TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2007
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2008 (n° 189),
PAR M. GILLES CARREZ,
Rapporteur Général,
Député.
——
ANNEXE N° 2
ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Rapporteur spécial : M. Marc LE FUR
Député
____
INTRODUCTION 11
CHAPITRE PREMIER : L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DE LA MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT 13
I.– LA PRÉSENTATION DE L’EXÉCUTION EN 2006 PAR LE RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES 13
A.– UNE DÉPENSE TRÈS MAÎTRISÉE EN 2006 13
B.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES DE MÉTHODE RELATIVES À L’ENSEMBLE DE LA MISSION 13
1.– L’exécution des frais de personnel trop peu analysée 13
2.– Erreurs d’imputations et défaillances des systèmes informatiques 14
3.– Des indicateurs de performance à améliorer 14
II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008 PERMET LA POURSUITE DES CHANTIERS EN COURS 15
A.– DES MODIFICATIONS DE PÉRIMÈTRE 15
1.– Une nouvelle architecture gouvernementale 15
2.– La mission gagne plus d’emplois qu’elle n’en perd 16
B.– LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU PROJET DE BUDGET 2008 17
1.– Une évolution différenciée selon les programmes 17
2.– Les modifications techniques du programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur 18
C.– LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS DES MOYENS HUMAINS 20
1.– Les tendances des dépenses de personnel en 2008 20
a) La poursuite de la dynamique de réduction d’effectif et de requalification des emplois 20
b) La poursuite du plan de rattrapage des régimes indemnitaires et d’harmonisation entre les filières 22
2.– Les principales évolutions de la répartition des emplois 23
a) Les effectifs du programme CPPI augmentent 23
b) Les effectifs du programme Administration territoriale sont en réduction 24
A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE SUR LE PROGRAMME 27
B.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2006 DONT LES CHIFFRES BRUTS FONT APPARAÎTRE DES ANOMALIES 29
1.– L’action Coordination de la sécurité des personnes et des biens 30
2.– L’action Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres 31
3.– L’action Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales 31
4.– L’action Pilotage territorial des politiques gouvernementales 32
5.– L’action Animation du réseau des préfectures 32
II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008 32
A.– UN PROGRAMME QUI POURSUIT SES RÉFORMES 32
1.– Une évolution budgétaire dont l’analyse est perturbée par les modifications structurelles 32
2.– Des tentatives pour rationaliser et mutualiser les moyens 34
3.– La difficile répartition des effectifs préfectoraux 34
B.– UNE ADMINISTRATION AU CONTACT DES CITOYENS 38
1.– L’accueil du public dans les préfectures 38
2.– La délivrance des titres : une tâche régalienne lourde 40
a) Les délais de délivrance au cœur des préoccupations 40
b) La gestion des titres de séjour et la police des étrangers 42
C.– TROIS CHANTIERS MAJEURS : L’ANTS, TÉLÉPOINTS ET LE SIV 43
1.– La création de l’agence nationale des titres sécurisés 43
2.– La création de Télépoints 45
3.– La mise en place du système d’immatriculation à vie des véhicules (SIV) 46
c) De nouvelles plaques d’immatriculations dès le 1er janvier 2009 47
d) Des procédures d’immatriculation simplifiées 47
e) Le service de gestion sera installé à Charleville-Mézières 48
C.– UNE ADMINISTRATION QUI SE MODERNISE 49
1.– Vers une meilleure coordination des services extérieurs de l’État 49
a) Un plus grand pouvoir pour les préfets 49
b) Un rôle déterminant en matière budgétaire 50
c) L’expérience menée dans le Lot 50
d) Les autres pistes de coordination des services de l’État 51
2.– Vers une salutaire logique de performance 52
a) Une marge en nette augmentation 52
b) L’utilisation de cette marge 52
c) Du danger de la fongibilité asymétrique des crédits 53
3.– La politique des préfectures en matière d’assurance 54
CHAPITRE III : L’EXPÉRIMENTATION CHORUS 57
I.– UN PROGRAMME ARTIFICIEL ET PROVISOIRE CRÉÉ POUR DES RAISONS TECHNIQUES 57
II.– LE CHOIX DE LA MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT 58
CHAPITRE IV : LA VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE 61
I.– LE BUDGET EXÉCUTÉ EN 2006 61
A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE SUR LE PROGRAMME 61
B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2006 63
1.– L’action Financement des partis 63
2.– L’action Organisation des élections 63
3.– L’action Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques 63
4.– L’action Cultes 64
5.– L’action Vie associative et soutien 64
II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008 64
A.– LE FINANCEMENT DES PARTIS POLITIQUES ET DES ÉLECTIONS 64
1.– Le financement des partis et groupements politiques 65
a) Les règles d’attribution de l’aide publique 65
b) Les partis ayant bénéficié de l’aide publique en 2006 et 2007 66
c) Les crédits d’aide publique inscrits pour 2008 67
2.– L’organisation et le financement des élections 68
a) Les crédits demandés 68
b) La réduction du coût de l’organisation des opérations électorales 69
c) Vers une remise en question de la propagande électorale sous forme papier ? 70
d) L’utilisation perfectible des machines à voter 71
3.– La commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques 72
4.– L’éventuelle évolution de la carte électorale 73
B.– LES CULTES 73
C.– VIE ASSOCIATIVE ET SOUTIEN 74
CHAPITRE V : LA CONDUITE ET LE PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR 77
I.– LE BUDGET EXÉCUTÉ EN 2006 77
A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE SUR LE PROGRAMME 78
1.– Sept actions 78
2.– Des objectifs nombreux, mais des indicateurs de performance dont le nombre se réduit comme peau de chagrin. 78
B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2006 79
1.– L’action État-major 79
2.– L’action Expertise, audit, prévisions études 79
3.– L’action Système d’information et de communication 79
4.– L’action Système d’information 80
5.– L’action Affaires financières et immobilières 80
6.– L’action Conseil juridique et traitement du contentieux 80
7.– L’action Libertés publiques 81
8.– L’opérateur du programme 81
II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008 81
A.– LE PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ADMINISTRATION CENTRALE 82
1.– Le recensement des sites 82
B.– LE PÔLE DE RENSEIGNEMENT DE LEVALLOIS-PERRET 86
C.– LES LOGEMENTS DE FONCTION RELEVANT DE LA MISSION 87
1.– L'administration centrale (programme CPPI). 87
2.– L'administration territoriale (programme AT). 88
D.– LE CONTENTIEUX DU MINISTÈRE DE L’INTÉRIEUR 89
1.– Un budget considérable, heureusement en baisse 89
2.– Une évolution en matière de concours de la force publique 90
2.– Deux nouvelles sources de contentieux 91
CONCLUSION 93
EXAMEN EN COMMISSION 95
ANNEXE 1 : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 97
ANNEXE 2 : DÉLAI DE DÉLIVRANCE OU DE TRAITEMENT DES TITRES EN PRÉFECTURE 99
L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.
Bien avant cette date, la totalité des réponses était parvenue à votre Rapporteur spécial qui a ainsi pu mener pleinement sa mission de contrôle parlementaire.
Synthèse
I.- Une architecture modifiée par des changements de périmètre
D’un montant prévisionnel de 2 657 millions d’euros, les crédits de paiement demandés pour la mission Administration générale et territoriale de l’État affichent une hausse de 3 % par rapport à ceux votés en loi de finances pour 2007.
Toutefois, d’importantes modifications de structure liées à la nouvelle architecture gouvernementale viennent perturber les comparaisons : le périmètre de la mission est modifié par le rattachement de l’outre-mer et la constitution du ministère de l’Immigration, de l’intégration de l’identité nationale et du co-développement.
Il n’en reste pas moins que la mission obéit à la logique gouvernementale : par le jeu du non-renouvellement d’une partie des départs à la retraite, ses effectifs connaissent une baisse de 2 % (-591 emplois sur 35 113, hors variations de périmètre) après celle de 1 % en 2007 qui faisait suite à une première baisse de 1 % en 2006.
II.– L’évolution contrastée des crédits selon les programmes
Le programme Administration territoriale connaîtra en 2008 une hausse sensible de ses crédits de paiement qui s’élèveront à 1 657 millions d’euros (+ 89 millions d’euros, soit + 5,7 %). Ces moyens permettront la poursuite des réformes lourdes entreprises notamment en matière de sécurisation des titres (mise au point du passeport biométrique notamment) et d’immatriculation à vie des véhicules (SIV).
Le volume du programme Vie politique, cultuelle et associative sera, comme prévu, en contraction sensible, liée au calendrier électoral : son budget ne s’élèvera plus qu’à 361,7 millions d’euros, ce qui représente une diminution d’un tiers (-33,7 %) des autorisations d’engagement. En crédits de paiement, la baisse n’est que de 4,7 %.
Le programme de soutien du ministère, Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, ne connaîtra qu’une évolution limitée de ses crédits de paiement : + 3,5 millions d’euros, soit + 0,7 %.
Enfin, la mission AGTE a été choisie pour expérimenter, au cours de l’exercice 2008, le logiciel Chorus qui doit être généralisé à l’ensemble de l’administration française en 2009. Ce choix témoigne de la confiance que le pouvoir politique témoigne à l’égard de cette administration, l’une des plus impliquées et des plus avancées dans la mise en œuvre de la LOLF, dans la modernisation de l’État et dans la recherche de la performance.
La mission Administration générale et territoriale de l’État, qui a été créée ex nihilo avec la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) incarne la permanence de l’État, notamment dans l’espace territorial de la République. D’une nature toute régalienne, c’est elle qui, à travers son programme Administration territoriale, délivre les titres et garantit l’identité de la personne. Mais c’est également elle qui, dans le cadre de son programme Vie politique, cultuelle et associative, permet l’organisation des élections, assure le financement des partis politiques, garantit la liberté d’association et, dans les départements sous concordat, finance la gestion des cultes.
Elle finance en outre les fonctions transversales du ministère de l’intérieur, et notamment le vaste patrimoine immobilier, au sein de son programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur.
Enfin, pour l’exercice 2008 seulement, elle se verra adjoindre le programme supplémentaire et provisoire Administration territoriale : expérimentation Chorus qui est destiné à tester un système d’information spécifique qui intégrera, en 2009, au sein d'une application unique, l’ensemble des acteurs de la dépense et de la comptabilité de l’État, incluant à la fois les services centraux et déconcentrés. Le choix des autorités politiques de la mission AGTE pour cette expérimentation témoigne incontestablement de la confiance placée dans les fonctionnaires du ministère de l’intérieur.
Dotée en 2008 d’un budget légèrement supérieur à 2,6 milliards d’euros de crédits de paiement, elle représente un peu moins de 1 % de l’ensemble du budget de la Nation. Cette mission regroupe un peu plus de 35 000 fonctionnaires.
Ce projet de budget, qui s’inscrit dans la logique gouvernementale de rationalisation, de réforme et de démarche de performance initiée par la LOLF, revêt selon les programmes des formes diverses.
Il convient donc, après avoir examiné l’exécution budgétaire de 2006 et retracé les faits marquants de l’exercice en cours, d’examiner les grandes orientations du budget prévu pour 2008, ainsi que les principales mesures marquant chacun des programmes de la mission.
CHAPITRE PREMIER : L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DE LA MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
I.– LA PRÉSENTATION DE L’EXÉCUTION EN 2006 PAR LE RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES
En 2006, les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 2 587,08 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 2 223,23 millions d’euros de crédits de paiement.
Les autorisations d’engagement ont fait l’objet de 2,56 millions d’euros d’annulation, mais aussi de 34,12 millions d’euros d’ouvertures. Les crédits de paiement ont fait l’objet de 3,92 millions d’euros d’annulations et de 15,27 millions d’euros d’ouverture.
Le budget exécuté de la mission s’est élevé à 2 415,04 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 2 180,66 millions d’euros en crédits de paiement.
Compte tenu des ouvertures et annulations de crédits, 172,04 millions d’euros d’autorisations d’engagement n’ont pas été consommées en 2006, ainsi que 42,56 millions d’euros de crédits de paiement. Cela représente un taux de consommation de 92,9 % en autorisations d’engagement et de 98,1 % en crédits de paiement.
En 2005, le taux de consommation des crédits de paiement s’était élevé à 101,4 %, principalement en raison de la sous-évaluation en loi de finances initiale des frais de contentieux et de réparations civiles. L’évaluation sincère et la réduction de ces frais en 2006, grâce à un meilleur suivi, auront été symptomatiques d’une gestion plus « serrée » de l’ensemble de la mission
Le rapport annuel de performances (RAP) de la mission Administration générale et territoriale de l’État analyse et commente avec parfois beaucoup de détails et de précision l’exécution des dépenses de fonctionnement, d’investissement et d’intervention des différentes actions.
Il passe toutefois trop souvent sous silence les dépenses de personnel dont l’exécution s’avère pourtant parfois assez différente des prévisions initiales. Les prochains RAP gagneront donc à analyser cette catégorie de dépenses, non réellement stratégiques dans la gestion des préfectures et à justifier les écarts constatés entre la prévision et l’exécution.
Préconisation n° 1 : de la même manière que sont commentés les résultats des dépenses de fonctionnement, investissement et intervention, présenter une analyse des dépenses de personnels, en justifiant notamment les écarts enregistrés par rapport à la loi de finances initiale. |
La mission Administration générale et territoriale de l’État n’a échappé ni aux erreurs d’imputation relevées dans d’autres missions, ni aux difficultés des systèmes informatiques qui ont pénalisé la collecte des statistiques. Compte tenu de la nouveauté de l’exercice, de telles difficultés étaient à prévoir (1).
Il en résulte toutefois des résultats fragilisés, notamment en ce qui concerne la consommation des crédits. En conséquence, la plupart des résultats obtenus ont dû être « retraités » par les services du ministère, selon une procédure qui n’est pas explicitée. Au total, votre Rapporteur spécial peut légitimement s’interroger sur la validité et la pertinence d’un grand nombre de chiffres publiés dans le rapport annuel de performances, notamment dans certains tableaux avec lesquels le ministère de l’intérieur a visiblement pris ses distances.
Préconisation n° 2 : mettre un terme, dès l’exercice 2007, aux erreurs d’imputation et aux défaillances des systèmes d’information. |
De nombreux indicateurs de performance, examinés plus loin dans le détail, présentent des faiblesses ; nombre d’entre eux doivent d’ailleurs être supprimés. La LOLF étant fondée sur le contrôle de la performance des différents programmes, des indicateurs pertinents, fiables, bien renseignés et d’interprétation non ambiguë doivent impérativement être présentés à l’appui des résultats d’exécution.
Préconisation n° 3 : améliorer la pertinence des indicateurs de performances et remplacer ceux qui doivent disparaître. |
II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008 PERMET LA POURSUITE DES CHANTIERS EN COURS
La comparaison des chiffres bruts du budget 2008 de la mission AGTE avec les exercices précédents ne présente pas un grand intérêt en raison des changements de périmètre intervenus. Abstraction faite de ce phénomène, les crédits affectés à la mission devraient permettre, dans le respect de la discipline budgétaire gouvernementale, de poursuivre les réformes entreprises, notamment en matière de sécurisation des titres.
Le périmètre de la mission Administration générale et territoriale de l’État a été affecté en 2007 par deux mesures importantes :
– le rattachement de l’outre–mer au ministère de l’intérieur. Dans la pratique, celui-ci gérait déjà les quatre départements d’outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion) ainsi que la collectivité de Saint-Pierre et Miquelon. Avec la nouvelle organisation gouvernementale, sa compétence s’étend désormais aux collectivités de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie Française, des Terres australes, de Mayotte et de Wallis et Futuna ;
– la constitution du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement (MIIINCO).
L’impact net sur la mission en emplois et en crédits est le suivant.
EFFET DE LA NOUVELLE ARCHITECTURE GOUVERNEMENTALE
SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION
Emplois |
Titre 2 (en millions d’euros) |
Hors Titre 2 | ||
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |||
Outre-mer |
1 143 |
66,95 |
27,87 |
26,90 |
Immigration |
-110 |
-5,13 |
-78,92 |
-71,52 |
Total |
1033 |
61,82 |
-51,05 |
-44,62 |
Les grandes évolutions proposées en 2008 pour la mission AGTE résultent, principalement, de l’évolution de son périmètre. Elles se traduisent par l’intégration d’une partie des crédits de la mission outre-mer jusque-là inscrits sur l’action 3 du programme n° 160 Intégration et valorisation de l’outre-mer, qui disparaît en 2008, ainsi que par des transferts liés à la constitution du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement.
Les conséquences pour les programmes de la mission sont les suivantes :
– programme n° 108 Administration territoriale :
Les moyens qui étaient liés au développement des applications de gestion des titres de séjour, Grégoire et Eurodac, (13 millions d’euro d’autorisations d’engagement et 5,6 millions d’euros de crédits de paiement) sont transférés au ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement (Action 5).
En revanche, le programme Administration territoriale va bénéficier du transfert des moyens et des effectifs des hauts commissariats et des représentations de l’État en outre-mer, dont l’intégration fera l’objet de l’action 5 modifiée. Le mouvement porte sur 845 emplois équivalents temps plein, 59,31 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 58,95 millions d’euros de crédits de paiement.
– programme n° 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur :
110 emplois qui étaient, jusque-là, affectés à la Direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) (Action 7) et 5,57 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement sont transférés vers le ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement
Par ailleurs, les moyens et effectifs de l’administration centrale de l’outre-mer transférés au profit de la mission AGTE représentent 298 emplois, 35 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 34,53 millions d’euros de crédits de paiement.
– programme n° 307 Administration territoriale ; expérimentation Chorus :
Le programme Administration territoriale ; expérimentation Chorus nouvellement créé au sein de la mission bénéficiera du transfert, à partir du programme n° 108, des moyens affectés aux préfectures des deux régions participant à l’expérimentation en 2008 (régions Haute-Normandie et Pays de la Loire) avant la généralisation prévue en janvier 2009. La faisabilité de cette expérimentation repose sur cette création.
Le programme n° 232 Vie Politique, cultuelle et administrative n’est pas affecté par ces évolutions de périmètre.
L’importance des mesures de périmètres et des changements de maquette a conduit à retraiter les chiffres de la loi de finances initiale 2007 afin de reconstituer un minimum de lisibilité dans le projet de loi de finances pour 2008.
À périmètre constant, la mission AGTE enregistre une augmentation de 3,02 % de ses crédits de paiement, à 2 657 millions d’euros contre 2 579 en 2007, tandis que ses autorisations d’engagement connaissent une légère contraction (- 0,82 %) à 2 779 millions d’euros contre 2 801 millions d’euros en 2007.
Cette hausse peut paraître surprenante dans la mesure où les élections prévues en 2008 seront bien moins coûteuses que celles qui ont été organisées en 2007 et qui avaient justifié une hausse du budget de l’exercice en cours. En réalité, le budget du programme Vie politique, cultuelle et associative connaîtra bien une baisse sensible, liée au calendrier électoral : son budget ne s’élèvera plus qu’à 361,7 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, alors qu’il culminait à 545,8 millions d’euros en autorisations d’engagement en 2007, ce qui représente une diminution d’un tiers (– 33,7 %). En crédits de paiement, la baisse n’est plus que de 4,7 %.
En revanche, le programme Administration territoriale, engagé dans plusieurs grands chantiers, connaîtra en 2008 une hausse sensible de ses moyens : les autorisations d’engagement, qui s’élèveront, en 2008, à 1 771 millions d’euros, enregistrent une hausse de 10,3 % (+ 166 millions d’euros). En crédits de paiement, la hausse est moins spectaculaire : + 5,7 % (+ 89 millions d’euros) avec un montant de 1 657 millions d’euros.
La montée en charge du projet « Protection de l’identité », porté par l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS, cf. infra), se traduit par une augmentation très importante des moyens alloués à l’action 2 (Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance des titres) qui correspondent à la subvention versée à l’établissement public : 171,26 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 39 millions d’euros de crédits de paiement.
Les 171,26 millions d’euros inscrits en autorisations d’engagement intègrent de surcroît pour 39 millions d’euros les crédits nécessaires à la mise en œuvre du système d’immatriculation à vie des véhicules (SIV) dont le service de gestion doit être installé le 1er septembre pour une entrée en application à compter du 1er janvier 2009 (cf. infra).
Plus modeste, l’évolution des moyens alloués à l’action 4 (Pilotage territorial des politiques gouvernementales) n’en est pas moins symbolique puisqu’elle recouvre la mise en place de deux expérimentations de mutualisation entre les services déconcentrés de l’État. Il s’agit d’une part du projet OSE (organisation des services de l’État) lancé dans le Lot et qui préfigure ce que pourrait être, dans un département, un secrétariat des services de l’État en charge de la logistique et d’autre part de l’organisation d’une délégation unique des services de l’État dans les collectivités de St Barthélemy et St Martin.
La maquette du programme a été modifiée pour tenir compte du transfert vers le ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement d’une grande partie des crédits jusque-là alloués à l’action 7. Cette dernière a été supprimée et les moyens qui y subsistaient ont été regroupés avec ceux de l’action 4 pour ceux concernant le titre 2 et avec ceux de l’action 5 pour les autres.
L’action 4 bénéficie par ailleurs du transfert des effectifs et de la masse salariale correspondant aux emplois situés en administration centrale des programmes Administration territoriale, Vie politique, cultuelle et administrative ainsi que ceux du programme Concours Spécifiques et Administration de la mission Relation avec les collectivités territoriales.
Au total, 256 emplois équivalents temps plein travaillés provenant de ces programmes viennent s’ajouter au plafond d’emplois du programme n° 216, ce qui représente une masse salariale de 12,9 millions d’euros.
ÉVOLUTION GLOBALE DES CRÉDITS DE LA MISSION AGTE ENTRE 2007 ET 2008 (HORS VARIATIONS DE PÉRIMÈTRE)
Action |
Loi de finances 2007 |
Projet de loi de finances 2008 |
Évolution PLF 2008 / LFI 2007 | |||
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement |
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement |
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |
Programme Administration territoriale | ||||||
Coordination de la sécurité des personnes et des biens |
199 513 898 |
198 557 553 |
204 840 427 |
204 840 427 |
2,67 |
3,16 |
Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres |
604 250 650 |
589 552 867 |
753 137 950 |
639 372 950 |
24,64 |
8,45 |
Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales |
166 395 957 |
165 901 359 |
171 040 093 |
171 040 093 |
2,79 |
3,11 |
Pilotage territorial des politiques gouvernementales |
371 113 204 |
368 973 350 |
380 663 564 |
380 663 564 |
2,57 |
3,17 |
Intégration des Hauts-Commissariats et représentations de l’État à l’Outre-mer et soutien du réseau des préfectures |
264 082 380 |
245 132 496 |
261 868 450 |
261 161 450 |
–0,84 |
6,54 |
Total programme n° 108 |
1 605 356 089 |
1 568 117 625 |
1 771 550 484 |
1 657 078 484 |
10,35 |
5,67 |
Programme Vie politique, cultuelle et associative | ||||||
Financement des partis |
80 264 408 |
73 283 613 |
80 264 408 |
80 264 408 |
0 |
9,53 |
Organisation des élections |
401 926 303 |
242 476 303 |
223 050 000 |
223 050 000 |
–44,51 |
–8,01 |
Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques |
4 992 774 |
4 992 774 |
4 475 448 |
4 475 448 |
–10,36 |
–10,36 |
Cultes |
55 979 835 |
55 919 063 |
53 676 326 |
53 676 326 |
–4,12 |
–4,01 |
Vie associative et soutien |
2 646 778 |
2 646 778 |
203 500 |
203 500 |
–92,31 |
–92,31 |
Total programme n° 232 |
545 810 098 |
379 318 531 |
361 669 682 |
361 669 682 |
–33,74 |
–4,65 |
Programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur | ||||||
État-major |
33 185 584 |
33 185 584 |
31 727 015 |
31 727 015 |
–4,40 |
–4,40 |
Expertise, audit, prévision, études |
17 911 201 |
17 911 201 |
17 051 461 |
17 051 461 |
–4,80 |
–4,80 |
Systèmes d’information et de communication |
150 104 632 |
138 407 632 |
148 916 082 |
143 705 082 |
–0,79 |
3,83 |
Pilotage des ressources humaines |
162 913 777 |
157 887 427 |
164 964 463 |
164 367 183 |
–1,26 |
4,10 |
Affaires financières et immobilières |
97 468 197 |
97 544 197 |
94 860 703 |
93 360 703 |
–2,68 |
–4,29 |
Conseil juridique et traitement du contentieux |
84 196 922 |
84 196 922 |
82 396 922 |
82 396 922 |
–2,14 |
–2,14 |
Total programme n° 216 |
545 780 313 |
529 132 963 |
539 916 646 |
532 608 366 |
–1,07 |
0,66 |
Programme Administration territoriale : expérimentation Chorus | ||||||
Coordination de la sécurité des personnes et des biens |
14 677 891 |
14 602 370 |
13 734 939 |
13 734 939 |
–6,42 |
–5,94 |
Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres |
39 017 101 |
38 439 884 |
39 499 173 |
39 499 173 |
1,24 |
2,76 |
Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales |
12 216 540 |
12 175 328 |
12 848 721 |
12 848 721 |
5,18 |
5,53 |
Pilotage territorial des politiques gouvernementales |
27 427 061 |
27 268 643 |
28 201 703 |
28 201 703 |
2,82 |
3,42 |
Intégration des Hauts-Commissariats et représentations de l’État à l’Outre-mer et soutien du réseau des préfectures |
11 038 559 |
9 878 461 |
11 081 178 |
11 081 178 |
0,39 |
12,18 |
Total programme n° 307 |
104 377 152 |
102 364 686 |
105 365 714 |
105 365 714 |
0,95 |
2,93 |
TOTAL DE LA MISSION |
2 801 323 652 |
2 578 933 805 |
2 778 502 526 |
2 656 722 246 |
–0,82 |
3,02 |
Hors changements de périmètre, les effectifs de la mission AGTE poursuivent leur déflation : après avoir perdu 1 % de ses agents en 2006 par rapport à 2005, puis à nouveau 1 % en 2007 par rapport à 2006, la mission AGTE perdra 2 % de ses emplois en 2008 par rapport à 2007.
Dans le contexte nouveau de la LOLF et afin de permettre la maîtrise et la réduction de la dépense publique, le ministère de l’intérieur s’est engagé dans une gestion prévisionnelle des ressources humaines qui prévoit d’importantes réductions de postes avec, en contrepartie, la requalification de plusieurs milliers d’emplois.
Cette politique s’est concrétisée par un protocole d’accord pluriannuel (2006-2010) signé le 4 juillet 2006 par le ministre et quatre organisations syndicales. Ce document prévoit notamment les différentes mesures qui seront mises en œuvre durant une période de cinq ans au bénéfice du personnel administratif, technique et des systèmes d’information et de communication du ministère de l’intérieur.
Ainsi, dans le présent projet de loi de finances, 385 emplois de la mission AGTE seront supprimés au titre du schéma d’emploi. Ces suppressions permettent la réalisation de la troisième tranche du plan de requalification des personnels qui concernera 1 065 emplois dont 1 000 pour les préfectures. Le financement total de cette mesure est estimé à 1,8 million d’euros (hors pensions).
Par ailleurs, la rénovation de la gestion du personnel se traduit par la mise en œuvre de la fusion des corps. Celle-ci a pour objectif de mutualiser la gestion statutaire des agents et d’améliorer sensiblement leur déroulement de carrière en leur donnant accès à une plus large offre d’emplois. La fusion, au sein de trois corps uniques de catégorie A, B et C des corps administratifs d’administration centrale, des préfectures, de l’outre-mer et des attachés de police, est entrée en vigueur, comme prévu, au 1er janvier 2007. La démarche sera poursuivie en 2008 par la fusion des corps techniques de catégorie C. Cette réforme fera l’objet de mesures d’accompagnement pour valoriser les déroulements de carrière, en favorisant une plus grande mobilité fonctionnelle et en améliorant les débouchés.
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE LA MISSION AGTE ENTRE 2006 ET 2008
PLF 2008 |
LFI 2007 |
LFI 2006 |
Estimations | ||||||||||||
ETPT 2008 |
Variation 2008 / 2007 (Total transferts et suppressions) |
Transferts et en gestion 2007 |
Changement |
Suppres-sions d'emplois |
ETPT 2007 |
Variation 2007 / 2006 (Total transferts, suppres-sions et créations) |
Trans-ferts vers un autre program-me ou opérateur |
Suppres-sions et créations d'emplois |
ETPT 2006 |
Variation 2007 / 2006 (Total transferts, suppressions et créations) |
Transferts vers un autre pro-gramme ou opérateur |
Suppres-sions et créations d'emplois |
ETPT 2005 | ||
AT n° 108 |
Hauts fonctionnaires |
584 |
24 |
0 |
24 |
0 |
560 |
0 |
0 |
0 |
560 |
0 |
0 |
0 |
560 |
Personnels administratifs |
22 818 |
-1 646 |
-1 755 |
577 |
-468 |
24 464 |
-245 |
-21 |
-224 |
24 709 |
-186 |
-15 |
-171 |
24 895 | |
Personnels techniques |
5 071 |
-133 |
-377 |
244 |
0 |
5 204 |
89 |
180 |
-91 |
5 115 |
0 |
0 |
0 |
5 115 | |
TOTAL AT (plafond d'emplois) |
28 473 |
-1 755 |
-2 132 |
845 |
-468 |
30 228 |
-156 |
159 |
-315 |
30 384 |
-186 |
-15 |
-171 |
30 570 | |
Expérim. Chorus n° 307 |
Hauts fonctionnaires |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
Personnels administratifs |
1 720 |
1 720 |
1 720 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 | |
Personnels techniques |
366 |
366 |
366 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 | |
TOTAL Expérimentation CHORUS (plafond d'emplois) |
2 086 |
2 086 |
2 086 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 | |
CPPI n° 216 |
Hauts fonctionnaires + ministres |
452 |
13 |
-1 |
19 |
-5 |
439 |
-2 |
1 |
-3 |
441 |
-3 |
-2 |
-1 |
444 |
Personnels administratifs |
1 855 |
273 |
97 |
208 |
-32 |
1 582 |
-25 |
-15 |
-10 |
1 607 |
-37 |
-20 |
-17 |
1 644 | |
Personnels techniques |
1 245 |
17 |
1 |
38 |
-22 |
1 228 |
-210 |
-180 |
-30 |
1 438 |
-4 |
0 |
-4 |
1 442 | |
Ouvriers d'État |
9 |
0 |
0 |
0 |
0 |
9 |
0 |
0 |
0 |
9 |
0 |
0 |
0 |
9 | |
Militaires |
33 |
33 |
0 |
33 |
0 |
0 |
|||||||||
Hauts fonctionnaires, corps de |
56 |
-1 |
-1 |
0 |
0 |
57 |
0 |
0 |
0 |
57 |
0 |
0 |
0 |
57 | |
Corps d'encadrement et d'application (police nationale) |
85 |
0 |
0 |
0 |
0 |
85 |
4 |
0 |
4 |
81 |
0 |
0 |
0 |
81 | |
Adjoints de sécurité |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
-4 |
0 |
-4 |
4 |
0 |
0 |
0 |
4 | |
TOTAL CPPI (plafond d'emplois) |
3 735 |
335 |
96 |
298 |
-59 |
3 400 |
-237 |
-194 |
-43 |
3 637 |
-44 |
-22 |
-22 |
3 681 | |
VPCA n° 232 |
Hauts fonctionnaires |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
1 |
Personnels administratifs |
40 |
-34 |
-32 |
0 |
-2 |
74 |
11 |
0 |
11 |
63 |
0 |
0 |
0 |
63 | |
Personnels techniques |
0 |
-1 |
-1 |
0 |
0 |
1 |
-1 |
0 |
-1 |
2 |
0 |
0 |
0 |
2 | |
Personnels des cultes |
1 393 |
-16 |
0 |
0 |
-16 |
1 409 |
-20 |
0 |
-20 |
1 429 |
0 |
0 |
0 |
1 429 | |
TOTAL VPCA (plafond d'emplois) |
1 434 |
-51 |
-33 |
0 |
-18 |
1 485 |
-10 |
0 |
-10 |
1 495 |
0 |
0 |
0 |
1 495 | |
TOTAL mission AGTE |
35 728 |
615 |
17 |
1 143 |
-545 |
35 113 |
-403 |
-35 |
-368 |
35 516 |
-230 |
-37 |
-193 |
35 746 |
Au total, en 2008, le coût des mesures statutaires s’élèvera à 2,647 millions d’euros. Elles correspondent pour 1,007 million d’euros au financement de 560 emplois de débouchés fonctionnels et pour 1,640 million d’euros à des requalifications concernant 2 270 agents : ouvriers professionnels (730 emplois pour 0,602 million d’euros), agents des services techniques (50 emplois fonctionnels d’agent principal des services techniques pour 0,288 million d’euros), conducteurs auto (passage de l’échelle 3 à l’échelle 4 pour 345 agents, soit 0,40 million d’euros), agents contractuels techniques (1 145 emplois pour 0,35 million d’euros).
b) La poursuite du plan de rattrapage des régimes indemnitaires et d’harmonisation entre les filières
Depuis 2002, la politique de revalorisation indemnitaire vise à garantir l’attractivité du ministère de l’intérieur par l’alignement du régime indemnitaire sur la moyenne interministérielle estimée (hors ministère de l’économie et des finances) et à créer les conditions d’une meilleure prise en compte de la performance. Les cadres A du ministère de l’intérieur perçoivent actuellement entre 15 et 20 % de moins que la moyenne intergouvernementale estimée. C’est la raison pour laquelle a été obtenue, en 2007, une augmentation de 8 % de leur rémunération, alors que les catégories B et C, dont le décalage par rapport aux autres ministères est moindre, n’obtiendront que 3,5 % de revalorisation cette année. Par ailleurs, la fusion des corps survenue au sein du ministère rend nécessaire d’harmoniser le régime indemnitaire des agents accédant à des conditions d’emploi identiques.
Racheter les journées de RTT ? La réduction des effectifs, qui augmente nécessairement la charge de travail des fonctionnaires du cadre des préfectures, ne peut pas aller sans revalorisation des rémunérations. Compte tenu de l’insuffisance de la Nouvelle bonification indiciaire (NBI) qui se traduit, pour des agents de catégorie C, par une hausse d’environ 50 euros par mois, votre Rapporteur spécial propose que soit engagée une réflexion sur la possibilité de racheter des journées de RTT (réduction du temps de travail) aux fonctionnaires du cadre des préfectures. Cette politique, mise en œuvre au sein de la police nationale sur la base de sept journées rachetées d’office et de sept autres laissées à l’appréciation des intéressés, permet à chacun d’arbitrer, tout en permettant globalement une augmentation du travail accompli. |
Pour 2008, afin de poursuivre la mise en œuvre de cette politique indemnitaire rénovée, le ministère disposera d’une enveloppe de 6,096 millions d’euros, hors hauts fonctionnaires. Pour ces derniers, l’enveloppe sera de 5 millions d’euros, dont 1 million d’euros pour les fonctionnaires d’administration centrale et 4 millions d’euros pour les membres du corps préfectoral.
Depuis la mise en place de la LOLF en 2006, outre les réductions d’effectifs, des transferts d’emplois sont effectués entre programmes et opérateurs afin d’affecter précisément les emplois et la masse salariale afférente sur les programmes concernés.
Par ailleurs, les changements de périmètre ont eu des conséquences en matière d’emploi et se sont ajoutés aux différents transferts internes au ministère de l’intérieur. En vue de rationaliser la gestion du personnel, il a en effet été décidé de regrouper les effectifs de l’administration centrale sur le programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur. Il est à souhaiter que la rationalisation soit réelle, car étoffer le programme de pilotage de soutien correspond à un recul sur les ambitions initiales du passage en mode LOLF.
Ces évolutions concernent essentiellement les programmes Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur (CPPI) et Administration territoriale (AT).
Ce programme totalisera 3 735 emplois en 2008 après les transferts de 394 emplois et la suppression de 59 autres.
Les transferts sont les suivants :
– 298 emplois proviennent du ministère de l’outre-mer ;
– 110 sont affectés à la création du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement (MIIINCO) ;
– 256 postes restent au sein de la mission mais sont affectés au programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur ;
– 173 emplois proviennent du programme Concours spécifique et administration, 50 du programme Administration territoriale et 33 du programme Vie politique, cultuelle et associative ;
– 13 emplois sont transférés au ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique en raison du rattachement de l’ensemble des départements de contrôle budgétaire et comptable ministériel à ce ministère ;
– 14 emplois sont affectés à l’agence nationale des titres sécurisés et 2 au ministère de la culture et de la communication dans le cadre de l’ouverture du centre national des archives ;
– 12 emplois sont réorientés vers le programme Administration territoriale du ministère de l’intérieur (il s’agit de 12 agents administratifs délégués interdépartementaux à la formation) ;
– enfin, 9 postes sont affectés la Fondation Jean Moulin, au titre de la résorption des agents mis à disposition.
Ce programme comptera 28 473 emplois en 2008 après transferts (- 1 287) et suppressions (- 468). À l'instar du programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, les principaux transferts sont dus aux changements de périmètre.
845 emplois doivent provenir du ministère de l’outre-mer tandis que 2 086 quitteront le programme pour rejoindre le programme provisoire Administration territoriale : Expérimentation Chorus (il s’agit du personnel de l’administration préfectorale des régions expérimentatrices : Haute Normandie et Pays de Loire). Enfin, 50 postes sont réaffectés vers le programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur pour des raisons de rationalisation.
Le plafond d’emploi des préfets s’élevait en 2007 à 202 postes, dont 192 étaient pourvus. Le plafond d’emploi des sous-préfets, fixé à 473, n’était pourvu qu’à hauteur de 458 postes. Le nombre de préfets hors cadre a connu une évolution limitée : 68 au 1er janvier 2006 contre 70 au 1er janvier 2007. Les nominations dans cette position d’activité relèvent du pouvoir discrétionnaire du gouvernement.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PERSONNEL DE LA MISSION AGTE DE 2006 À 2008
Intitulé |
PLF 2006 |
PLF 2007 |
PLF 2008 |
Évolution (en %) |
Mission : ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE de L'ÉTAT |
1 550 190 534 |
1 631 583 854 |
1 713 896 772 |
5 |
Programme n° 108 : Administration territoriale |
1 268 502 068 |
1 304 598 761 |
1 298 563 088 |
-0,5 |
Action n° 01 : Coordination de la sécurité des personnes et des biens |
199 618 386 |
205 481 997 |
197 988 919 |
-3,6 |
Action n° 02 : Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres |
528 489 075 |
544 086 930 |
522 179 461 |
-4 |
Action n° 03 : Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales |
169 958 514 |
174 086 522 |
167 301 182 |
-3,9 |
Action n° 04 : Pilotage territorial des politiques gouvernementales |
368 816 827 |
378 796 819 |
362 612 963 |
-4,3 |
Action n° 05 : Animation du réseau des préfectures |
1 619 266 |
2 146 493 |
48 480 563 |
2 158,6 |
Programme n° 307 : Administration territoriale - Expérimentation Chorus |
0 |
0 |
89 551 275 |
|
Action n° 01 : Coordination de la sécurité des personnes et des biens |
0 |
0 |
13 164 037 |
|
Action n° 02 : Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres |
0 |
0 |
36 984 677 |
|
Action n° 03 : Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales |
0 |
0 |
12 537 179 |
|
Action n° 04 : Pilotage territorial des politiques gouvernementales |
0 |
0 |
26 865 382 |
|
Programme n° 232 : Vie politique, cultuelle et associative |
58 003 944 |
104 538 990 |
80 665 378 |
-22,8 |
Action n° 01 : Financement des partis |
0 |
0 |
0 |
|
Action n° 02 : Organisation des élections |
1 550 000 |
45 440 000 |
24 200 000 |
-46,7 |
Action n° 03 : CNCCFP |
1 727 608 |
2 692 774 |
2 523 177 |
-6,3 |
Action n° 04 : Cultes |
52 855 535 |
54 169 801 |
53 667 698 |
-0,9 |
Action n° 05 : Vie associative et soutien |
1 870 801 |
2 236 415 |
274 503 |
-87,7 |
Programme n° 216 : Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur |
223 684 522 |
222 446 103 |
245 117 031 |
10,2 |
Action n° 01 : État-major |
13 485 123 |
19 112 346 |
19 807 756 |
3,6 |
Action n° 02 : Expertise, audit, prévision, études |
10 535 584 |
11 217 292 |
9 879 954 |
-11,9 |
Action n° 03 : Système d'information et de communication |
72 972 210 |
64 669 246 |
73 814 248 |
14,1 |
Action n° 04 : Fonction soutien de gestion des ressources humaines |
96 931 362 |
98 786 169 |
128 087 821 |
29,7 |
Action n° 05 : Affaires financières et immobilières |
14 182 723 |
12 519 153 |
13 527 252 |
8,1 |
Action n° 06 : Conseil juridique et traitement du contentieux |
0 |
0 |
||
Action n° 07 : Libertés publiques |
15 577 520 |
16 141 897 |
0 |
-100 |
CHAPITRE II : L’ADMINISTRATION TERRITORIALE
Le programme n° 108 Administration territoriale a bénéficié en loi de finances initiale pour 2006 de 1 742,28 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 1 588,52 millions d’euros en crédits de paiement.
En outre, 28,67 millions d’euros ont été ouverts en cours d’exercice en autorisations d’engagement de même que 14,43 millions d’euros en crédits de paiement.
Le budget exécuté du programme s’est élevé à 1 624,79 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1 587,13 millions d’euros en crédits de paiement.
Sur la base des crédits ouverts, 146,16 millions d’euros d’autorisations d’engagement n’ont pas été consommés, ainsi que 15,81 millions d’euros de crédits de paiement. Le taux de consommation atteint 91,7 % en autorisations d’engagement et 99 % en crédits de paiement.
Le programme Administration territoriale représente 72,8 % du total des crédits de paiement consommés de la mission Administration générale et territoriale de l’État. Avec 29 730 ETPT réalisés, il représente 85,8 % des emplois de la mission.
Cinq actions complémentaires et clairement définies, qui correspondent aux principales fonctions régaliennes du ministère de l’intérieur, sont menées dans le cadre de ce programme :
1.– la coordination de la sécurité des personnes et des biens (7,5 % des crédits) ;
2.– la garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres (25,7 %) ;
3.– le contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales (7,6 %) ;
4.– le pilotage territorial des politiques gouvernementales (17,4 %) ;
5.– l’animation du réseau des préfectures (41,9 %).
Six objectifs de performance assortis de douze indicateurs complètent l’architecture de ce programme.
Une difficulté doit être soulevée d’emblée lors de l’examen des indicateurs du programme Administration territoriale : les crédits de la préfecture de police de Paris n’étant pas inclus dans le périmètre de programme, les chiffres communiqués ne prennent pas en compte l’activité préfectorale de la capitale, ce qui fausse les statistiques fournies.
Préconisation n° 4 : compte tenu de l’importance de l’activité de la préfecture de police de Paris, notamment en matière de sécurité et de délivrance de titres, votre Rapporteur spécial souhaiterait que les indicateurs prennent en compte, d’une manière ou d’une autre, les résultats de la capitale. |
– L’indicateur 1.3 du RAP pour 2006 fournissait le taux d’avis défavorables levés dans l’année, consécutivement à la réalisation de travaux de nature à remédier aux anomalies qui ont fondé les avis défavorables émis à l’encontre d’établissements recevant du public (ERP). Cet indicateur présentait un intérêt relativement limité dans la mesure où la mise en œuvre des travaux ne dépend pas des pouvoirs publics mais des responsables des établissements. La fixation d’objectifs annuels semblait donc délicate. Pour cette raison, aucune cible n’a été fixée pour les ERP soumis à obligation de contrôle tandis qu’un objectif de 50 % était prudemment assigné aux ERP de première catégorie pour l’exercice 2007. Cet indicateur est finalement retiré du PAP 2008.
En l’espèce, se pose la question générale des relations de l’État avec les opérateurs, voire avec les établissements publics non considérés comme opérateurs. Lorsqu’une politique publique ou une priorité d’intérêt général comme la sécurité de l’accueil du public n’est pas prise en charge par l’État, celui-ci ne peut pour autant s’abstenir d’en suivre la réalisation. Il est indispensable qu’il fixe des objectifs quantifiés aux établissements.
Préconisation n° 5 : définir un cadre contractuel assorti d’objectifs quantifiés permettant à l’État de suivre le niveau de sécurité dans les établissements recevant du public ; assurer le suivi de ces objectifs dans les PAP et les RAP. |
– L’indicateur 1.4, relatif au taux d’exercices de sécurité civile réalisés dans les délais réglementaires, affiche un taux de réalisation très moyen, puisqu’il apparaît que seulement 55 à 57 % des exercices sont réalisés dans les délais. L’analyse fournie par l’administration apparaît bien succincte compte tenu de la faiblesse des résultats affichés.
– Le souhait de mieux évaluer la délivrance indue de documents d’identité, objet de l’indicateur 2.1, est très judicieux. Malheureusement, en raison de difficultés rencontrées pour collecter l’information auprès des préfectures, cet indicateur n’est absolument pas renseigné et le ministère annonce son remplacement.
– L’indicateur 2.2 permet de mesurer la rapidité de délivrance des cartes grises au guichet des préfectures et sous-préfectures. Il indique la proportion de préfectures, classées en 4 catégories d’importance, qui délivrent ce document dans les délais fixés par le ministère. Cette information, très utile, est complétée, dans la partie commentaire, par une analyse qui indique le temps moyen de délivrance de la carte grise par catégorie de préfecture (15 à 35 minutes selon l’importance des préfectures, 24 minutes sur le plan national). Cette donnée est exprimée en minutes et s’avère au moins aussi significative que celle, exprimée en pourcentage, retenue dans l’indicateur 2.2. Votre Rapporteur spécial souhaite donc que cette donnée soit conservée dans le rapport et suivie annuellement.
Préconisation n° 6 : créer un indicateur supplémentaire fournissant le palmarès de l’ensemble des préfectures en matière de délivrance des documents d’identité de base (CNI, passeport, permis de conduire, carte grise). Ce classement devra faire apparaître le délai d’attente global de l’usager en minutes ou en jours selon les cas. |
– L’indicateur 3.3, relatif au taux de saisines des chambres régionales des comptes jugées recevables, n’était pas renseigné et a été supprimé au profit d’un indicateur mettant en évidence le taux d’actes budgétaires réformés après intervention de la préfecture.
– L’indicateur 4.1, au titre de la modernisation du contrôle de légalité, objectif fort important, manque de représentativité : il s’attache à calculer la proportion des actes soumis à contrôle de légalité transmis par les collectivités aux préfectures par voie électronique, grâce à l’application ACTES. Or, seules deux préfectures étaient reliées à cette application en 2006 pour un taux moyen d’actes télétransmis qui s’élevait à 0,06 % en 2005 et à 0,58 % en 2006. Il semble difficile d’établir un indicateur représentatif de l’administration française sur la base d’une application expérimentale.
L’examen des résultats budgétaires du programme Administration territoriale laisse apparaître une exécution globalement conforme à la construction de la loi de finances initiale. Le taux de consommation des crédits initiaux s’élève à 92,2 % en autorisations d’engagements et à 98,7 % en crédits de paiement. Ces résultats dissimulent toutefois de profondes divergences entre les différentes actions, dont les montants des crédits consommés sont tous très éloignés des dotations initiales, notamment en matière de dépenses de personnels.
Les maigres et habituelles variations de personnel ne permettent pas à elles seules d’expliquer ce phénomène. L’absence d’analyse dans le rapport annuel de performance ne permet pas d’éclairer le Parlement et devra impérativement être corrigée lors du prochain exercice.
Préconisation n° 7 : justifier de manière précise et explicite les surconsommations et sous-consommation de crédits dès lors que l’écart par rapport aux prévisions initiales dépasse 5 %. |
TAUX DE CONSOMMATION, PAR ACTIONS, DES CRÉDITS
DU PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE
Actions |
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | ||||
LFI 2006 |
Exécuté |
Écart |
LFI 2006 |
Exécuté |
Écart | |
Coordination de la sécurité des personnes et des biens |
245 257 020 |
121 731 363 |
49,6 |
234 813 911 |
120 070 419 |
51,1 |
Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance des titres |
711 072 183 |
417 412 807 |
58,7 |
618 897 811 |
394 177 631 |
63,7 |
Contrôle de l’égalité et conseil aux collectivités territoriales |
206 202 130 |
123 523 148 |
40,1 |
197 998 673 |
123 531 476 |
62,2 |
Pilotage territorial des politiques gouvernementales |
531 172 400 |
281 933 754 |
53,1 |
499 019 699 |
280 229 499 |
56,2 |
Animation du réseau des préfectures |
68 621 588 |
680 192 966 |
991,2 |
57 831 612 |
669 120 053 |
1 157 |
Total |
1 762 325 321 |
1 624 794 038 |
92,2 |
1 608 561 706 |
1 587 129 078 |
98,7 |
Cette action a été dotée en loi de finances initiale de 245,26 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 234,81 millions d’euros de crédits de paiement. Or, seuls 121,73 millions d’autorisations d’engagements et 120,07 millions de crédits de paiement ont été consommés en cours d’exercice, soit respectivement 49,6 % et 51,1 % des dotations initiales.
Le ministère de l’intérieur explique, de manière trop succincte, la faible consommation de ces crédits par des transferts, au titre de la fongibilité asymétrique. S’agissant principalement de crédits de titre 2, votre Rapporteur spécial ne peut que s’étonner qu’ait été inscrite en loi de finances initiale une somme, a priori destinée à rémunérer des personnels, dont l’administration se rend compte, en cours d’exercice, qu’environ la moitié peut être utilisée « à l’amélioration de l’exploitation et de la maintenance immobilière et informatique ».
Préconisation n° 8 : justifier de manière précise et explicite les opérations de redéploiement des crédits non dépensés (« fongibilité asymétrique ») lorsque celles-ci dépassent, pour une action, 5 % des crédits inscrits en loi de finances initiale. |
Les dépenses de fonctionnement et d’investissement présentent des taux de consommation encore plus faibles : 7,5 % en autorisations d’engagement (3,42 millions d’euros au lieu de 45,63 inscrits en loi de finances initiale) et 5 % en crédits de paiement (1,76 million d’euros au lieu de 35,19 inscrits). Le rapport annuel de performances est tout aussi disert sur ce sujet et n’apporte aucun élément susceptible d’expliquer cette sous-consommation.
Le ministère de l’intérieur précise toutefois que, « pour tenir compte des dépenses indivises sur l’action 5 en cours de gestion, la dépense réelle sur l’action 1 est de 40,73 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 36,62 millions d’euros en crédits de paiement ». Une manière d’indiquer que les chiffres fournis dans les tableaux de l’action n° 1 n’ont pas une grande signification.
Comme l’ensemble des actions de ce programme, le taux de consommation de l’action n° 2 s’avère particulièrement faible (58,7 % en autorisations d’engagement et 63,7 % en crédits de paiement).
En l’occurrence, le rapport annuel de performances précise que l’écart entre les autorisations d’engagement consommées et celles inscrites en loi de finances initiale trouve son origine dans deux facteurs :
– le retard pris dans le lancement du projet relatif à la protection de l’identité (60 millions d’euros non utilisés ont été restitués) ;
– la convention signée avec l’Imprimerie nationale pour produire le passeport électronique a été conclue pour une durée plus brève que prévue, ce qui a réduit les besoins en crédits.
Cette action a été dotée de 206,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 198 millions d’euros en crédits de paiement. Sur cette somme, 123,5 millions d’euros seulement ont été dépensés, soit 40,1 % des crédits inscrits en autorisations d’engagement et 62,2 % de ceux inscrits en crédits de paiement.
La présentation des crédits consommés est particulièrement confuse dans la mesure où, à la lecture des tableaux fournis, il apparaît que les dépenses de fonctionnement et d’investissement se seraient limitées, en 2006, à 3,95 millions d’euros en autorisations d’engagement, contre 36,2 millions inscrits ; mais l’analyse qui accompagne les tableaux indique, sans autre précision, que, « après retraitement de ces données, la dépense réellement constatée sur cette action est de 32,9 millions d’euros en autorisations d’engagement ».
Les difficultés survenues dans la collecte des informations aboutissent à rendre incompréhensibles la plupart des tableaux du rapport annuel de performances et perturbent fortement le contrôle que le Parlement exerce sur l’exécution du budget 2006. Elles ne sauraient être répétées lors du prochain exercice.
Préconisation n° 9 : rendre fiables les données publiées dans la justification de la dépense par nature. |
Cette action connaît les mêmes difficultés statistiques que les autres et les tableaux présentés, de l’aveu même du ministère, ne présentent pas les chiffres réels de la dépense. Les taux de consommation des crédits, soit 53,1 % en autorisations d’engagement et de 56,2 % en crédits de paiement, n’ont aucun fondement réel. Après retraitement des données, les taux de consommation des crédits de fonctionnement et d’investissement approchent des valeurs plus classiques : 90,4 % en autorisations d’engagement et 105 % en crédits de paiement.
Les résultats de cette action sont également très perturbés par la défaillance des systèmes informatiques et les données relatives à la consommation des crédits apparaissent d’une fiabilité douteuse.
II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008
Avec des crédits en hausse de plus de 10 % en autorisations d’engagement et de près 5,7 % en crédits de paiement, le programme pourra poursuivre ses travaux en matière de titres sécurisés et de passeports biométriques et mettra en place le système d’immatriculation à vie des véhicules (SIV) qui simplifiera et sécurisera la procédure d’immatriculation des véhicules.
Le budget 2008 du programme Administration territoriale connaîtra quelques évolutions liées, notamment, aux variations de périmètre présentées plus haut.
ÉVOLUTION DU BUDGET DU PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE
Actions |
2007 |
2008 |
PLF 2008/LFI 2007 (en %) | |||
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement |
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement |
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |
1. Coordination de la sécurité des personnes et des biens |
199 513 898 |
198 557 553 |
204 840 427 |
204 840 427 |
2,67 |
3,16 |
2. Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres |
604 250 650 |
589 552 867 |
753 137 950 |
639 372 950 |
24,64 |
8,45 |
3. Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales |
166 395 957 |
165 901 359 |
171 040 093 |
171 040 093 |
2,79 |
3,11 |
4. Pilotage territorial des politiques gouvernementales |
371 113 204 |
368 973 350 |
380 663 564 |
380 663 564 |
2,57 |
3,17 |
5. Animation du réseau des préfectures/ Intégration des Hauts-commissariats et représentations de l’État outre-mer |
264 082 380 |
245 132 496 |
261 868 449 |
261 161 449 |
-0,84 |
6,54 |
Total programme |
1 605 356 089 |
1 568 117 625 |
1 771 550 483 |
1 657 078 483 |
10,35 |
5,67 |
(1) Les chiffres du budget 2007 sont ceux du projet de loi de finances hors régions Haute-Normandie et Pays de la Loire, pour tenir compte du nouveau périmètre 2008 et de permettre la comparaison.
L’évolution des actions 1 et 3 n’est liée qu’aux variations des dépenses de personnel (hausse de la valeur du point et du taux de certaines cotisations).
L’action 2 intégrera en 2008 les subventions de l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) à hauteur de 171,26 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 54,9 millions d’euros de crédits de paiement. Sur cette enveloppe, 39 millions d’euros d’autorisations d’engagement sont prévus pour le lancement du système d’immatriculation à vie, le SIV.
Les dépenses d’investissement liées au développement de l’application de gestion des titres de séjour « Grégoire » sont quant à elles transférées sur le programme n° 303 Immigration et asile du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement à qui la conduite de projet est désormais confiée. Toutefois, un montant de 2 millions d’euros de crédits de paiement, correspondant aux engagements antérieurs portés par le ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, reste inscrit sur le programme.
Pour l’exercice 2008, l’action n° 4 couvre également l’ensemble des crédits de fonctionnement liés à deux expérimentations de mutualisation interministérielle qui préfigurent une gestion budgétaire plus intégrée des moyens des services déconcentrés de l’État. Il s’agit, d’une part, de l’expérimentation OSE, décrite plus bas et, d’autre part, de l’organisation de la présence de l’État dans les collectivités de Saint-Martin et Saint-Barthélemy, de manière resserrée, autour du préfet délégué placé auprès du préfet de région Guadeloupe. La plupart des services de l’État présents dans ces collectivités mutualisent leurs moyens de fonctionnement dans une enveloppe unique qui s’élève à 0,546 million d’euros par transfert depuis six programmes ministériels.
L’action n° 5, dont la dénomination nouvelle est « Intégration des Hauts-commissariats et des représentations de l’État à l’outre-mer et soutien du réseau des préfectures » se limite, en effectifs, aux seuls agents en provenance de l’ex-ministère de l’outre-mer soit au total 837 emplois répartis en 24 membres du corps préfectoral, 559 personnels administratifs et 254 personnels techniques. Cette intégration au sein du programme Administration territoriale est la conséquence de la nouvelle organisation gouvernementale et des attributions dévolues au ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales.
Par ailleurs, les personnels rattachés à la sous-direction de l’administration territoriale (39 emplois inscrits au PLF 2007) figurent désormais dans le programme 216, Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur qui a vocation à rassembler les emplois d’administration centrale.
ARCADE (outil d’Aide à la Répartition, à la Comparaison, et à l’Ajustement Des Effectifs des préfectures), est un système qui a pour finalité de comparer l’allocation des emplois entre les différentes missions d’une préfecture. Il compare l’effectif réel de chaque mission ou fonction avec un effectif théorique intégrant simultanément l’observation de l’ensemble des préfectures et le contexte propre à la préfecture analysée. Son objectif est d'accompagner, d’une part, les responsables des préfectures dans la répartition de leur effectif entre les missions et, d’autre part, l’administration centrale dans l’ajustement des dotations en emplois des préfectures.
Cet outil, qui prend en compte les particularités des différentes préfectures permet de comprendre pourquoi la densité d’agents n’est pas exactement identique dans tous les départements. Arcade permet d’affiner l’analyse jusqu’aux catégories d’emplois : corps préfectoral et catégories A, B et C. L’effectif calculé est ainsi ventilé par service et catégorie. La préfecture de police de Paris ainsi que Saint-Pierre-et-Miquelon ne sont pas intégrées au dispositif.
TABLEAU DES EFFECTIFS ET DOTATIONS DES PRÉFECTURES
Préfectures |
Nombre d’habitants |
Effectifs |
Densité des agents de préfecture |
Montant de la dotation complète notifiée au |
Dotation préfecture/ habitant |
Dépenses hors titre 2/ habitant |
01 Ain |
559 000 |
252 |
4,51 |
12 070 306 |
21,59 |
2,68 |
02 Aisne |
536 000 |
265 |
4,94 |
12 677 852 |
23,65 |
3,31 |
03 Allier |
342 000 |
203 |
5,94 |
9 913 798 |
28,99 |
3,85 |
04 Alpes de Hte Provence |
153 000 |
151 |
9,87 |
7 331 953 |
47,92 |
6,15 |
05 Hautes-Alpes |
132 000 |
135 |
10,23 |
6 631 171 |
50,24 |
6,51 |
06 Alpes-maritimes |
1 064 000 |
476 |
4,47 |
23 245 621 |
21,85 |
2,97 |
07 Ardèche |
302 000 |
182 |
6,03 |
8 822 141 |
29,21 |
3,80 |
08 Ardennes |
287 000 |
194 |
6,76 |
9 238 296 |
32,19 |
4,37 |
09 Ariège |
146 000 |
146 |
10,00 |
7 119 618 |
48,76 |
6,03 |
10 Aube |
298 000 |
184 |
6,17 |
8 802 858 |
29,54 |
4,07 |
11 Aude |
337 000 |
210 |
6,23 |
10 212 605 |
30,30 |
3,78 |
12 Aveyron |
271 000 |
167 |
6,16 |
8 223 734 |
30,35 |
3,90 |
13 Bouches-du-Rhône |
1 906 000 |
827 |
4,34 |
40 459 725 |
21,23 |
2,83 |
14 Calvados |
664 000 |
329 |
4,95 |
16 027 984 |
24,14 |
3,03 |
15 Cantal |
151 000 |
147 |
9,74 |
6 947 022 |
46,01 |
6,17 |
16 Charente |
344 000 |
201 |
5,84 |
9 792 799 |
28,47 |
3,43 |
17 Charente-Maritime |
593 000 |
276 |
4,65 |
13 794 544 |
23,26 |
2,84 |
18 Cher |
315 000 |
192 |
6,10 |
9 214 327 |
29,25 |
3,88 |
19 Corrèze |
237 000 |
177 |
7,47 |
8 674 666 |
36,60 |
5,08 |
2a Corse du Sud |
128 000 |
202 |
15,78 |
10 171 828 |
79,47 |
10,56 |
2b Haute-Corse |
149 000 |
172 |
11,54 |
8 865 940 |
59,50 |
7,49 |
21 Cote d’Or |
513 000 |
298 |
5,81 |
14 926 124 |
29,10 |
3,92 |
22 Cotes d'Armor |
567 000 |
232 |
4,09 |
11 572 840 |
20,41 |
2,58 |
23 Creuse |
123 000 |
133 |
10,81 |
6 329 394 |
51,46 |
6,83 |
24 Dordogne |
401 000 |
232 |
5,79 |
11 901 591 |
29,68 |
3,77 |
25 Doubs |
513 000 |
298 |
5,81 |
14 295 683 |
27,87 |
3,91 |
26 Drome |
463 000 |
222 |
4,79 |
11 355 428 |
24,53 |
3,35 |
27 Eure |
562 000 |
247 |
4,40 |
11 673 951 |
20,77 |
2,69 |
28 Eure-et-Loir |
417 000 |
233 |
5,59 |
11 374 556 |
27,28 |
3,75 |
29 Finistère |
877 000 |
325 |
3,71 |
16 304 855 |
18,59 |
2,31 |
30 Gard |
678 000 |
286 |
4,22 |
13 807 010 |
20,36 |
2,59 |
31 Haute-Garonne |
1 156 000 |
516 |
4,46 |
25 269 993 |
21,86 |
2,78 |
32 Gers |
180 000 |
157 |
8,72 |
7 905 533 |
43,92 |
5,78 |
33 Gironde |
1 376 000 |
573 |
4,16 |
28 390 522 |
20,63 |
2,74 |
34 Hérault |
982 000 |
440 |
4,48 |
21 288 757 |
21,68 |
2,70 |
35 Ille-et-Vilaine |
930 000 |
404 |
4,34 |
20 407 289 |
21,94 |
3,22 |
36 Indre |
232 000 |
176 |
7,59 |
8 735 478 |
37,65 |
5,00 |
37 Indre-et-Loire |
569 000 |
264 |
4,64 |
12 891 982 |
22,66 |
2,98 |
38 Isère |
1 162 000 |
407 |
3,50 |
19 687 078 |
16,94 |
2,31 |
39 Jura |
255 000 |
182 |
7,14 |
8 745 363 |
34,30 |
4,26 |
40 Landes |
357 000 |
175 |
4,90 |
8 656 745 |
24,25 |
2,87 |
41 Loir-et-Cher |
322 000 |
199 |
6,18 |
9 740 757 |
30,25 |
4,01 |
42 Loire |
732 000 |
294 |
4,02 |
14 588 677 |
19,93 |
2,43 |
43 Haute-Loire |
217 000 |
156 |
7,19 |
7 719 254 |
35,57 |
4,66 |
44 Loire Atlantique |
1 209 000 |
474 |
3,92 |
23 136 970 |
19,14 |
2,39 |
45 Loiret |
641 000 |
327 |
5,10 |
15 830 076 |
24,70 |
3,49 |
46 Lot |
168 000 |
151 |
8,99 |
7 629 362 |
45,41 |
5,79 |
47 Lot-et-Garonne |
318 000 |
201 |
6,32 |
10 269 578 |
32,29 |
4,60 |
48 Lozère |
77 000 |
126 |
16,36 |
5 962 179 |
77,43 |
9,95 |
49 Maine-et-Loire |
755 000 |
289 |
3,83 |
14 052 784 |
18,61 |
2,34 |
50 Manche |
489 000 |
233 |
4,76 |
11 294 373 |
23,10 |
2,97 |
51 Marne |
565 000 |
330 |
5,84 |
15 641 607 |
27,68 |
3,81 |
52 Haute-Marne |
187 000 |
164 |
8,77 |
7 751 245 |
41,45 |
5,53 |
53 Mayenne |
298 000 |
182 |
6,11 |
8 611 334 |
28,90 |
3,81 |
54 Meurthe-et-Moselle |
722 000 |
327 |
4,53 |
15 967 485 |
22,12 |
2,99 |
55 Meuse |
193 000 |
170 |
8,81 |
8 166 692 |
42,31 |
6,11 |
56 Morbihan |
689 000 |
266 |
3,86 |
13 210 183 |
19,17 |
2,33 |
57 Moselle |
1 037 000 |
515 |
4,97 |
26 291 247 |
25,35 |
3,78 |
58 Nièvre |
222 000 |
172 |
7,75 |
8 438 926 |
38,01 |
5,18 |
59 Nord |
2 576 000 |
893 |
3,47 |
42 831 258 |
16,63 |
2,26 |
60 Oise |
786 000 |
358 |
4,55 |
16 651 150 |
21,18 |
2,79 |
61 Orne |
293 000 |
192 |
6,55 |
9 000 941 |
30,72 |
3,90 |
62 Pas-de-Calais |
1 456 000 |
522 |
3,59 |
24 955 998 |
17,14 |
2,25 |
63 Puy-de-Dôme |
621 000 |
343 |
5,52 |
16 712 553 |
26,91 |
3,61 |
64 Pyrénées-Atlantiques |
628 000 |
263 |
4,19 |
13 395 815 |
21,33 |
2,96 |
65 Hautes-Pyrénées |
230 000 |
176 |
7,65 |
8 682 341 |
37,75 |
4,92 |
66 Pyrénées-Orientales |
422 000 |
234 |
5,55 |
11 659 089 |
27,63 |
3,39 |
67 Bas-Rhin |
1 070 000 |
475 |
4,44 |
22 806 774 |
21,31 |
2,93 |
68 Haut-Rhin |
736 000 |
346 |
4,70 |
16 420 611 |
22,31 |
2,97 |
69 Rhône |
1 654 000 |
678 |
4,10 |
32 003 965 |
19,35 |
2,59 |
70 Haute-Saône |
234 000 |
162 |
6,92 |
7 762 489 |
33,17 |
4,43 |
71 Saône-et-Loire |
546 000 |
271 |
4,96 |
13 454 430 |
24,64 |
3,30 |
72 Sarthe |
552 000 |
232 |
4,20 |
11 083 360 |
20,08 |
2,46 |
73 Savoie |
400 000 |
210 |
5,25 |
10 314 681 |
25,79 |
3,50 |
74 Haute-Savoie |
686 000 |
285 |
4,15 |
13 160 754 |
19,18 |
2,36 |
76 Seine-Maritime |
1 243 000 |
511 |
4,11 |
24 986 681 |
20,10 |
3,12 |
77 Seine-et-Marne |
1 260 000 |
503 |
3,99 |
23 640 733 |
18,76 |
2,62 |
78 Yvelines |
1 395 000 |
562 |
4,03 |
27 896 395 |
20,00 |
2,89 |
79 Deux-Sèvres |
352 000 |
191 |
5,43 |
9 343 201 |
26,54 |
3,36 |
80 Somme |
559 000 |
310 |
5,55 |
14 933 541 |
26,71 |
3,90 |
81 Tarn |
363 000 |
189 |
5,21 |
9 452 693 |
26,04 |
3,37 |
82 Tarn-et-Garonne |
221 000 |
153 |
6,92 |
7 621 275 |
34,49 |
4,67 |
83 Var |
967 000 |
368 |
3,81 |
18 268 275 |
18,89 |
2,50 |
84 Vaucluse |
529 000 |
261 |
4,93 |
12 307 291 |
23,27 |
2,95 |
85 Vendée |
587 000 |
230 |
3,92 |
11 227 887 |
19,13 |
2,37 |
86 Vienne |
416 000 |
250 |
6,01 |
11 879 657 |
28,56 |
3,87 |
87 Haute-Vienne |
364 000 |
246 |
6,76 |
11 807 469 |
32,44 |
4,36 |
88 Vosges |
383 000 |
213 |
5,56 |
10 140 485 |
26,48 |
3,77 |
89 Yonne |
341 000 |
195 |
5,72 |
9 403 370 |
27,58 |
3,45 |
90 Territoire de Belfort |
140 000 |
129 |
9,21 |
6 187 195 |
44,19 |
5,25 |
91 Essonne |
1 188 000 |
497 |
4,18 |
24 577 213 |
20,69 |
2,77 |
92 Hauts-de-Seine |
1 517 000 |
660 |
4,35 |
30 570 301 |
20,15 |
2,55 |
93 Seine-Saint-Denis |
1 459 000 |
711 |
4,87 |
33 305 469 |
22,83 |
3,22 |
94 Val-de-Marne |
1 279 000 |
557 |
4,35 |
26 193 682 |
20,48 |
2,78 |
95 Val-d’Oise |
1 148 000 |
511 |
4,45 |
24 118 048 |
21,01 |
2,94 |
971 Guadeloupe |
447 000 |
336 |
7,52 |
17 942 299 |
40,14 |
5,06 |
972 Martinique |
399 000 |
320 |
8,02 |
17 604 749 |
44,12 |
5,20 |
973 Guyane |
202 000 |
229 |
11,34 |
14 014 013 |
69,38 |
8,55 |
974 Réunion |
784 000 |
372 |
4,74 |
22 546 535 |
28,76 |
3,42 |
975 St Pierre et Miquelon * |
6 316 |
55 |
|
3 562 712 |
564,08 |
116,62 |
75 Paris |
2 154 000 |
511 |
2,37 |
31 637 343 |
14,69 |
3,33 |
Total |
62 661 316 |
30 174 |
4,82 |
1 484 126 409 |
23,68 |
3,19 |
* Nombre d'habitants inférieur à 10 000.
Le tableau qui précède compare la population des différents départements, les effectifs de leurs préfectures et la densité des agents rapportée à la population. La situation est particulière à Paris : les effectifs de la préfecture de police, qui sont compétents à la fois en matière de sécurité et en matière d’administration territoriale, n’ont pas été comptabilisés dans ce tableau en raison de la dualité de leur fonction. En outre, tous ne sont pas des fonctionnaires du ministère de l’Intérieur, nombre d’entre eux étant des employés de la ville de Paris. C’est la raison pour laquelle Paris peut sembler sous dotée en matière d’effectifs avec 2,37 fonctionnaires du cadre des préfectures pour 10 000 habitants contre 4 à 6 pour les autres départements. Il n’en est rien.
Vers une remise en question de certaines tâches des préfectures ? La baisse des effectifs de l’administration préfectorale, engagée dans une logique interministérielle de maîtrise de la dépense publique, ne saurait s’accomplir sans que soit menée une réflexion sur les missions des services de l’État en administration territoriale. La question de l’abandon de certaines tâches, qui ne relèvent pas du cœur de métier régalien de l’administration préfectorale, doit légitimement être posée, sans tabou ni a priori. Ainsi, est-il justifié que les préfectures soient compétentes pour accorder les autorisations des ventes au déballage et autres braderies ? Les maires ne sont compétents que pour les manifestations inférieures à 300 m², largement minoritaires. Les services préfectoraux sont également compétents pour le classement et l’attribution des étoiles aux hôtels, campings et gîtes ruraux, ainsi que pour la délivrance des permis d’exploiter les débits de boissons, des permis de détention d’armes… Ce sont eux qui déterminent les dates de début et de fin des soldes et qui animent à grand renfort de personnel les Commissions départementales d’équipement commercial (CDEC). Comment justifier de telles contraintes alors que le commerce sur Internet, généralement hors de tout contrôle, prend un essor irréversible ? Dans une préfecture de taille moyenne comme celle du Bas-Rhin, la gestion de ces activités, citée à titre d’exemples, représente entre 3 et 4 emplois à temps plein, soit plus de 300 pour l’ensemble des préfectures françaises. Certaines de ces procédures, souvent lourdes et toujours coûteuses en personnel, ont été clairement identifiées comme des freins à l’initiative et à la croissance. Trop de professions, pourtant dites « libérales », sont en réalité trop réglementées. Votre Rapporteur spécial suggère de réfléchir à la suppression du plus grand nombre possible de formalités administratives devenues obsolètes ou, à défaut, d’envisager de remplacer, chaque fois que possible, des autorisations par des déclarations assorties de contrôles, à l’instar de ce qui se pratique, par exemple, en matière fiscale. Pour les tâches qui ne pourraient être supprimées, pourquoi ne pas envisager un transfert vers des organismes agréés ? |
Le projet de budget 2008 du programme Administration territoriale s’inscrit dans la continuité des trois derniers budgets, marqués par une décrue des effectifs des préfectures. Ce contexte avait d’ailleurs été anticipé à l’occasion de l’élaboration de la directive nationale d’orientation des préfectures de novembre 2004, aux termes de laquelle le ministère de l’intérieur s’était engagé à réduire les effectifs des préfectures de 1 500 emplois sur 5 ans, de 2006 à 2010, soit une moyenne proche de 300 suppressions d’emplois par an.
Le mouvement de diminution s’accélère en 2008 avec une tranche de suppression d’emplois prévue de 468 emplois (335 postes occupés et 133 emplois vacants). Ces réductions d’effectifs s’effectuent dans un contexte où les charges des préfectures ne se sont pas réellement allégées et où les contraintes structurelles persistent. L’année 2008 verra en effet peu d’allégements de tâches, dans la mesure où il est attendu des préfectures qu’elles renforcent les missions relatives au contrôle de légalité, à l’accueil des étrangers, au développement durable et à la sécurité civile.
Régalienne par excellence, l’administration préfectorale est l’une de celles qui sont en contact permanent avec le public. L’accueil des administrés, la facilitation des procédures et la réduction du temps d’attente sont donc au cœur des préoccupations.
1.– L’accueil du public dans les préfectures (2)
La directive nationale d’orientation des préfectures prévoyait dès 2004 une évolution importante des fonctions d’accueil autour de trois dominantes :
– le transfert de certaines fonctions de guichet vers les mairies (passeport et cartes nationales d’identité dans le cadre du projet « protection de l’identité ») ou les professionnels de l’automobile (cartes grises, avec le déploiement du système d’immatriculation des véhicules - SIV) ;
– le développement des services administratifs dématérialisés, en ligne ou sur borne interactive ;
– le regroupement ou l’allègement des procédures.
Ces orientations à moyen terme se sont accompagnées d’une action résolue sur la qualité de l’accueil dans les préfectures et sous-préfectures. Cette volonté s’illustre notamment par l’engagement dans le dispositif de la charte Marianne et les démarches de certification du dispositif Qualipref.
Le dispositif de la charte Marianne, préfiguré par les chartes d’accueil, s’applique depuis le 1er janvier 2005 à l’ensemble des préfectures.
Afin de pérenniser ces démarches et poursuivre les actions d’amélioration du service rendu aux usagers, le ministère de l’intérieur a souhaité renforcer sa politique de qualité par le développement des démarches de certification essentiellement au travers d’un cadre référentiel unique.
b) Qualipref (3)
Un référentiel dénommé « QualiPref », publié au Journal officiel du 19 février 2006, a été présenté à l’ensemble des préfets par circulaire du 10 mars 2006. QualiPref comporte 24 engagements de service répartis dans sept modules dont deux, intitulés « Engagements communs » et « Accueil général », devront être appliqués de manière obligatoire. Les engagements de service obligatoires sont les suivants :
– un accueil attentif et courtois ;
– une réponse compréhensible aux demandes dans un délai annoncé et respecté, dès lors que le dossier est complet ;
– une réponse systématique aux réclamations ;
– une écoute attentive pour progresser ;
– un accueil téléphonique courtois et efficace ;
– un accès plus facile aux services grâce à un point d'accueil fonctionnel et informatif ;
– un point d'accueil pour mieux orienter les administrés ;
– un site Internet informatif à jour pour la préfecture ;
– dans 80 % des cas, une réponse aux demandes d'information par courrier électronique en moins de dix jours ouvrés.
À l’heure actuelle, cinq préfectures et deux sous-préfectures ont déjà été certifiées pour tout ou partie de leur activité. Seize préfectures et six sous-préfectures se sont portées candidates à cette première vague de démarches de certification QualiPref en choisissant un ou plusieurs module(s) optionnel(s). Un responsable local a été nommé pour chacun des sites afin de coordonner la démarche de service. Une formation d’auditeurs internes a permis de former une vingtaine d’agents (de préfecture et d’administration centrale) afin de réaliser les pré-audits de certification.
Les préfectures et sous-préfectures déjà certifiées La sous-préfecture de Pithiviers, QualiPref 1 La préfecture du Jura, QualiCarteGrise La préfecture de la Drôme, ISO 9001 pour les cartes grises La préfecture du Rhône, ISO 9001 pour les CNI et les passeports La préfecture des Hauts-de-Seine, certifiée ISO 9001 pour l’instruction et le suivi des dossiers ICPE La préfecture de la Haute Vienne, ISO 9001 pour l’accueil téléphonique La sous-préfecture de Villefranche sur Saône, ISO 9001 pour l’ensemble des activités de la sous-préfecture Les vingt-deux sites candidats à la certification Qualipref – préfectures de l'Ain (communication de crise), de l'Aisne (relations avec les collectivités territoriales), des Alpes Maritimes (délivrance de titres), de la Creuse (relations avec les collectivités territoriales), de la Dordogne (délivrance de titres, polices administratives), de l’Orne (délivrance de titres), du Var (délivrance de titres), du Territoire de Belfort (communication de crise), du Val d'Oise (délivrance de titres, communication de crise), du Puy de Dôme (polices administratives, délivrance de titres), de l'Oise (relations avec les collectivités territoriales), de la Drome (communication de crise), de l'Aube (délivrance de titres), des Côtes d'Armor (délivrance de titres, polices administratives), des Yvelines (relations avec les collectivités territoriales) et du Lot-et-Garonne ; – sous-préfectures de Sarcelles (délivrances de titres), d’Argenteuil (délivrance de titres), de Pontoise (relations avec les collectivités territoriales), d’Issoire (relations avec les collectivités territoriales), de Thiers (actions interministérielles) et d’Épernay (délivrance de titres). |
La délivrance des titres (passeports, cartes nationales d’identité, permis de conduire, titres de séjour…) est une tâche qui mobilise quotidiennement plusieurs milliers de fonctionnaires dans les préfectures et sous-préfectures. Un seul exemple : 40 millions de véhicules sont immatriculés en France et 13 millions de cartes grises sont délivrées chaque année. Par ailleurs, d’autres documents comme les passeports et cartes d’identité, garants de l’identité et de la nationalité des individus, revêtent une symbolique très forte ; ils constituent également des documents de voyage essentiels. La veille de la visite de votre Rapporteur spécial à Strasbourg, la préfecture du Bas-Rhin avait délivré 930 cartes grises dans la journée. Le caractère répétitif du travail conduit d’ailleurs la plupart des employés affectés au service de délivrance des titres à demander leur changement d’affectation assez rapidement.
Dès lors, la gestion des délais de délivrance, mais aussi la maîtrise des coûts et la lutte contre la fraude figurent parmi les principales préoccupations des préfectures.
Votre Rapporteur spécial publie en annexe 2 au présent rapport la liste de l’ensemble des préfectures par ordre d’efficacité en matière de délivrance des documents usuels (carte grise, carte nationale d’identité ou passeport). Ce « palmarès » inédit a pour but de susciter une saine émulation entre préfectures.
Ainsi, c’est sans surprise que nous constatons que le délai d’attente semble corrélé à la population des départements : comme on l’a vu, les effectifs de fonctionnaires affectés dans les préfectures ne sont pas exactement proportionnels à la population des départements et certains départements semblent mieux pourvus que d’autres. En outre, le volume des demandes relatives aux titres de séjours pour étrangers, non équitablement réparties sur le territoire, peut également conduire l’autorité à répartir différemment le personnel d’une préfecture à l’autre, parfois au détriment de la délivrance des documents d’identité.
– Pour la carte grise, le dispositif de délivrance est complètement intégré localement, puisque le titre est instruit et fabriqué en préfecture. Le délai de délivrance est facilement mesurable.
– En revanche, pour les cartes nationales d’identité et les passeports, la procédure est différente : en effet, pour les administrés, le délai de délivrance est le temps qui s’écoule entre le dépôt de la demande et la réception du titre. Or, dans cette chaîne, les préfectures n’interviennent que pour l’instruction de la demande. Il convient d’ajouter le délai d’instruction et de transmission par les mairies, qui collectent bien souvent les demandes des administrés.
Les préfectures transmettent ensuite un fichier de production au centre de Lognes (pour la carte d’identité) ou à l’imprimerie nationale à Douai (pour les passeports). Contractuellement, ces deux centres disposent d’un délai de 48 heures, généralement respecté, pour produire et expédier le document demandé.
Or, l’indicateur présenté ci-dessus ne mesure que le temps d’instruction de la préfecture, le seul qu’elle maîtrise réellement. Dans la future application « protection de l’identité », les outils informatiques permettront de mesurer le délai global, ce qui pour le public sera plus significatif.
Soulignons que les tableaux qui précèdent présentent la situation moyenne de l’année 2006. Ils n’intègrent donc pas les difficultés survenues au cours du premier semestre 2007 à la préfecture des Bouches-du-Rhône. Dans ce département, au début de l’été, le délai moyen pour l’obtention d’un passeport était de 32 jours et pour une carte d’identité de 181 jours. La mise en place de mesures exceptionnelles a permis de réduire sensiblement les délais d’obtention de ces documents d’identité.
La gratuité instaurée pour la délivrance des passeports aux personnes de moins de quinze ans a suscité un engouement généralisé et une hausse considérable de la demande. Ainsi, la préfecture du Bas-Rhin a enregistré une augmentation des demandes de délivrance de 33 % sur les neuf premiers mois de l’année et de 70 % pour le seul mois de mai.
b) La gestion des titres de séjour et la police des étrangers
La gestion des titres de séjour et son corollaire, la gestion des reconduites à la frontière, constituent également une charge de travail conséquente pour l’administration préfectorale.
Une préfecture de taille moyenne comme celle du Bas-Rhin délivre chaque année environ 21 000 titres de séjour dont 16 000 sont des renouvellements tandis que 5 000 constituent des premières attributions. Sur les neuf premiers mois de l’année 2007, la préfecture a enregistré 600 demandes d’asile politique.
La préfecture a procédé, en 2006, à l’expulsion de 523 étrangers en situation irrégulière. La procédure n’est pas aisée en raison des possibilités de recours possibles. Dans le département du Bas-Rhin, des dysfonctionnements liés à des contrôles médicaux systématiquement bienveillants ont été signalés à votre Rapporteur spécial.
Le préfet du Bas-Rhin a d’ailleurs demandé une inspection des services de la Direction des affaires sanitaires et sociales (DDASS) qui est chargée d’examiner les intéressés et de délivrer, le cas échéant, un certificat établissant l’incompatibilité entre l’état de santé et la procédure d’expulsion.
Les autorités constatent que ces éléments démotivent les services de police qui constatent qu’une seule interpellation sur cinq d’étranger en situation irrégulière aboutit réellement à une reconduite à la frontière (4).
Contrainte d’évoluer en permanence pour satisfaire au mieux les demandes du public sans négliger le respect de la sécurité, l’administration du ministère de l’intérieur a lancé au cours de ces derniers mois trois importants chantiers : la création de l’agence nationale des titres sécurisés (ANTS), la mise en place du site internet Télépoints relatif au permis de conduire et la préparation du système d’immatriculation des véhicules (SIV).
Établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du ministère de l’intérieur, l’agence nationale des titres sécurisés a été instituée par le décret n° 2007-240 du 22 février 2007. Elle a pour mission de répondre aux besoins des administrations de l’État en matière de titres sécurisés.
Au titre de sa mission, l’agence doit notamment :
– définir les normes techniques et les dispositifs correspondants, en contrôler l’application, veiller à leur évolution et à leur interopérabilité ;
– assurer le développement et l’évolution des systèmes informatiques permettant la gestion des titres sécurisés ;
– procéder, pour le compte des administrations de l’État, aux achats des titres sécurisés ;
– acquérir et mettre à la disposition des administrations les équipements nécessaires à la gestion et au contrôle de l’authenticité et de la validité des titres ;
– promouvoir les technologies et les savoir-faire nationaux en matière de titres sécurisés.
Le financement de l’ANTS est assuré par deux sources : une subvention pour charges de service public et une taxe affectée sur les recettes de timbre fiscal sur les passeports. D’un montant de 47,5 millions d’euros en 2008, cette taxe est destinée à l’achat des passeports personnalisés. Son augmentation entre 2007 et 2008 (+ 2,5 millions d’euros) permet de prendre en compte les passeports délivrés pour les Français de l’étranger ;
La subvention de l’État s’élève à 54,9 millions d’euros en crédits de paiement et doit permettre à l’agence :
– de financer le solde des dépenses d’acquisition des passeports électroniques ;
– de mettre en œuvre le déploiement du passeport biométrique (études, assistance, marché informatique et d’acquisition des matériels d’enregistrement et de lecture) ;
– d’assurer la charge des personnels qui lui seront transférés.
La fraude aux titres : une progression constante Phénomène ancien, la fraude portant sur la délivrance et le renouvellement de la carte nationale d’identité et du passeport, est en progression constante. Difficile à quantifier, elle n’en reste pas moins une réalité préoccupante. Selon le ministère de l’Intérieur, cette fraude constitue un moyen efficace de détourner les procédures régissant l’entrée et le séjour des étrangers sur le territoire national, l’acquisition de la nationalité française ou encore la délivrance de titres d’identité et de voyage. La nature de la quasi-totalité des dossiers individuels traités permet de soutenir que la question de la fraude à l’état civil est étroitement liée à la problématique de l’immigration irrégulière. Elle se concrétise au travers de modes opératoires identifiés comme suit : – la fraude matérielle : falsification de titre ou de justificatif (altération matérielle d’un document authentique) ou contrefaçon de titre (confection d’un document d’identité qu’elle qu’en soit la nature à partir d’une identité fictive ou usurpée) ; – la fraude intellectuelle : elle consiste en la production d’un acte authentique permettant de se prévaloir de l’état civil d’un tiers, légitime titulaire dudit état civil. L’acte de naissance demeure la pièce justificative la plus empruntée ou obtenue frauduleusement ; – la fraude astucieuse : vol de titre vierge ultérieurement falsifié, mariage blanc. Les sécurités mises en place ainsi que la centralisation de la fabrication et du stockage des titres vierges contribuent à l’efficacité de la lutte contre la falsification et la contrefaçon. La fraude a ainsi évolué vers une tromperie intellectuelle, essentiellement caractérisée par l’usurpation d’identité. Concernant l’ensemble des fraudes relatives à la délivrance des cartes d’identité et passeports, les services centraux participent activement à la lutte, en contribuant à l’inscription des états civils litigieux au fichier des personnes recherchées. Ainsi, alors que le volume des cartes d’identité et des passeports délivrés connaît un fléchissement régulier depuis plusieurs années, le nombre d’inscriptions au fichier des personnes recherchées pour les motifs liés à la fraude à ces titres a considérablement augmenté, passant de 182 en 2001 à 795 en 2003 et 1020 en 2006. L’usurpation d’identité simple ou multiple se trouve à l’origine de 70 % des affaires ayant donné lieu à ces inscriptions. Les décisions d’inscription correspondent aux cas de fraudes avérées après enquête et saisine des autorités judiciaires. Il ne s’agit néanmoins que de la partie émergée du phénomène eu égard, d’une part, au fait que l’usurpation d’identité, notamment, ne se révèle qu’à l’occasion d’une demande de titre par un second individu, et d’autre part au stock d’affaires non encore transmises par les services chargés de l’instruction des demandes de titres ou déjà reçues au niveau de l’administration centrale mais encore en instance de traitement. Au niveau national, un programme de formation relatif à la lutte contre la fraude documentaire est dispensé par le ministère de l’intérieur, au profit des personnels du corps préfectoral ayant à instruire les dossiers de demande de délivrance de titre, ainsi qu’au profit des chefs de poste consulaire confrontés aux mêmes problématiques lors de la délivrance des titres. (5) |
Fin 2008, l’Agence devrait compter plus près de 120 emplois, dont 93 affectés à la mise en œuvre du système d’immatriculation des véhicules (SIV).
2.– La création de Télépoints (6)
Le gouvernement a décidé, lors de la réunion du Comité interministériel de la sécurité routière du 8 novembre 2006, de créer un site Internet permettant aux conducteurs de consulter le nombre de points affectés à leur dossier de permis de conduire.
Le permis à points, entré en vigueur en France le 1er juillet 1992, constitue un instrument privilégié du dispositif de prévention et de lutte contre l’insécurité routière et fait partie intégrante du système de formation et de suivi de l’évolution des attitudes au volant. L’intérêt pédagogique du permis à points reste conditionné par la pertinence des informations effectivement délivrées aux conducteurs responsables d’infractions donnant lieu à un retrait de points.
La possibilité de consulter à tout instant leur solde de points permettra aux conducteurs d’apprécier, en fonction de l’évolution de leur capital, dans quelle mesure leur comportement sur la route doit être modifié, de vérifier si des retraits ou des restitutions de points ont été effectivement réalisés dans leur dossier de permis de conduire et d’éviter que leur permis de conduire soit invalidé pour solde de point nul.
Pour garantir la confidentialité des informations relatives au nombre de points du permis de conduire, l’accès de chaque conducteur à son dossier ne peut se faire qu’après son identification au moyen de son numéro de permis de conduire et d’un code confidentiel sécurisé.
Ce code, qui figure sur le relevé intégral du permis de conduire, peut être obtenu par l’intéressé soit à l’occasion d’un déplacement auprès de la préfecture ou de la sous-préfecture (sur présentation d’une pièce d’identité), soit par courrier. Depuis le 2 juillet 2007, le relevé intégral est systématiquement délivré par l’administration préfectorale à l’occasion de toute démarche relative au permis de conduire (délivrance de duplicata, réédition à la suite d’un changement d’adresse…).
Ces dispositions qui peuvent paraître à première vue contraignantes pour les utilisateurs n’en sont pas moins nécessaires pour protéger la confidentialité de ces données qui sont strictement personnelles. Elles ont été élaborées sous le strict contrôle de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).
La procédure n’en demeure pas moins simple et rapide : votre Rapporteur spécial a pu le vérifier.
Le solde de points visualisé par les intéressés est celui affecté au dossier de permis de conduire au moment de la consultation, sous réserve d’éventuelles infractions commises et non encore enregistrées dans le système national des permis de conduire. Or, il semblerait que l’enregistrement des infractions soit assez lent. Par ailleurs, ce solde ne préjuge pas des éventuelles mesures de restriction du droit de conduire telles que les suspensions administrative ou judiciaire du permis de conduire dont l’intéressé peut faire l’objet.
S’armer de patience pour passer le permis de conduire Les délais nécessaires pour obtenir un créneau d’examen à l’épreuve pratique du permis de conduire ont considérablement augmenté ces dernières années pour deux raisons principales : – la durée de l’examen a été modifiée. L’épreuve, qui durait 22 minutes il y a peu, se déroule désormais en 35 minutes conformément à une directive européenne. D’une manière mécanique, le nombre de candidats évalués quotidiennement par chaque examinateur a diminué. Il est passé de vingt à douze ; – la multiplication des contrôles automatiques de vitesse et des retraits de points a conduit une nouvelle catégorie de candidats à se présenter à l’examen : il s’agit des personnes dont le permis a été annulé. Le nombre d’examinateurs a certes été augmenté, mais pas dans des proportions adéquates (7). Les heures supplémentaires, notamment le samedi, sont encouragées, sans que les résultats soient suffisants. Dans un département comme le Bas-Rhin, le délai moyen d’attente s’élève actuellement à quatre mois. |
Partant du constat que certains départements allaient bientôt épuiser les possibilités d’immatriculation offertes par l’actuel système, le ministère de l’intérieur a élaboré un nouveau modèle d’immatriculation des véhicules avec un double souci : imaginer un système qui permette d’immatriculer sur une longue période un nombre croissant de véhicules et simplifier autant que possible les procédures administratives.
Le nouveau système d’immatriculation sera national et non plus départemental, ce qui mettra fin à la situation actuelle dans laquelle les départements les plus peuplés vont bientôt épuiser les possibilités d’immatriculation, tandis que d’autres disposent encore de beaucoup de marge.
La mise en place d’un système national ne rend donc plus possible l’identification de l’origine des véhicules par la lecture d’un code départemental : les nouvelles plaques comporteront, à partir de 2009 deux lettres suivies de trois chiffres à leur tour suivis de deux lettres, du type AA-123-AA. Les trois blocs seront séparés de tirets, afin de distinguer les plaques françaises des plaques italiennes.
Deux espaces restent néanmoins réservés à l’identification géographique du véhicule : à son extrémité gauche, comme c’est aujourd’hui le cas, la plaque fera apparaître une lettre F surmontée du drapeau européen ; à l’extrémité droite, un espace équivalent sera réservé à l’apposition de pastilles permettant d’identifier, à la demande de l’administré, un département et une région. Le choix de ces deux entités géographiques sera laissé à la totale discrétion du propriétaire du véhicule qui, s’il habite par exemple à Paris, pourra néanmoins apposer sur sa plaque les signes distinctifs de la région Bretagne et du département du Var. L’apposition des identifiants régionaux et départementaux ne sera pas obligatoire.
La couleur de fond des nouvelles plaques sera uniformément blanche, tant à l’avant qu’à l’arrière des véhicules. En effet, les plaques blanches semblent plus facilement lisibles par le contraste des caractères de couleur noire que celle de couleur jaune ; par ailleurs, la couleur jaune utilise des composés à base de plomb qu’il vaut mieux éviter d’utiliser pour des raisons de santé publique et de préservation de l’environnement.
Le futur système d’immatriculation des véhicules vise à simplifier les démarches administratives des usagers en s’appuyant sur un partenariat renforcé avec les professionnels de l’automobile, qui seront habilités à jouer le rôle d’intermédiaire dans la procédure d’immatriculation et de télépaiement des taxes sur la carte grise. Ainsi, l’usager n’aura plus l’obligation de se déplacer à la préfecture pour déposer sa demande de carte grise. En outre, le numéro d’immatriculation suivra le véhicule de sa mise en circulation jusqu’à sa destruction, et l’immatriculation sera possible partout en France. En associant de manière définitive un numéro de plaque minéralogique à un numéro de châssis, ce système permettra peut-être de réduire la fraude aux fausses plaques d’immatriculation, qui semble en recrudescence avec la multiplication des radars automatiques. (8)
Le projet SIV se compose de différents chantiers qui conditionnent sa réussite :
– une vingtaine de textes réglementaires ou législatifs à créer ou à modifier ;
– la réalisation d’une nouvelle application informatique qui remplacera l’actuel Fichier national des immatriculations (FNI), offrira une meilleure fiabilité et mettra en œuvre un nouveau système de télépaiement ;
– la mise en place d’un service de gestion qui aura en charge le pilotage du nouveau système et des missions d’assistance aux professionnels, aux préfectures et de renseignement des usagers ;
– un système de production centralisé de la carte grise par l’Imprimerie nationale et une distribution au domicile de l’usager.
Un certain nombre d’éléments nouveaux intervenus dans le projet conduisent à prévoir une mise en œuvre opérationnelle du SIV en janvier 2009. Les résultats attendus sont importants :
– une réduction du nombre de déplacements pour l’usager et réception du titre à domicile ;
– une meilleure fiabilité des informations contenues dans le fichier ;
– la traçabilité du véhicule et une lutte contre les fraudes plus efficace ;
– la dématérialisation, à terme, d’au moins 60 % des opérations touchant à l’immatriculation sur un total de 23 millions d’opérations ;
– des gains de productivité sensibles dans les préfectures et chez les professionnels.
Le coût de l'investissement prévu pour les développements informatiques est de 13,88 millions d’euros entre 2005 et 2009 auquel s’ajoutent des surcoûts de 0,7 million d’euros dus au retard du chantier, ce qui porte le coût total du projet à 14,58 millions d’euros.
L’installation du service de gestion est prévue à Charleville-Mézières à compter de septembre 2008, le SIV devant entrer en application dès le début de l’année 2009. Il importe donc que cette structure soit installée quelques semaines avant l’entrée en application de la réforme : locaux aménagés et équipés, personnels recrutés et formés. Les effectifs du service de gestion ont été ajustés à 93 agents (dont à terme les 15 postes budgétaires provenant du centre des cyclomoteurs de Montmorency).
Des coûts d’aménagement et d’équipement des locaux sont également à prendre en compte dès 2008 : aménagements des locaux, infrastructures (réseaux informatiques, électriques, téléphoniques…), installations de sécurité (alarmes, télésurveillance, éclairage extérieur…), achat de mobilier et d’équipement pour les agents. En l’état actuel des études, ces investissements sont estimés à un million d’euros. Par ailleurs, le besoin financier nécessaire pour fonctionner sur les quatre derniers mois de 2008 est estimé à 0,34 million d’euros.
Le développement du SIV sera de la compétence de l’ANTS à partir du 1er septembre 2008. À cet effet, l’agence sera dotée de 39 millions d’euros d’autorisations d’engagement pour le lancement des premiers marchés de production des prochaines cartes grises. Les coûts d’investissement et de fonctionnement relatifs au SIV sont portés sur l’action 2 du programme.
1.– Vers une meilleure coordination des services extérieurs de l’État (9)
L’acte II de la décentralisation a constitué le facteur déclenchant d’un nouveau mouvement de déconcentration et de modernisation de l’État.
Le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 approfondit en effet la déconcentration, tant en ce qui concerne les outils mis à la disposition des préfets que les modes d’organisation des services :
– il a conféré un statut réglementaire au projet d’action stratégique de l’État (PASE) mis en place à la suite du comité interministériel à la réforme de l’État du 13 juillet 1999 ;
– il a fixé le principe de la réorganisation des services régionaux de l’État autour de huit pôles régionaux ;
– il a créé le comité de l’administration régionale, instance de préparation des décisions, rassemblant autour du préfet de région, les préfets de département, les chefs des pôles régionaux, le secrétaire général pour les affaires régionales et le secrétaire général de la préfecture chef-lieu de région. Ce comité se prononce sur les orientations stratégiques de la région et s’assure de leur application. Il est également amené à jouer un rôle déterminant en matières financières avec la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 ;
– il a, enfin, rénové le dispositif créé par le décret du 20 octobre 1999 en matière de délégations interservices (DIS). Les préfets sont ainsi invités à utiliser pleinement les pouvoirs qui leur ont été reconnus dans ce cadre.
De manière concomitante à l’approfondissement de la décentralisation, l’application de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 a eu des incidences sur l’organisation de l’administration territoriale.
C’est pourquoi, s’appuyant sur le nouveau cadre fixé par cette loi organique, le décret du 29 avril 2004 a notamment ouvert la capacité au préfet de région de proposer, au sein des priorités définies par le PASE, des éléments d’un programme, notamment au titre du programme des interventions territoriales de l’État (PITE).
Rattaché à la mission Politique des territoires, le programme des interventions territoriales de l’État (PITE), regroupe 44 millions d’euros autour de sept actions : le Rhin et la bande rhénane, eau et agriculture en Bretagne, plan Loire grandeur nature, programme exceptionnel d’investissement en Corse, filière bois Limousin-Auvergne, plan d’action gouvernemental pour le marais poitevin et plan Durance multi-usage.
Afin d’assurer la cohérence et l’optimisation de la dépense publique à l’échelon déconcentré, le décret du 29 avril 2004 a également confié le soin au préfet d’émettre un avis sur les futurs budgets des services déconcentrés placés sous son autorité en mode LOLF.
Sur la base de la circulaire du Premier ministre du 2 janvier 2006 a été lancée l’expérimentation « OSE » (organisation des services de l’État) d’une réorganisation des services de l’État dans le département du Lot, selon un schéma et un calendrier précis : fusion de l’ensemble des services de l’État sous l’autorité du préfet, autour de trois directions générales opérationnelles (DG Territoires, DG Population, DG sécurité) et d’une direction générale de soutien (DG logistique).
Le projet doit permettre de répondre à trois objectifs essentiels :
– créer des facilités de gestion au niveau local, tant en matière de moyens de fonctionnement que de gestion du personnel ;
– réformer les méthodes de travail, pour centrer l’action de l’État sur ses priorités et mieux organiser le management autour du Préfet ;
– renforcer l’unité de l’État dans le département, vis-à-vis du public et de nos partenaires (notamment en termes d’accueil et de promotion, mise en œuvre des grandes politiques territoriales).
Le comité des secrétaires généraux du 6 juillet 2007, devant lequel a été présenté l’état d’avancement du dossier, a décidé un calendrier et des modalités de mise en œuvre de l’expérimentation :
– création, au 1er septembre 2007, de quatre directions thématiques, et d’une direction transversale de la logistique, regroupant les services de l’État concernés ;
– création, au 1er janvier 2008, d’une unité opérationnelle gérée par la direction de la logistique et regroupant environ 20 % des crédits de fonctionnement de l’ensemble des services (1,5 million d’euros sur 5 au total), alimentée en conférence de répartition à partir de chacun des programmes participant à l’expérimentation ;
– lancement d’un projet immobilier permettant de regrouper sur un site unique les services qui composeront la direction de la population ;
– instauration d’un dispositif de suivi et d’évaluation permettant de dresser, fin 2008, un premier bilan de cette réorganisation, qui pourrait déboucher sur la poursuite du dispositif d’intégration vers la fusion des services.
Enfin, votre Rapporteur spécial attire également l’attention sur le rôle essentiel des sous-préfectures qui constituent, notamment en milieu rural, le premier relais entre l’État et les citoyens (10).
D’autres expérimentations ont été mises en place pour rationaliser l’organisation territoriale de l’État :
– le rapprochement et la mutualisation de structures telles que les directions départementales de l’agriculture et celles de l’équipement ;
– la mise en place des pôles régionaux : une trentaine de services régionaux ont été rassemblés en huit pôles (éducation et formation, gestion publique et développement économique, transport-logement-aménagement, santé publique et cohésion sociale, économie agricole et monde rural, environnement et développement durable, développement de l’emploi et insertion professionnelle, culture) et regroupent les services déconcentrés de l’État ainsi que des organismes qui ne sont pas au sens strict des services déconcentrés tels que l’Agence de l’eau ou l’Office national des forêts ;
– la réduction du nombre de budgets opérationnels de programme (BOP). En 2007, deux régions pilotes, le Limousin et les Pays de la Loire ont expérimenté la régionalisation des BOP, jusqu’alors départementaux. Devant les résultats concluants de l’expérience, la généralisation de la régionalisation en 2008 réduira le nombre global de BOP de la mission à 40, alors qu’il y en avait encore 104 en 2006 ;
Votre Rapporteur spécial observera attentivement le résultat de cette politique de rationalisation, convaincu qu’il est que d’importants gisements d’économies peuvent naître de la mutualisation des moyens des différents services de l’État dans les départements.
2.– Vers une salutaire logique de performance (11)
La marge dégagée par les préfectures en 2006 sur les frais de personnel s’est élevée à 26,7 millions d’euros soit 1,67 % de la dotation effective et 2,1 % de la dotation en crédits de titre 2 (en 2005, le ratio était de 1,93 %).
La forte augmentation par rapport à 2005 (+ 56 %) s’explique en grande partie par l’intégration en 2006 des contributions de pensions civiles dans les crédits de titre 2, ce qui a conduit à une augmentation de 42 % de ces crédits, passés de 889 millions d’euros en 2005 à 1 268 millions d’euros en 2006.
Deux autres facteurs contribuent à cette évolution : le changement de périmètre de gestion avec l’intégration de la préfecture de Paris et l’accroissement relatif (+ 4 %) des vacances d’emplois (652 en 2006 contre 627 en 2005 à rapporter au plafond d’emplois du programme en 2006, à savoir 30 333).
75,4 % des crédits de rémunération non consommés ont été réutilisés dans le cadre de la fongibilité asymétrique. 38 % des crédits rendus disponibles ont été redéployés pour l’entretien et l’aménagement immobiliers (contre 35,4 % en 2005). Les investissements informatiques représentent l’autre grande tendance de recyclage de la marge de gestion (avec 11,8 % des crédits contre 15 % en 2005), le reste étant consacré à l’achat de mobilier (4,5 %), au renouvellement du parc automobile (8,7 %), à des prestations de formation (0,75 %), à des dépenses diverses (10,1 %) comme notamment l’achat d’imprimés, la modernisation des équipements de vidéo-surveillance, des dépenses d’action sociale…
Par ailleurs, 0,316 million d’euros, soit 1,18 % de la marge, ont été redéployés hors du titre 2 dans le cadre de la correction d’imputations budgétaires liées à la nouvelle nomenclature de la LOLF. Il s’agit là d’une sorte de fongibilité « subie ».
En définitive, les préfectures ont prioritairement utilisé la marge de gestion à des fins de travaux d’aménagement ou d’entretien destinés à améliorer les locaux de travail du personnel de la préfecture, de primes de fin d’année et d’investissement informatique : ces choix qui représentent au total 69 % d’utilisation de la marge doivent permettre de conforter le dialogue social et de marquer auprès des personnels « le retour direct sur investissement » que permet la LOLF (pour mémoire, en 2004, cela représentait un volume de 62 % et en 2005 de 76 %).
c) Du danger de la fongibilité asymétrique des crédits (12)
Le nombre de préfectures qui ont opéré des opérations de fongibilité des crédits est en augmentation : en 2006, seule celle du Doubs ne s’est livrée à aucune opération de fongibilité alors que six préfectures étaient dans ce cas figure l’année précédente. Par ailleurs, toutes les préfectures, à l’exception de neuf d’entre elles, ont utilisé la marge de gestion à des fins indemnitaires (treize ne l’avaient pas fait en 2005). De la même manière, le ministère note une diminution de la dispersion entre les préfectures qui dégagent une marge élevée et celles qui dégagent une faible marge.
En 2007, les marges réalisées devraient être notablement inférieures. En effet, l’instruction de rechercher une meilleure saturation des plafonds d’emplois a été intégrée par les gestionnaires locaux. À fin août, il ressort des projections que le niveau de vacance moyenne annuelle serait ramené à un chiffre compris entre 450 et 500 emplois. Ce niveau de vacance d’emploi, traduit en effet budgétaire, conduirait à un volume de crédits de titre 2 de l’ordre de 18 à 20 millions d’euros et à une marge de fongibilité asymétrique estimée à 14 millions d’euros.
Et c’est bien là que réside la principale difficulté de l’exercice : la fongibilité asymétrique des crédits, encouragée par la LOLF, fait courir à celui qui la pratique le risque d’être considéré comme trop bien doté en crédits. Il convient donc de veiller à ce que les arbitrages budgétaires ne pénalisent pas, d’une manière qui serait totalement improductive, les administrations vertueuses qui auraient dégagé des économies et joué le jeu de la fongibilité.
Le tableau ci-dessous précise l’évolution des dépenses d’assurance engagées par les préfectures de 2001 à 2006. Après une évolution à la hausse jusqu’en 2003, due en grande partie à des effets de périmètre, la baisse tendancielle des dépenses d’assurance s’est confirmée au cours des exercices suivants.
Les consignes données pour la renégociation des contrats, les instruments de comparaison instaurés grâce aux indicateurs budgétaires Concorde et l’accompagnement assuré par l’administration centrale ont permis d’obtenir ce résultat très significatif.
Le choix des préfectures d’assurer leurs biens immobiliers, mobiliers et les véhicules a démontré son opportunité. Le grave sinistre survenu à Châlons-en-Champagne et les conditions de son indemnisation en ont constitué une bonne illustration. Le ministère a en effet reçu en remboursement une somme un peu supérieure à 10 millions d’euros, ce qui a permis de financer une restauration immobilière et mobilière délicate dans la mesure où les travaux devaient se réaliser dans un monument classé. Cette indemnisation a également permis de procéder au relogement provisoire du préfet et des services touchés par l’incendie.
MONTANT TOTAL MANDATÉ PAR LES PRÉFECTURES POUR LES POLICES D’ASSURANCE VÉHICULES, MEUBLES ET IMMEUBLES
(en euros)
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 | |
Total |
2 655 848 |
2 732 401 |
3 136 075 |
3 298 009 |
3 239 775 |
3 103 860 |
dont meubles/immeubles |
1 197 783 |
1 286 052 |
1 636 562 |
1 762 724 |
1 755 212 |
1 805 727 |
dont véhicules |
1 458 065 |
1 446 349 |
1 499 513 |
1 535 285 |
1 484 563 |
1 298 133 |
Le 2 juin 2002, la préfecture de la Marne, à Châlons-en-Champagne, a été en partie ravagée par un incendie d’origine criminelle qui, sans faire de victime, a endommagé une dizaine de pièces dont les appartements du préfet et des membres du corps préfectoral.
Les dégâts se sont élevés à 11,1 millions d’euros, somme qui inclut la reconstruction du bâtiment endommagé, mais également le relogement du préfet. L’indemnisation s’est élevée à 10,5 millions d’euros, couvrant la presque totalité du préjudice. Débutés en septembre 2005, les travaux se sont achevés le 21 septembre 2007.
CHAPITRE III : L’EXPÉRIMENTATION CHORUS
I.– UN PROGRAMME ARTIFICIEL ET PROVISOIRE CRÉÉ POUR DES RAISONS TECHNIQUES
Le calendrier de mise en œuvre du projet de système d’information Chorus prévoit une phase de déploiement à partir de février 2008. À cette fin, un programme n° 307 : Administration territoriale : expérimentation Chorus est créé dans le présent projet de loi de finances. Cette création est nécessaire pour évaluer le bon fonctionnement des fonctions paramétrées dans Chorus, d’une part, et la qualité du dispositif prévu pour déployer l’application aussi bien en administration centrale qu’en service déconcentré, d’autre part. Cette expérimentation doit également permettre de tester les possibilités de procéder à une certification des comptes sur la seule base des données issues de Chorus.
L’examen des scénarios de mise en œuvre du progiciel de gestion intégré sur lequel reposera Chorus a conduit à retenir une architecture conforme à la spécialisation des autorisations budgétaires par programme prévue conformément à l’article 7 de la LOLF. Conserver l’expérimentation Chorus au sein du programme n° 108 Administration territoriale aurait été de nature à empêcher la certification des comptes de l’État.
En outre, le choix d’une simple action pour expérimenter et évaluer le dispositif ne permettrait pas de tester le système dans son ensemble.
Par ailleurs, la tenue des comptabilités budgétaire et comptable d’un programme, pendant une période transitoire, par consolidation des données issues des outils actuellement utilisés et de Chorus, a été écartée en raison de sa complexité technique.
Enfin, un déploiement simultané de Chorus pour l’ensemble du budget général, qui pallierait cette difficulté, apparaît trop risqué compte tenu de son ampleur (35 000 utilisateurs répartis dans les services de l’État sur l’ensemble du territoire).
Le choix d’un déploiement par programme a donc été retenu par le Comité d’orientation stratégique du système d’information financière de l’État. Il sera échelonné sur une période calendaire limitée aux exercices 2009 et 2010.
II.– LE CHOIX DE LA MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
La candidature du ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales (MIOMCT) pour expérimenter Chorus dès 2008 a été retenue le 28 juin 2007. Le programme n° 108 Administration territoriale est apparu la référence la plus pertinente pour l’expérimentation, car il couvre un large éventail de dépenses et comporte une partie exécutée en administration centrale et une autre en services déconcentrés dans le cadre de budgets globalisés.
Le programme n° 307 Administration territoriale : expérimentation Chorus portera la même nomenclature, le même projet annuel de performances et le même rapport annuel de performances que ceux du programme n° 108 Administration territoriale. Deux régions pilotes (Haute Normandie et Pays de la Loire) ont été retenues pour la mise en œuvre de cette expérimentation.
Les 2 086 agents travaillant dans l’administration préfectorale de ces deux régions sont donc extraits des effectifs du programme Administration territoriale pour être provisoirement affectés au programme Expérimentation Chorus.
Ainsi, l’ensemble des procédures budgétaires et comptables de l’état instrumentées par Chorus pourra être mis en œuvre dans des conditions réelles et sur un périmètre géographique restreint.
Cette mise en œuvre auprès d’un nombre limité d’utilisateurs permettra un suivi soutenu en vue d’analyser le retour d’expérience. Ce retour sur les conditions de mise en œuvre du système Chorus dans des conditions réelles permettra de préparer son déploiement à l’ensemble des programmes du budget général à partir de la gestion 2009. Dans le cadre du déploiement définitif de Chorus, le programme 108 Administration territoriale recouvrera ainsi son unité par fusion avec le programme 307 créé pour le seul exercice 2008.
*
* *
Votre Rapporteur spécial suivra avec intérêt l’évolution de cette expérimentation qui pourrait s’avérer plus onéreuse et plus complexe à mettre en œuvre qu’annoncé au premier abord par l’administration
CHAPITRE IV : LA VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE
Ce programme a bénéficié en 2006 de 151,55 millions d’euros d’autorisations d’engagement votés en loi de finances initiale et de 149,35 millions d’euros en crédits de paiement.
Les annulations de crédits se sont élevées à 2,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 3,9 millions d’euros en crédits de paiement.
Le budget exécuté du programme s’est élevé à 141,73 millions d’euros en autorisations d’engagement et 135,58 millions d’euros en crédits de paiement.
Compte tenu des annulations intervenues, 7,25 millions d’euros d’autorisations d’engagement n’ont pas été consommés ainsi que 9,9 millions d’euros de crédits de paiement. Le taux de consommation des crédits ouverts atteint 95,1 % en autorisations d’engagement et 93,2 % en crédits de paiement.
Le programme Vie politique, cultuelle et associative ne représente que 6,2 % des crédits de paiement consommés de la mission Administration générale et territoriale de l’État. Avec 1 458 ETPT réalisés, il représente 4,2 % des emplois de la mission.
Compte tenu de l’absence d’élections générales en 2006, le montant général des dépenses de ce programme s’est trouvé considérablement réduit par rapport à une année d’élection comme 2007.
Le programme Jeunesse et vie associative se décompose en cinq actions distinctes et bien définies, quoique de poids très inégaux :
1) financement des partis (51,6 % des crédits consommés en 2006) ;
2) organisation des élections (8,5 %) ;
3) commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (2 %) ;
4) cultes (36,6 %) ;
5) vie associative et soutien (1,2 %).
En outre, cinq objectifs ont été fixés à ce programme, chacun d’entre eux étant associé à un indicateur de performance.
– L’indicateur 1.1 indique le nombre de jours nécessaire à l’envoi au premier ministre du projet de décret portant répartition de l’aide publique, à compter de la publication de la loi de finances. Cet indicateur, dont les résultats évoluent entre 22 et 35 jours selon les années, s’avère peu parlant dans la mesure où il n’est pas explicité : aucun commentaire ne vient justifier un tel délai, ni son évolution.
– L’indicateur 2.1 fait apparaître le coût moyen des différentes élections par électeur inscrit sur les listes électorales. Il n’est évidemment pas pertinent pour l’année 2006, année sans élection. Toutefois, la structure même de cet indicateur qui ne fait remonter les séries statistiques que sur les trois dernières années ne permet pas de comparer le coût de deux élections similaires tenues à cinq années d’intervalle. Aussi, pour les années à venir, votre Rapporteur spécial suggère que soit rappelé, éventuellement dans la rubrique « analyse », le coût de l’élection précédente. Ainsi, l’indicateur 2.1 du RAP 2007 ou l’analyse qui y sera rattachée devra indiquer le coût par électeur des élections législatives et présidentielles de 2007, mais également rappeler celui des élections de 2002.
Préconisation n° 10 : lorsque le coût d’une élection figure dans le rapport annuel de performances, rappeler le coût de l’élection similaire précédente. |
– L’objectif n° 3, qui visait à réduire les rejets de comptes de campagne pour des causes substantielles mais purement matérielles, est abandonné, de même que l’indicateur 3.1, qui lui était associé.
– Les indicateurs 4.1 et 5.1 semblent pertinents et correctement renseignés. Il n’en demeure pas moins que seuls quatre indicateurs sont chargés de retracer les résultats des cinq actions du programme Vie politique, cultuelle et associative. Ce nombre apparaît nettement insuffisant à votre Rapporteur spécial qui préconise l’adoption de nouveaux indicateurs.
Préconisation n° 11 : augmenter le nombre d’indicateurs du programme Vie politique, cultuelle et associative. |
Dotée de 73,5 millions d’euros aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, cette action a connu un taux de consommation très élevé de 99,6 % qui s’explique par la simplicité de la prévision et de la mise en œuvre des règles relatives au financement des partis politiques et des campagnes électorales.
Les dépenses de cette action sont exclusivement d’intervention.
En dépit de l’absence d’élections nationales en 2006, cette action a été dotée de 18 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 16,2 millions d’euros de crédits de paiement. L’essentiel des dépenses a concerné les élections partielles, ainsi que des marchés passés pour l’achat d’enveloppes de propagande en vue de la préparation des élections de 2007. Plusieurs millions d’euros ont également été dépensés pour la mise à niveau du système d’information et la gestion des cartes électorales et volets de procuration.
Au total, seuls 12,1 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 5,9 millions d’euros de crédits de paiement ont été consommés en 2006, ce qui fait apparaître des taux de consommation relativement faibles (respectivement 67,2 % et 36,9 %). Le ministère de l’intérieur justifie ces résultats d’une part par la mise en place d’une réserve de précaution supérieure à 20 % et, d’autre part, par le retard pris par plusieurs marchés pluriannuels de fournitures électorales (enveloppes, cartes électorales…).
Ces éléments n’expliquent toutefois pas pourquoi les dépenses en frais de matériels (titre 2) ont été cinq fois inférieures aux prévisions.
Dotée de 3,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 3 millions d’euros en crédits de paiement, cette action a enregistré des taux de consommations respectifs de 77 % et de 17 %. Comme pour l’action précédente, la responsable de programme justifie ces écarts par le gel supérieur à 20 % supporté par l’action ainsi que par le retard de l’engagement de plusieurs opérations.
Les crédits de personnel ont été dépensés à hauteur de 97,3 %.
La dotation de cette action (54,4 millions d’euros en autorisations d’engagement, 54,2 millions d’euros en crédits de paiement) concerne essentiellement les dépenses de personnels. Il s’agit des rémunérations des ministres du culte des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.
Le taux de consommation s’est élevé à 95,2 % en autorisations d’engagement et à 95,7 % en crédits de paiement.
Cette action, qui regroupe les dépenses de la sous-direction des affaires politiques et de la vie associative s’est élevée à 1,7 million d’euros, aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, pour une dotation initiale de 2,4 millions d’euros. Le taux de consommation s’établit à 70,7 %.
La principale évolution proposée pour 2008 au sein du programme Vie politique, cultuelle et associative concerne une baisse des crédits de l’action 2 Organisation des élections.
En effet, alors que 403,7 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 244,1 millions d’euros de crédits de paiement étaient inscrits en loi de finances pour 2007, 221 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement sont demandés pour 2008. La raison en est évidente : les élections présidentielle et législatives organisées en 2007 ont été bien plus onéreuses que ne le seront les scrutins prévus pour 2008.
Les crédits de l’action 2 pour 2008 sont composés de sept postes de dépenses :
– dépenses de personnel concernant les indemnités versées dans le cadre de la préparation et de l’organisation des élections (26,2 millions d’euros)
– remboursement forfaitaire des candidats aux élections législatives de 2007 de leurs dépenses de campagne (40 millions d’euros)
– organisation des élections municipales (97,48 millions d’euros)
– organisation des élections cantonales (31,14 millions d’euros)
– organisation des élections sénatoriales (1,2 million d’euros)
– organisation des élections partielles (2,5 millions d’euros)
– dépenses communes (4,57 millions d’euros)
Le montant global des crédits inscrits en loi de finances au titre de l’aide publique aux partis politiques est partagé en deux fractions égales.
La première fraction de l’aide publique est réservée aux partis politiques qui ont présenté, lors du plus récent renouvellement général de l'Assemblée nationale, des candidats dans au moins cinquante circonscriptions. Cette condition ne s'applique pas aux partis politiques n'ayant présenté des candidats que dans un ou plusieurs départements ou territoires d'outre-mer. Les partis spécifiques à l'outre-mer peuvent donc bénéficier de l'aide publique avec un candidat dans une seule circonscription. Seuls les partis dont les candidats ont recueilli au moins 1 % des suffrages exprimés peuvent bénéficier de l’aide publique.
La répartition de cette première fraction de l'aide publique entre les partis bénéficiaires s'effectue proportionnellement au nombre des suffrages obtenus au premier tour des élections législatives de référence par les candidats s’y rattachant. Par ailleurs la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000, tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives, limite le montant de l’aide publique attribuée aux formations politiques méconnaissant l’obligation de parité des candidatures (art. 9-1 de la loi du 11 mars 1988). Lorsque, pour un parti, l’écart entre le nombre de candidats de chaque sexe dépasse 2 % du nombre total de ces candidats, le montant de la première fraction qui lui est attribué est diminué d’un pourcentage égal à la moitié de cet écart. Cette diminution n’est pas applicable aux partis ou groupements politiques ayant présenté des candidats exclusivement outre-mer, lorsque l’écart entre le nombre de candidats de chaque sexe qui s’y sont rattachés n’est pas supérieur à un.
La seconde fraction est réservée aux partis et groupements politiques bénéficiaires de la première fraction. Le montant de cette seconde fraction est réparti chaque année entre les partis bénéficiaires proportionnellement au nombre de députés et de sénateurs qui ont déclaré au bureau de leur assemblée, au cours du mois de novembre de l’année précédente, y être inscrits ou s'y rattacher.
Montants 2006 et 2007 de la première fraction de l’aide publique |
Montants 2006 et 2007 de la seconde fraction de l’aide publique | |||
I – Partis et groupements politiques ayant présenté des candidats dans au moins 50 circonscriptions (métropole) |
Montant de la première fraction pour 2006 |
Montant de la première fraction pour 2007 |
Montant de la 2ème fraction de l'aide publique pour 2006 |
Montant de la 2ème fraction de l'aide publique pour 2007 |
Union pour un mouvement populaire - UMP |
9 784 619 |
9 788 050 |
22 389 079,63 |
22 418 985,64 |
Association parti socialiste, parti radical de gauche et apparentés |
9 055 378 |
9 058 554 |
10 973 303,85 |
10 965 325,65 |
Front national - FN |
4 577 940 |
4 579 546 |
||
Les Verts |
1 883 067 |
1 883 727 |
309 730,35 |
310 758,22 |
Parti communiste français - PCF |
1 881 496 |
1 882 156 |
1 902 629,30 |
1 864 549,30 |
Union pour la démocratie française - UDF |
1 549 198 |
1 549 741 |
3 097 303,51 |
3 063 188,14 |
Chasse, pêche, nature et traditions - CPNT |
645 108 |
645 334 |
||
Ligue communiste révolutionnaire - LCR |
525 523 |
525 707 |
||
Lutte ouvrière - LO |
494 996 |
495 169 |
||
Mouvement Républicain et Citoyen (Pôle Républicain) |
451 921 |
452 080 |
44 247,19 |
44 394,03 |
Mouvement national républicain - MNR |
408 704 |
408 847 |
||
Mouvement pour la France - MPF |
382 459 |
382 593 |
221 235,96 |
221 970,15 |
le Trèfle-Les Nouveaux écologistes Homme-Nature-Animaux |
149 144 |
149 197 |
88 494,39 |
|
Mouvement écologiste indépendant - MEI |
144 958 |
145 008 |
44 394,03 | |
Rassemblement pour la France - RPF |
102 932 |
102 968 |
176 988,77 |
177 576,12 |
Droit de Chasse |
95 574 |
95 607 |
||
Régions et Peuples Solidaires |
94 545 |
94 578 |
||
Génération Écologie - les Bleus |
93 904 |
93 937 |
||
CAP 21 |
67 817 |
67 841 |
||
Parti des Travailleurs |
65 486 |
65 509 |
||
Solidarité écologie gauche alternative - SEGA |
61 849 |
61 871 |
||
Mouvement hommes animaux nature - MHAN |
31 616 |
31 627 |
||
Énergies démocrates |
25 607 |
25 616 |
44 247,19 |
44 394,03 |
Renouveau Écologique |
24 607 |
24 616 |
||
Nouvelle Donne |
22 371 |
22 379 |
||
Centre national des indépendants et paysans - CNIP |
20 304 |
20 311 |
265 483,16 |
355 152,25 |
Initiative Républicaine |
19 942 |
19 949 |
||
Confédération des écologistes indépendants - CEI |
14 862 |
14 867 |
||
Rassemblement des contribuables français - RCF |
14 025 |
14 030 |
||
Concordat Citoyen |
13 446 |
13 451 |
||
Parti Fédéraliste |
11 984 |
- |
||
GIP-Démocratie active |
4 285 |
4 287 |
||
Sous-total I |
32 719 667 |
32 719 156 |
39 512 743,30 |
39 510 687,57 |
II – Partis et groupements politiques ayant présenté des candidats exclusivement outre-mer |
Montant de la première fraction de l'aide publique pour 2006 |
Montant de la première fraction de l'aide publique pour 2007 |
Montant de la 2ème fraction de l'aide publique pour 2006 |
Montant de la 2ème fraction de l'aide publique pour 2007 |
Parti Communiste Réunionnais |
79 237 |
79 265 |
88 494,39 |
133 182,09 |
Tahoeraa Huiraatira |
78 665 |
78 693 |
132 741,58 |
88 788,06 |
Groupement France Réunion |
52 397 |
52 415 |
44 247,19 |
|
Identité et République |
29 332 |
29 342 |
||
Fetia Api |
26 885 |
26 895 |
||
Parti Gaulliste |
12 456 |
12 461 |
||
Parti Communiste Guadeloupéen |
11 879 |
11 883 |
44 247,19 |
44 394,03 |
L'action |
10 392 |
10 396 |
||
Te Hono E Tau I Te Honoaui |
9 368 |
9 372 |
||
Mouvement Populaire Franciscain |
8 849 |
8 852 |
44 394,03 | |
Réunion Avenir Une Ambition Pour La Réunion |
8 374 |
8 377 |
||
Mouvement Indépendantiste Martiniquais |
8 261 |
8 264 |
44 247,19 |
44 394,03 |
Parti Progressiste Martiniquais |
6 730 |
6 733 |
||
Guadeloupe Unie Socialisme et Réalités |
6 395 |
6 397 |
44 247,19 |
44 394,03 |
Union Centriste et Libérale |
2 831 |
2 832 |
||
Priorité Socialiste Réunion |
2 502 |
2 502 |
||
Archipel Demain |
2 259 |
2 260 |
88 494,39 |
88 788,06 |
Bâtir Le Pays Martinique |
892 |
892 |
88 494,39 |
|
Union Libération Guadeloupe - UPLG |
1 341 |
1 341 |
44 394,03 | |
Metz Pour Tous - Démocratie et République |
2 |
2 |
44 247,19 |
88 788,06 |
Sous-total II |
359 048 |
359 174 |
619 460,70 |
621 516,43 |
TOTAL |
33 078 715 |
33 078 330 |
40 132 204,00 |
40 132 204,00 |
Le montant inscrit en loi de finances au titre de l’aide publique de l’État aux partis et groupements politiques est fixé depuis 1995 à 40,132 millions d’euros pour chacune des deux fractions, soit un total de 80,264 millions d’euros.
Le montant effectivement réparti depuis 2003 était toutefois de 73,284 millions d’euros. En effet, environ 7 millions d’euros n’étaient pas répartis entre les différents groupements politiques du fait des sanctions prévues à l’égard des partis n’ayant pas respecté les règles de parité fixées par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 qui tend à favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux lors du renouvellement de l’Assemblée nationale de juin 2002.
Les élections législatives organisées en 2007 vont conduire à une nouvelle répartition de l’aide publique. La parité n’ayant toujours pas été respectée, les partis politiques vont subir de nouvelles sanctions financières et la somme maximale prévue par la loi ne sera certainement pas allouée. Toutefois, à l’heure de se prononcer sur le projet de loi de finances pour 2008, les sommes exactes versées à chaque parti ne sont pas encore calculables pour deux raisons : d’une part, tous les recours électoraux n’ont pas encore été examinés par le Conseil constitutionnel et la composition de l’Assemblée nationale n’est donc pas encore figée ; d’autre part, les élus disposent encore de plusieurs semaines avant de déclarer à quel parti politique ils se rattachent. C’est la raison pour laquelle le ministère de l’intérieur a inscrit la somme maximale dans le présent projet de budget (80,264 millions d’euros) bien qu’il paraisse évident que la totalité de la somme ne sera pas versée. Les millions d’euros non consommés viendront en atténuation du déficit budgétaire global.
Pour l’année 2008, le principal défi du programme réside dans la réussite de la préparation matérielle des scrutins cantonaux, municipaux et sénatoriaux. L’essentiel des crédits de l’action 2 Organisation des élections y sera consacré.
Le budget demandé pour l’organisation des élections en 2008 s’élève à 223,05 millions d’euros, répartis de la manière suivante :
– 26,2 millions d’euros de dépenses de personnel. L’organisation des élections est une action qui ne compte pas d’effectifs propres, néanmoins, cette somme correspond au montant prévisionnel des indemnités versées dans le cadre de la préparation et du déroulement des opérations électorales. Cette somme se décompose en 13,15 millions d’euros prévus pour les élections municipales, 12,35 millions d’euros pour les élections cantonales, 0,5 million d’euros pour les élections partielles et 0,2 million d’euros pour les élections sénatoriales ;
– 177,35 millions d’euros de dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel. Ces dépenses seront en grande partie consacrées à l’organisation des élections municipales (97,5 millions d’euros) mais aussi cantonales (31,1 millions d’euros). À noter qu’une somme de 40 millions d’euros est inscrite au titre du remboursement forfaitaire des candidats aux élections législatives de 2007 ;
– enfin, 19,5 millions d’euros seront consacrés à des transferts aux communes pour la tenue des bureaux de vote ainsi que pour subventionner l’achat d’urnes et de machines à voter.
Le coût des scrutins de 2007 ne peut pas être établi de façon définitive à ce jour, certaines dépenses restant toujours à venir. Il devrait s’établir autour de 207 millions d’euros pour l’élection du Président de la République, et de 146 millions d’euros pour les élections législatives, dépenses intervenant en 2008 comprises.
En 2002, le scrutin présidentiel avait coûté 200,4 millions d’euros et les élections législatives 134,4 millions d’euros : la hausse des coûts s’avère donc particulièrement modérée et largement inférieure à l’inflation pour l’élection du chef de l’État (+ 3,3 %). Elle s’élève à 8,6 % pour l’élection des députés.
COÛT DES SCRUTINS DEPUIS 2002
Scrutins |
Coût total en euros |
Élection présidentielle 2002 |
200 400 000 |
Élections législatives 2002 |
134 400 000 |
Élections européennes 2004 |
94 846 403 |
Élections sénatoriales 2004 |
1 144 823 |
Élections cantonales 2004 |
68 778 544 |
Élections régionales 2004 |
126 192 176 |
Élections partielles 2004 |
3 592 505 |
Élections partielles 2005 |
2 260 000 |
Referendum 2005 |
123 569 778 |
Élections partielles 2006 |
2 500 000 |
Élection présidentielle 2007 (environ) |
207 000 000 |
Élections législatives 2007 (environ) |
146 000 000 |
En 2007, le coût unitaire par électeur de l’élection présidentielle, des élections législatives et du financement des partis politiques pour 2007 (aide publique 2007) s’établit à environ 9,70 euros.
Deux réformes sont intervenues en 2007 dans le but de réaliser des économies en matière électorales :
– le ministère a procédé à la simplification des formulaires d’inscription sur les listes électorales et a rendu possible une procédure d’inscription à distance. Parallèlement, la procédure de vote par procuration a été simplifiée : le volet du formulaire de procuration destiné au mandataire, qui était adressé aux frais de l’État par les services postaux au tarif normal, est désormais supprimé. Il revient au mandant d’informer lui-même son mandataire. Compte tenu de l’augmentation continue du nombre de procurations d’un scrutin à l’autre, cette simplification administrative devrait permettre de réaliser de substantielles économies, malheureusement non encore chiffrées ;
– le coût d’un scrutin dépend étroitement du nombre de candidats ou de listes en présence. L’une des conséquences de la mise en place d’une aide publique au financement des partis politiques a été de multiplier les candidatures non représentatives ayant pour seul but l’attribution d’une partie de cette aide. La loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 a introduit de nouvelles dispositions qui prévoient, notamment qu’un parti politique ne peut pas être éligible à l’aide publique si ses candidats n’ont pas obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés dans au moins cinquante circonscriptions. Cette disposition, qui ne réduira pas le montant global de l’aide versée aux partis politiques, devrait permettre une diminution du nombre de candidatures et, ainsi, une réduction des frais d’organisation.
Dans le déroulement d’un scrutin national, présidentiel ou législatif, l’une des dépenses les plus importantes est constituée par la mise sous plis et l’acheminement de la propagande électorale préalable à chaque tour de scrutin. Cette opération mobilise des milliers d’employés de l’État, des collectivités territoriales, mais aussi des volontaires rémunérés qui consacrent plusieurs week-ends à remplir consciencieusement les plis adressés à l’ensemble des électeurs, soit environ 43 millions de personnes. De vastes hangars sont loués à cet effet. Cette propagande étant envoyée à chaque électeur, de nombreuses familles dans lesquelles les enfants sont en âge de voter peuvent recevoir quatre ou cinq fois le même courrier lors de chaque tour.
La mise sous plis de la propagande électorale relative aux élections de 2007 a coûté 76 millions d’euros aux contribuables : 40 millions d’euros pour le scrutin présidentiel et 36 millions d’euros pour les élections législatives. À cette somme, il convient d’ajouter environ 75 millions d’euros de frais d’affranchissement des plis qui sont acheminés par voie postale. Au total, la facture s’est donc élevée à 151 millions d’euros.
Si cette opération répond à la nécessaire mission d’information dévolue au ministère de l’intérieur, il apparaît utile de s’interroger sur la pérennité d’une procédure dont la forme peut paraître désuète, compte tenu des moyens de communication modernes dont disposent la plupart des électeurs. Cette opération est, en outre, très peu respectueuse de l’environnement, qu’il s’agisse du nombre d’arbres abattus à cette occasion ou des milliers de tonnes de déchets qu’il en résulte. À la veille du second tour de l’élection présidentielle, était-il réellement indispensable de rappeler par courrier à tous les électeurs les noms des deux candidats encore en lice ?
La quasi-généralisation des moyens d’information audiovisuels, qui sont légalement tenus de relayer les spots de la campagne électorale officielle mais qui diffusent également de nombreux reportages et débats, ainsi que le développement d’Internet conduisent votre Rapporteur spécial à formuler la proposition suivante : à défaut de supprimer totalement l’envoi postal des documents de propagande électorale, qui restent encore utiles à une frange de la population, le ministère de l’intérieur devra créer un fichier informatisé et accessible par Internet dans lequel pourront s’inscrire les électeurs qui, soucieux d’économiser les deniers publics et de respecter l’environnement, souhaiteront ne plus recevoir de propagande électorale sous forme de papier, mais sous forme électronique.
L’usage veut que les règles électorales ne soient pas modifiées à l’approche d’une élection ; les prochains scrutins présidentiel et législatifs n’étant pas prévus de sitôt, le temps d’agir est arrivé. C’est pourquoi votre Rapporteur spécial a déposé sur ce sujet, le 8 octobre 2007, la proposition de loi n° 262 visant à assurer la transmission par voie électronique de la propagande électorale.
d) L’utilisation perfectible des machines à voter
Lors du premier tour de l’élection présidentielle, 82 communes ont eu recours au vote sur machine à voter prévu par l’article L. 57-1 du code électoral (loi n° 69-419 du 10 mai 1969) et précisé par le règlement technique ministériel en date du 17 novembre 2003. Les appareils sont acquis directement par les communes auprès des fabricants des machines agréées à l’issue d’une procédure d’appel d’offres. Leur coût varie en fonction des modalités contractuelles admises par les parties.
L’utilisation de ces machines a donné lieu à des critiques diverses, parfois vives et souvent relayées médiatiquement. Outre des considérations de principe fondées sur leur coût pour les finances locales, leurs opposants ont notamment dénoncé la complexité de leur utilisation, la longueur des files d’attente dans les bureaux de vote et les risques de dysfonctionnement technique ou de fraude.
Si le fort taux de participation – et peut-être aussi le trop petit nombre de machines – ont effectivement contribué à la formation de files d’attente parfois très longues, on a également relevé dans quelques bureaux de vote des écarts entre le nombre d’émargements constatés et le nombre de votes enregistrés sur les machines. Entre le premier et le second tour, quatre communes ont renoncé à l’utilisation de ces machines. Toutes les communes y ayant recouru à l’occasion du second tour de l’élection présidentielle les ont cependant réutilisées lors des élections législatives.
Au vu des difficultés rencontrées et afin de renforcer la confiance des citoyens dans le recours aux nouvelles technologies, le ministère de l’intérieur va réunir dans les meilleurs délais un groupe de travail sur ce sujet. À l’issue de ses travaux et des auditions qu’il mènera auprès des parties prenantes, ce groupe de travail se prononcera à la fin de l’année 2007 sur l’éventuelle poursuite de l’utilisation des machines à voter et fera notamment toutes propositions utiles quant à une éventuelle refonte du règlement technique et quant à d’éventuelles modifications à apporter au code électoral (13).
L’accessibilité des opérations de vote aux personnes handicapées (14) En application de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, le décret n° 2006-1287 du 20 octobre 2006 comporte trois mesures de nature à améliorer l’exercice du droit de vote des personnes handicapées : – les locaux où sont implantés les bureaux de vote doivent être accessibles, le jour du scrutin, aux personnes handicapées, le cas échéant, au moyen d’aménagements provisoires ou permanents ; – les bureaux de vote doivent être équipés d’au moins un isoloir permettant l’accès des personnes en fauteuils roulants ; – le président d’un bureau de vote doit prendre toute mesure utile afin de favoriser le vote autonome des personnes handicapées ; il peut notamment autoriser que l’urne soit temporairement abaissée. Certaines communes, telle Saint-Brandon dans les Côtes d’Armor, utilisent déjà des systèmes de tables avec urnes surbaissées facilitant le vote des personnes à mobilité réduite ; Les circulaires aux maires concernant le scrutin de 2007 ont rappelé les exigences réglementaires. |
3.– La commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques
Cette commission, qui compte 41 emplois équivalents temps plein, sera dotée, en 2008, d’un budget de 4,475 millions d’euros se décomposant en 2,644 millions d’euros de frais de personnel et 1,832 million d’euros de frais de fonctionnement hors personnel.
Présidée par M. Jean-Marc Sauvé, cette commission qui a présenté récemment son rapport sur la dernière élection présidentielle a soulevé deux points importants : d’une part, elle préconise que soit fixé un horaire de fermeture unique des bureaux de vote afin que les premiers résultats ne puissent pas être divulgués alors que des opérations de vote sont encore en cours dans certaines villes (15). D’autre part, elle soulève la question de la publication de sondage le jour même du scrutin sur des sites Internet de pays francophones, alors même que ceux-ci sont interdits en France (16).
Une éventuelle évolution de la carte électorale ne pourra être envisagée qu’à la lecture des différents travaux en cours de réalisation, notamment du rapport qui sera remis en novembre 2007 par le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République et les conclusions de la consultation entamée le 17 juillet 2007 par le Président de la République auprès des partis politiques sur la modernisation des institutions.
Toute évolution de la carte électorale, demandée au demeurant par le conseil constitutionnel, devra s’appuyer sur les données chiffrées définitives de recensement de la population fournies par l’Institut national de la Statistique et des Études Économiques (INSEE) qui seront connues à la fin du second semestre 2008 pour l’ensemble du territoire national. Ces données remplaceront celles du dernier recensement datant de 1999.
En matière de liberté religieuse et de respect de la laïcité, le ministère de l'intérieur poursuit son action incitative en direction des partenaires publics pour permettre au culte musulman de bénéficier des mêmes conditions d'exercice que les cultes anciennement implantés sur notre territoire. Toutefois, en matière de culte dans la France non concordataire, la séparation entre les églises et l'État fait que cette action n’a pas de traduction budgétaire dans le programme Vie politique cultuelle et associative, où seules figurent les dépenses engagées au titre du budget des cultes pour l’Alsace et la Moselle.
Le budget demandé au titre des cultes en 2008 s’élève à 53,676 millions d’euros, ce qui constitue un niveau sensiblement équivalent à celui de 2007. La quasi-totalité de cette somme (51,821 millions d’euros) sera employée à rémunérer les 1 393 emplois des ministres des cultes reconnus en Alsace et en Moselle.
La répartition des emplois entre les différents cultes correspond à la nomenclature budgétaire qui prévalait jusqu’en 2005, répartition elle-même assise sur le découpage territorial en paroisses et circonscriptions rabbiniques, soit 76 % des postes pour le culte catholique, 22 % pour les cultes protestants et 2 % pour le culte israélite. La ventilation des crédits obéit à la même répartition. Le plafond d’emplois est fixé en fonction des projections de recrutement et de départ telles qu’elles sont envisagées par les autorités religieuses.
Pour 2008, les dépenses de personnels traduisent une diminution des effectifs des cultes évaluée à seize postes équivalents temps-plein, alors que les dépenses d’intervention et d’investissement sont stables.
Les subventions de fonctionnement (0,6 million d’euros) qui ont fait l’objet d’une revalorisation en 2006 constituent la participation forfaitisée de l’État versée à chaque culte reconnu pour les frais d’administration.
Le solde du budget de l’action culte (1,255 million d’euros) est consacré à des dépenses d’investissement. Il s’agit d’opérations d’entretien, de mise aux normes (sécurité incendie et conformité électrique notamment) des immeubles dont l’État est propriétaire (grands séminaires et palais épiscopaux) et mis à disposition du culte catholique en application du décret du 6 novembre 1813.
Le ministère de l’intérieur, qui rappelle le principe de séparation des églises et de l’État ainsi celui de la liberté de culte, affirme n’envisager aucune modification de la loi du 9 décembre 1905.
Enfin, sur le plan de la vie associative, le ministère de l’intérieur est mobilisé sur la mise en œuvre du nouveau régime juridique des fondations reconnues d’utilité publique, élément-clef de la politique de développement du mécénat. Les nouveaux statuts types, souhaités par les partenaires de l’État et adoptés par le Conseil d’État le 2 avril 2003, ont permis un allègement de la tutelle administrative et introduit davantage de souplesse dans le fonctionnement de ces fondations.
Ce nouveau régime juridique s’est ainsi traduit par un accroissement très sensible du nombre de fondations créées ou en projet : le rythme annuel des projets présenté a été multiplié par quatre.
Parallèlement, le Gouvernement s’est engagé à accélérer la procédure de reconnaissance d’utilité publique des associations et des fondations. Désormais, la réponse d’un ministère saisi pour avis par les services du ministère de l’intérieur sur un projet de reconnaissance d’utilité publique ou de modification des statuts d’un établissement reconnu d’utilité publique est réputée favorable à défaut de réponse dans un délai de deux mois. Cette mesure a naturellement resserré les délais ouverts aux services instructeurs sans toutefois compenser l’augmentation sensible du nombre des dossiers déposés.
Aussi, dans les années à venir, l’objectif du ministère de l’intérieur est de réduire les délais d’instruction de dossiers de reconnaissance d’utilité publique de plus en plus nombreux, grâce à l’adoption en son sein d’une organisation et de procédures en rapport avec cet impératif.
Les crédits de cette action sont modestes puisqu’ils ne s’élèvent qu’à 0,203 million d’euros, tous inscrits en fonctionnement. Il s’agit principalement des dépenses de fonctionnement courant de la sous-direction des affaires politiques et de la vie associative.
Les crédits de titre 2, correspondant à la rémunération des personnels de la sous-direction des affaires politiques et de la vie associative sont, à partir de 2008, transférés vers le programme Conduite et pilotage des politiques l’intérieur. Ils passent ainsi de 2,2 millions d’euros à 0.
Les crédits hors titre 2 connaissent une baisse significative. Les crédits de fonctionnement (0,2 million d’euros) couvrent d’une part, l’ensemble des dépenses de fonctionnement courant de la sous-direction des affaires politiques et de la vie associative (SDAPVA), d’autre part, les dépenses liées au projet informatique Waldec (Web des Associations Librement DÉClarées).
Les dépenses de fonctionnement courant de la SDAPVA sont stables par rapport à 2007 et sont évaluées à 53 500 euros, soit un ratio de 1 515 euros par équivalent temps plein.
Un montant de 150 000 euros est inscrit pour le développement de l’application Waldec alors que 350 800 euros lui étaient consacrés en 2007. Ce projet vise à créer un répertoire national des associations dites « loi de 1901 », à partir des données déclarées par les sociétaires en préfecture et sous-préfecture (à l’exception des associations de droit local qui feront l’objet ultérieurement d’un module spécifique).
Cet outil interministériel a pour objet d’échanger des données entre les services de l’État, d’offrir au monde associatif une véritable simplification administrative par la réduction significative des pièces à fournir dans la constitution des divers dossiers à présenter à l’administration, de permettre la production de statistiques sur le monde associatif et de dématérialiser totalement à terme la procédure de déclaration, de modification et de dissolution d’association. Le déploiement de Waldec se poursuit au dernier trimestre 2007 pour une mise en œuvre sur l’ensemble du territoire prévue au premier semestre 2008.
CHAPITRE V : LA CONDUITE ET LE PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR
Le programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur (CPPI) est le programme de pilotage stratégique du ministère. La modestie relative du volume de ses crédits traduit l’important effort effectué par le ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales pour rattacher à chaque programme opérationnel, conformément à la lettre et à l’esprit de la LOLF, la quasi-totalité des crédits qui concourent à la réalisation de ses objectifs propres.
Ce programme regroupe des fonctions transversales, ayant toutes pour caractéristique de porter des politiques bénéficiant à l’ensemble des structures du ministère, tout en étant très diverses dans leurs domaines d’intervention : systèmes d’information, ressources humaines, affaires financières, affaires immobilières, communication, études, affaires juridiques et contentieux. Placé sous la responsabilité de la secrétaire générale du ministère, le programme CPPI rassemble des directions et services, jusque-là autonomes par tradition. Il apparaît ainsi comme un instrument très utile de coordination.
Le programme Conduite et pilotage a bénéficié en 2006 de 661,69 millions d’euros d’autorisations d’engagement votés en loi de finances initiale et de 474 millions d’euros en crédits de paiement.
9,1 millions d’euros ont été ouverts et 3,7 annulés en autorisations d’engagement tandis que 4,5 millions d’euros ont été ouverts et 3,7 annulés en crédits de paiement.
Le budget exécuté du programme s’est élevé à 648,251 millions d’euros en autorisations d’engagement et 457,95 millions d’euros en crédits de paiement.
Compte tenu de ces modifications intervenues en cours d’exercice, 18,63 millions d’euros en autorisations d’engagement n’ont pas été consommés, de même que 16,9 millions d’euros de crédits de paiement. Le taux de consommation des crédits ouverts atteint 97,2 % en autorisations d’engagement et 96,4 % en crédits de paiement.
Le programme est divisé en sept actions d’importances très inégales. Le caractère distinct de l’objet de chacune d’entre elles ne permet toutefois guère d’envisager raisonnablement un éventuel regroupement :
1) état-major (4,9 % des crédits) ;
2) expertise, audit, prévision, études (2,1 %) ;
3) système d’information et de communication (21,6 %) ;
4) fonction soutien de gestion des ressources humaines (18,3 %) ;
5) affaires financières et immobilières (37,3 %) ;
6) conseil juridique et traitement du contentieux (13,6 %) ;
7) libertés publiques (2,3 %).
2.– Des objectifs nombreux, mais des indicateurs de performance dont le nombre se réduit comme peau de chagrin.
Ce programme se décompose en sept objectifs assortis de quinze indicateurs, ce qui, au premier abord, pourrait faciliter le travail de contrôle des parlementaires. Malheureusement, un examen attentif laisse apparaître les nombreuses faiblesses des indicateurs de performance.
– L’indicateur 1.1, relatif au coût du programme dans le budget global du ministère est supprimé.
– L’indicateur 2.1, relatif au pourcentage de travaux de l’inspection générale de l’administration n’ayant pas donné lieu a des suites dans un délai de six mois sera remplacé par un autre indicateur en raison « des difficultés d’interprétation (…) et des observations des assemblées parlementaires ».
– Trois indicateurs (3.1, 3.2 et 3.3) ont pour finalité de cerner les performances des systèmes d’information et de communication. Si les deux premiers semblent pertinents et d’interprétation aisée, il n’en est pas de même du troisième qui exprime la disponibilité des applications et dont les valeurs s’échelonnent entre 99,7 % et 99,8 %. C’est à juste raison que le responsable du programme envisage de remplacer les pourcentages de disponibilité par des durées annuelles d’indisponibilité exprimées en heures et minutes, ce qui sera plus explicite.
– Trois indicateurs étaient destinés à cerner la volonté de l’administration d’« améliorer l’adaptation des processus d’affectation aux besoins des autorités d’emploi en recherchant la meilleure adéquation profil/poste ». Le deuxième d’entre eux (taux de réalisation des demandes de mobilité des agents), mal renseigné, est supprimé.
– Trois indicateurs pertinents et renseignés sont consacrés à l’action immobilière du ministère. Ils mettent respectivement en lumière les dépassements de délais, de coût et le prix de la construction au m².
– En revanche, deux des trois indicateurs de l’objectif n° 6 (améliorer la prestation rendue en matière de défense de l’État) vont être supprimés en l’absence d’un système informatique permettant de les renseigner. Le troisième, relatif au taux de règlement à l’amiable, bien que renseigné, sera également supprimé en raison des difficultés liées à son interprétation.
– Le septième objectif, lié à la fourniture d’expertise, sera également privé de son indicateur, sans qu’aucune raison ne soit avancée.
Au total, six des quinze indicateurs d’origine seront donc supprimés lors du prochain exercice budgétaire, ce qui va priver certains objectifs de tout moyen d’évaluation de la performance. Il convient évidemment d’en remplacer le plus grand nombre pour permettre le contrôle parlementaire, mesurer la performance de l’administration et rendre tout son sens à la LOLF.
Préconisation n° 12 : proposer de nouveaux indicateurs de performances pour le programme de conduite et pilotage, et veiller à ce qu’ils soient soigneusement renseignés. |
B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2006
Dotée 21,73 millions d’euros aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, cette action a connu une surconsommation étonnante de ses crédits : 144,9 % en autorisations d’engagement et 142,5 en crédits de paiement. Le ministère de l’intérieur justifie les dépassements de dépenses hors titre 2 par une modification de la configuration ministérielle mais n’est pas très explicite sur le dépassement de plus de six millions d’euros en frais de personnels.
Cette action, en revanche, a enregistré un faible taux de consommation de ses crédits : 77,0 %, en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, ce qui compense partiellement la surconsommation de l’action précédente. Là encore, le rapport annuel de performances justifie l’écart entre les prévisions et les consommations hors titre 2, mais n’évoque nullement les 2,8 millions d’euros qui n’ont pas été dépensés en frais de personnels.
La consommation des crédits de cette action présente une plus grande cohérence que celle des deux premières : les crédits inscrits en loi de finances initiale (163,75 et 145,03 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement) ont été consommés respectivement à hauteur de 85,4 % et 85,2 %. Les crédits de personnel, dont la dépense semble en principe plus prévisible, ont été consommés à hauteur de 99 %, tandis que les taux de consommation sont plus faibles pour les dépenses de fonctionnement et d’intervention.
Nonobstant les chiffres fournis par les tableaux, le ministère de l’intérieur fait valoir toutefois que « 100 % des autorisations d’engagement ont été consommées, ainsi que 90 % des crédits de paiement ».
Dotée en loi de finances initiale de 132,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 131,9 millions d’euros en crédits de paiement, cette action n’a consommé que 89 % de ses crédits, aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement. Ce résultat s’explique à la fois par une dotation réelle inférieure aux prévisions ainsi que par la mise en réserve transversale de 5 % des crédits.
Cette action affiche une nette surconsommation. Les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés, en 2006, à 228,02 millions d’euros d’autorisations d’engagement et à 60,16 millions d’euros de crédits de paiement. Or, ce sont respectivement 241,7 millions d’euros et 69,7 millions d’euros qui ont été dépensés, soit des taux de consommation de 106 % et de 115,9 %.
Le ministère attribue cette différence à la progression des loyers, charges et fluides associés, au changement de paiement du loyer du site de Nélaton et à de nouvelles prises à bail. Un changement de doctrine intervenu en cours de gestion sur l’imputation des dépenses de location avec option d’achat, et concernant notamment le pôle de renseignement de Levallois-Perret, fausse la répartition des montants entre les différents titres.
Notons que la Cour des comptes relève dans son rapport que le contrôleur budgétaire a refusé de viser la convention de location avec option d’achat de l’immeuble en question, « en raison de son impact défavorable sur les finances publiques ». Cette information n’apparaît pas dans le rapport annuel de performances.
Dotée de 82,4 millions d’euros aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, cette action a connu un taux de consommation de ses crédits de 107,1 % en autorisations d’engagement (88,3 millions d’euros) et de 106,5 % en crédits de paiement (87,8 millions d’euros).
Mettant l’accent sur la difficulté d’établir des prévisions chiffrées en matière de contentieux, le ministère rappelle que 5 % des crédits, soit 4 millions d’euros, ont été mis en réserve en début d’année. Deux abondements en gestion ont ensuite permis d’ajuster les besoins disponibles à la demande pour faire face à la fois aux condamnations de l’État et aux transactions à l’amiable. Ces abondements ont été opérés, l’un par le jeu de la fongibilité asymétrique (3,4 millions d’euros), l’autre par le dégel de 6,6 millions d’euros.
Le poste de dépenses le plus important (40,7 millions d’euros) est celui des indemnisations liées aux refus de concours de la force publique.
17,9 millions d’euros étaient inscrits en loi de finances initiale, aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement. 15,1 millions d’euros ont été consommés en autorisations d’engagement et 14,9 millions d’euros en crédits de paiement. Les taux de consommation s’élèvent respectivement à 84 % et 83,8 %.
Si le taux de consommation est relativement élevé en titre 2 (92 %, sans qu’aucune explication ne soit fournie), il est beaucoup plus faible en fonctionnement (30 % en autorisations d’engagement et 27,3 % en crédits de paiement) en raison de modifications d’imputations survenues en cours d’exercice.
L’Institut national des hautes études de sécurité (INHES) est le seul opérateur du programme de Conduite et pilotage. En 2006, l’institut s’est réorganisé en trois entités :
– Observatoire national de la délinquance ;
– Formation, études et recherches ;
– Intelligence économique et gestion de crise.
Cet institut était doté, en loi de finances initiale d’un budget de 5,3 millions d’euros, aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement. Le budget exécuté a été supérieur à ces données puisqu’il s’est élevé à 5,7 millions d’euros en autorisations d’engagement (106,6 %) et à 5,5 millions d’euros en crédits de paiement (103 %). Le rapport annuel de performances n’apporte pas d’éclaircissement sur ce point.
II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008
La principale priorité du programme en 2008 sera, dans le cadre d’un budget réduit, de réussir l’intégration de l’outre-mer. Le programme se voit transférer 298 emplois supplémentaires ainsi que les crédits relatifs à l’administration centrale de l’outre-mer (17,56 millions d’euros en autorisations de paiement et 16,95 en crédits de paiement).
Par ailleurs, le programme doit contribuer à l’effort d’économie en matière de fonctionnement, fixé à 7 millions d’euros.
Les principaux enjeux du programme se situent dans le domaine de la gestion. Il s’agit d’accroître l’efficacité, l’efficience et le dynamisme de fonctions capitales pour l’ensemble des programmes du ministère et d’accompagner la modernisation de celui-ci.
À cette fin, le ministère s’appuie sur des instruments de gestion tels que le schéma directeur immobilier de l’administration centrale, la modernisation des systèmes d’information et de communication, la comptabilité d’analyse des coûts, le développement du contrôle de gestion par un réseau de quatorze contrôleurs de gestion répartis dans l’ensemble des directions, la politique ministérielle des achats.
A.– LE PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ADMINISTRATION CENTRALE (17)
Les emprises situées à Paris et en Île-de-France regroupent la majeure partie du patrimoine de l’administration centrale avec une superficie de 221 000 m² de surface hors œuvre nette (SHON), soit 79,2 % du total. Elles se décomposent ainsi :
L’îlot Beauvau (rues Cambacérès, des Saussaies, de Penthièvre et Faubourg Saint-Honoré) représente quinze immeubles en propriété, dont dix contigus, et deux en location pour une superficie de 60 025 m² (21,5 %) comprenant 3 300 agents.
Le site Nélaton (7, rue Nélaton, Boulevard de Grenelle, tours Mercure I et Mercure III) dans le quinzième arrondissement parisien comprend cinq immeubles en location dont trois quasi contigus pour une superficie de 44 083 m² (15,8 %) et héberge 2 267 agents. Le regroupement des services de renseignement à Levallois-Perret a entraîné la libération par la Direction de la surveillance du territoire (DST) de ses anciens locaux dans l’immeuble de la rue Nélaton et, dès juillet 2007, de résilier le bail de l’immeuble « Tour Mercure I » qui hébergeait une partie des services administratifs de la Police nationale. Les immeubles « Tour Mercure III » et « 34, 42 Bd de Grenelle » verront également leurs baux résiliés début 2008 une fois leurs occupants rapatriés également au 7 rue Nélaton.
Le site de Pantin, en Seine-Saint-Denis, est constitué d’un bâtiment en propriété de 24 141 m² (8,7 %), qui abrite 281 agents affectés à l’activité de garage du service central des automobiles (SCA) et à l’imprimerie de la Direction centrale de la police judiciaire (DCPJ).
Le site de Lognes (Cours des petites écuries et Val Maubuée), en Seine-et-Marne, regroupe deux immeubles en propriété d’une superficie totale de 23 068 m² (8,3 %), et regroupe 585 agents affectés principalement à la formation, pour ce qui concerne l’immeuble sis Cours des petites écuries, et à l’une des deux unités de production des cartes nationales d’identité pour celui de Val Maubuée.
À Nanterre, dans les Hauts-de-Seine, le ministère loue quatre immeubles dont trois contigus pour une superficie totale de 18 832 m² (6,8 %). Ces locaux sont occupés par 800 agents majoritairement de la Direction centrale de la police judiciaire (DCPJ), du Service de coopération technique internationale de police (SCTIP) et du Service de sécurité du ministère de l’intérieur (SSMI). La plus récente des quatre locations date de 2006 (2 492 m2) et a permis de finaliser le regroupement des bureaux de la DCPJ antérieurement basés à Beauvau.
À Asnières, également située dans les Hauts-de-Seine, le ministère dispose d’un immeuble d’une superficie de 11 160 m² (4 %) occupé exclusivement par la Direction de la défense et de la sécurité civile (DDSC) et ses 365 agents.
À Levallois-Perret, toujours dans le département des Hauts-de-Seine, le ministère de l’intérieur occupe un immeuble de 25 696 m² (9,2 %) qui fait l’objet d’une location avec option d’achat et qui accueille, depuis juillet 2007, les services en charge du renseignement (DST, DCRG, SDAT).
Depuis mai 2007, le secrétariat d’état à l’outre-mer, dont les locaux sont situés rue Oudinot, dans le 7ème arrondissement de Paris, est rattaché au ministère de l’intérieur. Ce patrimoine représente environ 6 000 m² utiles de bureaux.
Pour mémoire, l’administration a cédé en octobre 2006 un immeuble sis 1, avenue Charles Floquet, dans le 7ème arrondissement de Paris. Cette emprise était gérée par les services du Premier ministre mais occupé par la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT), rattachés alors au ministre chargé de l’aménagement du territoire, délégué auprès du ministre de l’intérieur. Une partie du produit de cession a déjà été affectée au bénéfice du programme CPPI sur le compte d’affectation spéciale alimenté par les cessions immobilières, soit six millions d’euros. Ces crédits ont été utilisés à la réalisation de travaux dans l’immeuble sis 8, rue de Penthièvre où s’est réinstallée la DIACT, mais aussi sur les sites de Beauvau et de Nélaton où ont été relogés des services installés auparavant 8, rue de Penthièvre. Le reliquat du produit de cession, soit 18 millions d’euros, reste à verser sur le compte d’affectation spéciale par le ministère du budget.
Les autres sites sont de moindre importance (4,9 % de la superficie totale) :
– des locaux à Montmorency (Val d’Oise), mis à disposition par le Conseil général, héberge le service d’immatriculation des cyclomoteurs ;
– un bâtiment de Vélizy-Villacoublay (Yvelines) est occupé par le Service de la communication et héberge à la fois des bureaux et des locaux de stockage ;
– des locaux au Chesnay (Yvelines) regroupent le fichier des étrangers de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) ainsi que le magasin central de la police nationale.
Les implantations hors Ile-de-France représentent 20,8 % du patrimoine de l’administration centrale :
– le site d’Ecully accueille la sous direction de la police technique et scientifique, intégrant l’Institut national de la police scientifique ;
– des bâtiments de Limoges sont occupés par le deuxième centre de production des cartes nationales d’identité, ainsi que par l’atelier central de réparation automobile de la direction de l’administration de la police nationale (DAPN) ;
– des locaux de Clermont-Ferrand sont occupés par l’Institut national de formation de la police nationale ;
– des bureaux à Draguignan accueillent le bureau des Pensions et allocations d’invalidité (bureaux et fichiers) ;
– le site de Strasbourg accueille le bureau des Cultes ;
– des espaces spécialisés hébergent à Rennes le Centre de gestion du réseau général de transport de télécommunications ;
– des locaux accueillent à Nîmes le groupement central des hélicoptères de la sécurité civile ;
– des bureaux d’Agen sont occupés par le Service central des rapatriés ;
– des espaces spécialisés à Périgueux abritent le bureau des archives du Service central des rapatriés ;
– des locaux à Reims accueillent le magasin central et l’atelier national des transmissions et de l’informatique de la direction des systèmes informatiques et de communication (DSIC).
Le patrimoine immobilier de l’administration centrale présente des disparités importantes quant à l’état technique des bâtiments et des surfaces d’occupation moyennes comme le montre la situation des sites majeurs :
L’ensemble des locaux de l’îlot Beauvau est vétuste et nécessite un programme de travaux de mise aux normes conséquent. Une partie de ces travaux, déjà engagés, ne peut être faite en site occupé. Le ratio d'occupation est de 18 m² par agent, avec des situations disparates au sein même du site.
En dépit de certains travaux réalisés par le propriétaire à la suite de la renégociation du bail, l’état technique de l’immeuble de la rue Nélaton (réseau électrique notamment) demeure très insatisfaisant et ne peut faire l’objet de travaux lourds en site occupé. Le ratio d'occupation est de 19,8 m² par agent.
Les travaux de mise aux normes de sécurité incendie sont en cours d’achèvement à Lognes dans les bâtiments du Val Maubuée. Le ratio d’occupation est de 39,4 m² par agent. Ce chiffre est à apprécier en tenant compte du nombre de salles de réunions induit par la destination de centre de formation de ce site.
À Pantin, certains travaux de restructurations sont nécessaires, notamment pour la façade principale. S’agissant essentiellement de locaux d’activités techniques, le ratio d’occupation par agent n’est pas pertinent pour ce site.
Les bâtiments des sites de Nanterre et d’Asnières sont dans des états techniques satisfaisants. L’immeuble d’Asnières a fait l’objet de travaux dans les sous-sols pour réduire la vulnérabilité de ce site face à une crue de type 1910. Les ratios d’occupation sont de 22,8 m² par agent pour Nanterre et 31,14 m² pour Asnières.
Sur l’ensemble des sites de la région parisienne, la surface moyenne par agent est de 9,6 m² de surface utile de bureau, de 16,2 m² de surface utile totale, de 19,5 m² pour la surface dans œuvre et de 21 m² de surface hors œuvre nette. Sur certains sites, les espaces spécialisés sont en nombre insuffisant. À titre de comparaison, les ratios de surface dans œuvre par agent sont de 30 m² pour le ministère des finances, 29 m² pour le ministère de la culture, 23 m² pour le ministère de l’équipement (avant intégration dans le ministère de l’écologie, du développement et de l’aménagement durable).
Le projet de schéma directeur immobilier de l’administration centrale prévoit le redéploiement des services autour de quatre pôles fonctionnels dont le ministère de l'intérieur serait à terme propriétaire :
– le pôle Beauvau, dit pôle décisionnel ;
– un pôle regroupant la majorité des services transversaux et de soutien du ministère ;
– un pôle de police opérationnelle ;
– un pôle consacré au renseignement et à l’anti-terrorisme qui a constitué la première étape dans la mise en œuvre du schéma directeur immobilier puisque ces services sont désormais relogés sur leur nouveau site unique situé à Levallois-Perret.
Parallèlement, il est prévu d’externaliser l’exploitation et la maintenance, la démarche étant engagée pour le centre de formation de Lognes et le pôle renseignement.
Le ministère de l’intérieur a décidé, en 2005, de regrouper ses services de renseignement (DST, DCRG, DCPJ-SDAT) dans un même immeuble pour des raisons à la fois immobilières (rationalisation des implantations du ministère) et fonctionnelles (perspective de fusion des services) (18).
Ayant recherché des immeubles répondant à des critères précis, notamment en matière de sécurité, le ministère de l’intérieur a décidé de prendre à bail, à compter du 1er janvier 2006, un immeuble de 25 000 m² de surface utile au 84, rue de Villiers à Levallois-Perret. Le ministère a ensuite décidé d’acquérir l’immeuble en raison de la nature des services occupants et de l’importance des travaux d’aménagement et de sécurisation rendus nécessaires par l’installation du pôle renseignement. Au regard du montant de ces investissements, la location avec option d’achat a été considérée la formule économiquement la plus avantageuse.
Le projet de convention de location avec option d’achat entre le ministère et la société Icade a été soumis en juillet 2006 au contrôleur budgétaire, qui a refusé de le viser, au motif de l’impact négatif de ce contrat sur les finances publiques. Le ministre délégué au budget et à la réforme de l’État ayant autorisé le ministre de l’intérieur à passer outre l’avis du contrôleur budgétaire et comptable par lettre du 31 juillet 2006, une convention a été signée le 2 août 2006. Au 31 décembre 2026, l’immeuble aura alors une valeur résiduelle de 41,593 millions d’euros. L’État garde cependant contractuellement la possibilité de lever l’option chaque année, au prix d’achat, diminué du remboursement progressif du capital.
Le loyer versé par l’État résulte du montant de l’investissement (acquisition et travaux) soit 180,4 millions d’euros hors taxes et du coût du financement supporté par le bailleur. Il est payable d’avance, en deux termes égaux, le 1er janvier et le 1er juillet, aux conditions suivantes : 6 354 520 euros hors taxes pour le second semestre 2006 ; 13 098 470 euros hors taxes pour 2007 ; à partir de 2008, le montant est égal à celui de l’année précédente augmenté de 2 %.
Les travaux d’aménagement et de sécurisation menés par la société Icade ont été réalisés entre le 2 janvier et le 29 juin 2007. Aux 13,2 millions d’euros se sont ajoutés 9 579 227 euros TTC de travaux (contrôles d’accès, vitrages blindés, câblage courants faibles), aux termes d’une convention de mandat passée entre le ministère et la société Icade le 29 janvier 2007.
L’emménagement des services de renseignement à Levallois-Perret a débuté le 22 mai 2007 pour s’achever le 13 juillet. Les services sont satisfaits de leur nouvelle installation, les locaux étant nettement plus fonctionnels que les précédents.
Le ministère dispose, pour loger les ministres et fonctionnaires appelés à exercer leurs fonctions en administration centrale, d’un parc de 83 appartements répartis sur plusieurs sites dans Paris et la petite couronne.
La gestion patrimoniale de ces appartements, à 95 % en propriété, est réalisée par le bureau des affaires immobilières de l’administration centrale (BAIAC), à l’exception de six logements qui relèvent d’une gestion directe par le cabinet, dont les appartements de la ministre, et six par la direction de la défense et de la sécurité civile.
S’agissant des logements gérés par le BAIAC, leur nombre et leurs caractéristiques sont précisés dans les tableaux suivants :
TABLEAU GÉNÉRAL DES LOGEMENTS DE FONCTION DU PROGRAMME CPPI
Type de concession |
Nombre au 01/01/2007 |
Nombre au 01/08/2007 |
Conventions d'occupation temporaire (COP) |
24 |
20 |
Utilités de service (US) |
22 |
21 |
Nécessités absolues de service (NAS) |
8 |
6 |
TOTAL |
54 |
47 |
Une partie des logements actuellement vacants doit faire l’objet de travaux de rénovation.
Le ministère dispose, pour loger les personnels affectés en administration territoriale, d’un parc de 942 logements.
TABLEAU GÉNÉRAL DES LOGEMENTS DE FONCTION DU PROGRAMME AT
Type de concession |
Nombre au 01/01/2007 |
Nombre au 01/08/2007 |
Nécessités absolues de service (NAS) ou assimilées |
909 |
909 |
Utilités de service (US) |
20 |
20 |
Conventions d'occupation temporaire (COP) |
13 |
13 |
TOTAL |
942 |
942 |
Ce tableau appelle quelques précisions :
Les logements par nécessité absolue de service (NAS) concernent statutairement les logements des membres du corps préfectoral (préfets, sous-préfets, secrétaires généraux et directeurs de cabinet) au nombre de 570. Ils concernent également 252 logements dévolus aux personnels du cadre national des préfectures, essentiellement des concierges.
Les logements assimilés à des nécessités absolues de service, au nombre de 87, concernent des logements dévolus aux personnels du cadre national des préfectures, là encore essentiellement des concierges.
Les membres du corps préfectoral bénéficient d’un logement de fonction, quel qu’en soit le régime juridique, ainsi que les stagiaires de l’ÉNA (76), certains chauffeurs (30) ainsi que divers agents polyvalents (10).
75 % de ces logements sont mis à disposition par les conseils généraux conformément à la clef de répartition du patrimoine de l’administration territoriale.
D.– LE CONTENTIEUX DU MINISTÈRE DE L’INTÉRIEUR (19)
L’action n° 6 du programme CPPI porte sur le Conseil juridique et le traitement du contentieux. Les crédits alloués à cette action qui s’élevaient à 84,2 millions d’euros en 2007, devraient connaître une légère diminution puisque 82,4 millions d’euros seulement sont demandés dans le présent projet de loi de finances (- 2,1 %). Ce budget n’en demeure pas moins conséquent. Il reste supérieur à celui dévolu, par exemple, au financement des partis politiques.
Cette dotation concerne principalement les dépenses de contentieux relevant directement de la compétence du ministre de l’intérieur, qu’elles soient issues d’un jugement ou d’un règlement négocié à l’amiable. Les dépenses interviennent à la suite de l’engagement de la responsabilité de l’État, soit pour faute, soit sans faute.
Les principaux postes de dépense sont les suivants :
– frais de poursuite et de contentieux ;
– honoraires d’avocats, avoués, experts et autres auxiliaires de justice ;
– refus de concours de la force publique et indemnisations faisant suite à la responsabilité de l’État dans le cadre d’attroupements ou de rassemblements. L’entrée en vigueur de la LOLF s’est accompagnée d’un changement de nature des crédits de contentieux, qui d’évaluatifs sont devenus limitatifs. Face à cette contrainte, le ministère a mis en place un certain nombre de mesures visant à une meilleure maîtrise de la dépense : encouragement du recours à la transaction amiable, élaboration d’outils de suivi des consommations locales, développement des échanges de bonne pratique entre préfectures et SGAP, diffusion de la jurisprudence…
Cette action s’est poursuivie en 2007 avec l’instauration d’un système d’échanges réguliers avec les préfectures les plus concernées. L’exercice se traduit par le recensement des dossiers pouvant présenter un risque budgétaire, qu’elle qu’en soit l’échéance. L’objectif consiste à apprécier plus finement le montant des contentieux susceptibles de nécessiter un financement. C’est sur la base d’un premier recensement organisé en janvier 2007 que le ministère de l’intérieur a pu évaluer la charge financière potentielle de l’État en matière de refus de concours de la force publique : 1 900 dossiers pour un montant estimé à 25 millions d’euros.
Paradoxalement, si les négociations avec les bailleurs privés ont pu généralement aboutir, la situation s’est révélée variable pour les bailleurs publics dont certains seulement ont accepté le principe même de la négociation.
La négociation des transactions amiables a généré, dès cette année, une économie substantielle mais avec un nombre de transactions amiables inférieur. 30 millions d’euros ont été dépensés, en 2006, en transactions amiables par les préfectures contre 71 millions d’euros en 2005 (y compris une transaction amiable exceptionnelle et globale conclue dans le département de l’Essonne pour environ 11 millions d’euros).
Le taux moyen d’octroi du concours de la force publique, particulièrement faible il y a encore quelques années, augmente de façon sensible et régulière : 65 % en 2006 au lieu de 56 % en 2005 et 45 % en 2004.
À la suite du rapport de la mission d’audit de modernisation sur concours de la force publique, les préfectures ont été incitées à un réexamen régulier des demandes de concours par un membre du corps préfectoral, ainsi qu’à une harmonisation des pratiques locales quant au taux d’octroi du concours de la force publique. Cet élément, même s’il a évidemment des limites tenant à la situation sociale des intéressés et aux difficultés rencontrées pour le relogement de ces derniers, va évidemment dans le sens d’une baisse des dépenses à l’avenir.
L’État fragilisé en matière d’expulsion locative Votre Rapporteur spécial constate que l’État subit toujours un préjudice en matière d’expulsion locative. En effet, lorsqu’il n’autorise pas le concours à la force publique pour expulser les locataires défaillants, il doit dédommager les propriétaires ; quand il accorde le concours de la force publique, il est tenu, sauf mauvaise foi manifeste des locataires, de trouver un nouveau logement pour les personnes expulsées. |
La réalisation de l’audit de modernisation sur les refus de concours de la force publique a été l’occasion de montrer que ce sujet s’inscrit dans une politique d’ensemble. Plusieurs ministères sont en effet concernés alors que la charge financière que représente l’indemnisation du refus de concours, qui est la résultante de toute la « chaîne » de décisions antérieures, pèse exclusivement sur le ministère de l’intérieur.
Un groupe de travail a été constitué entre le ministère de l’intérieur et celui de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement afin de déterminer quelles orientations pouvaient être retenues en ce domaine. Il est notamment envisagé que, pour les mesures ne relevant pas de la loi, soit élaborée une circulaire dans le champ de compétences respectif de chacun de deux ministères de manière à préciser certains points ou à valoriser les « bonnes pratiques ».
Un système d’échanges réguliers a également été mis en place avec les échelons déconcentrés, principaux dépensiers en matière d’indemnisations liées à un refus de concours de la force publique afin de permettre une confrontation des pratiques retenues en matière de maîtrise de la dépense.
À l'issue des premiers échanges, des actions ont été engagées pour :
– améliorer la prévention des expulsions ;
– formaliser le processus de traitement des dossiers contentieux ;
– optimiser la coordination entre tous les acteurs : préfecture, services sociaux, conseils généraux, autres intervenants sociaux, huissiers, services de police…
Depuis quelques mois, le ministère de l’intérieur doit faire face à une autre source de contentieux : celle des mairies qui lui réclament un dédommagement financier pour la mise à disposition de personnels chargés de collecter, d’instruire et de transmettre les dossiers de cartes nationales d’identité et de passeports.
Plusieurs grandes villes ont obtenu en justice ce que le ministère leur avait refusé : un dédommagement pour la mise à disposition de personnels. Or, les sommes accordés par la justice sont loin d’être anodines : une ville a ainsi obtenu le versement d’une provision de 980 000 euros. Une autre, qui estime utiliser pour des tâches relevant de l’administration préfectorale vingt agents à temps plein, envisage de demander un million d’euros.
Même si, en appel, certaines sommes accordées par les tribunaux de première instance ont été revues à la baisse, la situation qui pourrait rapidement se généraliser n’en demeure pas moins inquiétante du point de vue de la maîtrise des crédits de la mission.
La création par le législateur d’un « droit au logement opposable » est une idée noble mais qui devrait rapidement se révéler très coûteuse. En effet, il n’est un secret pour personne que le parc de logements sociaux, en France, n’est pas suffisamment développé. Les obligations en la matière pesant sur les communes sont loin d’être respectées, sans toutefois que ces dernières soient sanctionnées.
Lorsque le droit au logement opposable sera réellement entré en application, l’État, et dans les régions le préfet, sera responsable en dernier recours. Or, dans un département de taille moyenne comme le Bas-Rhin, le nombre de logements susceptibles d’être proposés ne dépasse pas le millier alors que les demandeurs potentiels seraient évalués à environ 10 000.
Les différentes lois de décentralisation qui ont été adoptées depuis vingt-cinq ans ont confié aux collectivités locales des pouvoirs sans cesse croissants, notamment en matière de logement. En contrepartie, l’État s’est démuni d’un grand nombre de moyens d’action. Or, c’est lui qui reste responsable en dernier recours.
Tout porte donc à croire qu’un nouveau contentieux, massif et coûteux, va bientôt apparaître (20).
Le projet de budget de la mission pour 2008 connaît une légère baisse de ses autorisations d’engagement (-0,82 %) et une hausse de ses crédits de paiement (+3,02 %). Mais ces chiffres sont difficiles à interpréter et à comparer avec ceux de l’exercice 2007 pour deux raisons principales :
- le périmètre de la mission est modifié par le rattachement de l’outre-mer et la constitution du ministère de l’immigration, de l’intégration de l’identité nationale et du co-développement ;
- l’évolution du budget de la mission est conditionnée par le calendrier électoral dont la nature change d’une année sur l’autre : les élections les plus onéreuses (présidentielle et législatives) ayant été organisées en 2007, le budget de la mission Administration générale et territoriale de l’État ne pouvait que subir une baisse en 2008.
Loin de réduire ses activités, la mission s’est lancée dans trois importantes entreprises de modernisation de l’administration : la création de l’agence nationale des titres sécurisés (ANTS), qui devrait aboutir d’ici deux ans à la mise en circulation des premiers passeports biométriques ; la mise en place du fichier Télépoints, consultable sur internet pour permettre à tout conducteur de connaître le nombre de points valides sur son permis de conduire ; le système d’immatriculation à vie des véhicules (SIV) qui simplifiera et sécurisera la procédure d’immatriculation des véhicules français.
Le dynamisme et la compétence des agents du ministère de l’Intérieur sont reconnus au point que la mission AGTE a été choisie pour expérimenter, au cours de l’exercice 2008, le logiciel Chorus qui doit être généralisé à l’ensemble de l’administration française à partir de 2009. Ce choix témoigne de la confiance que le pouvoir politique éprouve à l’égard de cette administration, l’une des plus impliquées et des plus avancées dans la mise en œuvre de la LOLF, dans la modernisation de l’État et dans la recherche de la performance.
Il reste que ces réformes devront se poursuivre, notamment sur le plan territorial, avec l’inévitable ouverture du chantier de la réorganisation de l’État dans les départements et les régions.
Au cours de la séance du 10 octobre à 11 heures, votre commission des Finances a examiné les crédits de la mission Administration générale et territoriale de l’État pour 2008.
Après l’exposé de votre Rapporteur spécial, M. François Scellier a rappelé que l’ancien préfet du Val d’Oise M. Christian Leyrit a présenté il y a quelques années un rapport comportant des propositions très élaborées quant à l’organisation des services départementaux, et a jugé regrettable que des suites n’aient pas été données à ce travail. Il a constaté que l’organisation des examens du permis de conduire est totalement déficiente avec des délais de passage excessifs faute d’examinateurs ; il convient de prendre des mesures d’urgence dans ce domaine.
M. Alain Rodet a considéré que la vente puis le rachat de l’immeuble de l’Imprimerie nationale est l’exemple de ce qui ne devait plus se reproduire. Il a observé que de nombreuses villes apportent sans contrepartie une aide considérable aux préfectures pour l’instruction des demandes de passeports et des pièces d’identité et que cela devait être souligné dans le rapport. Enfin, il a jugé que le passage au nouveau système d’immatriculation des véhicules est mal préparé et pourrait créer beaucoup de difficultés.
M. Jean-François Lamour a estimé que l’action Jeunesse et sports doit intégrer un pôle régional. Il s’est interrogé sur la baisse très sensible des crédits de l’action Vie associative au sein du Programme 232.
Le récent décret d’attribution relatif au ministère de l’Intérieur, ayant pour conséquence le transfert de ces crédits sur ce dernier programme, aurait pu présager du maintien voire d’une évolution favorable des crédits.
Votre Rapporteur spécial a confirmé que l’examen du permis de conduire connaît des difficultés administratives et des coûts en augmentation. Toutefois, les personnels qui font passer les examens ne dépendent pas des préfectures, qui ne sont donc pas responsables de l’ensemble des problèmes.
Les villes qui exercent une mission d’instruction pour l’établissement des documents d’identité demandent généralement une rémunération à l’acte ; il convient de souligner que beaucoup de villes de taille modeste voudraient aussi bénéficier de cette facilité pour leurs administrés. Il a admis que le nouveau système d’immatriculation des véhicules prévu pour 2009 constituerait un changement total. Si l’on peut regretter le caractère géographique et identitaire de l’actuel système, il faut toutefois reconnaître que le nouveau apportera une très grande simplification à plusieurs niveaux et notamment pour la lutte contre les vols de véhicule. C’est une opération très importante qui doit se poursuivre et il serait préférable de tenir les délais prévus. Quant à garder un aspect identitaire aux régions et aux départements d’immatriculation des véhicules, il convient de trouver une autre manière de le faire de façon volontaire.
Enfin, pour ce qui concerne les crédits de la vie associative, l’évolution optique s’explique par un changement de périmètre, les crédits correspondant aux personnels auparavant imputés sur cette action ayant été déplacés vers le programme soutien de la mission AGTE : le programme n °216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur (CPPI).
En effet, le rapprochement entre les services déconcentrés de la Jeunesse et des sports et les préfectures semble inévitable. À terme, pourquoi ne pas imaginer que la Jeunesse et les sports soient intégrés au sein d’un pôle régional.
Votre Rapporteur spécial a rappelé qu’il a déposé une proposition de loi sur la diffusion de la propagande électorale dans laquelle il propose quelques évolutions qui pourraient apporter des réponses aux questions qui viennent d’être soulevées.
Le Président Didier Migaud a assuré que cette proposition de loi serait examinée avec le plus grand intérêt lorsqu’elle serait inscrite à l’ordre du jour.
Suivant l’avis favorable de votre Rapporteur spécial, votre Commission a adopté les crédits de la mission Administration générale et territoriale de l’État.
*
* *
ANNEXE 1 :
LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
- Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales ;
- Mme Bernadette Malgorn, secrétaire générale du ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales ;
- M. Bertrand Munch, directeur de l’évaluation, de la performance et des affaires financières et immobilières (DEPAFI) du ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales ;
- M. Jean-Paul Celet, sous-directeur de l’administration territoriale du ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales ;
- M. François Hamet, adjoint au sous-directeur de l'administration territoriale, chef du bureau de la performance et des moyens de l'administration territoriale (BPMAT)
- M. Alexandre Jevakhoff, directeur-adjoint de cabinet du ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales ;
Votre Rapporteur spécial s’est également rendu à Strasbourg, à la préfecture du Bas-Rhin, où il a rencontré :
- M. Jean-Marc Rebière, préfet du Bas-Rhin ;
- M. Raphaël le Méhauté, secrétaire général de la préfecture ;
- M. Christophe Marx, sous-préfet de Sélestat ;
- M me Nadège Tronel, chef du bureau des titres de séjour ;
- M. Patrick Kubicki (directeur population accueil) ;
- M. Michel Praud (bureau de la nationalité) ;
- Mme Corinne Baechler (directrice des élections, des affaires juridiques et des finances locales ;
- Mme Laurence Dorer, chef du bureau des élections et de l’administration générale ;
- Mme Odile Gatty, directrice des actions de l’État ;
- Mme Dominique Gigant, directrice des moyens et de la logistique ;
- Mme Elisabeth Le Seigle, chef du bureau de la réglementation ;
- M. Yves Porté, directeur de la réglementation ;
- Mme Évelyne Eucat, chef du bureau circulation routière et permis de conduire.
ANNEXE 2 : DÉLAI DE DÉLIVRANCE OU DE TRAITEMENT DES TITRES EN PRÉFECTURE
DÉLAI MOYEN DE DÉLIVRANCE DU TITRE
« CARTE GRISE » EN TEMPS RÉEL EN 2006, EN MINUTES
Préfectures |
Préfectures |
|||||
90 |
Territoire de Belfort |
8 |
53 |
Mayenne |
21 | |
48 |
Lozère |
9 |
03 |
Allier |
22 | |
11 |
Aude |
11 |
04 |
Alpes de Haute Provence |
22 | |
41 |
Loir et Cher |
11 |
66 |
Pyrénées Orientales |
22 | |
82 |
Tarn et Garonne |
11 |
67 |
Bas Rhin |
22 | |
973 |
Guyane |
11 |
01 |
Ain |
23 | |
05 |
Hautes Alpes |
12 |
16 |
Charente |
23 | |
09 |
Ariège |
12 |
36 |
Indre |
23 | |
85 |
Vendée |
12 |
08 |
Ardennes |
24 | |
88 |
Vosges |
12 |
56 |
Morbihan |
24 | |
15 |
Cantal |
13 |
62 |
Pas de Calais |
24 | |
61 |
Orne |
13 |
75 |
Préfecture de police de Paris |
25 | |
19 |
Corrèze |
14 |
92 |
Hauts de Seine |
25 | |
32 |
Gers |
14 |
07 |
Ardèche |
26 | |
49 |
Maine et Loire |
14 |
14 |
Calvados |
26 | |
55 |
Meuse |
14 |
27 |
Eure |
26 | |
58 |
Nièvre |
14 |
30 |
Gard |
26 | |
23 |
Creuse |
15 |
44 |
Loire Atlantique |
26 | |
26 |
Drôme |
15 |
63 |
Puy de Dôme |
26 | |
52 |
Haute Marne |
15 |
74 |
Haute Savoie |
26 | |
972 |
Martinique |
15 |
86 |
Vienne |
26 | |
12 |
Aveyron |
16 |
974 |
Réunion |
26 | |
39 |
Jura |
16 |
95 |
Val d'Oise |
27 | |
40 |
Landes |
16 |
24 |
Dordogne |
28 | |
71 |
Saône et Loire |
16 |
50 |
Manche |
28 | |
21 |
Cote d'Or |
17 |
57 |
Moselle |
28 | |
22 |
Cotes d'Armor |
17 |
70 |
Haute Saône |
28 | |
02 |
Aisne |
18 |
91 |
Essonne |
28 | |
18 |
Cher |
18 |
34 |
Hérault |
29 | |
25 |
Doubs |
18 |
37 |
Indre et Loire |
29 | |
29 |
Finistère |
18 |
77 |
Seine et Marne |
30 | |
42 |
Loire |
18 |
68 |
Haut Rhin |
31 | |
51 |
Marne |
18 |
73 |
Savoie |
31 | |
64 |
Pyrénées Atlantiques |
18 |
06 |
Alpes Maritimes |
32 | |
65 |
Hautes Pyrénées |
18 |
78 |
Yvelines |
33 | |
17 |
Charente Maritime |
19 |
87 |
Haute Vienne |
33 | |
2B |
Haute Corse |
19 |
13 |
Bouches du Rhône |
34 | |
46 |
Lot |
19 |
38 |
Isère |
34 | |
54 |
Meurthe et Moselle |
19 |
76 |
Seine Maritime |
36 | |
60 |
Oise |
19 |
84 |
Vaucluse |
36 | |
79 |
Deux Sèvres |
19 |
72 |
Sarthe |
41 | |
80 |
Somme |
19 |
69 |
Rhône |
42 | |
28 |
Eure et Loir |
20 |
94 |
Val de Marne |
45 | |
35 |
Ille et Vilaine |
20 |
33 |
Gironde |
47 | |
45 |
Loiret |
20 |
59 |
Nord |
48 | |
47 |
Lot et Garonne |
20 |
83 |
Var |
48 | |
81 |
Tarn |
20 |
31 |
Haute Garonne |
50 | |
89 |
Yonne |
20 |
93 |
Seine Saint Denis |
59 | |
10 |
Aube |
21 |
971 |
Guadeloupe |
61 | |
2A |
Corse du Sud |
21 |
975 |
Saint Pierre et Miquelon |
n d | |
43 |
Haute Loire |
21 |
DÉLAI MOYEN DE TRAITEMENT DU TITRE
« CARTE GRISE » EN TEMPS DIFFÉRÉ EN 2006, EN JOURS
Préfectures |
Préfectures |
|||||
15 |
Cantal |
0,8 |
43 |
Haute Loire |
2,9 | |
16 |
Charente |
1,0 |
69 |
Rhône |
2,9 | |
52 |
Haute Marne |
1,0 |
88 |
Vosges |
3,0 | |
55 |
Meuse |
1,0 |
93 |
Seine Saint Denis |
3,0 | |
82 |
Tarn et Garonne |
1,0 |
38 |
Isère |
3,0 | |
42 |
Loire |
1,0 |
03 |
Allier |
3,1 | |
21 |
Cote d'Or |
1,1 |
18 |
Cher |
3,1 | |
70 |
Haute Saône |
1,1 |
44 |
Loire Atlantique |
3,1 | |
75 |
Préfecture de police de Paris |
1,1 |
02 |
Aisne |
3,2 | |
09 |
Ariège |
1,2 |
25 |
Doubs |
3,2 | |
92 |
Hauts de Seine |
1,2 |
84 |
Vaucluse |
3,2 | |
28 |
Eure et Loir |
1,4 |
14 |
Calvados |
3,3 | |
78 |
Yvelines |
1,4 |
54 |
Meurthe et Moselle |
3,3 | |
975 |
Saint Pierre et Miquelon |
1,4 |
10 |
Aube |
3,3 | |
27 |
Eure |
1,4 |
33 |
Gironde |
3,4 | |
65 |
Hautes Pyrénées |
1,5 |
73 |
Savoie |
3,6 | |
41 |
Loir et Cher |
1,5 |
89 |
Yonne |
3,7 | |
12 |
Aveyron |
1,5 |
77 |
Seine et Marne |
3,8 | |
40 |
Landes |
1,5 |
79 |
Deux Sèvres |
3,9 | |
90 |
Territoire de Belfort |
1,5 |
22 |
Cotes d'Armor |
4,2 | |
46 |
Lot |
1,6 |
80 |
Somme |
4,5 | |
91 |
Essonne |
1,6 |
37 |
Indre et Loire |
4,8 | |
71 |
Saône et Loire |
1,6 |
2A |
Corse du Sud |
4,8 | |
51 |
Marne |
1,7 |
59 |
Nord |
4,9 | |
61 |
Orne |
1,7 |
86 |
Vienne |
5,3 | |
47 |
Lot et Garonne |
1,7 |
24 |
Dordogne |
5,4 | |
63 |
Puy de Dôme |
1,7 |
45 |
Loiret |
5,4 | |
64 |
Pyrénées Atlantiques |
1,7 |
13 |
Bouches du Rhône |
5,6 | |
04 |
Alpes de Haute Provence |
1,8 |
2B |
Haute Corse |
5,8 | |
57 |
Moselle |
1,9 |
11 |
Aude |
5,9 | |
48 |
Lozère |
1,9 |
66 |
Pyrénées Orientales |
5,9 | |
53 |
Mayenne |
1,9 |
85 |
Vendée |
6,1 | |
60 |
Oise |
2,0 |
973 |
Guyane |
6,6 | |
95 |
Val d'Oise |
2,0 |
01 |
Ain |
6,6 | |
62 |
Pas de Calais |
2,0 |
974 |
Réunion |
7,0 | |
94 |
Val de Marne |
2,0 |
23 |
Creuse |
7,2 | |
05 |
Hautes Alpes |
2,0 |
34 |
Hérault |
7,2 | |
08 |
Ardennes |
2,0 |
39 |
Jura |
7,2 | |
58 |
Nièvre |
2,2 |
30 |
Gard |
8,4 | |
32 |
Gers |
2,2 |
87 |
Haute Vienne |
8,5 | |
67 |
Bas Rhin |
2,2 |
56 |
Morbihan |
9,5 | |
49 |
Maine et Loire |
2,4 |
35 |
Ille et Vilaine |
9,7 | |
19 |
Corrèze |
2,4 |
31 |
Haute Garonne |
10,0 | |
81 |
Tarn |
2,6 |
50 |
Manche |
10,1 | |
06 |
Alpes Maritimes |
2,6 |
972 |
Martinique |
10,1 | |
07 |
Ardèche |
2,6 |
36 |
Indre |
10,1 | |
17 |
Charente Maritime |
2,6 |
83 |
Var |
10,6 | |
29 |
Finistère |
2,7 |
971 |
Guadeloupe |
10,9 | |
76 |
Seine Maritime |
2,7 |
26 |
Drôme |
11,0 | |
74 |
Haute Savoie |
2,8 |
72 |
Sarthe |
13,0 | |
68 |
Haut Rhin |
2,9 |
DÉLAI MOYEN DE TRAITEMENT DU TITRE
« PERMIS DE CONDUIRE » EN TEMPS DIFFÉRÉ EN 2006 EN JOURS
Préfectures |
Préfectures |
|||||
93 |
Seine Saint Denis |
0,8 |
43 |
Haute Loire |
8,0 | |
16 |
Charente |
1,3 |
81 |
Tarn |
8,1 | |
53 |
Mayenne |
1,4 |
68 |
Haut Rhin |
8,3 | |
48 |
Lozère |
2,1 |
38 |
Isère |
8,5 | |
27 |
Eure |
2,2 |
40 |
Landes |
8,5 | |
18 |
Cher |
2,3 |
61 |
Orne |
8,6 | |
32 |
Gers |
2,4 |
973 |
Guyane |
8,8 | |
2A |
Corse du Sud |
2,5 |
41 |
Loir et Cher |
8,9 | |
975 |
Saint Pierre et Miquelon |
2,5 |
36 |
Indre |
9,0 | |
23 |
Creuse |
2,6 |
11 |
Aude |
9,4 | |
76 |
Seine Maritime |
2,6 |
85 |
Vendée |
9,8 | |
29 |
Finistère |
2,9 |
51 |
Marne |
10,6 | |
52 |
Haute Marne |
3,0 |
42 |
Loire |
10,8 | |
28 |
Eure et Loir |
3,2 |
2B |
Haute Corse |
11,3 | |
08 |
Ardennes |
3,3 |
30 |
Gard |
11,7 | |
82 |
Tarn et Garonne |
3,4 |
94 |
Val de Marne |
11,8 | |
09 |
Ariège |
3,5 |
56 |
Morbihan |
12,3 | |
80 |
Somme |
3,8 |
26 |
Drôme |
12,3 | |
57 |
Moselle |
4,1 |
54 |
Meurthe et Moselle |
13,0 | |
19 |
Corrèze |
4,2 |
972 |
Martinique |
13,3 | |
10 |
Aube |
4,2 |
971 |
Guadeloupe |
13,9 | |
89 |
Yonne |
4,3 |
73 |
Savoie |
14,0 | |
78 |
Yvelines |
4,3 |
44 |
Loire Atlantique |
14,4 | |
15 |
Cantal |
4,5 |
31 |
Haute Garonne |
14,4 | |
47 |
Lot et Garonne |
4,5 |
37 |
Indre et Loire |
14,5 | |
39 |
Jura |
4,6 |
13 |
Bouches du Rhône |
14,6 | |
05 |
Hautes Alpes |
4,7 |
50 |
Manche |
14,6 | |
88 |
Vosges |
4,8 |
70 |
Haute Saône |
15,0 | |
45 |
Loiret |
4,8 |
974 |
Réunion |
15,2 | |
12 |
Aveyron |
5,0 |
90 |
Territoire de Belfort |
15,3 | |
46 |
Lot |
5,2 |
02 |
Aisne |
15,7 | |
91 |
Essonne |
5,2 |
71 |
Saône et Loire |
15,7 | |
03 |
Allier |
5,4 |
79 |
Deux Sèvres |
16,4 | |
65 |
Hautes Pyrénées |
5,5 |
59 |
Nord |
16,7 | |
04 |
Alpes de Haute Provence |
5,7 |
75 |
Préfecture de police de Paris |
17,8 | |
55 |
Meuse |
5,9 |
74 |
Haute Savoie |
18,8 | |
87 |
Haute Vienne |
6,0 |
22 |
Cotes d'Armor |
19,4 | |
66 |
Pyrénées Orientales |
6,1 |
72 |
Sarthe |
20,1 | |
92 |
Hauts de Seine |
6,3 |
62 |
Pas de Calais |
20,6 | |
58 |
Nièvre |
6,4 |
84 |
Vaucluse |
22,4 | |
67 |
Bas Rhin |
6,5 |
17 |
Charente Maritime |
22,4 | |
60 |
Oise |
6,5 |
21 |
Cote d'Or |
23,2 | |
69 |
Rhône |
6,7 |
86 |
Vienne |
23,6 | |
49 |
Maine et Loire |
6,8 |
34 |
Hérault |
24,3 | |
06 |
Alpes Maritimes |
6,9 |
63 |
Puy de Dôme |
24,6 | |
77 |
Seine et Marne |
6,9 |
14 |
Calvados |
26,5 | |
24 |
Dordogne |
7,2 |
33 |
Gironde |
30,3 | |
95 |
Val d'Oise |
7,4 |
83 |
Var |
30,3 | |
25 |
Doubs |
7,6 |
01 |
Ain |
31,2 | |
64 |
Pyrénées Atlantiques |
7,8 |
07 |
Ardèche |
38,1 | |
35 |
Ille et Vilaine |
7,8 |
DÉLAI MOYEN DE TRAITEMENT DU TITRE
« CARTE NATIONALE D’IDENTITÉ » EN 2006 EN JOURS
Préfectures |
Préfectures |
|||||
90 |
Territoire de Belfort |
1,1 |
81 |
Tarn |
6,6 | |
40 |
Landes |
1,8 |
47 |
Lot et Garonne |
6,7 | |
32 |
Gers |
2,0 |
16 |
Charente |
6,8 | |
54 |
Meurthe et Moselle |
2,0 |
76 |
Seine Maritime |
6,9 | |
53 |
Mayenne |
2,3 |
05 |
Hautes Alpes |
6,9 | |
19 |
Corrèze |
2,3 |
25 |
Doubs |
7,0 | |
64 |
Pyrénées Atlantiques |
2,5 |
43 |
Haute Loire |
7,0 | |
49 |
Maine et Loire |
2,6 |
94 |
Val de Marne |
7,0 | |
58 |
Nièvre |
2,7 |
09 |
Ariège |
7,1 | |
46 |
Lot |
2,9 |
2B |
Haute Corse |
7,2 | |
88 |
Vosges |
2,9 |
60 |
Oise |
7,2 | |
24 |
Dordogne |
3,0 |
14 |
Calvados |
7,3 | |
45 |
Loiret |
3,0 |
33 |
Gironde |
7,3 | |
42 |
Loire |
3,1 |
72 |
Sarthe |
7,7 | |
23 |
Creuse |
3,1 |
62 |
Pas de Calais |
7,8 | |
39 |
Jura |
3,2 |
02 |
Aisne |
7,8 | |
75 |
Préfecture de police de Paris |
3,3 |
63 |
Puy de Dôme |
7,9 | |
57 |
Moselle |
3,4 |
95 |
Val d’Oise |
7,9 | |
92 |
Hauts de Seine |
3,4 |
86 |
Vienne |
8,1 | |
27 |
Eure |
3,5 |
59 |
Nord |
8,2 | |
36 |
Indre |
3,9 |
79 |
Deux Sèvres |
8,2 | |
15 |
Cantal |
3,9 |
77 |
Seine et Marne |
8,4 | |
48 |
Lozère |
4,0 |
67 |
Bas Rhin |
8,5 | |
44 |
Loire Atlantique |
4,1 |
21 |
Côte d’Or |
9,0 | |
18 |
Cher |
4,2 |
68 |
Haut Rhin |
9,0 | |
06 |
Alpes Maritimes |
4,2 |
74 |
Haute Savoie |
9,4 | |
50 |
Manche |
4,2 |
91 |
Essonne |
9,8 | |
51 |
Marne |
4,3 |
07 |
Ardèche |
9,8 | |
08 |
Ardennes |
4,4 |
61 |
Orne |
10,0 | |
83 |
Var |
4,5 |
85 |
Vendée |
10,3 | |
2A |
Corse du Sud |
4,5 |
69 |
Rhône |
10,4 | |
17 |
Charente Maritime |
4,6 |
975 |
Saint Pierre et Miquelon |
11,0 | |
29 |
Finistère |
4,6 |
56 |
Morbihan |
11,3 | |
04 |
Alpes de Haute Provence |
4,7 |
03 |
Allier |
11,4 | |
80 |
Somme |
4,7 |
10 |
Aube |
11,7 | |
41 |
Loir et Cher |
4,8 |
65 |
Hautes Pyrénées |
11,7 | |
89 |
Yonne |
4,8 |
84 |
Vaucluse |
13,3 | |
73 |
Savoie |
5,0 |
01 |
Ain |
13,8 | |
11 |
Aude |
5,1 |
31 |
Haute Garonne |
14,2 | |
52 |
Haute Marne |
5,2 |
974 |
Réunion |
15,0 | |
38 |
Isère |
5,3 |
13 |
Bouches du Rhône |
15,1 | |
87 |
Haute Vienne |
5,3 |
12 |
Aveyron |
15,5 | |
37 |
Indre et Loire |
5,3 |
971 |
Guadeloupe |
15,8 | |
22 |
Côtes d’Armor |
5,6 |
972 |
Martinique |
17,4 | |
78 |
Yvelines |
6,1 |
34 |
Hérault |
17,9 | |
35 |
Ille et Vilaine |
6,2 |
82 |
Tarn et Garonne |
20,4 | |
71 |
Saône et Loire |
6,2 |
66 |
Pyrénées Orientales |
21,6 | |
26 |
Drôme |
6,2 |
973 |
Guyane |
24,7 | |
28 |
Eure et Loir |
6,2 |
30 |
Gard |
27,5 | |
70 |
Haute Saône |
6,3 |
93 |
Seine Saint Denis |
37,4 | |
55 |
Meuse |
6,6 |
DÉLAI MOYEN DE TRAITEMENT DES DEMANDES
DE PASSEPORT ÉLECTRONIQUE EN JOURS
Préfectures |
Préfectures |
|||||
975 |
Saint Pierre et Miquelon (21) |
0 |
16 |
Charente |
4 | |
12 |
Aveyron |
1 |
22 |
Côtes d'Armor |
4 | |
19 |
Corrèze |
1 |
34 |
Hérault |
4 | |
39 |
Jura |
1 |
35 |
Ille et Vilaine |
4 | |
40 |
Landes |
1 |
36 |
Indre |
4 | |
42 |
Loire |
1 |
37 |
Indre et Loire |
4 | |
50 |
Manche |
1 |
38 |
Isère |
4 | |
54 |
Meurthe et Moselle |
1 |
47 |
Lot et Garonne |
4 | |
57 |
Moselle |
1 |
49 |
Maine et Loire |
4 | |
64 |
Pyrénées Atlantiques |
1 |
56 |
Morbihan |
4 | |
88 |
Vosges |
1 |
60 |
Oise |
4 | |
90 |
Territoire de Belfort |
1 |
61 |
Orne |
4 | |
01 |
Ain |
2 |
62 |
Pas de Calais |
4 | |
14 |
Calvados |
2 |
78 |
Yvelines |
4 | |
17 |
Charente Maritime |
2 |
83 |
Var |
4 | |
18 |
Cher |
2 |
86 |
Vienne |
4 | |
21 |
Cote d'Or |
2 |
87 |
Haute Vienne |
4 | |
23 |
Creuse |
2 |
95 |
Val d'Oise |
4 | |
26 |
Drôme |
2 |
04 |
Alpes de Haute Provence |
5 | |
32 |
Gers |
2 |
09 |
Ariège |
5 | |
46 |
Lot |
2 |
25 |
Doubs |
5 | |
53 |
Mayenne |
2 |
65 |
Hautes Pyrénées |
5 | |
58 |
Nièvre |
2 |
68 |
Haut Rhin |
5 | |
69 |
Rhône |
2 |
84 |
Vaucluse |
5 | |
70 |
Haute Saône |
2 |
972 |
Martinique |
5 | |
74 |
Haute Savoie |
2 |
33 |
Gironde |
6 | |
75 |
Préfecture de police de Paris |
2 |
59 |
Nord |
6 | |
92 |
Hauts de Seine |
2 |
63 |
Puy de Dôme |
6 | |
03 |
Allier |
3 |
71 |
Saône et Loire |
6 | |
07 |
Ardèche |
3 |
76 |
Seine Maritime |
6 | |
08 |
Ardennes |
3 |
94 |
Val de Marne |
6 | |
24 |
Dordogne |
3 |
15 |
Cantal |
7 | |
28 |
Eure et Loir |
3 |
80 |
Somme |
7 | |
29 |
Finistère |
3 |
85 |
Vendée |
7 | |
2A |
Corse du Sud |
3 |
971 |
Guadeloupe |
7 | |
2B |
Haute Corse |
3 |
10 |
Aube |
8 | |
41 |
Loir et Cher |
3 |
79 |
Deux Sèvres |
8 | |
43 |
Haute Loire |
3 |
89 |
Yonne |
8 | |
44 |
Loire Atlantique |
3 |
974 |
Réunion |
8 | |
45 |
Loiret |
3 |
93 |
Seine Saint Denis |
9 | |
48 |
Lozère |
3 |
30 |
Gard |
10 | |
51 |
Marne |
3 |
67 |
Bas Rhin |
10 | |
52 |
Haute Marne |
3 |
81 |
Tarn |
10 | |
55 |
Meuse |
3 |
27 |
Eure |
11 | |
72 |
Sarthe |
3 |
82 |
Tarn et Garonne |
11 | |
77 |
Seine et Marne |
3 |
31 |
Haute Garonne |
13 | |
02 |
Aisne |
4 |
73 |
Savoie |
14 | |
05 |
Hautes Alpes |
4 |
973 |
Guyane |
17 | |
06 |
Alpes Maritimes |
4 |
91 |
Essonne |
21 | |
11 |
Aude |
4 |
66 |
Pyrénées Orientales |
23 | |
13 |
Bouches du Rhône |
4 |
1 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question n° 5898 du 2 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur .
2 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question n° 5894 du 2 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.
3 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question n° 5896 du 2 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.
4 () Voir à ce sujet le rapport spécial de Mme Béatrice Pavy sur la mission Immigration asile et intégration (doc AN n° 276, annexe n°24).
5 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question écrite n° 4873 du 25 septembre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.
6 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question n° 5897 du 2 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.
7 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question n° 2820 du 14 août 2007 à M. le ministre des transports.
8 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question n° 5343 du 25 septembre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.
9 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question n° 5893 du 2 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.
10 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question n° 5895 du 2 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.
11 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question n° 5900 du 2 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.
12 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question n° 5901 du 2 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.
13 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question écrite n° 4888 du 25 septembre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.
14 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question écrite n° 5964 du 2 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.
15 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question écrite n° 8365 du 23 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.
16 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question écrite n° 8592 du 23 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.
17 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question écrite n° 6285 du 2 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.
18 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question écrite n° 6551 du 9 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.
19 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question écrite n° 7958 du 23 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.
20 () Voir à ce sujet le rapport spécial de M. Pierre Bourguignon sur la mission Conseil et contrôle de l’État (doc AN n° 276, annexe n° 6).
21 () Compte tenu de la très faible demande, la préfecture de Saint-Pierre-et-Miquelon délivre les passeports électroniques instantanément.