme qui expose les objectifs du parti politique ou de l'alliance de partis politiques et définit en particulier les organismes responsables de la gestion politique et financière ainsi que les organismes ou les personnes physiques détenant, dans chacun des États membres concernés, le pouvoir de représentation légale, notamment aux fins d'acquérir ou de vendre des biens mobiliers et immobiliers et d'ester en justice. Le statut et les activités du parti politique ou de l'alliance de partis politiques respectent les principes de liberté, de démocratie, de droits de l'homme, des libertés fondamentales et de l'État de droit. 3. Toute modification d'un statut déjà enregistré fait l'objet d'une demande d'enregistrement auprès du Parlement européen. Dans les trois mois à compter de la réception d'une telle demande, le Parlement européen enregistre le statut ou la modification d'un statut déjà enregistré. Le Parlement européen vérifie régulièrement que les partis enregistrés continuent de respecter les conditions définies aux paragraphes 1 et 2 du présent article. 4. Le Parlement européen publie les statuts enregistrés. Article [4] Vérification 1. À la demande d'un quart de ses membres, représentant au moins trois groupes politiques au sein du Parlement européen, le Parlement européen vérifie, à la majorité de ses membres, que la condition visée à l'article 3, paragraphe 2, deuxième phrase, continue d'être respectée par un parti politique européen. Avant de procéder à cette vérification, le Parlement européen entend les représentants du parti politique européen concerné et demande à un comité composé de personnalités indépendantes de rendre un avis sur la question dans un délai raisonnable. Si le Parlement européen constate, à la majorité de ses membres, que cette condition n'est plus remplie, le statut du parti politique européen en cause est radié du registre. 2. Le comité de personnalités indépendantes se compose de trois membres. Le Parlement européen, le Conseil et la Commission désignent chacun un membre. Le secrétariat et le financement du comité sont assurés par le Parlement européen. Article [5] Financement 1. Pour être éligible au financement à partir du budget général des Communautés européennes, un parti politique européen démontre qu'il possède la personnalité juridique dans l'État membre où il a son siège et: (a) est représenté par des élus au Parlement européen ou dans les parlements nationaux ou régionaux ou dans les assemblées régionales dans au moins un tiers des États membres, ou (b) a réuni au moins cinq pour cent des votes lors des dernières élections européennes dans au moins un tiers des États membres. 2. Pour obtenir un financement, un parti politique européen introduit une demande auprès du Parlement européen qui prend une décision dans un délai de deux mois et autorise et gère les crédits correspondants. 3. Un parti politique européen qui bénéficie d'un financement: (a) publie chaque année ses recettes et dépenses et une déclaration relative à son actif et à son passif; (b) déclare ses sources de financement en fournissant une liste précisant les donateurs et les dons de chaque donateur, exception faite des dons n'excédant pas 100 euros. Il n'accepte pas - (a) les dons anonymes, - (b) les dons provenant des budgets de groupes politiques au sein du Parlement européen, - (c) les dons de personnes morales dans lesquelles l'État détient plus de 50% du capital, - (d) les dons excédant 5 000 euros par an et par donateur provenant de toute personne physique ou morale autre que les personnes morales visées sous (c) et sans préjudice du troisième alinéa. Les dons d'un parti politique faisant partie d'un parti politique européen sont admissibles. Article [6] Interdiction de financement Le financement des partis politiques européens à partir du budget général des Communautés européennes ou de toute autre source ne peut être utilisé pour le financement direct ou indirect de partis politiques nationaux. Article [7] Nature des dépenses Les fonds provenant du budget général des Communautés européennes conformément au présent règlement peuvent uniquement être affectés à des dépenses directement liées aux objectifs définis dans le statut. Ils ne peuvent pas servir au financement de campagnes électorales. Les dépenses couvrent les frais administratifs, les frais liés au support technique, aux réunions, aux études, à l'information et aux publications. Article [8] Mise en oeuvre et contrôle 1. Les crédits destinés au financement des partis politiques européens sont déterminés conformément à la procédure budgétaire et exécutés conformément au règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes. 2. L'évaluation des constructions, de l'inventaire et de leur amortissement s'effectue conformément au règlement (CE) n° 2909/2000 de la Commission8. 3. Le contrôle du financement octroyé au titre du présent règlement est exercé conformément aux dispositions du règlement financier et à ses modalités d'exécution. Le contrôle s'exerce en outre sur la base d'une certification annuelle par un audit externe et indépendant. Cette certification est transmise au Parlement européen et à la Cour des comptes, dans un délai de six mois à compter de la fin de l'exercice concerné. 4. Les fonds indûment reçus par les partis politiques européens à partir du budget général des Communautés européennes sont restitués. 5. Tout document ou toute information nécessaire à l'accomplissement de la mission de la Cour des comptes est communiqué à celle-ci à sa demande par les partis politiques européens bénéficiaires des versements à charge du budget. En cas d'action commune des partis politiques européens avec des partis nationaux et d'autres organisations, les pièces justificatives des dépenses des partis européens doivent être rendues accessibles à la Cour des comptes des Communautés européennes. 6. Le financement des partis politiques européens en tant qu'organisations d'intérêt général européen n'est pas soumis aux dispositions de l'article 113 du règlement financier relatives au caractère dégressif de ce financement. Article [9] Distribution 1. Les crédits disponibles sont répartis comme suit chaque année: (a) 15% sont répartis en parts égales entre les partis politiques européens qui satisfont aux conditions définies à l'article 5; (b) 85% sont répartis entre les partis politiques européens qui satisfont aux conditions définies à l'article 5 et qui ont des élus au Parlement européen, proportionnellement au nombre d'élus. Pour l'application de ces dispositions, un membre du Parlement européen ne peut être membre que d'un seul parti politique européen. 2. Le financement à partir du budget général des Communautés européennes, y compris celui prévu par le présent règlement, n'excède pas 75% du budget d'un parti politique européen. La charge de la preuve incombe au parti politique européen concerné. Article [10] Assistance technique Toute assistance technique du Parlement européen aux partis politiques se fonde sur le principe de l'égalité de traitement; elle est fournie à des conditions qui ne sont pas moins favorables que celles accordées aux autres organisations et associations extérieures auxquelles des facilités semblables peuvent être accordées et s'effectue contre facturation et paiement. Article [11] Entrée en vigueur Le présent règlement entre en vigueur trois mois après sa publication au Journal officiel des Communautés européennes. Le présent règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre. Fait à Bruxelles, le Par le Conseil Le Président FICHE FINANCIÈRE LÉGISLATIVE
1. LIGNE(S) BUDGÉTAIRE(S) + INTITULÉ(S) Ligne budgétaire 3710 de la section I (Parlement) du budget, intitulée "Contributions en faveur des partis politiques européens". 2. DONNÉES CHIFFRÉES GLOBALES 2.1. Enveloppe totale de l'action (partie B): millions d'euros en CE 8,4 millions par an. Indéterminée. Fixation annuelle des crédits. 2.3. Estimation globale pluriannuelle des dépenses: (a) Échéancier crédits d'engagement/crédits de paiement (intervention financière) (cf. point 6.1.1) Millions d'euros (à la 3e décimale)
(b) Assistance technique et administrative (ATA) et dépenses d'appui (DDA) (cf. point 6.1.2)
(c) Incidence financière globale des ressources humaines et autres dépenses de fonctionnement
[X] Proposition compatible avec la programmation financière existante. 2.5. Incidence financière sur les recettes:9 [X] Aucune implication financière (concerne des aspects techniques relatifs à la mise en œuvre d'une mesure).
Article 191 du traité CE. 5. DESCRIPTION ET JUSTIFICATION 5.1. Nécessité d'une intervention communautaire 10 L'article 191 mandate le législateur en vue de réglementer le statut et le financement des partis politiques européens. Le présent règlement vise à créer un cadre stable, transparent et légitime pour le financement des partis politiques européens. Il est manifestement nécessaire d'assurer un financement partiel des partis à partir du budget communautaire pour leur permettre d'atteindre les objectifs du traité, et ce, d'une manière qui réponde aux critiques formulées par la Cour des comptes à l'encontre du financement existant à partir des budgets des groupes politiques. 5.2. Actions envisagées et modalités de l'intervention budgétaire Les bénéficiaires seront les partis politiques européens enregistrés qui respectent les conditions fixées par le règlement afin de leur permettre d'atteindre les objectifs que leur confie l'article 191 du traité. 5.3. Modalités de mise en œuvre 8,4 millions d'euros. Ce chiffre est une estimation du montant maximum que les partis européens pourront recevoir, compte tenu de leurs ressources propres existantes et de la nécessité de respecter l'article 9 du règlement qui dispose que le financement communautaire ne peut dépasser 75 % du budget global d'un parti. Subventions accordées à chacun des cinq partis politiques européens existants. Chaque parti recevra une subvention ne pouvant dépasser 75 % de son budget global. Cette subvention se subdivise en deux éléments: (i) tous les partis satisfaisant aux conditions peuvent recevoir une part égale des 15 % du budget global; (ii) les partis représentés au Parlement européen peuvent recevoir un montant basé sur le nombre de députés européens (DE) dont ils disposent. Ce montant sera calculé en utilisant la formule suivante:
6.1. Incidence financière totale sur la partie B (pour toute la période de programmation) (Le mode de calcul des montants totaux présentés dans le tableau ci-après doit être expliqué par la ventilation dans le tableau 6.2.) Crédits d'engagement en millions d'euros (à la 3e décimale)
6.2. Calcul des coûts par mesure envisagée en partie B (pour toute la période de programmation)11 (Dans le cas où il y a plusieurs actions, il y a lieu de donner, sur les mesures concrètes à prendre pour chaque action, les précisions nécessaires à l'estimation du volume et du coût des réalisations.) Crédits d'engagement en millions d'euros (à la 3e décimale)
(Si nécessaire, expliquer le mode de calcul.) 7. INCIDENCE SUR LES EFFECTIFS ET LES DÉPENSES ADMINISTRATIVES Les besoins en ressources humaines et administratives sont couverts dans les limites de l'allocation accordée au service gestionnaire dans le cadre de l'allocation annuelle.
Les montants correspondent aux dépenses totales pour 12 mois.
Les montants correspondent aux dépenses totales de l'action pour 12 mois. 1 Préciser le type de comité ainsi que le groupe auquel il appartient.
La Commission analysera en permanence le fonctionnement du règlement compte tenu des audits et des budgets publiés par les partis politiques européens et évaluera l'action en continu au cours de la procédure budgétaire annuelle. - Le règlement prévoit que les partis politiques européens sont tenus de respecter les dispositions du règlement financier, de publier leurs comptes et de les présenter au Parlement et à la Cour des comptes. 1 () COM(00) 898 final du 13 février 2001 2 Rapport de la Commission institutionnelle sur « le statut constitutionnel des partis politiques européens » (A4 - 0342/96) 3 () COM(00) 898 final du 13 février 2001 4 () Cour des comptes européenne, Rapport spécial n°13/2000 relatif aux dépenses des groupes politiques du Parlement européen, accompagné des réponses du Parlement européen, J.O. n.° C181 du 28/06/2000, p.1-16. 5 JO L 248 du 16.09.2002. 6 JO C 7 JO C 8 JO L 336 du 30.12.2000, p.75. 9 Pour plus d'informations, voir le document d'orientation séparé. 10 Pour plus d'informations, voir le document d'orientation séparé. 11 Pour plus d'informations, voir le document d'orientation séparé. |
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