 N° 2440 _______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 6 juillet 2005 RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE POUR L'UNION EUROPÉENNE (1), sur l'avant-projet de budget général ET PRÉSENTÉ par M. Marc LAFFINEUR, Député. ________________________________________________________________ (1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page. La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de : M. Pierre Lequiller, président ; MM. Jean-Pierre Abelin, René André, Mme Elisabeth Guigou, M. Christian Philip, vice-présidents ; MM. François Guillaume, Jean-Claude Lefort, secrétaires ; MM. Alfred Almont, François Calvet, Mme Anne-Marie Comparini, MM. Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Bernard Derosier, Nicolas Dupont-Aignan, Jacques Floch, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Edouard Landrain, Robert Lecou, Pierre Lellouche, Guy Lengagne, Louis-Joseph Manscour, Thierry Mariani, Philippe Martin, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, André Schneider, Jean-Marie Sermier, Mme Irène Tharin, MM. René-Paul Victoria, Gérard Voisin. SOMMAIRE _____ Pages A. Les objectifs de l'« Agenda 2000 » étaient ambitieux 7 B. L'élaboration du budget pour 2006 obéit nécessairement à une logique d'achèvement des chantiers de la période couverte par les perspectives financières en vigueur 8 C. Les priorités politiques de la Commission pour 2006 9 II. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION SE VEULENT PRUDENTES ET RIGOUREUSES 13 A. Un renforcement du développement rural (Rubrique 1) 14 B. La poursuite de la « montée en charge » des actions structurelles au profit des nouveaux Etats membres (Rubrique 2) 15 C. Quels moyens pour concrétiser la stratégie de Lisbonne au niveau communautaire (Rubrique 3) ? 18 D. L'Union européenne dans le monde (Rubriques 4 et 7) 19 E. De nouvelles demandes de créations de postes (Rubrique 5) 21 F. Les compensations (Rubrique 8) 22 III. DES INCERTITUDES PROFONDES POUR « L'APRES 2006 » 25 A. Les négociations budgétaires s'inscrivent dans un contexte difficile 25 B. En conséquence, le budget 2006 pourrait bien être un budget « charnière » 27 C. Quelles sont les modifications envisagées par les Etats membres ? 28 Annexe 1 : Calcul du financement de la correction en faveur du Royaume-Uni en 2006 37 Annexe 2 : Récapitulation du financement du budget général par type de ressource propre et par Etat membre en 2006 39 Mesdames, Messieurs, Le budget communautaire pour l'exercice 2006 sera le premier budget de la Commission présidée par M. José Manuel Barroso, et l'avant-projet présenté cherche donc à traduire les priorités que celle-ci s'est fixées. Il sera aussi le deuxième budget prévoyant des dépenses pour une Union élargie à vingt-cinq Etats membres sur l'ensemble de l'année. Il sera enfin et surtout le dernier budget d'application des perspectives financières qui visaient à la réalisation de l'« Agenda 2000 ». L'avant-projet de budget général est comme chaque année soumis à la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne en application de l'article 88-4 de la Constitution. Le texte doit être examiné en première lecture par le Conseil le 15 juillet 2005. Comme l'avant-projet présenté pour l'exercice 2005, les propositions de la Commission européenne pour l'exercice 2006 sont globalement marquées par une saine discipline budgétaire, puisque les crédits de paiement demandés représentent 1,02 % du RNB de l'Union à vingt-cinq, ce qui est nettement inférieur au plafond maximal autorisé par les perspectives financières en vigueur (1,08 % du RNB). La programmation financière pour 2006 se veut prudente et rigoureuse. Pour autant, la répartition des dépenses proposée par la Commission n'est pas entièrement satisfaisante, et les Etats membres pourraient envisager un effort de rigueur supplémentaire. L'actuelle négociation doit surmonter un problème qui ne se posait pas les années précédentes : dans quelle mesure la préparation du budget pour 2006 doit-elle être menée en prenant en considération les incertitudes profondes qui existent sur les conditions dans lesquelles seront élaborés les budgets suivants ? Ce qui n'avait vocation qu'à être un budget de « bouclage » pour clôturer un cadre financier arrivant à expiration, se transforme dans ce contexte en un exercice beaucoup plus délicat. Le budget communautaire pour l'exercice 2006 est à la jonction de deux programmes d'action pluriannuels, l'« Agenda 2000 » et le programme de l'actuelle Commission. La communication de la Commission du 15 juillet 1997 intitulée « Agenda 2000 - Pour une Union plus forte et plus large »(1) a proposé une stratégie d'élargissement pour l'Union, un nouveau cadre financier pluriannuel pour les années 2000 à 2006, et des orientations pour réformer la politique agricole commune, les fonds structurels et la politique régionale. Cette communication-programme constituait donc le prologue d'un processus au terme duquel l'Union européenne devait répondre à plusieurs questions décisives pour son avenir : relever le défi d'un nouvel élargissement, d'une ampleur sans précédent, tout en réformant ses politiques traditionnelles (PAC et politique régionale). Ce double défi impliquait l'élaboration d'une programmation budgétaire pluriannuelle, faisant suite à celle de 1993-1999, et qui a imposé à l'Union l'exigence de réaliser les objectifs de l'« Agenda 2000 » dans les limites d'un plafond de ressources propres inchangé (1,24 % du RNB communautaire). Les principaux éléments du paquet « Agenda 2000 » ont été conclus au Conseil européen de Berlin des 24 et 25 mars 1999. Un accord interinstitutionnel formalisant le cadre financier pour la période 2000-2006 a été adopté le 6 mai 1999. Les montants retenus en 1999 pour financer l'élargissement de l'Union se fondaient sur l'hypothèse de l'adhésion de six Etats en 2002. Or l'élargissement a finalement concerné dix Etats, au 1er mai 2004. Pour tenir compte de cette évolution, les plafonds des perspectives financières ont été adaptés en conséquence, par l'adoption d'un cadre financier révisé pour les années 2004 à 2006. B. L'élaboration du budget pour 2006 obéit nécessairement à une logique d'achèvement des chantiers de la période couverte par les perspectives financières en vigueur Les négociations en vue de l'élaboration du budget communautaire pour 2006 sont largement contraintes par l'arrivée à échéance des perspectives financières couvrant la période 2000-2006. La préoccupation dominante sur le plan technique et budgétaire est de prévoir les moyens nécessaires pour mettre la dernière main aux chantiers de cette période, en particulier en ce qui concerne la liquidation des engagements des années antérieures, la mise en œuvre des réformes de la PAC et les effets de l'élargissement de mai 2004. Cette préoccupation n'exclut pas forcément toute possibilité de lancement d'initiative nouvelle. En revanche, elle doit être conciliée avec une préoccupation commune à tous les Etats membres, celle d'assurer malgré tout une évolution maîtrisée des crédits de paiement puisque c'est sur ceux-ci que se base le calcul des contributions nationales au budget communautaire. Si l'avant-projet de la Commission était adopté en l'état, la contribution française au budget communautaire s'élèverait à près de 18,3 milliards d'euros en 2006, et serait donc supérieure d'un milliard d'euros à la contribution prévue par le budget 2005. Par conséquent, l'enjeu de la négociation budgétaire pour 2006 est de déterminer, sur un plan strictement budgétaire et indépendamment des objectifs politiques à traduire dans la répartition des dépenses, le juste équilibre entre, d'une part, le respect des plafonds et, d'autre part, la réduction de l'écart entre le montant des crédits d'engagement et celui des crédits de paiement (puisque la dernière année d'un cadre financier implique des décaissements importants pour l'exécution des engagements). La détermination du volume des crédits de paiement revêt donc une particulière importance dans cette négociation, ce qui a été souligné par les conclusions du Conseil du 8 mars 2005 destinées à servir de base à la discussion pour l'élaboration du budget 2006. La Commission était tenue d'inscrire l'avant-projet de budget pour 2006 dans le cadre financier existant, notamment en ce qui concerne le respect des plafonds prévus pour chaque rubrique. Mais au-delà elle a voulu que ce budget traduise ses propres priorités politiques, telles qu'exposées peu de temps après son entrée en fonctions : les objectifs stratégiques de la Commission présidée par M. José Manuel Barroso dépassent le cadre financier qui s'achève puisqu'ils sont, par définition, applicables à la période 2005-2009(2). Les cinq objectifs quinquennaux qui forment le « partenariat pour le renouveau européen » sont : renouer avec la prospérité, consolider les engagements de l'Union en faveur de la solidarité, renforcer la sécurité, poursuivre l'élargissement, et renforcer le rôle de l'Union européenne sur la scène mondiale. La Commission a décliné ces objectifs dans sa « stratégie politique annuelle » pour 2006(3), qui a reçu l'appui du Parlement européen(4), en insistant sur « la plus urgente de ces priorités : restaurer une croissance dynamique et durable en Europe et offrir aux citoyens des emplois plus nombreux et de meilleure qualité ». Elle a indiqué également quelles initiatives politiques et législatives elle envisageait de rattacher à chacun des objectifs en 2006, et a esquissé les conséquences financières de ces différentes priorités. C'est donc autour de ces cinq thèmes que s'articulent les propositions formant l'avant-projet de budget adopté par la Commission le 27 avril 2005, et dont plus d'un tiers des crédits est consacré à stimuler la croissance économique et la création d'emplois. Les grandes étapes de la procédure budgétaire - L'élaboration de l'avant-projet de budget par la Commission et la transmission à l'Autorité budgétaire : Après un débat d'orientation qui permet de définir les grandes priorités politiques et budgétaires pour l'exercice à venir, la Commission établit son « état prévisionnel » en collectant les demandes de l'ensemble des services et en procédant aux arbitrages internes. Elle tient également compte des conclusions d'un « trilogue » entre les trois institutions sur les priorités budgétaires. Elle reçoit, d'autre part, les « états prévisionnels » des autres institutions et regroupe le tout dans un « avant-projet de budget », qui constitue la prévision globale des recettes et des dépenses pour l'exercice à venir. Ce document est adopté par le collège des commissaires (le 27 avril 2005, s'agissant de l'avant-projet de budget pour 2006), et transmis à l'autorité budgétaire le 15 juin au plus tard. L'avant-projet de budget peut être ultérieurement modifié par la Commission par voie de lettre rectificative, pour tenir compte d'éléments nouveaux qui n'étaient pas connus au moment de son établissement. - L'établissement du projet de budget par le Conseil : Le Conseil procède à sa première lecture (il se prononcera, en l'espèce, le 15 juillet 2005), et adopte avant le 31 juillet, sur la base de l'avant-projet de budget, un « projet de budget » qu'il transmet au Parlement européen dans la première quinzaine de septembre. En marge de cette lecture se déroule la procédure de concertation sur les dépenses obligatoires à inscrire au budget, qui donne lieu préalablement à un « trilogue » entre les institutions vers la fin du mois de juin. - La première lecture du Parlement européen : Le Parlement, sur la base du projet présenté par le Conseil, procède à sa première lecture dans le courant du mois d'octobre. Les amendements portant sur les dépenses non obligatoires sont adoptés à la majorité des membres ; les propositions de modifications portant sur les dépenses obligatoires sont adoptées à la majorité absolue des suffrages exprimés, lorsqu'un accord sur le montant de ces dépenses n'a pas pu être trouvé lors de la concertation. Pour l'avant-projet de budget 2006, cette première lecture devrait avoir lieu du 24 au 27 octobre 2005. - La deuxième lecture du Conseil : Le Conseil effectue cette deuxième lecture au cours de la troisième semaine de novembre, après une concertation avec une délégation du Parlement européen. Le projet de budget peut alors être amendé en fonction des amendements (portant sur les dépenses non obligatoires) et des propositions de modification (portant sur les dépenses obligatoires) votés par le Parlement. Le projet de budget amendé et modifié est de nouveau transmis au Parlement européen vers la fin du mois de novembre. Le résultat des délibérations du Conseil en deuxième lecture sur les dépenses obligatoires conduit normalement à la fixation de leurs montants définitifs : le Conseil a en effet le dernier mot sur cette catégorie de dépenses, sauf rejet ultérieur de l'ensemble du budget par le Parlement européen(5). - La deuxième lecture du Parlement européen et l'arrêt du budget : Le Conseil ayant déjà exprimé son dernier mot sur les dépenses obligatoires, le Parlement consacre principalement sa session de décembre à l'examen des dépenses non obligatoires, pour lesquelles il peut accepter ou refuser les propositions du Conseil. Le Parlement, statuant à la majorité de ses membres et des trois cinquièmes des suffrages exprimés, arrête alors le budget. L'arrêt est constaté par le Président du Parlement, et le budget devient exécutoire. APB 2006 ET BUDGET 2005 PAR RUBRIQUE DES PERSPECTIVES FINANCIERES,
(6) Budget rectificatif n° 1 et avant-projet de budgets rectificatifs n° 2 et 3 inclus. (7) Le montant inscrit dans le budget 2005 pour la sous-rubrique « Fonds structurels » a excédé le plafond des perspectives financières en raison de la mobilisation de l'Instrument de flexibilité pour un montant de 45 millions d'euros pour l'extension du programme Peace II destiné à l'Irlande du Nord. (8) Le montant inscrit dans le budget 2005 a excédé le plafond des perspectives financières en raison de la mobilisation de l'Instrument de flexibilité pour un montant de 40 millions d'euros (financement des agences décentralisées). (9) Le montant prévu dans le budget 2005 pour cette rubrique est supérieur au plafond des perspectives financières en raison du recours à l'Instrument de flexibilité pour un montant de 100 millions d'euros en faveur de la reconstruction de l'Iraq. Un montant de 98 millions d'euros est en outre proposé avec l'avant-projet de budget rectificatif n°3/2005 pour aider à la reconstruction des pays touchés par le tsunami. (10) Le montant total budgétisé pour la Turquie en 2006 s'établit à 500 millions d'euros étant donné que, outre la ligne spécifique, environ 21,5 millions d'euros sont prévus sur les lignes destinées à TAIEX et aux programmes horizontaux. Le projet de la Commission s'élève à 121,3 milliards d'euros en crédits d'engagement, soit 1,09 % du RNB communautaire, et à 112,6 milliards d'euros en crédits de paiement. Les crédits d'engagement sont globalement en hausse de 4 % par rapport au budget adopté pour 2005, et les crédits de paiement, en hausse de 6 %. REPARTITION GLOBALE DES CREDITS D'ENGAGEMENT  Le montant des crédits de paiement représente 1,02 % du RNB communautaire alors que les perspectives financières autorisaient pour 2006 un montant allant jusqu'à 1,08 % de ce RNB. Une marge de 6,74 milliards est donc ménagée sous ce plafond, sur la base des estimations, par la Commission, du volume des engagements contractés en 2005 et qui seront liquidés dès 2005, et sur la base du volume de « reste à liquider » (RAL) qu'il sera également possible de liquider cette année. En termes absolus, les crédits de paiement augmentent d'environ 6,3 milliards d'euros par rapport au budget 2005. Les raisons principales de cette augmentation sont : l'augmentation des crédits de paiement liés aux Fonds structurels (+ 2,7 milliards), l'augmentation des fonds alloués au développement rural, une augmentation de plus de 900 millions des crédits de la Rubrique 3 principalement due à la réalisation d'engagements contractés suite à l'élargissement (notamment en matière de recherche), et enfin une augmentation de 500 millions, au profit exclusif des nouveaux Etats membres, des crédits de paiement du Fonds de cohésion. Pour la Rubrique 1, la Commission propose une hausse globale de 3,5 % des crédits d'engagement (+ 1,7 milliard d'euros), soit un total de 51,4 milliards d'euros. Le budget 2006 sera le deuxième budget consécutif couvrant les besoins liés aux réformes de la PAC intervenues en 2003 et 2004, qui ont entraîné d'importants changements dans les régimes d'aides directes. En conséquence de ces réformes, l'avant-projet de budget prévoit une augmentation des aides directes de près de 1,6 milliard d'euros (après modulation), due en grande partie à la réforme du secteur laitier et à la poursuite de l'introduction des aides directes dans les dix nouveaux Etats membres. Ces besoins accrus sont partiellement compensés par une diminution de crédits de 0,8 milliard d'euros pour les interventions sur les marchés agricoles. On peut observer que la « deuxième vague » de réforme de la PAC, adoptée en 2004 (concernant les produits méditerranéens), n'aura encore qu'un effet très marginal sur le budget, son impact n'étant attendu qu'à partir de 2007. Le budget 2006 sera le premier budget à faire état des répercussions budgétaires du régime de paiement unique (RPU) découplé introduit par la réforme de la PAC en 2003. Cette réforme a transformé un certain nombre de régimes d'aides couplées différents en un seul RPU découplé. Cependant, dans plusieurs secteurs spécifiques, les aides sont restées partiellement ou totalement couplées. Dans l'avant-projet de budget, les aides directes couplées diminuent de 13,7 milliards d'euros tandis que les crédits destinés aux paiements découplés augmentent de près de 15 milliards d'euros. Le budget 2006 sera aussi le premier à inclure l'impact budgétaire de la modulation, c'est-à-dire du transfert partiel des aides directes de la sous-rubrique 1a au développement rural financé par la sous-rubrique 1b. Ainsi, du fait de la modulation, un montant net de 655 millions d'euros (qui équivaut à 3 % des aides directes octroyées aux agriculteurs au cours de l'année 2005) est transféré de la sous-rubrique 1a vers la sous-rubrique 1b, et ces 655 millions d'euros seront inscrits au budget par-dessus le plafond de la sous-rubrique 1b. Ce transfert ne modifie pas le plafond général de la Rubrique 1 « Agriculture » puisque la modulation implique un transfert à somme nulle entre ses deux sous-rubriques. L'augmentation marquée des crédits du développement rural permet à la Commission de se conformer à la volonté exprimée par le Parlement européen, dans sa résolution du 9 mars 2005, de considérer le développement rural comme un aspect crucial de la stratégie de Lisbonne et d'une importance particulière pour les nouveaux Etats membres. La Présidence britannique, avec le soutien de plusieurs Etats dont la France, s'est déclarée favorable à la proposition de la Commission consistant à opérer ce transfert de ressources. B. La poursuite de la « montée en charge » des actions structurelles au profit des nouveaux Etats membres (Rubrique 2) La Rubrique 2 des perspectives financières couvre les Fonds structurels, c'est-à-dire le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds européen de garantie agricole (FEOGA), l'Instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP) ; elle inclut aussi le Fonds de cohésion. Elle s'élève dans l'avant-projet de budget à environ 44,55 milliards d'euros en crédits d'engagement et à environ 35,64 milliards d'euros en crédits de paiement. Les crédits d'engagement proposés pour les actions structurelles de l'Union à vingt-cinq sont conformes aux perspectives financières et aux conclusions du Conseil européen de Copenhague. Pour ce qui concerne le Fonds de cohésion, une augmentation sensible des crédits d'engagement d'environ 35 %, résultant de l'accord de Copenhague, est enregistrée pour les nouveaux Etats membres par rapport à 2005. Les crédits d'engagement pour les autres pays bénéficiaires du Fonds de cohésion sont en légère baisse. Tout comme l'année dernière, une marge de 62 millions est ménagée sous le plafond de la sous-rubrique 2b « Fonds de cohésion ». L'augmentation globale des crédits de paiement par rapport au budget 2005 est de 10 %. La Commission a basé son avant-projet sur les prévisions les plus récentes dont elle disposait pour évaluer les besoins réels, sachant qu'elle s'est engagée à réaliser une évaluation globale de l'exécution des paiements d'ici la fin du mois de juillet 2005. Si l'exécution est conforme aux paiements proposés, le montant du « reste à liquider » (RAL) sur les programmes 2000-2006 devrait augmenter d'environ 6 milliards d'euros en 2006. L'augmentation globale des paiements est répartie uniformément entre l'UE-15 et l'UE-10 en ce qui concerne les Fonds structurels, mais pour ce qui est du Fonds de cohésion, la part des dix nouveaux Etats membres dans les paiements augmente de manière considérable tandis que celle des « anciens » Etats membres connaît une légère baisse. Evolution de la répartition des fonds de la Rubrique 2 (prix courants)
Source : Commission européenne. De même que dans le cadre du budget pour 2005, il est prévu, dans cet avant-projet de budget, de consacrer au programme Peace II en Irlande du Nord une somme provenant de l'enveloppe destinée à l'assistance technique et aux actions innovatrices (16 millions d'euros dans le budget 2005, 12 millions dans le présent avant-projet). La Rubrique 3, dotée d'environ 9,22 milliards d'euros en crédits d'engagement et 8,84 milliards d'euros en crédits de paiement, concerne les trois priorités politiques de la Commission au plan interne : la prospérité, la solidarité et la sécurité. L'avant-projet de budget prévoit de les aborder essentiellement en se concentrant sur les mesures d'application, au niveau communautaire, de la stratégie de Lisbonne. En crédits d'engagement, la répartition proposée par la Commission pour cette Rubrique est la suivante : Rubrique 3 : Politiques internes
Les propositions de la Commission sur le montant et la répartition des crédits de cette Rubrique ont d'ores et déjà suscité des critiques, notamment au Parlement européen. Le rapporteur de la commission des budgets, M. Giovanni Pittella, tout en souscrivant à l'idée de donner une impulsion forte à la stratégie de Lisbonne, relève que l'effort supplémentaire semble avoir été consenti au niveau de la stratégie politique annuelle de la Commission pour 2006 et au niveau de la motivation de l'avant-projet de budget, mais pas nécessairement de manière suffisamment claire en termes de propositions budgétaires. Il a souligné au cours des travaux de la commission que la Rubrique 3 n'augmenterait en termes nominaux que de 1,8 % par rapport à 2005, alors que les estimations d'Eurostat d'avril 2005 concernant l'inflation annuelle dans la zone euro permettent d'estimer le taux d'inflation à 2,1 %. Le risque est donc celui d'une réduction des crédits de la Rubrique 3 en termes réels. La Commission fait valoir que la plupart des dépenses couvertes par la Rubrique 3 correspondent à des programmes ayant fait l'objet d'une codécision et entrant, en 2006, dans leur dernière année. Elle insiste sur le fait qu'elle a pleinement respecté les enveloppes fixées par codécision pour ces programmes par le Conseil et le Parlement européen. Elle souligne également que l'avant-projet de budget prévoit une hausse de 238 millions d'euros par rapport au budget 2005 (+ 4,7 %) au profit de la poursuite du sixième programme-cadre de recherche-développement, volet essentiel pour réaliser la stratégie de Lisbonne et qui bénéficierait ainsi en 2006 d'une enveloppe d'environ 5,3 milliards d'euros en crédits d'engagement. L'ensemble des actions en direction des pays tiers en 2006 représente un total d'environ 11,6 milliards d'euros en crédits d'engagement, ainsi répartis : - 2,48 milliards d'euros pour la Rubrique 7 (Bulgarie, Roumanie, Croatie, Turquie, communauté chypriote turque) ; - 5,39 milliards d'euros pour la Rubrique 4, dont 2,1 milliards pour les actions thématiques (accords de pêche, PESC, aide humanitaire, aide alimentaire, démocratie et droits de l'homme, volets externes de certaines politiques communautaires...) et 3,3 milliards pour les actions géographiques (la plus importante étant l'intitulé « Bassin méditerranéen et Moyen-Orient », la seconde étant dirigée vers l'Asie) ; - 229 millions d'euros pour les réserves pour aides d'urgence, et un montant identique de réserves pour garanties (dans la Rubrique 6) ; - il convient d'ajouter à ces crédits prévus par le budget général, les crédits du Fonds européen de développement (FED) pour 2006, qui s'élèvent à 3,5 milliards d'euros. 1) Les actions extérieures (Rubrique 4) Selon la Commission, s'agissant de la Rubrique 4, une comparaison avec 2005 n'a de sens que si l'avant-projet de budget rectificatif n°3 pour 2005 (demandant une augmentation pour le poste de la reconstruction liée au tsunami) est inclus dans les chiffres de référence de 2005. Ceci inclus, la demande de l'avant-projet de budget pour 2006 implique une hausse de 1,4 % et dépasse le plafond fixé par les perspectives financières pour 2006. Il sera donc nécessaire de recourir à nouveau à l'instrument de flexibilité, et ce, pour un montant plus élevé qu'en 2005 (123,5 millions d'euros contre 100 millions en 2005). La Commission justifie cette situation de besoins excédant le plafond par l'engagement pris par l'Union européenne de contribuer pour un montant de 350 millions d'euros (répartis entre 2005 et 2006) à l'effort de reconstruction lié au tsunami. En revanche, pour les crédits de paiement, le niveau global proposé est en baisse de 2 % par rapport à 2005. La Commission considère que ce niveau permettra pourtant de poursuivre l'effort de résorption des engagements restant à liquider, car il reflète l'amélioration de l'efficacité et de la mise en œuvre de l'aide extérieure. 2) La stratégie de préadhésion (Rubrique 7) Concernant la Rubrique 7, l'augmentation de 19,2 % en crédits d'engagement est selon la Commission conforme aux montants approuvés pour les stratégies de préadhésion respectives de la Bulgarie, de la Roumanie, de la Croatie et de la Turquie, celle-ci représentant la moitié de la hausse globale. En outre, un montant de 139 millions d'euros est inscrit en faveur de la communauté chypriote turque, conformément aux engagements pris pour la période 2005-2006, la Commission proposant d'inscrire ces crédits en réserve puisque la base légale de cette aide n'a pas encore été adoptée. Le plafond de la Rubrique 7 est toujours celui qui avait été fixé à Berlin, il n'a pas été ajusté pour tenir compte de la fin de l'octroi de l'aide de préadhésion aux dix nouveaux Etats membres. Aussi le niveau des crédits d'engagement pour 2006 est-il nettement inférieur à ce plafond, dégageant une marge de plus d'un milliard d'euros, et les crédits de paiement sont en baisse de 4,1 % par rapport à 2005. Cette diminution est justement due à la fin de l'octroi de l'aide de préadhésion aux dix nouveaux Etats membres, et en particulier à l'achèvement du programme Phare dans ces Etats (même si, en revanche, les besoins liés à la réalisation des programmes Sapard et Ispa dans ces mêmes Etats sont en hausse de 11 %). Les compensations en faveur des nouveaux Etats membres (Rubrique 8) sont également en diminution (- 231 millions d'euros). La Commission propose d'augmenter les dépenses administratives de 6,2 % par rapport à 2005, pour les faire passer à environ 6,7 milliards d'euros. Les principaux facteurs justifiant les crédits demandés pour la Rubrique 5 sont liés à l'incidence des élargissements sur les dépenses administratives. Tout d'abord, l'élargissement de quinze à vingt-cinq pays conduit la Commission à demander la création de 700 nouveaux postes en 2006, en plus des 780 postes déjà alloués par l'autorité budgétaire pour 2004 et des 700 postes octroyés pour 2005. Ces postes se rattachent au programme pluriannuel s'étendant jusqu'en 2008(6). Sur les 700 postes demandés pour 2006, 685 sont destinés à renforcer les effectifs de la Commission, les autres postes étant répartis entre l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), l'Office pour les infrastructures et la logistique et l'Office européen de sélection du personnel (EPSO). La Commission sollicite également 100 postes de personnel externe afin de préparer l'élargissement à la Roumanie et à la Bulgarie. Comme lors du précédent élargissement, il s'agit de renforcer les services linguistiques et de préparer la publication du droit dérivé dans les deux nouvelles langues. Pour les mêmes raisons, les autres institutions vont demander la création de 300 postes. Enfin, l'accueil du nouveau personnel implique une augmentation sensible des loyers et des dépenses sociales. La hausse des crédits demandés pour la Rubrique 5 tient aussi, dans une moindre mesure, à des facteurs non liés à l'élargissement, notamment au programme quinquennal de sécurité que la Commission envisage pour renforcer le contrôle de l'accès à ses bâtiments, et à une hausse des dépenses consacrées aux moyens informatiques. Cette rubrique a été ajoutée dans les perspectives financières suite à leur adaptation aux conséquences de l'élargissement, conformément aux conclusions du Conseil européen de Copenhague. La Rubrique 8 comprend les montants correspondant à la « compensation budgétaire temporaire » et à la « facilité de trésorerie spéciale forfaitaire » décidées lors des négociations d'adhésion. Pour 2006, l'ensemble de ces montants est en baisse de 17,7 % par rapport à 2005 et représente 1,1 milliard d'euros (dont la moitié - 514,3 millions - pour la Pologne, 201,9 millions pour la République tchèque et 134,1 millions pour Chypre). L'ensemble des Etats membres a d'ores et déjà approuvé les propositions de la Commission pour cette Rubrique, qui ne soulève pas de difficultés particulières. Les compensations se réduisent d'une année sur l'autre, au fur et à mesure de la progression, lente mais continue, de la participation des dix nouveaux Etats membres au financement du budget communautaire. Celle-ci devrait représenter, selon les prévisions de la Commission, 5,59 % du total des ressources du budget 2006, contre 5,1 % dans le budget adopté pour 2005. III. DES INCERTITUDES PROFONDES POUR « L'APRES 2006 » A. Les négociations budgétaires s'inscrivent dans un contexte difficile La communication de la Commission du 10 février 2004 relative aux prochaines perspectives financières (2007-2013) a ouvert le débat sur l'avenir des politiques communes et du financement de l'Union après 2006, mais le Conseil européen des 16 et 17 juin 2005 n'est pas parvenu à élaborer un accord sur ce nouveau cadre financier(7). L'élaboration de nouvelles perspectives financières se trouve donc retardée, avec un échéancier encore inconnu, l'hypothèse de l'absence d'accord d'ici décembre 2006 n'étant d'ailleurs pas totalement exclue. D'autre part, le devenir du projet de Constitution européenne, qui comporte des dispositions modifiant de manière assez substantielle la procédure applicable à l'élaboration du budget de l'Union, est également incertain. Ce contexte particulier explique que les négociations sur le prochain budget annuel se déroulent sur la base de positions nationales différentes de celles qui ont guidé l'élaboration du budget pour 2005, en particulier en ce qui concerne la position de la France. La stratégie suivie en 2004 avait consisté, en liaison étroite avec les autres contributeurs nets du « groupe des Six » (Allemagne, Pays-Bas, Autriche, Royaume-Uni et Suède), à demander à ce que les crédits de paiement du budget 2005 soient ramenés en dessous du seuil de 1 % du RNB communautaire, en cohérence avec la position commune de ce groupe d'Etats dans les négociations qui s'engageaient sur les futures perspectives financières 2007-2013. Au prix de certaines concessions demandées par le Parlement européen sur l'instrument de flexibilité et grâce à des coupes sévères dans les crédits de paiement destinés aux Fonds structurels (- 3 milliards d'euros par rapport à l'avant-projet de la Commission), cet objectif avait pu être considéré comme atteint. Le montant des crédits de paiement dans le budget adopté pour 2005 représente en effet 1,004 % du RNB communautaire, ce qui a permis tant au Parlement européen qu'au « groupe des Six » de s'estimer satisfaits. Pour l'avant-projet de budget 2006, en revanche, la situation se présente différemment. L'année 2004 s'étant soldée par la sous-exécution la plus faible depuis 1997 (seulement 1,1 milliard d'euros), il semble impossible de rechercher des économies substantielles en procédant à des coupes aussi importantes que l'an dernier dans les crédits demandés par la Commission pour les actions structurelles. Dès lors, et pour respecter la logique d'achèvement du programme financier 2000-2006, la France ne soutient pas la limitation des crédits de paiement à 1 % du RNB en 2006 même si elle demeure, fort légitimement, attentive au respect des plafonds fixés pour ce budget par les perspectives financières en vigueur. Il semble en effet préférable de « découpler » la discussion sur les perspectives financières (dans laquelle les Etats du « groupe des Six » semblent d'ailleurs avoir légèrement assoupli leur position quant au montant global que ne doit pas dépasser le budget communautaire) de celle sur le niveau des crédits de paiement en 2006. Pour autant, il serait impossible de faire abstraction, dans l'élaboration du budget pour 2006, des enjeux de la période que couvriront les budgets suivants : quels que soient le calendrier et le résultat final des négociations sur les perspectives financières, le budget 2006 constituera une base de référence, ce qui lui donne dès à présent une importance considérable et qui justifie la volonté des Etats membres de ne pas s'affranchir, dans sa préparation, d'une discipline budgétaire toujours indispensable. Quelles seraient les conséquences d'un accord tardif sur les perspectives financières, et que se passerait-il en l'absence d'accord ? Dans cette seconde hypothèse, la portée du budget 2006 ne se limiterait plus seulement à la clôture d'une programmation pluriannuelle, mais se prolongerait durablement à travers les budgets annuels ultérieurs. L'hypothèse de l'absence d'accord est prévue par le droit en vigueur. Le paragraphe 26 de l'accord interinstitutionnel (AII) du 6 mai 1999 prévoit l'hypothèse où un accord ne serait pas atteint d'ici la fin de l'année 2006 : « A défaut de conclusion d'un accord sur de nouvelles perspectives financières, et sauf dénonciation expresse des perspectives financières existantes par l'une des parties au présent accord, les plafonds pour la dernière année couverte par les perspectives financières existantes seront ajustés [en fonction de l'évolution du PNB et des prix] en appliquant à ces montants le taux d'augmentation moyen constaté sur la période précédente, hors les adaptations consécutives à un élargissement de l'Union. Ce taux de croissance ne peut toutefois excéder le taux de croissance prévu pour l'année concernée du PNB de la Communauté ». L'ajustement ainsi prévu se ferait par la voie des budgets annuels, les traités en vigueur ne faisant aucunement obligation aux Etats membres de recourir à une programmation pluriannuelle. Celle-ci présente cependant l'avantage pratique, non négligeable, de rendre bien moins ardue la négociation budgétaire annuelle. Les dispositions du traité en vigueur priment sur l'AII, et a fortiori s'appliquent en l'absence d'AII. La grande majorité des programmes pluriannuels (de cohésion, d'aide au développement, de recherche, d'éducation et de formation...) arrivent à expiration à la fin de l'année 2006. Pour être renouvelées, ces actions ont besoin d'une base juridique, que l'accord interinstitutionnel qui formalisera les perspectives financières est destiné à fournir, et d'une phase de préparation technique préalable. En tout état de cause, un accord sur le budget annuel pour 2006 ne constituera pas une base pertinente pour programmer des actions structurelles pluriannuelles, ce qui se révélera très dommageable pour les Etats membres, en particulier pour les dix nouveaux Etats. La première lecture au sein du Conseil va très certainement se concentrer sur les possibilités de réduction de chacune des grandes enveloppes demandées par l'avant-projet de la Commission. Quelques Etats ont émis le souhait de voir réduit le montant global de la Rubrique 1 (Allemagne, Autriche, Danemark, Pays-Bas et Suède). Mais cette suggestion s'est heurtée à l'opposition de la majorité des Etats membres, dont la France, la Pologne, la Belgique et l'Espagne. La France notamment a souligné, à l'appui des propositions de la Commission, le caractère modéré de la hausse pour cette Rubrique par rapport à la hausse globale du budget. Concernant la Rubrique 2, la Commission a justifié la hausse de 10 % des crédits de paiement par l'accélération du rythme de consommation constatée en 2004 et début 2005, qui devrait encore produire ses effets en 2006. La France considère que la consommation élevée des crédits de paiements en 2004 et 2005 ne se poursuivra pas nécessairement en 2006 ; elle a donc proposé une réduction des crédits de paiements de la Rubrique 2. Le principe d'une telle réduction, sinon son montant, a reçu le soutien de l'Allemagne, des Pays-Bas, du Danemark, de l'Autriche et de la Suède. En revanche, de nombreux Etats, notamment la Pologne, les Etats baltes, la Finlande et l'Italie, se sont prononcés contre toute réduction des crédits de la Rubrique 2, ce qui pourrait aboutir à la formation d'une minorité de blocage. La quasi-totalité des Etats (dont la France) se sont déclarés défavorables au recours à l'instrument de flexibilité que la Commission préconise pour pallier le non-respect du plafond de la Rubrique 4. Ils considèrent que l'ensemble des actions envisagées devrait pouvoir être financé sous le plafond de la Rubrique 4. La France, en particulier, considère qu'un examen attentif des taux d'exécution au sein de la rubrique devrait permettre de procéder à des coupes équilibrées dans les divers programmes - à l'exception de la Politique étrangère et de sécurité commune, dont il est souhaitable que les crédits augmentent - pour parvenir à respecter le plafond, voire même à reconstituer une marge sous le plafond. La plupart des Etats souhaitent comme la France que les crédits de la PESC soient épargnés par les réductions. En l'état des négociations au sein du Conseil, un compromis paraît susceptible de se former sur des coupes dans chacune des rubriques par rapport à l'avant-projet de budget présenté par la Commission. Le COREPER du 6 juillet 2005, puis le Conseil, doivent se prononcer sur les réductions suivantes (en crédits de paiement) : - 150 millions d'euros environ pour la Rubrique 1 ; - une réduction équivalente pour la Rubrique 2 ; - 500 millions d'euros pour la Rubrique 3, au sujet de laquelle la France considère que le degré de sous-exécution habituel rend l'augmentation demandée par la Commission contestable ; - 80 millions d'euros pour la Rubrique 4 ; - 120 millions d'euros pour la Rubrique 5 et une réduction du même ordre pour la Rubrique 7. Il n'est cependant pas certain que la présidence britannique réunira une majorité suffisante sur ses propositions de compromis (la France souhaitant notamment éviter toute coupe dans la Rubrique 1), ni que le Parlement européen se ralliera à une réduction globale de plus d'un milliard d'euros des crédits de paiement. La Délégation s'est réunie le mercredi 6 juillet 2005, sous la présidence de M. Pierre Lequiller, Président, pour examiner le présent rapport d'information. A l'issue de la présentation de M. Christian Philip, suppléant de M. Marc Laffineur, rapporteur, et à sa demande, la Délégation a adopté un amendement au troisième paragraphe de la proposition de résolution, afin d'indiquer qu'en cas d'échec des négociations sur les perspectives financières, le budget 2006 aura valeur de base de référence « pour la période suivante ». Elle a ensuite adopté la proposition de résolution ainsi modifiée : L'Assemblée nationale, Annexe 1 : (5 685 342 107 euros)
Annexe 2 :
1 () La communication de la Commission européenne concernant l'Agenda 2000 2 () Communication de la Commission sur les Objectifs stratégiques 2005-2009 3 () Communication de la Commission du 2 mars 2005 (COM (2005) 73). 4 () Résolution du Parlement européen du 13 avril 2005 sur le budget 2006. 5 () Le projet de Constitution pour l'Union européenne prévoit la suppression de la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires, ce qui conférerait au Parlement européen un véritable pouvoir de codécision pour la totalité du budget, en particulier pour le budget agricole. 6 () Présenté dans la communication du 5 juin 2002 sur les activités et les ressources humaines de la Commission dans l'Union européenne élargie, COM (2002) 311 final. 7 () Les enjeux de ces négociations et les positions respectives des Etats membres à la veille de ce Conseil européen ont été présentées par MM. Marc Laffineur et Serge Vinçon dans leur rapport au Premier ministre (septembre 2004), et par MM. René André et Marc Laffineur dans leur rapport d'information de la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne (rapport n°2367 du 9 juin 2005). 8 () Total des ressources propres en pourcentage du RNB : (111 266 667 306)/(11 086 088 000 000) = 1,00 % ; plafond des ressources propres en pourcentage du RNB : 1,24 %. |
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