N° 276

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 11 octobre 2007

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2008 (n° 189),

PAR M. Gilles CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 17

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES

ÉNERGIE ET MATIÈRES PREMIÈRES

Rapporteur spécial : M. Alain CACHEUX

Député

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INTRODUCTION 13

PREMIÈRE PARTIE : UN NOUVEAU PROGRAMME DONT LA HAUSSE DES CRÉDITS EST NÉCESSAIRE POUR LA SOLIDARITÉ DE L’APRÈS-MINES 15

I.– L’AUGMENTATION SENSIBLE DES DEMANDES DE CRÉDITS POUR 2008 17

II.– DES MOYENS DIVERSIFIÉS POUR LA MISE EN œUVRE DE LA POLITIQUE DE L’ÉNERGIE 18

A.– LA DIRECTION GÉNÉRALE DE L’ÉNERGIE ET DES MATIÈRES PREMIÈRES (DGEMP) 19

B.– LES DIRECTIONS RÉGIONALES DE L’INDUSTRIE, DE LA RECHERCHE ET DE L’ENVIRONNEMENT 20

C.– LES OPÉRATEURS ET LES TUTELLES 20

III.– DES DÉPENSES FISCALES IMPORTANTES, D’UNE EFFICACITÉ MAL CONNUE 20

IV.– DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN MAJORITÉ EXTÉRIEURES AU PROGRAMME 22

V.– DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS DE PERFORMANCE COUVRANT UN CHAMP TROP LIMITÉ 24

1.– Le tableau d’ensemble des indicateurs 24

2.– La nécessité d’un tableau synthétique de la situation énergétique de la France 26

DEUXIÈME PARTIE : LA POLITIQUE DE L’ÉNERGIE ET DES MATIÈRES PREMIÈRES (ACTION N° 1) 31

I.– COMMENTAIRE DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES DE 2006 31

A.– UNE DÉRIVE DES DÉPENSES LIÉE À « L’AIDE À LA CUVE » IMPRÉVUE ET NON COMPENSÉE 31

B.– DES INDICATEURS DE PERFORMANCE COUVRANT UN CHAMP LIMITÉ 32

II.– LES DEMANDES BUDGÉTAIRES POUR 2008 EN HAUSSE LIMITÉE 33

A.– DES DEMANDES DE CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT AUX FINALITÉS VARIÉES 33

1.– Les subventions à l’ANDRA 34

2.– Les subventions à l’ADEME 35

a) La simplification du financement, par la rebudgétisation des taxes versées directement à l’ADEME 35

b) La mission de l’ADEME 36

c) Le budget de l’ADEME 37

B.– LES DEMANDES DE CRÉDITS D’INTERVENTION FOCALISÉES SUR L’INTERNATIONAL 37

III.– LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS DE PERFORMANCE POUR 2008 38

IV.– ÉLÉMENTS SUR LA POLITIQUE DES MATIÈRES PREMIÈRES 39

A.– LA FLAMBÉE DES COURS MONDIAUX DES MATIÈRES PREMIÈRES 40

B.– LA CONCENTRATION DU SECTEUR DES MATIÈRES PREMIÈRES 41

1.– Le secteur des matériaux de construction 41

2.– Le secteur minier 42

3.– Les conséquences sur les marchés futurs 44

C.– LA POLITIQUE FRANÇAISE DES MATIÈRES PREMIÈRES 44

1.– La valorisation des ressources nationales dans le respect de l’environnement 44

2.– La promotion du recyclage 45

3.– La gestion des risques d’approvisionnement. 45

4.– La politique de coopération internationale. 46

5.– Les moyens financiers 46

D.– LES DÉFIS À RELEVER POUR L’URANIUM, LE NICKEL ET LE MANGANÈSE 46

1.– AREVA au troisième rang mondial pour la production d’uranium 47

2.– La croissance de sa production d’uranium, un impératif pour AREVA 48

3.– L’avenir d’ERAMET, une question stratégique 50

V.– ÉLÉMENTS SUR LA POLITIQUE DE L’ÉNERGIE 52

A.– LE CONTEXTE : LA HAUSSE INEXORABLE DU PRIX DES COMBUSTIBLES FOSSILES, L’OUVERTURE DES MARCHÉS DE L’ÉLECTRICITÉ ET DU GAZ ET LA LUTTE CONTRE L’EFFET DE SERRE 52

1.– La hausse des prix des combustibles fossiles 52

2.– L’ouverture du marché de l’électricité 54

3.– L’ouverture du marché du gaz 55

4.– La lutte contre l’effet de serre et la réduction des émissions de CO₂ 55

a) Le Protocole de Kyoto 55

b) Les émissions de CO₂ liées à l’énergie : les données de base à ne pas perdre de vue 57

B.– LA FRANCE DOTÉE D’UN ARSENAL LÉGISLATIF COMPLET DANS LE DOMAINE DE L’ÉNERGIE 58

C.– LA RECHERCHE DANS LE DOMAINE DE L’ÉNERGIE 60

1.– La recherche dans le domaine de l’énergie nucléaire civile 62

2.– La recherche dans le domaine des nouvelles technologies de l’énergie 64

3.– La recherche dans le domaine des hydrocarbures 64

D.– LA FISCALITÉ DE L’ÉNERGIE 64

1.– Les réductions d’impôt sur le revenu, d’impôt sur les sociétés et de TVA 65

2.– Les exonérations de taxe intérieure sur les produits pétroliers 67

3.– Les réductions d’impôts locaux 68

4.– L’utilisation encore restreinte de la taxe générale sur les activités polluantes 68

5.– La fiscalité sur les biocarburants 69

a) Une politique européenne volontariste 69

b) Une politique française ambitieuse 70

c) L’accompagnement financier 70

E.– LE PLAN CLIMAT 71

F.– LE PLAN NATIONAL D’ALLOCATIONS DE QUOTAS D’ÉMISSIONS DE CO₂ 73

1.– Principe du système 73

2.– Le premier plan (2005-2007) 74

3.– Le deuxième plan (2008-2012) 74

4.– Les risques pour l’industrie 75

G.– LA MONTÉE EN PUISSANCE DES CERTIFICATS D’ÉCONOMIES D’ÉNERGIE 75

H.– LE DÉVELOPPEMENT DES ÉNERGIES RENOUVELABLES 77

1.– Les tarifs de rachat de l’électricité produite à partir de sources d’énergies renouvelables 78

2.– Les différentes charges de service public de l’électricité pour 2007 79

3.– La montée des charges de service public de l’électricité pour 2008 80

VI.– ÉLÉMENTS SUR LES GRANDS ACTEURS PUBLICS DE L’ÉNERGIE 81

A.– EDF : LE DÉFI DE L’INVESTISSEMENT 81

1.– Des résultats financiers satisfaisants 82

2.– Le recentrage sur l’Europe 83

3.– La contraction lente des effectifs 84

4.– La constitution lente des actifs dédiés à l’aval du cycle et au démantèlement 85

5.– L’impératif de la rentabilité pour financer les investissements des prochaines années 87

B.– RÉSEAU DE TRANSPORT ET ÉLECTRICITÉ : LE DÉFI DES INTERCONNEXIONS 89

1.– La situation économique et financière de RTE 89

2.– Le coût du transport de l’électricité 90

3.– Le développement des interconnexions, une question critique 91

C.– LE GROUPE AREVA, UN LEADER MONDIAL QUI DOIT ACCÉLÉRER SON DÉVELOPPEMENT 92

1.– Les résultats d’AREVA 92

2.– L’EPR en Finlande 94

3.– L’EPR en Chine 95

4.– Les besoins d’investissement d’AREVA 95

D.– GDF, UN GROUPE AUX NOMBREUX ATOUTS 96

1.– Des résultats en forte hausse en 2006 et en ralentissement début 2007 97

2.– Un groupe présent sur l’ensemble de la filière 98

a) Le pôle Fourniture d’énergie et de services 99

b) Le pôle Infrastructures 101

3.– La fusion de Gaz de France et Suez 102

E.– LA FILIÈRE NUCLÉAIRE FRANÇAISE : ENJEUX ET PERSPECTIVES 103

1.– La valeur du groupe dans l’arbitrage court terme-long terme 103

2.– Le renforcement de la capacité d’investissement 104

3.– Un modèle à pérenniser, l’entreprise intégrée 104

4.– Les alliances internationales nécessaires 104

TROISIÈME PARTIE : LA SOLIDARITÉ DE L’APRÈS-MINES (ACTIONS N° 2, 3 ET 4) 107

I.– COMMENTAIRES SUR LE RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES DE 2006 107

A.– ACTION N° 1 : GESTION DE L’APRÈS-MINES 107

B.– ACTION N° 2 : INDEMNISATION LIÉE AUX SINISTRES DE L’APRÈS-MINES 108

C.– ACTION N° 3 : TRAVAUX DE SÉCURITÉ DANS LES MINES ET EXPROPRIATIONS SUR LES SITES MINIERS 108

D.– ACTION N° 4 : PRESTATIONS À CERTAINS RETRAITÉS DES MINES 108

II.– LES DEMANDES DE CRÉDITS POUR 2008 109

A.– LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT 110

B.– LES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT 111

C.– LES DÉPENSES D’INTERVENTION 112

III.– LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS DE PERFORMANCE POUR 2008 113

A.– LES PERFORMANCES DE MISE EN SÉCURITÉ 115

B.– L’EFFICIENCE DE LA GESTION DES PRESTATIONS DE L’APRÈS-MINES 115

IV.– ÉLÉMENTS SUR LA POLITIQUE DE SOLIDARITÉ APRÈS-MINES 115

A.– LA PRÉPARATION DE LA DISSOLUTION DE CHARBONNAGES DE FRANCE 116

B.– LES CHERCHEURS DE CENTRE DE RECHERCHE SUR LE CHARBON 118

C.– LA MONTÉE EN PUISSANCE DU DÉPARTEMENT PRÉVENTION ET SÉCURITÉ MINIÈRE (DPSM) DU BRGM 119

D.– LE RÔLE DE GEODERIS 120

E.– LE RÔLE DE L’APSRM 122

F.– L’AGENCE NATIONALE POUR LA GARANTIE DES DROITS DES MINEURS (ANGDM) 122

EXAMEN EN COMMISSION 125

ANNEXE : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 127

L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 87 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur spécial.

Synthèse

Le programme n° 174 Énergie et Matières premières est l’un des douze programmes de la mission Écologie, développement et aménagement durables. Il représente 8,9 % des autorisations d’engagement et 9 % des crédits de paiement de la mission pour 2008.

C’est la première fois que la politique de l’énergie et des matières premières fait l’objet d’un programme à part entière. Jusqu’au présent projet de loi de finances, les crédits correspondants ne représentaient en effet qu’une action de la mission Développement et régulation économiques. L’importance de l’énergie et des matières premières dans la politique économique est ainsi reconnue au plan budgétaire. Toutefois, malgré ces progrès de lisibilité, il s’en faut de beaucoup pour que l’examen du projet annuel de performances (PAP) pour 2008, dans son état actuel, suffise à donner une vue d’ensemble de la politique de l’énergie et des matières premières conduite par les pouvoirs publics.

Au plan des demandes de crédits, le programme n° 174 Énergie et matières premières se compose de quatre actions formant deux volets de finalités différentes.

Le premier volet correspond à l’action n° 1 Politique de l’énergie et des matières premières proprement dite. Ses crédits ne représentent que 6 % des crédits du programme. Le deuxième volet correspond à la politique de solidarité de l’après-mines et comprend trois actions : Gestion de l’après-mines, Travaux de sécurité, indemnisation et expropriation sur les sites miniers, et Prestations à certains retraités des mines. Ses crédits, qui représentent 94 % du programme, comprennent aussi bien le financement de la mise en sécurité des sites miniers que les prestations versées aux mineurs retraités.

Pour l’ensemble du programme Énergie et matières premières, les demandes de crédits pour 2008 s’élèvent à 908,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et 907,3 millions d’euros en crédits de paiement, en augmentation respectivement de 23 % et de 22,5 % par rapport à 2007. L’essentiel de cette augmentation provient de la reprise des engagements de Charbonnages de France dont la dissolution sera effective en fin d’année 2007.

Les crédits demandés pour l’action n° 1 Politique de l’énergie et des matières premières s’élèvent à 54,5 millions d’euros en autorisations d’engagement pour 2008, en augmentation limitée à 0,9 % par rapport à la loi de finances pour 2007. Les deux tiers, soit 37,7 millions d’euros, correspondent aux dépenses de fonctionnement, en augmentation de 7,4 % par rapport à 2007 à périmètre constant.

Le tiers restant, soit 17,8 millions d’euros, correspond aux dépenses d’intervention, en baisse de 10,4 % en raison de l’arrivée de l’extinction de l’aide à la cuve mise en place en 2006.

Le programme n° 174 Énergie et matières premières ne comprend pas de titre 2. Les personnels de la Direction générale de l’énergie et des matières premières (DGEMP) et des directions régionales de l’industrie et de l’environnement sont en effet pris en charge sur le programme n° 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables. Le total des effectifs de la DGEMP et de ceux des DRIRE, comptabilisés pour une fraction de leur activité, devrait, en 2007, augmenter de 1,8 % par rapport à 2008. À noter que le programme n° 174 ne bénéficie ni de fonds de concours ni d’attribution de recettes, ce qui conforte la fiabilité des prévisions budgétaires

La politique de l’énergie utilise fréquemment l’outil de la fiscalité. Comparées aux 54,5 millions d’euros des demandes de crédits, les dépenses fiscales du programme n° 174 Énergie et matières premières sont 46 fois plus importantes.

Leur montant estimé pour 2008 est de 2,5 milliards d’euros, en augmentation de 19 %, par rapport aux évaluations révisées pour 2007.

Le crédit d’impôt pour les dépenses d’équipement de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable représente 95 % des dépenses fiscales du programme. L’augmentation du crédit d’impôt en 2008 devrait atteindre 26 % en un an. Elle reflète le succès de la politique d’économies d’énergie et de développement des énergies renouvelables dans le résidentiel, qui devrait être encore amplifié par le Grenelle de l’environnement. Ce type d’avantage fiscal est un levier important pour lancer une politique d’économie d’énergie. Une fois le démarrage effectué, la hausse des prix de l’énergie prenant le relais comme un facteur incitatif, il paraît nécessaire de s’interroger sur l’efficience des différentes mesures.

La politique de maîtrise de l’énergie et de réduction des émissions de CO₂ fait appel à de très nombreuses réductions d’impôt, en particulier à de nombreuses exonérations de TIPP. Alors que le Grenelle de l’environnement va probablement déboucher sur des nouvelles mesures incitatives ou sur le renforcement des mesures existantes, une revue générale des dépenses fiscales s’impose. Un simple toilettage ne suffira certainement pas à garantir la cohérence de la panoplie fiscale.

Parmi les indicateurs de performance relatifs à l’action n° 1 Politique de l’énergie et des matières premières, présentés dans le projet annuel de performance, deux sont relatifs aux économies d’énergie.

L’un est relatif aux certificats d’économie d’énergie et l’autre aux programmes de l’ADEME dans ce domaine.

Les valeurs cibles retenues pour 2008 sont respectivement en forte croissance pour les certificats et stables pour les programmes de l’ADEME.

Si l’intérêt de ces indicateurs est indiscutable, l’objectif auquel ils sont reliés, à savoir « maîtriser l’énergie en réduisant la consommation et en développant l’usage des énergies renouvelables », ne résume nullement l’ensemble des objectifs de la politique énergétique. D’autres indicateurs, associés à des objectifs complémentaires, devront à cet effet figurer dans le projet annuel de performances pour 2009, afin de donner une vision d’ensemble de la politique énergétique.

À titre d’indicateurs envisageables, on peut citer l’évolution des consommations d’énergie finale par secteur corrigées de variations climatiques, l’évolution de la production électronucléaire ou le nombre de jours d’exportation nécessaires pour payer la facture énergétique extérieure. Faut-il rappeler à cet égard, que la facture énergétique extérieure
– 46 milliards d’euros en 2006, en augmentation de 18,5 % en 2006 par rapport à 2005 – représente un prélèvement sur la richesse nationale dont le poids ne peut être sous-estimé ni pour les entreprises ni pour les ménages.

Autre limite du volet Politique de l’énergie et des matières premières du projet annuel de performances, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) et l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) sont les seuls opérateurs du programme.

Or l’administration centrale sur qui repose la mise en œuvre du programme n° 174, à savoir la Direction générale de l’énergie et des matières premières (DGEMP), assure d’une part le suivi des grandes entreprises dont l’État possède plus de la majorité du capital – EDF, Gaz de France et AREVA – et, d’autre part, la tutelle d’établissements importants pour le long terme de la politique énergétique : Commissariat à l’énergie atomique (CEA), Institut français du pétrole (IFP), et différents centres. En ce domaine, l’annexe budgétaire n’assure pas son rôle d’éclairage de la politique de l’énergie.

Par ailleurs, la lecture du programme annuel de performances Énergie et matières premières doit naturellement être complétée par celle du programme Recherche dans le domaine de l’énergie de la mission Recherche et enseignement supérieur, dans la mesure où la politique énergétique est une politique de long terme qui nécessite un effort de recherche continu.

Malgré l’absence d’informations dans le document budgétaire sur la situation et les projets des grands acteurs de la politique de l’énergie et des matières premières, il a paru indispensable à votre Rapporteur spécial de traiter les questions fondamentales posées actuellement à nos grandes entreprises énergétiques dont l’État possède une participation au capital.

Dans le domaine des matières premières, un enjeu stratégique pour notre pays est l’avenir d’ERAMET, tant pour l’économie de la Nouvelle-Calédonie que pour la présence de la France dans le secteur de métaux aussi essentiels pour la métallurgie moderne que le nickel et le manganèse.

Votre Rapporteur spécial estime que les solutions envisageables pour stabiliser le capital et assurer le développement d’ERAMET doivent être débattues d’urgence.

Un autre dossier clé pour la politique de l’énergie est celui des besoins de développement et d’investissement non seulement de GDF, auquel le Gouvernement apporte une réponse dont de nombreux aspects restent à préciser, mais également pour EDF, dont les besoins de financement vont s’accroître très fortement dans les prochaines années.

Une information claire de votre Commission est également indispensable sur l’avenir de la filière nucléaire française actuellement intégrée au sein du groupe AREVA. Plusieurs questions apparaissent critiques :

– la préservation des intérêts de la Nation ;

– l’augmentation de la capacité d’investissement réelle apportée par une éventuelle nouvelle structuration ;

– l’intégration de l’ensemble de la filière dans une même entité afin de continuer à pouvoir faire des offres globales ;

– et enfin les alliances internationales indispensables pour améliorer la compétitivité d’AREVA sur les marchés internationaux.

*

* *

Le deuxième grand volet du programme n° 174 Énergie et matières premières porte sur la solidarité après-mines. Il s’agit en réalité de l’ancien programme Passifs financiers miniers. En autorisations d’engagement, les demandes de crédits s’élèvent à 853,5 millions d’euros, en augmentation de près de 25 % par rapport à la loi de finances pour 2007.

Les crédits de fonctionnement et d’investissement du volet après-mines du programme sont destinés, à hauteur de 5,5 %, à financer les travaux d’expertise et de mise en sécurité des anciens zones minières, à indemniser voire à exproprier les propriétaires et à couvrir les frais de gestion des prestations versées aux retraités des mines pris en charge par le programme. Les mises en sécurité progressant d’une manière satisfaisante, les dépenses correspondantes devraient diminuer à l’avenir.

Au demeurant, l’essentiel des demandes de crédits, soit 806 millions d’euros, correspond aux dépenses d’intervention au bénéfice essentiellement de l’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM), en contrepartie des prestations que celle-ci verse à plus de 200 000 retraités des mines.

L’augmentation forte (+ 23 %) des crédits demandés pour 2008 s’explique par la dissolution prévue fin 2007 de Charbonnages de France, dont les engagements seront repris par l’État.

*

En conclusion, l’existence même du programme n° 174 représente un progrès pour la lisibilité du budget, puisque les crédits correspondant à la politique de l’énergie et des matières premières ne représentaient, précédemment, qu’une action de la mission Développement et régulation économiques.

Cette démarche doit continuer par la mise en place d’indicateurs de performance couvrant tout le champ de la politique énergétique, par un réel suivi des opérateurs et par une revue des dépenses fiscales.

L’amplification, dans les années à venir, des actions en faveur du développement durable et d’une énergie maîtrisée, rend encore plus nécessaire une analyse complète des coûts et des bénéfices des politiques suivies.

INTRODUCTION

Le programme n° 174 Énergie et matières premières est l’un des douze programmes de la mission Écologie, développement et aménagement durables. Il s’agit à la fois d’un nouveau programme et d’un nouveau rattachement.

La politique de l’énergie et des matières premières était retracée dans les projets de loi de finances pour 2006 et pour 2007, par une simple action du programme n° 134 Développement des entreprises, de la mission Développement et régulation économiques.

Que l’énergie et les matières premières fassent désormais l’objet d’un programme à part entière est la reconnaissance de l’importance de l’énergie dans le développement durable.

L’énergie est un élément essentiel du développement, la dépense annuelle totale en énergie de la France étant égale à 14 % de son PIB et les investissements du secteur de l’énergie représentant 19 % de ses investissements industriels.

L’énergie est aussi un élément essentiel du développement durable, en ce sens que les choix énergétiques influent fortement sur la performance d’un pays pour la limitation de ses émissions de gaz à effet de serre. On estime ainsi que les émissions de CO₂ liées à l’utilisation de combustibles fossiles représentent, en France, près de 80 % des émissions de gaz à effet de serre. Le rattachement du programme n° 174 Énergie et matières premières à la mission Écologie, développement et aménagement durables est en conséquence non seulement justifié mais également salutaire, dans la mesure où l’énergie pourra apporter sa contribution à une action d’ensemble.

Toutefois, au-delà du nouveau statut des dépenses budgétaires liées à l’énergie et aux matières premières, la structure des crédits du programme et les limites de l’exercice confié à votre Rapporteur spécial doivent être soulignées.

La politique de l’énergie et des matières premières est, parmi les quatre actions du programme, celle dont l’impact sur l’économie est le plus important. Mais les autorisations d’engagement correspondantes ne représentent que 6 % du total des autorisations d’engagement, car il s’agit essentiellement d’une action de conception et d’impulsion.

Par ailleurs, la politique de l’énergie et des matières premières est une politique de long terme, dont le volet recherche et développement est d’une grande importance. Mais les crédits correspondants figurent dans un autre programme, le programme n° 188 Recherche dans le domaine de l’énergie, qui fait partie de la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur.

Moyennant ces deux remarques, les demandes de crédits pour 2008 présentées pour le programme n° 134 correspondent aux objectifs de l’action du Gouvernement.

PREMIÈRE PARTIE : UN NOUVEAU PROGRAMME DONT LA HAUSSE DES CRÉDITS EST NÉCESSAIRE
POUR LA SOLIDARITÉ DE L’APRÈS-MINES

Le programme n° 174 revêt un nouvel intitulé Énergie et matières premières après s’être intitulé Passifs financiers miniers. En tant que tel, il reprend les quatre actions de la version précédente, auxquelles s’ajoute l’action n° 1 Politique de l’énergie et des matières premières qui précédemment appartenait au programme n° 134 Développement et régulation économiques.

Le tableau ci-après retrace l’origine des différentes composantes du programme dans sa version 2008.

ÉVOLUTION DES COMPOSANTES DU PROGRAMME N° 174

La portée et l’incidence financière des quatre actions ainsi définies sont très différentes.

Les crédits demandés pour 2008 au titre de ce programme s’élèvent à 908,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 907,3 millions d’euros en crédits de paiement.

L’essentiel (94 %) des demandes de crédits et d’autorisations d’engagement pour 2008 a pour objet la solidarité de l’après-mines, c’est-à-dire les actions n° 2, 3 et 4.

PROGRAMME N° 174 – AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT POUR 2008

Comme toute action d’impulsion politique et d’état-major, l’action n° 1 Politique de l’énergie et des matières premières ne mobilise qu’une part marginale – 6 % – des crédits de paiement et des autorisations d’engagement.

PROGRAMME N° 174 – CRÉDITS DE PAIEMENT POUR 2008

I.– L’AUGMENTATION SENSIBLE DES DEMANDES DE CRÉDITS POUR 2008

En tenant compte des changements de périmètre, le projet annuel de performances pour 2008 du programme présente l’évolution des autorisations d’engagement et des crédits de paiement par rapport à 2007.

SYNTHÈSE DES DONNÉES BUDGÉTAIRES LFI 2007 ET PLF 2008 AU FORMAT 2008

(en euros)

Les autorisations d’engagement pour 2008 sont, à périmètres comparables, en augmentation de 169,8 millions d’euros, soit 23 % par rapport à 2007, et les crédits de paiement de 166,8 millions d’euros, soit 22,5 %.

L’essentiel de ces augmentations provient de l’action n° 4 Prestations à certains retraités des mines, suite à la reprise des engagements de Charbonnages de France dont la dissolution est programmée pour la fin 2007. La diminution des autorisations d’engagement et de crédits de paiement de l’action n° 2 Gestion de l’après-mines, pour 2008, ne suffit pas à compenser cette prise en charge.

Le tableau ci-après présente les demandes d’autorisations d’engagement pour 2008.

AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT LFI 2007 ET PLF 2008

(en euros)

Le tableau suivant présente les demandes d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement pour 2008.

CRÉDITS DE PAIEMENT LFI 2007 ET PLF 2008

(en euros)

II.– DES MOYENS DIVERSIFIÉS POUR LA MISE EN œUVRE DE LA POLITIQUE DE L’ÉNERGIE

Le programme n° 174 Énergie et matières premières est mis en œuvre par une administration centrale, la Direction générale de l’énergie et des matières premières (DGEMP), par des services déconcentrés, les directions régionales de l’industrie et de l’environnement, œuvrant en partie pour cette dernière, par des opérateurs en nombre réduit, et surtout, par des entreprises privées dont l’État détient une participation et par les entreprises publiques dont la DGEMP a la tutelle.

Le tableau suivant répertorie les différentes structures, les opérateurs du programme et les différentes tutelles contribuant à la mise en œuvre du programme.

LES STRUCTURES DU PROGRAMME N° 174 ÉNERGIE ET MATIÈRES PREMIÈRES

A.– LA DIRECTION GÉNÉRALE DE L’ÉNERGIE ET DES MATIÈRES PREMIÈRES (DGEMP)

L’organisation actuelle de la DGEMP regroupe les missions opérationnelles en deux pôles : le pôle amont recouvrant les ressources et l’approvisionnement (Direction des ressources énergétiques et minérales – DIREM) et le pôle aval orienté vers les marchés, la demande et la consommation (Direction de la demande et des marchés énergétiques – DIDEME). Un troisième pôle vient en appui des deux premiers et regroupe les fonctions transversales et de soutien (affaires générales et synthèse).

La DGEMP s’est engagée dans une réflexion liée à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

Le cadre de la régulation lui-même doit être fixé par le pouvoir réglementaire. Quand elles ne sont pas assumées par la Commission de régulation de l’énergie (CRE), un certain nombre de missions antérieurement internalisées dans les monopoles doivent être assumées par l’administration. C’est notamment le cas de la planification des investissements de production d’électricité au travers de la programmation pluriannuelle des investissements (PPI) ou la mise en place de mesures de protection du consommateur.

Depuis 2001, les effectifs de la DGEMP oscillent entre 230 et 236 et restent globalement stables après avoir diminué de 2 % par an pendant dix ans. Ils se répartissent principalement entre trois types de métiers : d’abord les experts techniques, ensuite les généralistes d’une relative polyvalence technico-économique ou technico-juridique, et, enfin, les juristes.

Compte tenu de la nature même de ses missions et de son rôle de direction d’état-major, l’effectif de la DGEMP restera très majoritairement composé d’agents de catégorie A et A+ qui devraient représenter environ 75 % de l’effectif total.

B.– LES DIRECTIONS RÉGIONALES DE L’INDUSTRIE, DE LA RECHERCHE ET DE L’ENVIRONNEMENT

Les directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement ont, dans leur portefeuille d’activités, la mise en œuvre, au plan local, de la politique énergétique.

La politique de l’énergie ne représente qu’une fraction réduite de leur activité.

C.– LES OPÉRATEURS ET LES TUTELLES

Les autres leviers du programme n° 174 sont les opérateurs et les entreprises privées ou publiques dont la DGEMP effectue le suivi ou exerce la tutelle.

Au titre de l’action n° 1 Politique de l’énergie et des matières premières, la DGEMP assure le suivi d’EDF, de GDF et d’AREVA. Elle s’appuie sur cinq opérateurs et exerce la tutelle sur différents organismes contribuant à la mise en œuvre de la politique de l’énergie et des matières premières (voir tableau ci-dessus).

Au titre des actions n° 2, 3 et 4, relatives à la solidarité après-mines, l’État s’appuie sur le groupement d’intérêt public GEODERIS, regroupant des compétences du Bureau de recherche géologiques et minières (BRGM) et de l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS), sur l’Agence nationale pour la garantie des droits de mineurs (ANGDM) et de la Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines (CANSSM).

III.– DES DÉPENSES FISCALES IMPORTANTES, D’UNE EFFICACITÉ
MAL CONNUE

Mettant en œuvre des montants extrêmement divers, les dépenses fiscales constituent un outil majeur de la politique de l’énergie et des matières premières.

En 2008, les dépenses fiscales du programme n° 174 Énergie et matières premières représenteront au total une moins-value de recettes pour le budget de l’État de 2,5 milliards d’euros. L’augmentation est de 20,5 % par rapport à l’évaluation initiale pour 2007. Par rapport à 2006, les dépenses fiscales sont multipliées par 2,1.

Le tableau suivant récapitule de 2006 à 2008 les dépenses fiscales par type de mesure.

DÉPENSES FISCALES SUR IMPÔTS D’ÉTAT CONTRIBUANT AU PROGRAMME

L’augmentation des dépenses fiscales résulte essentiellement de la montée en puissance des crédits d’impôt pour dépenses d’équipement de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable.

On doit s’interroger sur l’efficacité et la pérennité de ces mesures, de plus en plus coûteuses pour le budget de l’État.

Les crédits d’impôt constituent un dispositif apprécié des ménages, et, en tant que tel, un levier permettant une montée en puissance rapide d’un dispositif, en l’occurrence les économies d’énergie dans l’habitat. Il convient toutefois de s’interroger sur le coût moyen de l’énergie économisée et sur le coût de la tonne de CO₂ non émise dans l’atmosphère grâce aux équipements installés, ne serait-ce que pour les comparer avec d’autres types de mesures.

Le montant des dépenses fiscales du programme n° 174 doit être comparé aux dépenses budgétaires du même programme. En l’occurrence, les dépenses fiscales dépasseront les autorisations d’engagement totales d’un facteur 2,8 et celles de l’action n° 1 Politique de l’énergie et des matières premières d’un facteur 46.

Si l’on estime important de maîtriser la progression des autorisations d’engagement et les crédits de paiement, la même attention doit aussi porter sur les dépenses fiscales du programme. En tout état de cause, il est indispensable de parvenir à un chiffrage plus précis du montant de chaque dépense fiscale. Aucun chiffre n’est communiqué pour le montant en 2008 de la provision pour reconstitution des gisements d’hydrocarbures. Une évaluation précise de l’efficience des dépenses fiscales du programme est également nécessaire.

Par ailleurs, on doit s’interroger sur la possibilité de pérenniser ces mesures dès lors que des programmes massifs de rénovation de l’habitat ancien seraient lancés, probablement à la suite du Grenelle de l’environnement. Leur coût pourrait en effet rapidement apparaître rédhibitoire pour le budget de l’État.

Enfin, par hypothèse, les crédits d’impôt ne bénéficient qu’aux ménages acquittant l’impôt sur le revenu et leur complexité contribue à en restreindre l’application aux ménages les plus favorisés. Le nombre de ménages bénéficiaires de la mesure portant sur les installations d’économie d’énergie ou d’énergies renouvelables est estimé à 990 000. Au regard de la justice sociale, le mécanisme des certificats d’énergie apparaît supérieur. En effet, les fournisseurs d’énergie se voient contraints d’effectuer des opérations similaires au profit des consommateurs, sans distinction de revenu.

En tout état de cause, le crédit d’impôt était sans doute un bon outil de sensibilisation à l’impératif de la maîtrise de l’énergie et du développement des énergies renouvelables. On peut considérer aujourd’hui que la population française a intégré cette nouvelle contrainte. Il conviendrait de vérifier que le jeu des prix de l’énergie suffit à modifier les comportements. Dans cette hypothèse, le crédit d’impôt pourrait être diminué progressivement.

IV.– DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN MAJORITÉ EXTÉRIEURES
AU PROGRAMME

Dans le cadre du projet annuel de performances pour 2007, les crédits de personnel figuraient dans les autorisations d’engagement et les crédits de paiement de l’action Politique de l’énergie et des matières premières, pour un montant de 17,6 millions d’euros.

Le Programme n° 174 Énergie et matières premières pour 2008 ne comprend, en revanche, aucune dépense de personnel.

Pour 2008, les personnels d’administration centrale et des services déconcentrés travaillant pour le programme n° 174 Énergie et matières premières figurent en effet dans le programme n° 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie et du développement durable, où ils sont identifiés dans les actions miroir Personnels œuvrant pour les politiques des programmes n° 174 Énergie et matières premières et n° 188 Recherche dans le domaine de l’énergie et Personnels œuvrant pour le programme n° 181 Protection de l’environnement et prévention des risques.

Le total des ETP pour 2008 s’élève à 310 et la masse salariale à 26,1 millions d’euros. La répartition des ETP est de 60 % pour la DGEMP et de 40 % pour les DRIRE.

EFFECTIFS ET CRÉDITS DE PERSONNEL DE L’ADMINISTRATION CENTRALE
ET DES SERVICES DÉCONCENTRÉS

Le projet annuel de performances pour 2007 prévoyait un effectif de 185 ETPT pour l’action n° 1 Politique de l’énergie et des matières premières. Dans l’hypothèse où les méthodes de comptabilisation n’auront pas été modifiées en 2008, l’augmentation des effectifs sera donc de 1,8 %.

Les inconvénients de la prise en charge des crédits de personnel par des actions de soutien sont bien connus. La lecture des documents budgétaires en est compliquée et un aperçu d’ensemble sur les coûts complets prévisionnels du programme est difficile à établir.

Les effectifs des opérateurs sont retracés dans le tableau suivant.

EFFECTIFS DES OPÉRATEURS DU PROGRAMME

La progression des effectifs de l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) est une conséquence de la loi du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs.

D’une part, les directions opérationnelles ont été renforcées, notamment pour l’achèvement du laboratoire souterrain de Meuse/Haute-Marne, et, d’autre part, des missions nouvelles ont été confiées à l’ANDRA, nécessitant des emplois supplémentaires. On observera que l’augmentation des effectifs se limite toutefois à 7 % sur deux ans.

La progression en 2008 des effectifs de l’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) s’explique par la reprise des personnels de Charbonnages de France (CdF) désireux de poursuivre leur activité au-delà de la dissolution de ce dernier.

Les effectifs de GEODERIS sont stables depuis 2006.

On notera au total que les effectifs des opérateurs sont environ deux fois supérieurs à ceux de l’administration centrale et des services déconcentrés.

V.– DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS DE PERFORMANCE
COUVRANT UN CHAMP TROP LIMITÉ

Les indicateurs de performance figurant dans le projet annuel de performances sont satisfaisants pour les actions n° 2, 3 et 4 liées à la solidarité après-mines. Ils sont en revanche insuffisants pour l’action n° 1 Politique de l’énergie et des matières premières.

1.– Le tableau d’ensemble des indicateurs

Le projet annuel de performances pour 2008 du programme n° 174 Énergie et matières premières lui assigne trois objectifs : d’abord la maîtrise de l’énergie par la réduction de la consommation et le développement des énergies renouvelables, ensuite la mise en sécurité efficiente du territoire minier, et, enfin, l’amélioration de l’efficience de la gestion des prestations aux mineurs.

Les indicateurs de performance liés à chacun des objectifs sont présentés d’une manière synthétique dans le tableau suivant.

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE DU PROGRAMME N° 174
ÉNERGIE ET MATIÈRES PREMIÈRES

Les objectifs de performance pour 2008 assignés au programme n° 174 seront analysés dans la suite.

Il paraît toutefois indispensable de souligner que la batterie de neuf indicateurs choisis dans le projet annuel de performances pour 2008 est loin de couvrir tout le champ de la politique de l’énergie et des matières premières.

Ces indicateurs ne mesurent la performance que dans le champ de la maîtrise de l’énergie et des énergies renouvelables, ainsi que dans celui de la mise en œuvre de la solidarité après-mines. On connaît les raisons de méthodologie qui ont milité en faveur du choix de ces indicateurs. Il s’agirait de ne mesurer la performance que des politiques directement mises en œuvre par le programme.

En réalité l’action Politique de l’énergie et des matières premières a de multiples dimensions de conception, d’impulsion et de réglementation qui, certes, diffusent par de multiples canaux mais dont les résultats lui sont directement imputables.

Votre Rapporteur spécial estime souhaitable la révision des indicateurs de performance du programme n° 174, afin de refléter tous les principaux aspects de la politique de l’énergie et des matières premières. Il ne s’agit nullement de favoriser une vision impressionniste de l’action de l’État, mais de constituer un véritable outil d’aide à la décision politique.

2.– La nécessité d’un tableau synthétique de la situation énergétique de la France

Un tableau de bord de la situation énergétique de la France améliorerait la lisibilité la politique énergétique suivie.

Un premier volet d’informations pourrait porter sur l’énergie primaire.

S’agissant de la production, il est important de suivre l’évolution de trois sources d’énergie primaire que sont l’hydraulique, le nucléaire et les énergies nouvelles renouvelables thermiques (ENRt) ainsi que les déchets, dont l’intérêt est d’autant plus important que leurs émissions de gaz à effet de serre sont soit nulles (hydraulique et nucléaire) soit caractérisées par un bilan global nul.

Si l’hydraulique est soumis à des aléas climatiques importants, son volume de production dans les prochaines années est soumis à des influences contraires.

Le développement de la petite et moyenne hydroélectricité pourrait apporter une contribution de l’ordre de 5 TWh pour une puissance installée de 1 000 MW. À l’inverse, une diminution du productible d’environ 1,5 TWh pourrait résulter de l’augmentation des débits réservés en application de la loi du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques.

La production nucléaire des années à venir dépend essentiellement de la qualité de la maintenance, des autorisations d’exploitation au-delà de trois premières décennies des réacteurs les plus anciens dans un parc de 21 ans d’âge moyen et de l’entrée en service satisfaisante de l’EPR.

Quant à la production d’énergie primaire à partir des énergies renouvelables thermiques, son suivi renseigne sur la diffusion effective de chauffe-eau solaire, du bois énergie et de l’utilisation des déchets pour la cogénération.

Des indicateurs relatifs aux importations et à la consommation d’énergie primaire en volume présenteraient l’intérêt évident de mesurer l’impact global des politiques suivies en matière d’économie d’énergie.

Le tableau suivant condense les informations qu’il serait souhaitable de voir figurer, pour les années à venir, dans le projet annuel de performances pour 2009.

PRODUCTION, IMPORTATIONS ET CONSOMMATION D’ÉNERGIE PRIMAIRE

Un deuxième tableau devrait figurer dans le projet annuel de performances, présentant l’évolution du taux d’indépendance énergétique, global et par énergie primaire.

INDÉPENDANCE ÉNERGÉTIQUE DE LA FRANCE

(en pourcentage)

Un troisième ensemble d’informations sur l’évolution de la consommation d’énergie finale corrigée du climat par secteur devrait également être présenté.

À titre de proposition, le tableau ci-après permet de vérifier l’adéquation des objectifs de la politique énergétique avec les objectifs visés.

ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION D’ÉNERGIE FINALE CORRIGÉE DU CLIMAT
PAR SECTEUR

Un examen rapide des consommations d’énergie finale du résidentiel-tertiaire et des transports montre que la croissance des volumes corrigés des variations climatiques se poursuit, en dépit de la hausse des prix de l’énergie.

Un quatrième volet d’information, relatif à la facture énergétique en valeur absolue et en pourcentage du PIB au cours de l’année future doit impérativement figurer dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances.

FACTURE ÉNERGÉTIQUE DE LA FRANCE

D’un montant de 46,25 milliards d’euros en 2006, en augmentation de 18,5 % par rapport à 2005, la facture énergétique a représenté un prélèvement de 2,6 % sur le PIB.

Autre indicateur particulièrement clair, le nombre de jours d’exportations couvrant la facture énergétique était de 30 en 2004 et est passé à 43 en 2006. Cet indicateur a l’intérêt de synthétiser les influences respectives des prix et des volumes des importations et des exportations, tout en étant d’une compréhension immédiate.

En tout état de cause, l’enrichissement des indicateurs de performance du programme n° 174 est indispensable pour donner un sens au projet annuel de performances, au-delà de la seule consultation des données budgétaires.

*

* *

L’aperçu global du programme n° 174 ne saurait suffire à en percevoir l’importance.

Ses deux volets relatifs à la politique de l’énergie et des matières premières ainsi qu’à la solidarité de l’après-mines méritent un examen détaillé, présenté dans les deux parties ci-après.

DEUXIÈME PARTIE : LA POLITIQUE DE L’ÉNERGIE
ET DES MATIÈRES PREMIÈRES (ACTION N° 1)

De l’action n° 1 Politique de l’énergie et des matières premières.

L’analyse sera présentée en deux étapes. La première est celle de l’analyse proprement budgétaire.

Comme le montre le rapport annuel de performances pour 2006, les instruments de suivi des dépenses budgétaires permettent de mettre en évidence une éventuelle dérive des coûts. Ce rapport met également en évidence les insuffisances des indicateurs de performance, auxquelles il n’a malheureusement pas été apporté de remède depuis lors.

Conformément aux remarques précédentes, l’analyse des demandes de crédits pour l’action Politique de l’énergie et de matières montre que la croissance des demandes pour le programme n° 174 dans son ensemble ne lui est pas imputable. La croissance des dépenses de fonctionnement est en effet compensée par une réduction de celles d’intervention.

Au-delà des questions budgétaires, aussi importantes soient-elles, il est apparu indispensable à votre Rapporteur d’apporter des éclairages sur la politique des matières premières et sur la politique énergétique, ainsi que sur les grands acteurs publics de ces deux secteurs.

I.– COMMENTAIRE DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES DE 2006

En dépit des modifications de périmètre budgétaire survenues entre 2006 et 2008, l’examen du rapport annuel de performances de 2006 livre des enseignements de portée générale.

Les crédits relatifs à la politique de l’énergie et des matières premières faisaient partie du programme n° 134 Développement des entreprises, au titre de l’action n° 1 Politique de l’énergie et des matières premières.

Une dérive importante des crédits s’est produite en 2006. Par ailleurs, les indicateurs de performance attachés à cette action sont apparus largement perfectibles.

A.– UNE DÉRIVE DES DÉPENSES LIÉE À « L’AIDE À LA CUVE » IMPRÉVUE ET NON COMPENSÉE

L’action Politique de l’énergie et des matières premières a connu, en 2006, un dépassement de 54,5 % des crédits de paiement prévus hors titre 2, en raison principalement de la mise en place d’une dépense d’intervention, non comprise dans le projet annuel de performances (PAP) pour 2006 : « l’aide à la cuve », dont le coût s’est élevé à 35,5 millions d’euros, et qui n’a pu être compensée par des économies équivalentes.

S’adressant aux ménages non imposables se chauffant au fioul, l’aide à la cuve a été mise en place pour compenser les effets de la hausse du prix du pétrole, pour les mois de septembre à décembre 2005, avec paiement de la prime de 75 euros en 2006.

Le dépassement des crédits prévus pour cette action livre au moins trois enseignements.

D’abord, la mise en place d’une aide temporaire comme l’aide à la cuve pour faire face à l’emballement des prix du pétrole apparaît rétrospectivement mal justifiée alors que nombre d’experts prévoyaient que le niveau élevé de ces prix serait durable.

Par ailleurs, on peut se demander si l’intervention de l’État par ce canal était justifiée. En tout état de cause, un autre type d’intervention aurait pu avoir une meilleure efficacité économique à long terme si elle avait été orientée vers les économies d’énergie.

Enfin, la réactivité de l’administration a été insuffisante pour compenser la dépense imprévue, imposée pour des raisons conjoncturelles.

B.– DES INDICATEURS DE PERFORMANCE COUVRANT UN CHAMP LIMITÉ

Quatre indicateurs de performance ont été utilisés en 2006, portant sur les économies d’énergie et le développement des énergies renouvelables thermiques.

Mesurant l’effet des certificats d’énergie en termes d’économies d’énergie, le premier indicateur choisi pour le projet annuel de performance pour 2006 a délivré un résultat partiel décevant mais non significatif puisque le dispositif introduit par la loi de programme du 13 juillet 2005 sur les orientations de la politique énergétique n’est entré en vigueur, dans la pratique, qu’à la fin 2006.

La même situation risque de produire pour 2007 et 2008, dans la mesure où les obligations imposées aux fournisseurs d’énergie ne portent que sur l’ensemble de la période 2006-2009.

Le deuxième indicateur porte sur l’efficience des programmes de l’ADEME relatifs à l’utilisation rationnelle de l’énergie. On note que la prévision de 2,58 tonnes équivalent pétrole économisées par millier d’euros investis par l’ADEME dans ses programmes est dépassée à 2,7 TEP/k€, soit une amélioration de 4 %. Au total, pour 28 millions d’euros investis par l’ADEME en 2006, l’économie totale s’est établie à 76 201 tonnes de pétrole pour la même année. S’agissant de dépenses d’achat de pétrole évitées, la rentabilité de ces investissements suppose qu’ils soient durables.

Le troisième indicateur mesure l’impact des tarifs réglementés sur la production d’électricité renouvelable. Le RAP 2006 indique lapidairement que cet indicateur, non calculé, a été supprimé dans le PAP 2007 au motif qu’il aurait été insuffisamment imputable à l’action de l’État. Cette appréciation est contestable, l’État étant bien l’auteur des tarifs réglementés d’achat de l’électricité produite par des sources d’énergie renouvelables, comme les éoliennes, les panneaux solaires photovoltaïques ou la petite hydraulique.

Le quatrième indicateur traite de l’effet des programmes de l’ADEME incitant à la production d’énergie renouvelable thermique. Les prévisions de départ sont dépassées, à la fois pour les capteurs solaires thermiques dans l’habitat collectif, pour l’utilisation du bois énergie dans les chaufferies collectives, et, chez les particuliers, pour les pompes à chaleur, les chauffe-eau solaires et les appareils à bois. Là encore, se pose la question de la rentabilité des aides accordées, qui ne reçoit malheureusement pas de réponse dans le RAP 2006.

En tout état de cause, aussi utiles soient-ils, les indicateurs de performance choisis par le RAP 2006 ne pouvaient résumer la totalité de la politique énergétique des pouvoirs publics. En effet, les enjeux énergétiques des prochaines années sont bien plus nombreux (remplacement des énergies fossiles par des énergies sans CO₂, renouvellement du parc électronucléaire, développement des biocarburants et des transports collectifs).

Force est de constater, à la lecture du projet annuel de performances pour 2008, qu’aucun progrès n’a été fait depuis deux ans en ce domaine. Il y a pourtant urgence à faire du PAP et du RAP de véritables instruments d’analyse de la politique énergétique.

II.– LES DEMANDES BUDGÉTAIRES POUR 2008 EN HAUSSE LIMITÉE

La hausse des demandes d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement pour le programme n° 174 n’est pas imputable à l’action n° 1 Politique de l’énergie et des matières premières.

A.– DES DEMANDES DE CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT AUX FINALITÉS VARIÉES

Les demandes de crédits de fonctionnement pour 2008 s’établissent à 36,7 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 37,4 millions d’euros en crédits de paiement (CP). Les variations par rapport à 2007 sont respectivement de 7,4 % pour les AE et de 0,3 % en crédits de paiement, avec une incertitude due à des changements de périmètre dans le PAP 2008.

Le tableau suivant présente l’évolution des différentes dépenses de fonctionnement de l’action n° 1.

DEMANDES DE CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT POUR L’ACTION POLITIQUE
DE L’ÉNERGIE ET DES MATIÈRES PREMIÈRES

Des économies substantielles – une réduction d’un facteur 4 – sont réalisées pour le contrôle des carburants effectué en application des deux directives européennes 98/70 et 99/32/CE, grâce à la mise en place de marchés à bons de commande.

Les autorisations d’engagement pour les études relatives à l’énergie et aux matières premières sont en légère baisse (– 0,7 %). Compte tenu de la haute qualification des emplois de l’administration centrale, des économies plus substantielles devraient pouvoir être effectuées par une internalisation plus forte des études indispensables.

Les subventions pour charges de service public représentent 98 % des dépenses de fonctionnement.

1.– Les subventions à l’ANDRA

Pour 2008, les autorisations d’engagement de l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) seraient multipliées par 2,2 par rapport à 2007, afin de lui permettre de prendre en charge les deux nouvelles missions d’intérêt général qui lui ont été confiées par la loi du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et des déchets radioactifs.

Première mission d’intérêt général, la réalisation de l’inventaire triennal des déchets radioactifs, dont la prochaine édition est prévue pour 2009, correspond à une demande d’autorisation d’engagement de 715 000 euros pour un travail pourtant effectué en interne, en coopération avec les producteurs de déchets.

Deuxième mission d’intérêt général, l’assainissement de sites ou la reprise de déchets orphelins correspond à une demande de 3,75 millions d’euros, qui seront utilisés, d’une part, pour financer des coûts d’entreposage acquittés au profit du CEA et de Socatri, et, d’autre part, pour mener à bien l’assainissement des sites Bayard (Seine-Maritime) et Isotopchim (Alpes-de-Haute-Provence).

2.– Les subventions à l’ADEME

88 % des subventions pour charges de service public correspondent à la subvention versée à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME).

D’un montant de 140 millions d’euros, les dépenses totales d’intervention de l’ADEME dans le domaine de l’énergie sont financées par le budget de l’État et par des produits de taxes.

La demande de subvention figurant au programme n° 174, en diminution de 0,6 %, a pour objet de financer les dépenses de fonctionnement de l’ADEME, à hauteur de 19,8 millions d’euros et des dépenses d’intervention dans le cadre d’actions relatives à l’énergie, pour un montant de 11,6 millions d’euros.

Les priorités d’utilisation des crédits déclarées par l’ADEME sont la performance énergétique des bâtiments pour un montant de 2,8 millions d’euros, la réduction des consommations d’énergie dans le secteur des transports pour 1,3 million d’euros, et le développement des énergies renouvelables pour 5,9 millions d’euros. Ces dépenses d’intervention semblent, pour partie, recouvrir des actions réalisées ou réalisables en interne.

Il semble, en tout état de cause, difficile de distinguer les activités qui ressortissent des dépenses de fonctionnement ou d’intervention. La lisibilité des montants mis en jeu par les différentes actions de l’ADEME en faveur de l’énergie pourrait être sensiblement améliorée.

Des améliorations dans ce domaine résulteront du nouveau contrat de plan signé avec l’État pour la période 2007-2010.

a) La simplification du financement, par la rebudgétisation des taxes versées directement à l’ADEME

Une rebudgétisation de trois taxes précédemment versées à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) est proposée par l’article 22 du présent projet de finances.

ÉVOLUTION DES TAXES VERSÉES DIRECTEMENT À L’ADEME

(en millions d’euros)

Dans un souci de simplification administrative et de gestion, la fiscalité affectée à l’ADEME est regroupée sur la seule taxe générale sur les activités polluantes. Recevant déjà une fraction de la taxe générale sur les activités polluantes, l’ADEME en recevra une fraction majorée.

b) La mission de l’ADEME

Le contrat de plan entre l’État et de l’ADEME pour la période 2007-2010 lui assigne comme objectifs le renforcement de ses capacités d’expertise et un meilleur ciblage de ses aides et de ses actions.

Dans le domaine de l’animation et du financement de la recherche et de l’innovation, l’Agence concentrera ses efforts sur dix programmes principaux et veillera à une bonne valorisation des résultats de la recherche et au renforcement de l’ancrage régional et européen des travaux. Dans la même perspective, l’ADEME consolidera la constitution et l’animation de systèmes d’observation, c’est-à-dire de dispositifs d’information fiables permettant aux décideurs locaux et à l’État de choisir en connaissance de cause, et de bénéficier d’un suivi.

Dans le domaine de l’information et de la sensibilisation du public, l’ADEME devra mettre en œuvre de nouvelles campagnes de grande ampleur pour faire évoluer les mentalités et les comportements. Les professionnels, les administrations ainsi que les collectivités territoriales devront eux aussi être mieux formés. Ainsi, les professionnels bénéficieront d’un partenariat entre l’ADEME, les régions, les organisations professionnelles et les organismes de formation.

Dans le domaine de l’expertise au service des pouvoirs publics, l’ADEME assistera les pouvoirs publics dans la conception des politiques publiques et assurera un rôle de conseil pour orienter les choix des acteurs socio-économiques.

Dans le domaine de l’aide directe à la concrétisation de projet, l’ADEME assurera à l’occasion du nouveau contrat d’objectifs un pilotage renforcé de son dispositif d’aides à la décision, favorisera la mise en œuvre de références régionales et nationales pour des opérations d’investissement ou pour des actions territoriales.

c) Le budget de l’ADEME

En 2007, le budget de fonctionnement de l’ADEME devrait s’élever à 85,39 millions d’euros, et le budget d’intervention à 249,0 millions d’euros en crédits de paiement.

On observe une augmentation sensible des charges de personnel en 2007, avec une augmentation de 6 % et depuis 2002, avec une augmentation de 16 % depuis 2002.

B.– LES DEMANDES DE CRÉDITS D’INTERVENTION FOCALISÉES SUR L’INTERNATIONAL

Les demandes de crédits pour les dépenses d’intervention s’élèvent à 17,8 millions d’euros pour les autorisations d’engagement et à 13,1 millions d’euros pour les crédits de paiement. Les variations par rapport à 2007 sont respectivement de – 10,4 % et de – 14,4 % mais ces chiffres sont entachés d’incertitudes car des changements de périmètre semblent pris en compte dans le projet annuel de performances pour 2008.

DEMANDES DE CRÉDITS D’INTERVENTION POUR L’ACTION
POLITIQUE DE L’ÉNERGIE ET DES MATIÈRES PREMIÈRES

Le poste le plus important des dépenses d’intervention de l’action n° 1 Politique de l’énergie et des matières premières correspond à la contribution française au programme de partenariat mondial de lutte contre les menaces nucléaires, chimiques et bactériologiques liées au démantèlement des arsenaux russes et ukrainiens. Débutant en 2002, ce partenariat est prévu pour dix années et pourrait diminuer en importance plus rapidement que prévu, faute de pouvoir mettre en place des projets fiables.

La diminution de la subvention au Comité local d’information et de suivi (CLIS) de Bure est rendue possible grâce au cofinancement de ses activités par les entreprises concernées par le stockage réversible en couche géologique profonde des déchets radioactifs de haute ou moyenne activité à vie longue.

Les demandes de crédits de coopération internationale sont stables à 4,2 millions d’euros, et correspondent à diverses actions de recherche, de formation et d’information mutuelle. La croissance de la subvention de fonctionnement du Conseil de l’énergie créé par la loi de programme du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la politique énergétique en remplacement du Conseil supérieur de l’électricité et du gaz (CSEG), vise une prise en charge financière du nouvel organisme par l’État et non plus par EDF et GDF comme auparavant.

III.– LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS DE PERFORMANCE POUR 2008

Considérant que les seuls indicateurs de performance à retenir pour le programme n° 174 sont ceux mesurant les effets directs des politiques suivies, trois indicateurs figurent dans le projet annuel de performances pour 2008 (voir tableau ci-après).

INDICATEURS DE PERFORMANCE DE L’ACTION
POLITIQUE DE L’ÉNERGIE ET DES MATIÈRES PREMIÈRES

Le premier indicateur (1.1) mesure l’effet des certificats d’économie d’énergie mis en place par la loi de programme du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la politique énergétique.

Selon le dispositif créé par cette loi, les fournisseurs d’électricité, de gaz et de fioul domestique et les producteurs de chaleur ou de froid ont l’obligation de réaliser des investissements dans le domaine des économies d’énergie, la non-réalisation des objectifs leur imposant d’acquitter un versement libératoire. Sur la base d’une consommation d’énergie dans le secteur résidentiel-tertiaire est estimée à 838 TWh en 2007 et 847 TWh en 2008, les économies résultant du système de certificats devraient atteindre respectivement 12 TWh et 25 TWh, ce qui correspond à une valeur cible de l’indicateur égale à 2,9.

Après un retard dans sa mise en place, le système semble monter en puissance rapidement, ce qui pourrait permettre d’atteindre l’objectif de 2,9 en 2008. En cas d’insuccès, une réflexion devrait porter sur la simplification du dispositif.

Le deuxième indicateur (1.2) porte sur l’efficience des programmes de l’ADEME pour la maîtrise de l’énergie. Selon les prévisions actualisées de l’ADEME, 77 000 tonnes équivalent pétrole auraient été économisées en 2007, pour un coût total des programmes de l’agence de 29,6 millions d’euros. Entre 2005 et 2007, l’efficience n’a progressé que de 1,9 %.

Enfin le troisième indicateur porte sur la progression des équipements de production d’énergie thermique renouvelable (capteurs solaires thermiques, chaufferies brûlant du bois, pompes à chaleur, etc.) résultant des aides de l’ADEME et du crédit d’impôt. Les objectifs concrets correspondant aux différents équipements sont indiqués dans le tableau précédent. En l’occurrence, il serait indispensable, pour les raisons décrites plus haut, de pouvoir distinguer les effets des actions de l’ADEME et du crédit d’impôt.

IV.– ÉLÉMENTS SUR LA POLITIQUE DES MATIÈRES PREMIÈRES

Si la hausse continue des prix des combustibles fossiles est un phénomène connu de tous, la flambée des prix des matières premières l’est moins. Or ses implications notamment pour l’industrie sont également majeures.

Le contexte haussier du secteur, qui résulte essentiellement de la demande croissante des grands pays émergents comme la Chine ou l’Inde, a généré des bouleversements dans l’industrie des matières premières, avec la constitution de géants transfrontières.

Dans ce domaine, une question stratégique pour notre pays est l’avenir d’ERAMET, tant pour l’économie de la Nouvelle-Calédonie que pour la présence de la France dans le secteur de métaux aussi essentiels que le nickel et le manganèse pour la métallurgie moderne.

Votre Rapporteur spécial estime que les solutions envisageables pour stabiliser le capital et assurer le développement d’ERAMET doivent être débattues en urgence.

A.– LA FLAMBÉE DES COURS MONDIAUX DES MATIÈRES PREMIÈRES

Depuis 2005, les marchés des matières premières sont soumis à de fortes pressions résultant d’un déficit de l’offre par rapport à la demande.

En 2007, les prix des matières premières métalliques ont atteint des niveaux record. À titre d’exemple, le nickel dont le cours en moyenne annuelle était en 2003 de 9 625 dollars par tonne s’est élevé à 54 150 dollars par tonne en mai 2007. Les cours du cuivre ont dépassé depuis 2006 à plusieurs reprises la barre des 8 000 dollars par tonne, alors que son cours moyen en 2003 était de 1 778 dollars par tonne.

La flambée des prix issue du déséquilibre des marchés a été amplifiée par la spéculation.

Le tableau ci-après présente un aperçu de l’évolution des cours des principaux métaux.

ÉVOLUTION DES COURS DES PRINCIPAUX MÉTAUX

(en pourcentages)

La hausse des prix a été déclenchée en 2003 avec la reprise de la croissance de l’économie aux États-Unis et au Japon, alors que le PIB de la Chine augmentait déjà à un rythme dépassant les 10 % par an.

Pendant la décennie quatre-vingt-dix, les prix des métaux étaient tombés à des niveaux extrêmement bas. Les producteurs s’étaient engagés dans une politique de restriction de l’offre, fermant les mines les moins rentables et en mettant d’autres sous cocon.

La croissance exponentielle de la demande est donc apparue sans qu’aucun producteur ne l’ait anticipée. Les conséquences immédiates ont été l’émergence d’une pénurie relative et la flambée des prix.

Depuis la croissance mondiale, tirée par la Chine et dans une moindre mesure par l’Inde, évolue à près de 5 % par an. L’accroissement de la production de métaux ne parvient pas à suivre l’augmentation de la demande. Ainsi le marché du cuivre est resté déficitaire pendant trois années consécutives pour retrouver l’équilibre en 2006.

B.– LA CONCENTRATION DU SECTEUR DES MATIÈRES PREMIÈRES

Devant la hausse de la demande, les producteurs miniers ont commencé par pousser leurs capacités de production à leur maximum puis ont engagé des investissements de capacité. Deuxième volet de leur réponse, la prospection a été relancée. Le délai de mise en œuvre d’un nouveau projet minier, au-delà de la phase de prospection, est toutefois d’une dizaine d’années.

Troisième volet de la réponse, les compagnies minières et métallurgiques se sont lancées dans des opérations de croissance externe par fusion et acquisition. La hausse des prix leur ayant permis de réaliser d’importants bénéfices, leur capacité d’endettement s’est notablement accrue. Le rachat ou la prise de participation se fait dans les entreprises concurrentes disposant d’importantes réserves minières.

Depuis 2005 on relève une trentaine d’opérations de ce type dans le secteur, pour un montant estimé supérieur à 200 milliards de dollars. Par cette stratégie, les entreprises étendent leurs réserves minières, mais sans pour autant qu’il soit découvert de nouveaux gisements.

On verra dans la suite que les mouvements de restructuration de l’industrie minière et métallurgique n’épargnent aucun secteur.

1.– Le secteur des matériaux de construction

Les mouvements de fusions et d’acquisitions ont modifié la carte de répartition des entreprises de matériaux de construction. Étant donnée la forte croissance des activités dans les pays émergents, les entreprises internationalisées du secteur, les groupes cimentiers essentiellement, ont notablement augmenté leur présence dans les pays étrangers par l’achat de sociétés locales et l’implantation de nouveaux sites de production.

FUSIONS ET ACQUISITIONS DANS LE SECTEUR DES MATÉRIAUX DE CONSTRUCTION EN 2006 ET 2007

Source : DGEMP

2.– Le secteur minier

La concentration minière, initiée en 2001 par la fusion des groupes BHP et Billiton, s’est très fortement accélérée en 2006.

Le prix élevé des métaux a en effet entraîné la progression du cours des actions des groupes miniers qui se sont trouvés ainsi en position de force pour conclure des alliances ou des OPA. Les groupes miniers ont par ailleurs engrangé des bénéfices importants – 67 milliards de dollars en 2006 – en hausse de 64 % par rapport en 2005.

PRINCIPAUX RAPPROCHEMENTS PAR OPA ET FUSION EN 2006 ET 2007
DANS LE SECTEUR MINIER

(en milliards de dollars)

La croissance externe est la priorité des grands opérateurs du secteur. Le développement de la prospection est le plus souvent mené par des entreprises récentes spécialisées, qui mettent à jour un gisement avant de le céder au plus offrant pour sa valorisation ultérieure.

3.– Les conséquences sur les marchés futurs

Les OPA, alliances et fusions entraînent une véritable redistribution des cartes, avec notamment la création de géants mondiaux, possédant des portefeuilles miniers très diversifiés.

Outre la volonté de contrôle des ressources et de maîtrise technologique, ces opérations sont en effet également guidées par des logiques financières qui visent la diversification, comme rempart contre le caractère cyclique des marchés.

Sur le marché de l’aluminium, Rio Tinto-Alcan dont la fusion effective interviendra avant la fin 2007, aura sous son contrôle 16,4 % de la production mondiale de bauxite, 13,2 % de la production mondiale d’alumine, 14,5 % de la production mondiale d’aluminium, tandis que les trois premiers contrôleront 45 % de la production mondiale de bauxite et d’alumine et 40 % de la production d’aluminium. Avant ces opérations de concentration, ces parts de marché étaient réparties entre cinq entreprises et non pas trois.

Sur le marché du nickel, l’acquisition d’Inco par CVRD fait de cette dernière le deuxième producteur mondial de nickel. Les trois premières entreprises de la filière contrôlent près de 50 % de l’offre mondiale.

C.– LA POLITIQUE FRANÇAISE DES MATIÈRES PREMIÈRES

L’action des pouvoirs publics dans le domaine des matières premières repose sur quatre orientations principales : la valorisation des ressources nationales ; la promotion du recyclage ; la gestion des risques d’approvisionnement et une politique de coopération internationale.

1.– La valorisation des ressources nationales dans le respect de l’environnement

Les pouvoirs publics accompagnent par plusieurs actions les efforts des entreprises dans leur besoin d’accès aux ressources du sous-sol.

Les schémas départementaux des carrières sont à la fois des outils de programmation et d’aménagement. La définition des projets industriels bénéficie en amont d’un appui régional et interrégional et d’aide à la concertation en amont de la définition des projets industriels.

Des orientations spécifiques sont mises en place, en liaison avec le secrétariat général de la mer pour permettre l’accès des granulats marins comme ressource complémentaire de celles des granulats issus de carrières à terre.

Le code minier continue d’être modernisé et simplifié afin d’actualiser les processus d’attribution de permis de recherche et d’exploitation du sous-sol et de réduire les délais d’obtention de ces permis.

Des solutions sont recherchées par les procédures visées à l’article 109 du code minier, qui permet d’obtenir un permis d’exploitation d’une substance d’importance économique sans l’accord du propriétaire.

2.– La promotion du recyclage

Le recyclage est un axe à privilégier puisqu’il constitue la seule source d’approvisionnement nationale de métaux ferreux et non ferreux depuis la fermeture des dernières mines de substances métalliques sur le territoire métropolitain.

Actuellement, le tiers des besoins de l’industrie des métaux de base est couvert par du métal recyclé. Pour certains métaux comme le plomb, la part du recyclage est estimée à plus de 50 %. La récupération et le recyclage des métaux précieux (or, platine…) ont également un avenir prometteur.

Les pouvoirs publics entendent renforcer le recyclage des déchets de production et des produits arrivés en fin de vie. Il s’agit de véritables gisements dont l’exploitation peut se faire à des conditions économiques satisfaisantes tout en permettant de réduire l’émission de gaz à effet de serre. Ainsi, en 2005, le recyclage de l’aluminium, du cuivre et du plomb a permis d’éviter l’émission de 3,2 millions de tonnes équivalent CO₂).

L’État doit aussi veiller à la continuité des flux d’approvisionnement des unités de recyclage et favoriser les actions de recherche-développement, de normalisation et de progrès technologique. Différents organismes à vocation scientifique (CNRS, IFREMER, BRGM, centres techniques) sont mobilisés à cet effet. Les entreprises sont informées sur les possibilités de soutien public.

3.– La gestion des risques d’approvisionnement.

L’évolution du contexte international à la fin des années quatre-vingt-dix, conjuguée aux besoins évolutifs de l’industrie, a conduit les pouvoirs publics, en 1996, à liquider le stock national stratégique pour lui substituer un système décentralisé, en adéquation avec les besoins des industries.

À la fin de la même décennie, la responsabilité des approvisionnements en cas de crise a été transférée aux industriels, le dispositif public de surveillance et d’alerte des marchés et des filières ayant été parallèlement renforcé. Une veille renforcée a été mise en place sur les marchés des matières premières minérales dans le but de mieux anticiper les problèmes d’approvisionnement et le cas échéant de mieux s’en prémunir, les industriels concernés prenant alors chacun à leur niveau les dispositions de précaution les mieux adaptées.

Les attributions Sécurité d’approvisionnement sont confiées à la Direction des ressources énergétiques et minérales (DIREM) de la DGEMP. À ce titre, un budget d’études matières premières lui est affecté pour asseoir les actions de veille.

L’évaluation des situations à risques et leur évolution prévisible s’effectuent en liaison avec les industriels et avec le BRGM.

4.– La politique de coopération internationale.

La politique de coopération dans le domaine des matières premières a pour but de contribuer durablement au développement de pays producteurs, en leur permettant d’assurer une production suffisante et régulière contribuant à la stabilisation des marchés, et de rendre plus sûr l’approvisionnement de l’industrie française en établissant des liens privilégiés avec les États producteurs.

La coopération internationale bilatérale comporte à la fois l’assistance technique et des actions de formation continue des cadres miniers des entreprises et des administrations des pays producteurs. Cette formation continue est assurée par les Écoles des mines et l’École de géologie de Nancy dans le cadre d’une instance commune, le Centre d’études supérieures des matières premières (CESMAT). Le CESMAT est maintenant à la tête d’un réseau de plus de 2 000 anciens stagiaires originaires d’une trentaine de pays.

5.– Les moyens financiers

En 2007, pour un montant d’engagements de 256 600 euros, les études engagées ou prévues concernent le cadrage économique, l’étude des granulats marins, la sécurité d’approvisionnement en titane, les marchés du platine, du palladium et du rhodium.

Pour 2008, un montant d’engagement prévisionnel d’autorisations d’engagement de 253 600 euros, pour des crédits de paiement disponibles de 324 086 euros financera des études sur le cadrage économique, les enjeux de la filière aluminium, l’industrie minière et métallurgique russe et l’impact des concentrations sur les filières industrielles.

Il est prévu de reconduire en 2008 les crédits accordés au CESMAT, compte tenu de l’effort de rationalisation des coûts d’ores et déjà réalisé les années précédentes, et de réaliser quatre opérations d’assistance technique, le montant total des dépenses s’élevant à 1,41 million d’euros.

D.– LES DÉFIS À RELEVER POUR L’URANIUM, LE NICKEL ET LE MANGANÈSE

ERAMET, pour la production de nickel et de manganèse, et AREVA, pour la production d’uranium, représentent l’essentiel des atouts de la France dans le secteur minier.

On ne saurait toutefois oublier ni les matériaux de construction ni les petites exploitations.

Les prix des matériaux de construction ont augmenté sous l’action de la hausse des prix du pétrole et de celle des prix des matières premières métalliques utilisés dans la construction (acier, cuivre, zinc).

L’essor de la construction et des travaux publics en France et à l’étranger, a contribué à accroître les tensions sur les prix. Les grandes entreprises françaises comme Lafarge et Saint-Gobain ont une présence mondiale qui leur permet d’atténuer la hausse des prix des matières premières.

De fortes disparités existent selon les marchés. L’extraction et le travail des roches ornementales et de construction sont devenus des marchés internationaux concurrentiels, d’où les difficultés rencontrées par certaines entreprises des pays développés.

La France dispose par ailleurs d’une petite production aurifère, quelques PME et artisans exploitant l’or en Guyane. L’industrie aurifère est le deuxième secteur industriel dans ce département, après l’aérospatial. Très atomisé, le secteur emploie environ 700 personnes à travers une vingtaine de PME et une cinquantaine d’artisans. Son chiffre d’affaires global en 2006 est de l’ordre de 50 millions d’euros. Les entreprises du secteur ont bénéficié des cours élevés de l’or (604 euros l’once en moyenne en 2006), mais la plupart conservent pourtant une situation financière fragile, notamment en raison d’une taille et d’une structure souvent insuffisantes.

Au demeurant, les deux questions fondamentales qui se posent en 2007 portent, d’une part, sur la production d’uranium d’AREVA, et, d’autre part, sur l’avenir d’ERAMET.

1.– AREVA au troisième rang mondial pour la production d’uranium

Déjà troisième producteur mondial d’uranium, AREVA considère comme stratégique l’accroissement de sa production et la sécurisation de ses approvisionnements.

Tendance lourde du marché des réacteurs nucléaires, les offres commerciales des constructeurs vont, en effet, devoir résoudre, pour le client, l’épineux problème de l’approvisionnement en uranium, sur toute la durée de vie des réacteurs, c’est-à-dire sur soixante ans pour les réacteurs de troisième génération.

Selon AREVA, le renforcement de sa place sur le marché de l’uranium conditionne sa capacité à s’emparer d’une partie du marché futur des 150 nouveaux réacteurs nucléaires à construire, selon ses estimations, d’ici à 2020.

En 2006, le département des activités minières d’AREVA a extrait 5 272 tonnes d’uranium. Avec une part de 15 % du marché mondial, AREVA est actuellement le troisième producteur d’uranium, après la société canadienne CAMECO, leader mondial, et l’anglo-australienne RIO TINTO. Son objectif est de détenir le plus rapidement possible un tiers du marché mondial.

LA PRODUCTION MONDIALE D’URANIUM

La production d’AREVA a baissé en 2006 par rapport à 2005, en raison d’un décalage entre les fermetures et les ouvertures de sites d’exploitation.

AREVA possède quatre filiales de production d’uranium.

LES FILIALES D’AREVA POUR LA PRODUCTION D’URANIUM

Au total, AREVA dispose de 485 000 tonnes d’uranium en ressources et en réserves, soit 10 % des ressources mondiales identifiées.

L’objectif d’AREVA est de doubler sa production d’ici à 2012.

2.– La croissance de sa production d’uranium, un impératif pour AREVA

Une course de vitesse s’est engagée dans le monde, en particulier avec la Chine, pour élargir et sécuriser les accès à l’uranium.

Les deux autres grands pôles nucléaires mondiaux, General Electric
– Hitachi et Westinghouse – Toshiba tentent de remonter la filière, en prenant le contrôle de producteurs d’uranium ou d’entreprises d’enrichissement et de fabrication de combustible. Un conglomérat russe est en cours de constitution, réunissant l’ensemble des acteurs de la filière, des producteurs d’uranium aux constructeurs de réacteurs.

Pour élargir sa production d’uranium, AREVA accélère ses investissements de prospection et de mise en exploitation. À la suite de difficultés techniques ayant entraîné l’ennoyage des premiers travaux réalisés, l’exploitation commune avec CAMECO du gisement de Cigar Lake au Canada, est repoussée à 2010-2012. Le gisement d’Imouraren au Niger, l’un des plus importants du monde, nécessite, pour être exploité, une stabilisation des relations d’AREVA avec les pouvoirs publics du Niger et une amélioration des conditions locales de sécurité.

En tout état de cause, la prospection et la mise en exploitation sont des opérations longues et coûteuses.

Le tableau suivant résume les caractéristiques des deux projets en cours.

LES DEUX PRINCIPAUX PROJETS

En parallèle, des projets exploratoires sont conduits au Gabon, au Canada, en Mongolie et en Australie et de nouvelles techniques de traitement des minerais sont développées afin de pouvoir exploiter des gisements à très faibles teneurs d’uranium.

Pour accélérer encore la progression de sa production d’uranium, AREVA réalise des opérations de croissance externe. Ainsi le groupe nucléaire a racheté en juillet 2007, pour un montant de 2,5 milliards de dollars, la société canadienne URAMIN, présente sur trois intéressants projets en Afrique du Sud, en Namibie et en Centrafrique (voir tableau ci-après).

LES PROJETS D’AREVA ISSUS DU RACHAT D’URAMIN

Au demeurant, les tensions sur le marché mondial devraient redoubler dans les années à venir.

Une pression à la baisse sur les cours est actuellement exercée par la mise sur le marché des stocks d’uranium hautement enrichi qui résulte des accords russo-américains de démilitarisation de têtes nucléaires. Cette source d’uranium devrait, selon les prévisions, se tarir à la fin 2013.

La flambée des prix devrait reprendre si les projets de construction de réacteurs se concrétisent.

3.– L’avenir d’ERAMET, une question stratégique

ERAMET est, avec AREVA, l’autre atout de la France dans le domaine de l’extraction de minerais et de la production de manganèse et de nickel.

Implantée au Gabon, ERAMET est le principal employeur de Nouvelle-Calédonie, à travers sa filiale Société Le Nickel (SLN) contrôlée à 56 %. Les autres actionnaires de SLN sont, d’une part, la Société territoriale calédonienne de participations industrielles (STCPI) rassemblant les intérêts des trois provinces de Nouvelle-Calédonie, et, d’autre part, la société japonaise Nisshin Steel.

ERAMET a procédé en 2006 à l’acquisition du groupe canadien WEDA BAY Mineral, propriétaire d’un des plus grands gisements de nickel au monde qui n’est toutefois pas encore exploité. ERAMET envisage aussi en Indonésie la construction d’une nouvelle usine hydro-métallurgique qui lui permettrait de doubler sa production de nickel.

Dopé par les cours très favorables du nickel et du manganèse, ERAMET a réalisé d’importants profits en 2006, avec un résultat net de 319 millions d’euros pour un chiffre d’affaires de 3,06 milliards d’euros en 2006, soit une hausse de 13 % par rapport à 2005.

Principalement présent en Nouvelle-Calédonie et au Gabon, ERAMET détient des positions importantes dans la production de nickel et de manganèse.

Les principaux actionnaires d’ERAMET, société cotée à la Bourse de Paris sont AREVA (26 %), la famille Duval (37 %), Romain Zalewski (13 %), le restant du capital étant réparti dans le public.

ERAMET est aujourd’hui à la croisée des chemins, tant en ce qui concerne ses possibilités de développement que la composition de son capital.

Détenant des positions non négligeables dans ses spécialités du nickel et du manganèse, ERAMET est toutefois de petite taille par rapport aux géants du secteur qui se sont récemment constitués, comme BHP Billiton, RIO TINTO-ALCAN ou les producteurs russes. L’entreprise ne dispose pas, pour le moment, des ressources nécessaires pour accélérer sa croissance organique et sa croissance externe. À titre d’exemple, il n’est pas aisé pour ERAMET de réunir les financements nécessaires pour ses projets indonésien ou canadien ou pour soumissionner pour la reprise d’un gisement de manganèse en Afrique du Sud.

Par ailleurs, la stabilité du capital d’ERAMET n’est pas acquise. Son principal actionnaire pourrait en effet se recentrer en cédant sa participation contre la reprise de la filiale Ambert et Duval ou bien même l’ensemble de l’activité alliages d’ERAMET. Un tel projet conduirait, par le jeu d’un pacte d’actionnaires, à faire basculer la majorité du capital.

Or, malgré les récentes fusions et acquisitions intervenues dans le secteur, plusieurs grands groupes internationaux sont intéressés par les actifs et le potentiel d’ERAMET.

La politique française des matières premières se trouve en conséquence devant un choix d’une grande importance.

Si aucune solution n’était trouvée pour conserver en France le contrôle d’ERAMET, la France ne disposerait plus sur le marché mondial que d’un seul atout, celui de l’uranium.

Un autre inconvénient majeur serait la perte de contrôle d’une entreprise qui, à travers sa filiale SLN, joue un rôle essentiel pour le développement économique et l’équilibre politique de la Nouvelle-Calédonie.

Les solutions françaises pour conserver le contrôle d’ERAMET devront en tout état de cause assurer à l’entreprise la capacité de se développer et notamment de réaliser les projets qu’elle a déjà mis au point. Compte tenu de sa participation actuelle de 26 % dans ERAMET, AREVA semble offrir une solution de choix.

En prenant le contrôle, AREVA non seulement stabiliserait le capital de la société, mais, compte tenu de ses compétences et des moyens, lui permettrait d’accélérer son développement. En tout état de cause, une telle opération aurait un sens sur le plan des compétences et des techniques. Il existe en effet une complémentarité entre la production d’uranium et celle de nickel ou de manganèse. Par ailleurs, des synergies se produiraient également au plan géographique, les deux entreprises étant implantées sensiblement dans les mêmes pays.

En autorisant AREVA à augmenter sa participation au capital d’ERAMET, les pouvoirs publics permettraient à la France de consolider sa position sur les marchés de métaux comme le nickel et le manganèse d’une importance critique pour la métallurgie moderne.

Mais les besoins de financement d’AREVA en seraient augmentés. En l’absence de ressources supplémentaires en capitaux propres, ses possibilités d’investissement dans la filière nucléaire pourraient en être réduites.

S’il n’existe donc pas de solution miracle pour résoudre le problème posé par ERAMET, il existe toutefois une réelle urgence à le traiter en toute transparence.

V.– ÉLÉMENTS SUR LA POLITIQUE DE L’ÉNERGIE

La politique de l’énergie doit aujourd’hui prendre en compte trois évolutions majeures : la hausse inexorable du prix des combustibles fossiles, l’ouverture des marchés de l’électricité et du gaz, ainsi que les contraintes croissantes de la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Depuis 2005, la France dispose pour la première fois d’un cadre législatif définissant les orientations de sa politique énergétique.

Différents canaux sont utilisés pour la mettre en œuvre, depuis la fiscalité jusqu’à l’action des grandes entreprises sous contrôle de l’État, en passant par de nouveaux instruments comme le plan climat, le plan national d’allocations de quotas d’émissions ou le développement des énergies renouvelables.

A.– LE CONTEXTE : LA HAUSSE INEXORABLE DU PRIX DES COMBUSTIBLES FOSSILES, L’OUVERTURE DES MARCHÉS DE L’ÉLECTRICITÉ ET DU GAZ ET LA LUTTE CONTRE L’EFFET DE SERRE

Atteindre les objectifs de la politique énergétique – l’indépendance énergétique, la sécurité d’approvisionnement, la compétitivité des prix, la préservation de la santé et de l’environnement, la cohésion sociale et territoriale – est une tâche d’autant plus difficile que le contexte des marchés est en bouleversement et les contraintes sur l’utilisation de l’énergie de plus en plus nombreuses.

1.– La hausse des prix des combustibles fossiles

Battant record sur record, les cours du pétrole ont franchi la barre des 80 dollars le baril en septembre 2007.

Résultant essentiellement d’une hausse rapide de la demande face à une restriction voulue ou subie de l’offre, la hausse des prix du pétrole semble inexorable à moyen-long terme, avec des épisodes de flambée des cours dus aux aléas d’approvisionnement et à la spéculation.

Seuls des événements particuliers, comme une baisse de l’activité économique réduisant la consommation pétrolière ou une forte augmentation de la production OPEP, pourraient faire baisser les cours de façon substantielle.

En 2008, d’après l’Agence internationale de l’énergie, l’augmentation de la demande devrait être de 2,4 %, à 88,2 millions de barils par jour contre 86,1 en 2007 en moyenne, sur la base d’une croissance annuelle mondiale de 4,5 %.

D’ici à 2012, la croissance de la demande devrait être en moyenne de 2 % par an pour atteindre 96 millions de barils par jour. La croissance de la demande est le fait, essentiellement, de l’Asie (Chine et Inde) et du Moyen-Orient. La Chine est d’ores et déjà le deuxième importateur mondial d’hydrocarbures.

L’OPEP assure actuellement 42 % de la production mondiale, soit environ 30,5 millions de barils par jour. Tant qu’il ne menace pas la croissance mondiale, le prix de 75 dollars le baril observé au cours de l’été 2007 optimise les recettes de ses douze pays membres. La hausse de cours compense la baisse du dollar par rapport à certaines monnaies comme l’euro. Pour garantir la progression des cours, l’OPEP a, en 2006, réduit sa production de 1,5 million de barils par jour, alors que la demande a augmenté d’un million. Facteur aggravant à terme, les capacités de production additionnelle mobilisables des pays de l’OPEP ne semblent pas augmenter au rythme requis, faute d’investissements suffisants.

De leur côté, les grandes compagnies pétrolières dites super major peinent à renouveler leurs réserves et à augmenter leur production. La production de la mer du Nord décroît de plus en plus vite. La renationalisation du pétrole qui s’opère dans différents pays, notamment en Russie et au Venezuela, pèse comme une contrainte supplémentaire sur le partage de la valeur ajoutée. L’exploration et la production dans des gisements profonds ou en zone de climats extrêmes voient leurs coûts s’envoler. La mise en exploitation des bruts non conventionnels du Canada requiert par ailleurs des investissements colossaux.

D’autres phénomènes contribuent à la hausse du prix du baril, comme la réduction momentanée des stocks ou la baisse du dollar par rapport à l’euro, qui entraîne des frais supplémentaires de couverture du risque. Les fonds spéculatifs sont de plus en plus nombreux à opérer sur les marchés.

Les marges de raffinage ont poursuivi leur progression en 2007 en raison des insuffisances de l’outil de raffinage mondial, lequel a des difficultés à traiter du pétrole brut de plus en plus lourd et de plus en plus soufré. Une certaine détente est toutefois à attendre dans les années à venir, en raison d’importants investissements en Inde et en Chine. Des capacités supplémentaires de conversion de pétrole lourd seront disponibles en 2008 dans les pays de l’OCDE et en Asie. À moyen terme, l’Inde, la Chine et le Moyen-Orient projettent la construction de nouvelles raffineries.

Depuis 2005, les prix du gaz naturel dans les grands pays de l’Union européenne (Allemagne, Espagne, France, Italie, Royaume-Uni) ont augmenté de 36 % pour les clients domestiques et de 65 % pour les clients industriels.

La consommation mondiale de gaz s’est élevée à 2 800 Gm³ en 2006 selon British Petroleum, en progression de 3 % par rapport à 2005. L’augmentation annuelle de la consommation gazière devrait rester dans les prochaines années aux environs de 3 % Les réserves sont abondantes, avec un ratio réserves actuelles/production annuelle de l’ordre de 60 ans dans le gaz contre 40 pour le pétrole. Mais ces réserves sont mal réparties. La Russie, l’Iran et le Qatar détiennent à eux trois, plus de 55 % des réserves mondiales.

Le retour du nationalisme gazier (notamment en Russie, Algérie et Bolivie) risque de limiter les investissements dans l’amont, restreignant l’offre alors que la demande connaît une forte progression en particulier en Inde et en Chine. Les marchés gaziers risquent donc de rester des marchés où le rapport de force est favorable au vendeur.

En dépit du fait que les échanges internationaux de charbon ne représentent que 16 % de la production mondiale, les cours du charbon sont également à la hausse. En 2004, le prix spot du charbon vapeur en dollars a progressé de 67 %. Si une baisse a été enregistrée en 2005, la hausse a repris en 2006, à un rythme plus modéré. En tout état de cause, le charbon contribuait en 2005 au quart de l’approvisionnement énergétique mondial.

Le charbon est de loin le premier combustible utilisé pour la production d’électricité dans le monde, avec 39 % de parts de marché en 2005, soit deux fois l’électricité produite à base de gaz naturel. Il assure la moitié de l’électricité des États-Unis et de l’Allemagne, plus des deux tiers de l’électricité en Inde, les trois quarts de l’électricité de la Chine et atteint même 92 % en Pologne.

2.– L’ouverture du marché de l’électricité

L’ouverture du marché national de l’électricité, entamée en 2000, est aujourd’hui totale.

En juin 2000, sont devenus éligibles tous les sites dont la consommation annuelle d’électricité est supérieure à 16 GWh.

En février 2003, sont devenus éligibles tous les sites dont la consommation annuelle d’électricité est supérieure à 7 GWh.

En juillet 2004, sont devenus éligibles toutes les entreprises et toutes les collectivités locales.

Début avril 2007, le nombre de sites éligibles à la concurrence pour l’électricité s’élevait à 4 700 000. EDF et les distributeurs non nationalisés détenaient, début avril 2007, 93,7 % de ce marché. Les trois premiers fournisseurs alternatifs détenaient respectivement 3 %, 2 % et 1 % des sites éligibles.

Seuls 775 500 sites avaient choisi des contrats au prix des marchés, soit un peu plus de 16 %. EDF et les distributeurs non nationalisés en détenaient un peu moins des deux tiers, dans le cadre de l’éligibilité sans changement de fournisseurs. Les fournisseurs alternatifs en détenaient un peu plus du tiers.

Depuis le 1^er juillet 2007, sont devenus éligibles les consommateurs domestiques, soit 27 millions de sites supplémentaires, le marché étant désormais totalement ouvert.

3.– L’ouverture du marché du gaz

Début avril 2007, 688 000 sites étaient éligibles pour le gaz naturel. Gaz de France et les distributeurs non nationalisés détenaient 92,6 % de ce marché en nombre de sites et les fournisseurs alternatifs 7,4 %.

À la même date, le nombre de titulaires d’un contrat au prix du marché était de 117 800, soit avec le fournisseur historique, dans le cadre de l’exercice de l’éligibilité sans changement de fournisseur, soit avec un fournisseur alternatif dans le cadre de l’exercice de l’éligibilité avec changement de fournisseur.

Début juillet 2007, les onze millions de clients domestiques se sont aussi vus offrir la possibilité de changer de fournisseur.

4.– La lutte contre l’effet de serre et la réduction des émissions de CO₂

La lutte contre l’effet de serre représente une contrainte supplémentaire pour la politique énergétique. L’Europe est, en la matière, le fer de lance de la mise en œuvre du Protocole de Kyoto, dont on attend une valeur d’exemple. La genèse même du Protocole et ses dispositions donnent une indication sur la prochaine prolongation du Protocole.

Les données de base concernant les émissions de CO2 liées à l’énergie doivent, en tout état de cause, être rappelées, car elles doivent fixer les enjeux des négociations.

a) Le Protocole de Kyoto

Le lancement du processus mondial de lutte contre le changement climatique date de 1992, avec le Sommet de la Terre, à Rio de Janeiro, marqué par l’ouverture de la Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques CNUCC, et la signature des conventions sur la biodiversité et la désertification.

L’article 7 de la CNUCC a créé une Conférence des Parties (COP), dont la troisième réunion à Kyoto en 1997 a débouché sur le Protocole de Kyoto, ouvert à la signature dès mars 1998.

Le Protocole de Kyoto, signé par l’Union européenne en 1998 et approuvé par la France en 2000, fixe un objectif d’ensemble aux pays dits de l’Annexe I de la CNUCC : réduire entre 2008 et 2012 leurs émissions globales de leurs gaz à effet de serre de 5 % par rapport au niveau de 1990.

Les gaz à effet de serre pris en compte sont les suivants : dioxyde de carbone CO₂, méthane CH₄, protoxyde d’azote N₂O, hydrofluorocarbones HFC, perfluorocarbones PFC, hexafluorure de soufre SF₆.

L’objectif de réduction générale de 5 % est décliné par grands ensembles géographiques ou par pays : Union européenne : – 8 % ; Japon : – 6 % ; États-Unis : - 7 % ; Canada : – 6 % ; Australie : + 8 % ; Nouvelle-Zélande : 0.

Au sein de la « Bulle européenne », des objectifs nationaux ont été fixés par le Conseil des ministres de l’Union en date du 18 juin 1998, prenant en compte, dans une certaine mesure, les disparités d’émissions nationales en 1990. C’est ainsi que la France doit stabiliser à l’horizon 2008-2012 ses émissions au niveau de 1990, tandis que l’Allemagne doit réduire les siennes de 21 %, le Royaume Uni de 12,5 %, l’Italie de 6,5 %, l’Espagne étant autorisée à les augmenter de 15 %.

Alors que de nombreux pays, dont principalement l’Union européenne, avaient déjà mis en pratique ses objectifs, le Protocole de Kyoto est formellement entré en vigueur le 16 février 2005. À cette date, 141 pays l’avaient ratifié, dont 34 pays industriels.

Fin novembre 2005, les émissions des parties prenantes au Protocole représentaient 62 % du potentiel des émissions totales des pays concernés.

On sait que les États-Unis, qui avaient signé le protocole, ne l’ont pas ratifié et n’envisagent toujours pas d’y adhérer au niveau fédéral, même si des groupements d’États fédérés ont pris conjointement des dispositions pour s’y conformer. L’Australie est un autre pays qui n’envisage pas d’y adhérer non plus. Il est en définitive peu probable que l’on puisse dépasser sensiblement le niveau de 70 % des émissions des pays concernés.

Il s’agit là d’une limitation importante à l’efficacité du processus engagé par le Protocole de Kyoto.

Défaut mis en exergue par les États-Unis, le Protocole de Kyoto n’inclut ni les pays émergents ni les pays en développement. Par référence aux émissions de CO₂ de ces pays en 2003, le Protocole porte donc sur moins de la moitié des émissions mondiales.

Cette portée géographique limitée est évidemment en contradiction avec l’impact planétaire du réchauffement global.

En réalité, la démarche initiée par le Protocole de Kyoto est fondée sur sa valeur d’exemple. De fait, le moindre de ses résultats n’est certainement pas d’avoir permis une sensibilisation des populations et des Gouvernements, avivée par les événements climatiques extrêmes qui se sont multipliés ces dernières années.

L’objectif du Protocole, à savoir une réduction de 5 % des émissions des pays industrialisés, ne semble pas pouvoir être atteint. La préparation d’un Protocole de Kyoto II, plus complet au plan géographique, plus ambitieux en termes de réduction des émissions et plus large au plan des moyens techniques agréés pour ce faire, est en cours.

b) Les émissions de CO₂ liées à l’énergie : les données de base à ne pas perdre de vue

Les émissions de CO₂ liées à l’énergie représentent la majeure partie des émissions des gaz à effet de serre et sont celles dont les statistiques sont les mieux renseignées.

Les émissions totales de CO₂ sont un premier indicateur important. À ce titre, il est bien connu que les États-Unis sont les premiers émetteurs de CO₂ du monde avec 5,8 milliards de tonnes équivalent CO₂ rejetées en 2004 mais les émissions de la Chine ont atteint 4,7 milliards et dépassé celles de l’Union européenne à 25 (3 891 millions de tonnes).

En Europe, le principal émetteur est l’Allemagne, avec 849 millions de tonnes en 2004, soit 22 % du total de l’Union européenne. Les émissions totales de la France sont deux fois plus faibles que celles de l’Allemagne. L’Allemagne produisait à cette date, plus de la moitié de son électricité avec ses centrales à charbon et à lignite, et la France 78 % de son électricité avec son parc électronucléaire.

Les émissions de CO₂ rapportées à l’approvisionnement total en énergie primaire constituent un deuxième indicateur intéressant, dans la mesure où il renseigne sur le contenu en carbone de la consommation énergétique d’un pays. Cet indicateur est très bas, avec une valeur de 23 tonnes de CO₂ par Terajoule, pour un pays comme la Suède qui produit son électricité à partir d’hydraulique et de nucléaire, et très haut pour la Chine, avec une valeur de 70 tonnes.

Troisième indicateur, le ratio émissions de CO₂ rapportées au PIB renseigne sur le contenu en carbone de l’activité économique d’un pays, qui dépend non seulement de son mix énergétique mais également de l’importance relative de son industrie manufacturière par rapport à son secteur tertiaire.

INDICATEURS DE L’OCDE RELATIFS AUX ÉMISSIONS DE CO2 EN 2004

Enfin, l’indicateur des émissions de CO₂ par habitant a une portée politique évidente, en ce qu’il fait implicitement référence à une échelle de valeur en matière de comportements environnementaux. On peut signaler à cet égard, le ratio de France, qui, avec 6,2 tonnes de CO₂ émises par habitant, est le meilleur de tous les grands pays de l’Union européenne.

B.– LA FRANCE DOTÉE D’UN ARSENAL LÉGISLATIF COMPLET DANS LE DOMAINE DE L’ÉNERGIE

La première grande loi sur l’énergie en France est la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité. Allant au-delà de la transposition de la directive du 19 décembre 1996 relative au marché intérieur de l’électricité, cette loi définit le droit à l’électricité, le service public de l’électricité, la programmation pluriannuelle des investissements et elle accélère le développement des énergies renouvelables.

Puis, avec la loi de programme n° 2005-781 du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la politique énergétique, la France s’est dotée d’un cadre d’ensemble pour les prochaines années.

La loi définit quatre axes fondamentaux pour la politique énergétique nationale.

Le premier est la maîtrise de la demande d’énergie afin de porter le rythme annuel de baisse de l’intensité énergétique finale à 2 % dès 2015 et à 2,5 % d’ici à 2030.

Le deuxième axe est la diversification du bouquet énergétique, qui doit se réaliser par le maintien de l’option nucléaire à l’horizon 2020 grâce à l’entrée en service vers 2015 d’un réacteur de nouvelle génération, par le développement des énergies renouvelables, en particulier des biocarburants, et par la production directe de chaleur.

Le troisième axe est le développement de la recherche dans le secteur de l’énergie.

Le quatrième axe est le maintien de moyens de transport et de stockage de l’énergie adaptés aux besoins.

L’ouverture complète à la concurrence des marchés de l’électricité et du gaz au 1^er juillet 2007 est inscrite dans la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur public de l’énergie, conformément aux directives européennes 2003/54 et 2003/55 du 26 juin 2003. Depuis le 1^er juillet 2007, tous les consommateurs, y compris les consommateurs domestiques, ont le choix de leur fournisseur d’électricité et de gaz. Néanmoins, les consommateurs qui le souhaitent continueront à bénéficier des tarifs réglementés de l’électricité et du gaz.

La loi accompagne cette ouverture des marchés pour les consommateurs domestiques d’un dispositif renforçant la protection de ces consommateurs et des petits professionnels.

La loi instaure en outre un tarif spécial de solidarité applicable à la fourniture de gaz naturel, à l’instar du tarif de première nécessité qui existe depuis 2004 pour l’électricité. Il vise à faire bénéficier les consommateurs domestiques remplissant certaines conditions de revenu d’une tarification spéciale sous forme notamment d’un abattement sur leur tarif de vente en gaz naturel.

Compte tenu des dysfonctionnements observés sur le marché de l’électricité, la loi du 7 décembre 2006 instaure un tarif réglementé transitoire d’ajustement du marché (dit tarif de retour) pour permettre aux entreprises de faire face à l’évolution rapide des prix de l’électricité. Les entreprises pouvaient en faire la demande jusqu’au 1^er juillet 2007 auprès de leur fournisseur et elles en bénéficieront pour une durée maximale de deux ans.

C.– LA RECHERCHE DANS LE DOMAINE DE L’ÉNERGIE

La recherche sur l’énergie pour des applications industrielles fait l’objet du programme n° 188 rattaché à la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur. Les activités de recherche fondamentale relèvent du programme n° 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires.

Afin de permettre la coordination, les deux programmes n° 174 Énergie et matières premières et le programme n° 188 Recherche dans le domaine de l’énergie sont tous deux sous la responsabilité du directeur général de l’énergie et des matières premières,

Le programme n° 188 est structuré en trois actions. L’action n° 1 est dévolue à la compétitivité, à la sécurité et au développement de l’énergie nucléaire. L’action n° 2 est dévolue aux nouvelles technologies de l’énergie. L’action n° 3 porte sur la compétitivité et le développement du secteur des hydrocarbures et de ses infrastructures, et la diversification des réserves.

Les demandes de crédit pour 2008 au titre du programme n° 188 concernent uniquement les dépenses de fonctionnement, les dépenses d’intervention et les dépenses d’opérations financières, les dépenses de personnel étant prises en charge par d’autres programmes. Trois opérateurs jouent un rôle essentiel dans la mise en œuvre du programme n° 188 : le CEA, l’ADEME et l’IFP. Le Commissariat à l’énergie atomique (CEA) est rattaché au programme n° 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires. L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) est rattachée au programme n° 181 Protection de l’environnement et prévention des risques. L’Institut français du pétrole (IFP) est rattaché au programme n° 188.

On trouvera ci-après un graphique résumant la part des trois actions dans les demandes de crédits présentant les demandes de crédits de fonctionnement, d’opérations financières et d’intervention pour 2008 pour les trois actions du programme n° 188.

Les demandes des crédits en autorisations d’engagement représentent 66 % du total pour le nucléaire, 22 % pour les hydrocarbures et 12 % pour les nouvelles technologies de l’énergie.

Cette répartition par types de d’énergie correspond à la part des trois types d’énergie dans la production nationale d’énergie primaire et dans la consommation nationale d’énergie primaire (voir graphiques ci-dessous).

En 2006, le nucléaire a, en effet, assuré 85 % de la production d’énergie primaire française et 78,4 % de la production d’électricité. Les énergies nouvelles renouvelables ont fourni 9 % de la production d’énergie primaire.

Sur le plan de la consommation d’énergie primaire, la part du pétrole et du gaz représente 48 % du total et celle de l’électricité primaire (hydraulique, nucléaire, éolien et photovoltaïque) 43 %.

Le tableau suivant présente l’évolution, par rapport à 2007, des demandes de crédits en autorisation d’engagement pour 2008, au demeurant identiques à celles de crédits de paiement.

DEMANDES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT POUR LE PROGRAMME N° 188 (AE=CP)

LFI 2007 ET PLF 2008

L’augmentation du total des demandes d’autorisations d’engagement est de 1,8 %, recouvrant une augmentation de 1,3 % pour le secteur nucléaire, de 7,6 % pour le secteur des nouvelles technologies de l’énergie et de 0,4 % pour le secteur des hydrocarbures.

On peut noter que trois objectifs du projet annuel de performance correspondent étroitement aux trois premières actions. Il s’y ajoute un quatrième objectif intitulé Assurer l’efficience de la recherche dans le domaine de l’énergie, doté de deux indicateurs de performance. Le premier relatif au CEA (produit des redevances sur brevets CEA relatifs au NTE/charges directes de l’établissement relatives au NTE) se voit assigner une stabilité en 2008 et une forte augmentation à l’horizon 2010. Le deuxième indicateur, relatif à l’IFP (produit des redevances et licences sur brevets IFP/charges directes de l’IFP), doit passer de 14 % en 2007 à 16 % en 2008, pour une valeur cible de 19 % en 2010.

1.– La recherche dans le domaine de l’énergie nucléaire civile

S’agissant des recherches sur le nucléaire conduites par le CEA, les systèmes nucléaires du futur prennent une importance croissante, ainsi que celles portant sur l’optimisation du nucléaire industriel (voir tableau ci-après).

DEMANDES DE SUBVENTIONS ET EMPLOIS DU CEA

La montée en puissance de la recherche sur les systèmes nucléaires du futur répond à l’annonce par le Président de la République en janvier 2006 de la réalisation pour 2020 d’un prototype de réacteur nucléaire de quatrième génération.

Cette évolution se fait dans le cadre du contrat d’objectifs signé début 2006 par le CEA avec l’État, qui prévoit une croissance de 1 % par an de la subvention mais qui n’incluait pas encore la priorité donnée au réacteur de quatrième génération.

Les indicateurs de performance relatifs à l’action n° 1 mesurent, d’une part, le taux d’atteinte des résultats dans les délais prévus, et, d’autre part, le taux de participation des industriels au financement de la recherche. Le taux de participation des industriels, de 44 % en 2005, devra atteindre 45 % en 2007 et 46 % en 2008.

2.– La recherche dans le domaine des nouvelles technologies de l’énergie

L’action n° 2 Nouvelles technologies de l’énergie mobilisera 81,5 millions d’euros (AE=CP) en 2008, soit une augmentation de 7,6 % par rapport à 2007.

L’action est prise en charge par l’Institut français du pétrole, à hauteur de 52,2 % des demandes de crédits, par le CEA à hauteur de 41,3 %, et par l’ADEME, à hauteur de 6,5 %.

Deux indicateurs de performance sont attachés à l’action n° 2. Le premier mesure les transferts des technologies NTE auprès des industriels à partir des travaux du CEA et de l’IFP. Les sous-indicateurs sont le nombre de brevets déposés et le nombre de brevets faisant l’objet d’accords de licences d’exploitation ou de cession. Les augmentations attendues en 2008 varient, selon les organismes concernés, entre 5 et 50 %.

3.– La recherche dans le domaine des hydrocarbures

Enfin l’action n° 3 Compétitivité et développement du secteur des hydrocarbures et de ses infrastructures, diversification des réserves mobilisera 147,4 millions d’euros en 2008, en quasi-stabilité (+0,4 %) par rapport à 2007.

Cette action est prise en charge par l’IFP, à hauteur de 93,9 %, et par le Réseau de recherche sur les technologies pétrolières et gazières (RTPG) pour 6,1 %.

L’indicateur de performance relatif à cette action est le ratio redevances et licences sur brevets IFP/dépenses de propriété intellectuelle afférente.

D.– LA FISCALITÉ DE L’ÉNERGIE

La fiscalité de l’énergie est l’un des moyens d’action sur les consommations et les comportements le plus souvent évoqués lors du Grenelle de l’environnement. Les discussions des groupes de travail ont mis en évidence plusieurs pistes pour accroître son rôle, comme l’augmentation de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), la création d’une écotaxe sur les poids lourds ou l’augmentation des exonérations de TIPP pour les biocarburants.

Le présent projet de loi de finances présente les évaluations de recettes et les estimations de dépenses fiscales pour les produits énergétiques. Quelques-unes sont rattachées, comme on l’a vu précédemment, au programme n° 174 Énergie et matières premières. Mais un très grand nombre est présenté avec d’autres programmes de la mission Écologie, développement et aménagement durables.

Les mesures fiscales existantes mises en place à des fins de politique énergétique concernent une palette d’impôts et taxes.

Plusieurs questions se posent à ce propos. La multiplicité des mesures nécessite un toilettage. De nombreuses dispositions ne sont pas évaluées, de sorte que leur impact sur les finances publiques n’est pas connu, non plus que leur efficience.

1.– Les réductions d’impôt sur le revenu, d’impôt sur les sociétés et de TVA

S’agissant de l’impôt sur le revenu, de l’impôt sur les sociétés et de la TVA, la mesure de fiscalité énergétique dont le coût est le plus important pour les finances publiques est le crédit d’impôt pour les dépenses d’équipement de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable. La dépense fiscale correspondante représente, comme on l’a vu plus haut, un montant de 2,4 milliards d’euros pour 2008.

Le crédit d’impôt sur le revenu pour l’acquisition d’un véhicule fonctionnant au gaz de pétrole liquéfié (GPL), au gaz naturel véhicule (GNV) ou à l’énergie électrique, ou pour dépenses de transformation d’un véhicule de moins de trois ans destinées à permettre son fonctionnement au moyen du GPL, représente une dépense fiscale de 20 millions d’euros.

Les mesures concernant l’impôt sur les sociétés sont relatives principalement à des régimes particuliers.

Des réductions de TVA à des fins énergétiques ne sont mises en jeu que pour les départements d’outre-mer et pour les réseaux de chaleur.

Le tableau ci-après résume, pour chaque réduction d’impôt, la date de création de la mesure, le nombre de bénéficiaires et la dépense fiscale, selon les indications fournies par l’annexe relative aux Voies et moyens du présent projet de loi de finances.

MESURES FISCALES RELATIVES À L’ÉNERGIE – IR, IS ET TVA

Il est bien peu satisfaisant de voir autant de mesures sans chiffrage, ni du nombre de bénéficiaires ni de la dépense fiscale correspondante.

2.– Les exonérations de taxe intérieure sur les produits pétroliers

Selon les propositions du présent projet de loi de finances, le produit attendu de la taxe intérieure sur les produits pétroliers s’établirait, hors changements de périmètre en 2008 à 17,55 milliards d’euros, soit un montant égal à celui de 2007. L’évaluation proposée, compte tenu des changements, est de 16 892 millions d’euros.

Les exonérations de taxe intérieure sur les produits pétroliers constituent un outil majeur de politique énergétique. Le tableau ci-après recense pas moins de quatorze mesures d’ampleur et de portée très variables.

EXONÉRATIONS DE TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS

La dépense fiscale la plus élevée est celle applicable au fioul domestique utilisé comme carburant diesel, estimée à 1,47 milliard d’euros pour 2008, et dont l’objectif est destiné à encourager l’utilisation à coût réduit du diesel dans l’agriculture, la pêche et la forêt. La deuxième dépense la plus importante en 2007 a correspondu à l’exonération de TIPP pour les carburéacteurs utilisés à bord des aéronefs, d’un montant de 1,43 milliard d’euros.

Il n’est pas inutile de noter que l’exonération de TIPP pour les biocarburants devrait correspondre en 2008 à une dépense fiscale de pas moins de 1,1 milliard d’euros. Ce dispositif connaît une croissance rapide, puisque la dépense est estimée à 259 millions d’euros en 2006 et à 610 millions d’euros en 2007.

3.– Les réductions d’impôts locaux

Les impôts locaux sont également un vecteur de politique énergétique, dont l’importance est toutefois moindre que les précédents (voir tableau ci-après).

DÉGRÈVEMENTS D’IMPÔTS LOCAUX LIÉS À L’ÉNERGIE

4.– L’utilisation encore restreinte de la taxe générale sur les activités polluantes

La taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) constitue d’ores et déjà un outil fiscal dans le domaine de l’énergie.

Une exonération importante est accordée dans le cas de la valorisation des biogaz produits dans les installations de traitement de déchets. Une surtaxe est imposée aux producteurs de carburants fossiles n’incorporant suffisamment de biocarburants.

EXONÉRATION DE TGAP POUR LES ÉNERGIES RENOUVELABLES

(en millions d’euros)

La taxe générale sur les activités polluantes est sans doute un outil fiscal dont l’utilisation sera élargie dans les prochaines années.

5.– La fiscalité sur les biocarburants

Le développement des biocarburants fait partie des objectifs prioritaires de la politique énergétique européenne.

La France a décidé en 2005 de devancer les objectifs européens.

La fiscalité est un outil privilégié pour la mise en œuvre de cette politique.

a) Une politique européenne volontariste

La promotion de l’utilisation des biocarburants ou autres carburants renouvelables dans les transports est assurée par la directive 2003/30/CE qui demande aux États membres de fixer des objectifs nationaux d’incorporation des biocarburants dans les carburants, avec comme valeurs de référence : 2 % en pouvoir calorifique inférieur (PCI) fin 2005 et 5,75 %_PCI en 2010. Dressant la liste des produits considérés comme biocarburants et les formes sous lesquelles ils peuvent se présenter, cette directive est en cours de révision.

Un taux d’accises réduit sur certaines huiles minérales (carburants) qui contiennent des biocarburants et sur les biocarburants est autorisé par la directive 2003/96/CE.

La directive 98/70/CE relative à la qualité des carburants essences et gazoles limite l’incorporation d’éthanol à 5 % en volume et celle d’ETBE à 15 % en volume. La révision en cours de discussion pourrait créer un carburant contenant en volume 10 % d’éthanol (E10) avec un marquage de la pompe. La France propose, pour sa part, de porter de 5 à 10 % en volume la limite d’incorporation de biodiesel au gazole. Ces modifications, si elles sont acceptées, prendront effet au plus tôt le 1^er janvier 2009.

b) Une politique française ambitieuse

En 2005, la France a avancé à 2008 l’objectif d’incorporation de 5,75 % de biocarburants dans les carburants, initialement prévu pour 2010 par la Directive 2003/30/CE. En outre, le taux d’incorporation a été porté à 7 % _PCI en 2010.

Ces objectifs ont été repris dans la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique de la France modifiée par la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d’orientation agricole. Au-delà des objectifs indicatifs de 5,75 %_PCI en 2008 et de 7 %_PCI en 2010, le taux d’incorporation en 2015 a été fixé à 10 % _PCI.

c) L’accompagnement financier

Afin d’atteindre ces objectifs ambitieux, le gouvernement a maintenu le système fiscal d’exonération partielle de la taxe intérieure de consommation qui permet de compenser le surcoût de fabrication des biocarburants par rapport aux carburants d’origine fossile. C’est en 2004 que le bioéthanol directement incorporé dans l’essence a bénéficié d’une mesure de défiscalisation. D’une manière générale, la défiscalisation est accordée aux biocarburants produits par des unités ayant reçu un agrément après appel d’offre européen.

FISCALITÉ DES BIOCARBURANTS

(en euros par hectolitre)

Les montants sont ajustés chaque année en loi de finances pour tenir compte de l’évolution des conditions économiques.

Afin d’inciter à l’incorporation des biocarburants dans le gazole et les essences, les opérateurs (raffineurs, grandes surfaces et indépendants) qui mettent à la consommation des carburants contenant une proportion de biocarburants inférieure au taux d’incorporation prévu doivent acquitter, depuis la loi de finances pour 2005 (article 32), un prélèvement supplémentaire de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).

Son taux est diminué de la part de biocarburants mis sur le marché en pourcentage PCI, et ce pour le supercarburant d’une part et le gazole de l’autre. Le montant de cette taxe est très fortement incitatif.

Le développement des biocarburants pose différentes questions en termes énergétiques et économiques.

Une hausse des prix des matières premières agricoles pourrait se produire en cas de compétition avérée entre les usages alimentaires et les usages énergétiques voire industriels, si les surfaces cultivées n’étaient pas augmentées.

Par ailleurs, l’industrie automobile européenne est spécialisée sur le diesel. Un déséquilibre de consommation existe en Europe, et plus encore en France, entre le gazole (75 %) et l’essence (25 %). Ce déséquilibre s’explique quasi exclusivement par le différentiel de taxation entre le gazole et l’essence qui se répercute sur les prix à la consommation des carburants et favorise donc sensiblement la filière diesel. En conséquence, la France et l’Europe sont fortement exportatrices d’essence vers les États-Unis et fortement importatrices de gazole de Russie.

Les industriels pétroliers et automobiles privilégient actuellement le biodiesel. Le potentiel de développement de la filière éthanol est difficile à exploiter, alors qu’elle présente le meilleur potentiel agronomique. Par ailleurs, la faible fiscalité du gazole rend la compétitivité des filières de substitution difficile à atteindre.

Les évolutions de la fiscalité des produits pétroliers et des biocarburants sont actuellement discutées dans le cadre des groupes de travail du Grenelle de l’environnement. En tout état de cause, la mise en place d’une fiscalité plus incitative pour les biocarburants de deuxième génération produits à partir des lignocelluloses doit être examinée.

E.– LE PLAN CLIMAT

Le Gouvernement a adopté, le 22 juillet 2004, le Plan climat qui rassemble des mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre étendues, non seulement au secteur industriel, mais à tous les secteurs de l’économie et de la vie quotidienne des Français.

Venant en complément des actions européennes dans le domaine, ce Plan climat devra, à l’horizon 2010, atteindre l’objectif d’une réduction de 54 millions de tonnes équivalent CO₂ les émissions françaises annuelles.

Au-delà, il présente une stratégie de recherche technologique destinée à diviser par 4 à 5 les émissions en 2050, selon le vœu du Président de la République.

Le Plan climat a défini huit orientations prioritaires :

• sensibiliser pour influencer les comportements individuels face au changement climatique (campagne de communication nationale) ;

• changer le comportement des conducteurs et utilisateur de transports et favoriser le transport propre ;

• promouvoir un bâtiment plus économe en énergie et plus écologique ;

• développer les énergies renouvelables et améliorer les procédés dans l’industrie, l’énergie et les déchets ;

• améliorer les pratiques agricoles et produire de la bioénergie dans le secteur de l’agriculture ;

• instaurer des bonnes pratiques dans la conception et l’utilisation de la climatisation ;

• mettre en place des Plans climat territoriaux et des mesures exemplaires au sein des services de l’État ;

• promouvoir la recherche, agir au plan international et préparer l’après 2010.

Plusieurs actions emblématiques ont été lancées, de manière à créer une réelle dynamique dans la lutte contre le changement climatique :

• une campagne d’information et de communication débutée en mai 2004 ;

• le renforcement du crédit d’impôt destiné à promouvoir l’habitat économique (chauffe-eau solaires, équipements performants,…) ;

• l’extension de l’étiquette énergie mentionnant la performance énergétique d’un produit ;

• la mise en place d’un marché national de certificats d’économies d’énergie dans le cadre de la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique ;

• le développement des biocarburants dont l’utilisation devrait être quintuplée dès 2008 pour satisfaire aux directives européennes avant leur échéance fixée en 2010 ;

• la création de fondations destinées à œuvrer à la promotion de la recherche et ses applications pour l’atténuation de l’effet de serre.

Le suivi du Plan climat est assuré principalement par la Mission Interministérielle sur l’effet de serre (MIES). La DGEMP contribue à différentes actions du plan climat comme les certificats d’économie d’énergie, l’éco-conception des produits, l’efficacité énergétique dans les bâtiments neufs et anciens, le développement des énergies renouvelables électriques.

Le financement de ces mesures s’effectue par différents moyens :

• la CSPE pour le surcoût de rachat de l’électricité issue de sources d’énergie renouvelable ;

• la taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel (TICGN) et la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules les plus polluants ;

• le crédit d’impôt pour les installations d’économie d’énergie ou utilisant les sources d’énergie renouvelables.

Enfin, des actions de recherche et développement dans le domaine des nouvelles technologies de l’énergie par la mission interministérielle recherche et enseignement supérieur (MIRES) pour 305 millions d’euros par an, dont le programme 188 Recherche dans le domaine de l’énergie avec 160 millions d’euros consacrés aux énergies renouvelables.

F.– LE PLAN NATIONAL D’ALLOCATIONS DE QUOTAS D’ÉMISSIONS DE CO₂

Un marché européen d’échange de quotas d’émissions de dioxyde de carbone (CO₂) a été instauré, le 1^er janvier 2005, dans l’Union européenne par la directive 2003/87 Quotas, afin d’expérimenter le dispositif de marché en vue de la période d’engagement du Protocole de Kyoto de 2008 à 2012.

1.– Principe du système

Le système européen ne vise dans un premier temps que les seules émissions de CO₂ des secteurs les plus émetteurs (papier, verre, ciment, céramique, chaux, secteur énergétique et raffineries), soit 45 à 50 % du total des émissions de CO₂ de l’industrie.

Selon la directive, les États membres fixent, pour chaque période, des objectifs de réduction d’émission à chacune des installations concernées à travers un plan national d’affectation de quotas (PNAQ) préalablement validé par la Commission.

Les États membres affectent, via leur PNAQ, un volume donné de quotas aux exploitants des installations, sur la base des émissions des activités concernées. Les exploitants doivent restituer à la fin de chaque période le nombre de quotas correspondant à leurs émissions de CO₂, en les achetant au besoin sur le marché, si leurs émissions excèdent leur allocation de quotas.

Si un exploitant ne se conforme pas à son obligation, il doit verser une amende de 40 euros par tonne de CO₂ pour la période 2005-2007 (100 euros ensuite), mais aussi restituer le montant de quotas nécessaire.

2.– Le premier plan (2005-2007)

Deux périodes de mise en œuvre du plan ont été définies : 2005-2007 et 2008-2012.

S’appliquant à la période 2005-2007, le premier plan comprend une enveloppe globale de quotas de 156,51 millions de tonnes de CO₂ par an. Les installations concernées sont au nombre de 1 150 au total. Leur montant de quotas, par an et pour la période 2005-2007, a été notifié aux exploitants par arrêté préfectoral fin février 2005.

3.– Le deuxième plan (2008-2012)

L’élaboration du deuxième plan national d’affectation de quotas couvrant la période 2008-2012 a commencé en 2006.

La procédure adoptée a été similaire à la précédente, comportant notamment une concertation avec les industriels et les organisations non gouvernementales. Les besoins de quotas de chaque secteur ont été évalués en tenant compte des perspectives d’activité et des progrès technologiques tendanciels et pour la production d’électricité.

Au-delà des installations couvertes par le premier plan, le champ a été élargi pour couvrir également les installations de production d’éthylène et de propylène, de laine de roche, de noir de carbone, les équipements de séchage direct dans le secteur agroalimentaire en sus des équipements de séchage par vapeur déjà intégrés et les installations de fabrication d’acide adipique, nitrique et glyoxalique pour les émissions de protoxyde d’azote.

La Commission européenne a pour sa part précisé dans une communication du 29 novembre 2006 la méthode à appliquer pour déterminer le niveau d’effort à atteindre par les États membres et fixer le montant total de quotas, sur la base des émissions déclarées en 2005 et de prévision de croissance de l’activité.

Pour la France, un taux d’effort (réduction des émissions par rapport à la tendance) moyen de 14,5 % a été ainsi défini, appliqué de manière différenciée selon les secteurs : 8,9 % pour le secteur de l’industrie et 22,1 % pour le secteur de l’énergie (27 % pour le secteur de la production d’électricité, 20 % pour le chauffage urbain, 14,2 % pour le raffinage). Les enveloppes sectorielles ont été ensuite réparties au prorata des émissions de chaque installation du secteur. Il est prévu que les quotas affectés soient délivrés gratuitement aux exploitants.

Le projet de plan, notifié à la Commission européenne le 28 décembre 2006, a été approuvé le 26 mars 2007 pour un volume annuel de 132,8 millions de tonnes de CO₂.

La France a obtenu d’inclure unilatéralement le N₂O du secteur de la chimie en raison des potentiels de réduction d’émission élevés et à faible coût. Il comporte par ailleurs des dispositions visant à l’utilisation de crédits en provenance des activités de projet dans la limite de 13,5 % de l’affectation annuelle de quotas prévue pour les installations d’un exploitant et à la suppression de la mise en réserve entre première et deuxième périodes.

4.– Les risques pour l’industrie

La demande de la Commission européenne correspond à un effort considérable pour les entreprises françaises.

Leur enveloppe d’allocations annuelles passe en effet de 156,51 millions de tonnes de CO₂ pour la période 2005-2007 à 124,18 pour la période 2008-2012 à périmètre constant.

Or les émissions en 2005 se sont élevées à 131,3 millions de tonnes de CO₂.

La France, qui figure parmi les trois premiers pays européens pour la valeur ajoutée industrielle, est l’un des plus faibles émetteurs de dioxyde de carbone de l’Union européenne.

Elle se place en effet au septième rang européen pour le ratio d’émissions par habitant, du secteur de l’industrie. Avec des émissions de 8,4 tonnes de CO₂ par habitant, son niveau est inférieur de 20 % à la moyenne européenne.

On peut craindre que les gisements pour de nouvelles réductions d’émissions soient faibles dans les années à venir et que les investissements à réaliser ou les achats de quotas d’émissions obèrent la compétitivité des entreprises françaises.

D’une manière plus générale, la France est l’un des États membres de l’Union européenne les plus vertueux s’agissant des émissions de CO₂ par habitant, avec seulement 6,2 tonnes équivalent CO₂ émises par habitant.

G.– LA MONTÉE EN PUISSANCE DES CERTIFICATS D’ÉCONOMIES D’ÉNERGIE

Les certificats d’économies d’énergie, créés par la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant des orientations de la politique énergétique, sont un nouvel outil dont l’objectif est de favoriser les économies d’énergie.

Selon l’article 14 de la loi, « les personnes morales qui vendent de l’électricité, du gaz, de la chaleur ou du froid aux consommateurs finals et dont les ventes excèdent un seuil ainsi que les personnes physiques et morales qui vendent du fioul domestique aux consommateurs finals sont soumises à des obligations d’économies d’énergie. Elles peuvent se libérer de ces obligations soit en réalisant directement ou indirectement des économies d’énergie, soit en acquérant des certificats d’économie d’énergie ».

Les textes réglementaires d’application ont été publiés le 1^er juillet 2006, date de démarrage de la première période d’obligation et d’entrée en service opérationnel du dispositif de délivrance des certificats.

Le teneur du registre national des certificats a été désigné en février 2007, à la suite d’une procédure de délégation de service public. Le registre est accessible en ligne depuis août 2007.

À la date du 31 juillet 2007, les certificats délivrés, répartis entre 31 bénéficiaires, représentent un montant global de 4,2 TWh cumulés et actualisés. Ce montant représente 7,8 % de l’objectif national fixé à 54 TWh cumulés et actualisés sur la période 2006-2009.

La quasi-totalité des bénéficiaires sont des fournisseurs d’énergie soumis à obligation. Les principaux opérateurs du marché en électricité, gaz, GPL et chaleur ont d’ores et déjà obtenu leurs premiers certificats. Il en est de même pour la structure collective ECOFIOUL qui regroupe près des deux tiers des 2 400 distributeurs de fioul domestique sur le plan national.

Les personnes morales ayant obtenu des certificats suite à une action menée sur la base du volontariat, intitulés les non-obligés, sont au nombre de 4 pour un montant global de 0,022 TWh cumulés et actualisés.

Le dispositif est encore en démarrage et en rodage, ce qui explique que moins du dixième de l’objectif soit atteint au tiers de la période.

La mise au point d’opérations standardisées, définissant un forfait d’économies d’énergie pour les actions les plus fréquemment réalisées, a abouti à la publication de deux arrêtés, en juin et décembre 2006, validant 93 opérations. Ces outils techniques, au service des opérateurs, ont démontré leur utilité au cours de cette première année d’application puisque la quasi-totalité des dossiers de demandes de certificats sont constitués d’opérations standardisées.

La majorité des opérations standardisées concernées se situe dans le domaine du bâtiment résidentiel, source principale de gisements et d’intervention des obligés. Les certificats d’économie d’énergie sont acquis suite à l’installation de chaudières individuelles performantes, de type chaudières individuelles basse température ou chaudières individuelles à condensation. À la mi-juillet, plus de 34 000 chaudières de ce type ont été installées, se traduisant par des économies d’énergie actualisées et cumulées de 2 TWh. Les opérations ont été réalisées à 69 % dans le résidentiel et à 22 % dans le tertiaire.

Par ailleurs, une première action de caractère spécifique réalisée sur un site industriel par une entreprise du secteur automobile a obtenu des certificats.

Concernant les perspectives pour les années 2010-2012, l’actualisation 2006 du Plan climat 2004-2012 prévoit une augmentation significative du volume de certificats d’économies d’énergie, de l’ordre du doublement.

H.– LE DÉVELOPPEMENT DES ÉNERGIES RENOUVELABLES

En application de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité, le développement des énergies renouvelables en France s’effectue principalement par l’obligation faite à EDF et aux distributeurs non nationalisés d’acheter l’électricité produite à partir de ces énergies. La charge de service public correspondante est compensée par un surcoût de l’électricité acquise par le consommateur final.

1.– Les tarifs de rachat de l’électricité produite à partir de sources d’énergies renouvelables

On trouvera ci-après deux tableaux récapitulant les tarifs de rachat de l’électricité produite à partir de sources d’énergies renouvelables, l’un pour les contrats signés entre 2001 et juin 2006, l’autre pour les contrats signés à partir de juillet 2006. La politique de soutien aux énergies renouvelables a en effet été renforcée à cette date pour certaines sources d’énergie, en augmentant sensiblement les tarifs de rachat pour rendre l’investissement plus attractif.

TARIFS DE RACHAT DE L’ÉLECTRICITÉ PRODUITE À PARTIR DE SOURCES D’ÉNERGIES RENOUVELABLES – CONTRATS SIGNÉS ENTRE 2001 ET 2006

Les arrêtés suivants prévoient de nouvelles conditions d’achat de l’électricité produite à partir de certaines sources d’énergies renouvelables pour les contrats signés à partir de juillet 2006.

TARIFS DE RACHAT DE L’ÉLECTRICITÉ PRODUITE À PARTIR DE SOURCES D’ÉNERGIES RENOUVELABLES – CONTRATS SIGNÉS À PARTIR DE JUILLET 2006

2.– Les différentes charges de service public de l’électricité pour 2007

L’obligation de rachat de l’électricité produite à partir de sources d’énergies renouvelables constitue, pour EDF et les distributeurs non nationalisés, une obligation de service public, compensée par le consommateur final. D’autres charges sont également compensées, comme la péréquation tarifaire pour les zones non interconnectées ou comme les mesures à caractère social.

Six surcoûts sont pris en compte pour le calcul de la CSPE :

– le surcoût relatif aux zones non-interconnectées (ZNI) est lié à la péréquation des tarifs dans les zones non interconnectées à la métropole ;

– celui relatif à la cogénération est lié au rachat de l’électricité produite à partir de cogénération ;

– celui relatif aux énergies renouvelables résulte du rachat de l’électricité produite à partir de panneaux photovoltaïques, d’éoliennes, d’usine d’incinération (déchet, biomasse), de centrale hydraulique ;

– le surcoût relatif aux autres installations résulte du rachat de l’électricité produite à partir de moteur au fioul ;

– les dispositions sociales correspondent aux charges liées à l’application du tarif de première nécessité pour les personnes en difficultés (condition de revenu par référence à l’éligibilité à la CMU) et au dispositif de maintien de la fourniture d’électricité ;

– enfin, le surcoût relatif au tarif réglementé transitoire d’ajustement du marché (TRTAM) résulte de la compensation des charges supportées par les fournisseurs alimentant des clients au tarif réglementé transitoire d’ajustement du marché.

Les frais de gestion du compte spécifique tenu par la Caisse des dépôts et consignations pour la période 2006-2008 devraient être de l’ordre de 200 000 à 250 000 euros.

Le graphique suivant présente la répartition par catégorie des charges de service public compensées par la CSPE pour 2007.

Tout consommateur final d’électricité acquitte une contribution aux charges de service public de l’électricité (CSPE) au prorata de sa consommation. Pour l’année 2007, la CSPE est de 4,50 €/MWh.

Cette contribution est plafonnée à 500 000 euros par site de consommation. Pour 2007, les sites ayant une consommation supérieure à 110 GWh bénéficient du plafonnement.

De plus, la contribution unitaire par kilowattheure est fixée à 7 % du « tarif bleu 6 kVA », ce qui correspond actuellement à un plafonnement de la contribution unitaire à 5,509 €/MWh centime d’euro par kilowattheure. Il s’agit là d’un maximum, à comparer au 4,50 €/MWh de contribution fixé en 2006, et inchangé pour 2007.

3.– La montée des charges de service public de l’électricité pour 2008

Les charges liées à la CSPE dépendent de facteurs difficilement prévisibles, comme le prix de l’électricité sur le marché journalier ou le coût des matières premières.

En 2007, l’estimation des surcoûts selon les données de la Commission de régulation de l’énergie, pour la cogénération, les énergies renouvelables et les autres installations était fondée sur un prix de l’électricité de l’ordre de 64 euros par MWh. Or, en moyenne, le prix constaté sur le marché journalier depuis le début de l’année 2007 est de l’ordre de 30 euros par MWh. Les surcoûts constatés devraient en conséquence être supérieurs de 600 à 900 millions d’euros aux estimations ex ante.

ÉVALUATION DES CHARGES DU SERVICE PUBLIC DE L’ÉLECTRICITÉ

(millions d’euros)

(1) Zones non internationales

(2) Tarif réglementé transitoire d’ajustement du marché

Pour 2008, une augmentation sensible du montant des charges est prévue, résultant notamment de la montée en puissance des énergies renouvelables, en particulier de l’éolien, et des surcoûts de la cogénération.

VI.– ÉLÉMENTS SUR LES GRANDS ACTEURS PUBLICS DE L’ÉNERGIE

Pour atteindre les objectifs de la politique énergétique, les pouvoirs publics disposent, outre la législation, la réglementation et la fiscalité, des leviers d’une importance fondamentale que sont les grandes entreprises publiques.

Sans qu’il soit possible d’atteindre l’exhaustivité, votre Rapporteur spécial a toutefois estimé nécessaire de présenter ci-après le contexte des questions d’actualité qui se posent à EDF, RTE, GDF et AREVA.

A.– EDF : LE DÉFI DE L’INVESTISSEMENT

Avec une puissance installée de 123,7 GW, le groupe EDF dispose du parc de production d’électricité le plus important d’Europe. Ce parc, constitué essentiellement de centrales nucléaires et d’usines hydroélectriques, présente la particularité d’être aussi le moins émetteur de dioxyde de carbone du continent. Après avoir recherché la croissance sur d’autres continents, le groupe EDF s’est recentré sur l’Europe, ses capacités de production en dehors de celle-ci ne s’élevant qu’à 4,5 GW, soit 3,5 % du total.