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N
° 276

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2007

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2008 (n° 189),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

——

ANNEXE N° 2

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

Rapporteur spécial : M. Marc LE FUR

Député

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INTRODUCTION 11

CHAPITRE PREMIER : L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DE LA MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT 13

I.– LA PRÉSENTATION DE L’EXÉCUTION EN 2006 PAR LE RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES 13

A.– UNE DÉPENSE TRÈS MAÎTRISÉE EN 2006 13

B.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES DE MÉTHODE RELATIVES À L’ENSEMBLE DE LA MISSION 13

1.– L’exécution des frais de personnel trop peu analysée 13

2.– Erreurs d’imputations et défaillances des systèmes informatiques 14

3.– Des indicateurs de performance à améliorer 14

II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008 PERMET LA POURSUITE DES CHANTIERS EN COURS 15

A.– DES MODIFICATIONS DE PÉRIMÈTRE 15

1.– Une nouvelle architecture gouvernementale 15

2.– La mission gagne plus d’emplois qu’elle n’en perd 16

B.– LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU PROJET DE BUDGET 2008 17

1.– Une évolution différenciée selon les programmes 17

2.– Les modifications techniques du programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur 18

C.– LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS DES MOYENS HUMAINS 20

1.– Les tendances des dépenses de personnel en 2008 20

a) La poursuite de la dynamique de réduction d’effectif et de requalification des emplois 20

b) La poursuite du plan de rattrapage des régimes indemnitaires et d’harmonisation entre les filières 22

2.– Les principales évolutions de la répartition des emplois 23

a) Les effectifs du programme CPPI augmentent 23

b) Les effectifs du programme Administration territoriale sont en réduction 24

CHAPITRE II : L’ADMINISTRATION TERRITORIALE 27

I.– LE BUDGET EXÉCUTÉ EN 2006 27

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE SUR LE PROGRAMME 27

1.– Une architecture rationnelle 27

2.– Des indicateurs de performance à améliorer 28

B.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2006 DONT LES CHIFFRES BRUTS FONT APPARAÎTRE DES ANOMALIES 29

1.– L’action Coordination de la sécurité des personnes et des biens 30

2.– L’action Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres 31

3.– L’action Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales 31

4.– L’action Pilotage territorial des politiques gouvernementales 32

5.– L’action Animation du réseau des préfectures 32

II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008 32

A.– UN PROGRAMME QUI POURSUIT SES RÉFORMES 32

1.– Une évolution budgétaire dont l’analyse est perturbée par les modifications structurelles 32

2.– Des tentatives pour rationaliser et mutualiser les moyens 34

3.– La difficile répartition des effectifs préfectoraux 34

a) Le système de répartition des emplois ARCADE 34

b) Des effectifs qui continuent à décroître 37

B.– UNE ADMINISTRATION AU CONTACT DES CITOYENS 38

1.– L’accueil du public dans les préfectures  38

a) La charte Marianne 38

b) Qualipref  39

2.– La délivrance des titres : une tâche régalienne lourde 40

a) Les délais de délivrance au cœur des préoccupations 40

b) La gestion des titres de séjour et la police des étrangers 42

C.– TROIS CHANTIERS MAJEURS : L’ANTS, TÉLÉPOINTS ET LE SIV 43

1.– La création de l’agence nationale des titres sécurisés 43

a) La traduction d’une volonté de sécurisation des titres 43

b) Le financement de l’agence 43

2.– La création de Télépoints  45

a) Un but informatif et pédagogique 45

b) Une procédure simple 45

3.– La mise en place du système d’immatriculation à vie des véhicules (SIV) 46

c) De nouvelles plaques d’immatriculations dès le 1er janvier 2009 47

d) Des procédures d’immatriculation simplifiées 47

e) Le service de gestion sera installé à Charleville-Mézières 48

C.– UNE ADMINISTRATION QUI SE MODERNISE 49

1.– Vers une meilleure coordination des services extérieurs de l’État  49

a) Un plus grand pouvoir pour les préfets 49

b) Un rôle déterminant en matière budgétaire 50

c) L’expérience menée dans le Lot 50

d) Les autres pistes de coordination des services de l’État 51

2.– Vers une salutaire logique de performance  52

a) Une marge en nette augmentation 52

b) L’utilisation de cette marge 52

c) Du danger de la fongibilité asymétrique des crédits  53

3.– La politique des préfectures en matière d’assurance 54

a) Des coûts d’assurance maîtrisés 54

b) Le cas de la préfecture de la Marne 54

CHAPITRE III : L’EXPÉRIMENTATION CHORUS 57

I.– UN PROGRAMME ARTIFICIEL ET PROVISOIRE CRÉÉ POUR DES RAISONS TECHNIQUES 57

II.– LE CHOIX DE LA MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT 58

CHAPITRE IV : LA VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE 61

I.– LE BUDGET EXÉCUTÉ EN 2006 61

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE SUR LE PROGRAMME 61

1.– Des actions clairement définies 61

2.– Une mesure de la performance encore insuffisante 62

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2006 63

1.– L’action Financement des partis 63

2.– L’action Organisation des élections 63

3.– L’action Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques 63

4.– L’action Cultes 64

5.– L’action Vie associative et soutien 64

II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008 64

A.– LE FINANCEMENT DES PARTIS POLITIQUES ET DES ÉLECTIONS 64

1.– Le financement des partis et groupements politiques 65

a) Les règles d’attribution de l’aide publique 65

b) Les partis ayant bénéficié de l’aide publique en 2006 et 2007 66

c) Les crédits d’aide publique inscrits pour 2008 67

2.– L’organisation et le financement des élections 68

a) Les crédits demandés 68

b) La réduction du coût de l’organisation des opérations électorales 69

c) Vers une remise en question de la propagande électorale sous forme papier ? 70

d) L’utilisation perfectible des machines à voter 71

3.– La commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques 72

4.– L’éventuelle évolution de la carte électorale 73

B.– LES CULTES 73

1.– Le projet de budget 2008 73

2.– La pérennité de la loi de 1905 74

C.– VIE ASSOCIATIVE ET SOUTIEN 74

1.– Les objectifs de la politique du ministère 74

2.– De modestes crédits pour l’exercice 2008 75

CHAPITRE V : LA CONDUITE ET LE PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR 77

I.– LE BUDGET EXÉCUTÉ EN 2006 77

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE SUR LE PROGRAMME 78

1.– Sept actions 78

2.– Des objectifs nombreux, mais des indicateurs de performance dont le nombre se réduit comme peau de chagrin. 78

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2006 79

1.– L’action État-major 79

2.– L’action Expertise, audit, prévisions études 79

3.– L’action Système d’information et de communication 79

4.– L’action Système d’information 80

5.– L’action Affaires financières et immobilières 80

6.– L’action Conseil juridique et traitement du contentieux 80

7.– L’action Libertés publiques 81

8.– L’opérateur du programme 81

II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008 81

A.– LE PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ADMINISTRATION CENTRALE  82

1.– Le recensement des sites 82

a) Bâtiments implantés à Paris et en Île-de-France 82

b) Les implantations en province 84

2.– L’état des bâtiments et les ratios d’occupation 85

3.– La stratégie immobilière 86

B.– LE PÔLE DE RENSEIGNEMENT DE LEVALLOIS-PERRET 86

C.– LES LOGEMENTS DE FONCTION RELEVANT DE LA MISSION 87

1.– L'administration centrale (programme CPPI). 87

2.– L'administration territoriale (programme AT). 88

D.– LE CONTENTIEUX DU MINISTÈRE DE L’INTÉRIEUR  89

1.– Un budget considérable, heureusement en baisse 89

2.– Une évolution en matière de concours de la force publique 90

2.– Deux nouvelles sources de contentieux 91

a) Un contentieux onéreux avec certaines communes 91

b) Le droit au logement opposable 91

CONCLUSION 93

EXAMEN EN COMMISSION 95

ANNEXE 1 : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 97

ANNEXE 2 : DÉLAI DE DÉLIVRANCE OU DE TRAITEMENT DES TITRES EN PRÉFECTURE 99

L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

Bien avant cette date, la totalité des réponses était parvenue à votre Rapporteur spécial qui a ainsi pu mener pleinement sa mission de contrôle parlementaire.

Synthèse

I.- Une architecture modifiée par des changements de périmètre

D’un montant prévisionnel de 2 657 millions d’euros, les crédits de paiement demandés pour la mission Administration générale et territoriale de l’État affichent une hausse de 3 % par rapport à ceux votés en loi de finances pour 2007.

Toutefois, d’importantes modifications de structure liées à la nouvelle architecture gouvernementale viennent perturber les comparaisons : le périmètre de la mission est modifié par le rattachement de l’outre-mer et la constitution du ministère de l’Immigration, de l’intégration de l’identité nationale et du co-développement.

Il n’en reste pas moins que la mission obéit à la logique gouvernementale : par le jeu du non-renouvellement d’une partie des départs à la retraite, ses effectifs connaissent une baisse de 2 % (-591 emplois sur 35 113, hors variations de périmètre) après celle de 1 % en 2007 qui faisait suite à une première baisse de 1 % en 2006.

II.– L’évolution contrastée des crédits selon les programmes

Le programme Administration territoriale connaîtra en 2008 une hausse sensible de ses crédits de paiement qui s’élèveront à 1 657 millions d’euros (+ 89 millions d’euros, soit + 5,7 %). Ces moyens permettront la poursuite des réformes lourdes entreprises notamment en matière de sécurisation des titres (mise au point du passeport biométrique notamment) et d’immatriculation à vie des véhicules (SIV).

Le volume du programme Vie politique, cultuelle et associative sera, comme prévu, en contraction sensible, liée au calendrier électoral : son budget ne s’élèvera plus qu’à 361,7 millions d’euros, ce qui représente une diminution d’un tiers (-33,7 %) des autorisations d’engagement. En crédits de paiement, la baisse n’est que de 4,7 %.

Le programme de soutien du ministère, Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, ne connaîtra qu’une évolution limitée de ses crédits de paiement : + 3,5 millions d’euros, soit + 0,7 %.

Enfin, la mission AGTE a été choisie pour expérimenter, au cours de l’exercice 2008, le logiciel Chorus qui doit être généralisé à l’ensemble de l’administration française en 2009. Ce choix témoigne de la confiance que le pouvoir politique témoigne à l’égard de cette administration, l’une des plus impliquées et des plus avancées dans la mise en œuvre de la LOLF, dans la modernisation de l’État et dans la recherche de la performance.

INTRODUCTION

La mission Administration générale et territoriale de l’État, qui a été créée ex nihilo avec la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) incarne la permanence de l’État, notamment dans l’espace territorial de la République. D’une nature toute régalienne, c’est elle qui, à travers son programme Administration territoriale, délivre les titres et garantit l’identité de la personne. Mais c’est également elle qui, dans le cadre de son programme Vie politique, cultuelle et associative, permet l’organisation des élections, assure le financement des partis politiques, garantit la liberté d’association et, dans les départements sous concordat, finance la gestion des cultes.

Elle finance en outre les fonctions transversales du ministère de l’intérieur, et notamment le vaste patrimoine immobilier, au sein de son programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur.

Enfin, pour l’exercice 2008 seulement, elle se verra adjoindre le programme supplémentaire et provisoire Administration territoriale : expérimentation Chorus qui est destiné à tester un système d’information spécifique qui intégrera, en 2009, au sein d'une application unique, l’ensemble des acteurs de la dépense et de la comptabilité de l’État, incluant à la fois les services centraux et déconcentrés. Le choix des autorités politiques de la mission AGTE pour cette expérimentation témoigne incontestablement de la confiance placée dans les fonctionnaires du ministère de l’intérieur.

Dotée en 2008 d’un budget légèrement supérieur à 2,6 milliards d’euros de crédits de paiement, elle représente un peu moins de 1 % de l’ensemble du budget de la Nation. Cette mission regroupe un peu plus de 35 000 fonctionnaires.

Ce projet de budget, qui s’inscrit dans la logique gouvernementale de rationalisation, de réforme et de démarche de performance initiée par la LOLF, revêt selon les programmes des formes diverses.

Il convient donc, après avoir examiné l’exécution budgétaire de 2006 et retracé les faits marquants de l’exercice en cours, d’examiner les grandes orientations du budget prévu pour 2008, ainsi que les principales mesures marquant chacun des programmes de la mission.

CHAPITRE PREMIER : L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DE LA MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

I.– LA PRÉSENTATION DE L’EXÉCUTION EN 2006 PAR LE RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES

A.– UNE DÉPENSE TRÈS MAÎTRISÉE EN 2006

En 2006, les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 2 587,08 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 2 223,23 millions d’euros de crédits de paiement.

Les autorisations d’engagement ont fait l’objet de 2,56 millions d’euros d’annulation, mais aussi de 34,12 millions d’euros d’ouvertures. Les crédits de paiement ont fait l’objet de 3,92 millions d’euros d’annulations et de 15,27 millions d’euros d’ouverture.

Le budget exécuté de la mission s’est élevé à 2 415,04 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 2 180,66 millions d’euros en crédits de paiement.

Compte tenu des ouvertures et annulations de crédits, 172,04 millions d’euros d’autorisations d’engagement n’ont pas été consommées en 2006, ainsi que 42,56 millions d’euros de crédits de paiement. Cela représente un taux de consommation de 92,9 % en autorisations d’engagement et de 98,1 % en crédits de paiement.

En 2005, le taux de consommation des crédits de paiement s’était élevé à 101,4 %, principalement en raison de la sous-évaluation en loi de finances initiale des frais de contentieux et de réparations civiles. L’évaluation sincère et la réduction de ces frais en 2006, grâce à un meilleur suivi, auront été symptomatiques d’une gestion plus « serrée » de l’ensemble de la mission

B.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES DE MÉTHODE RELATIVES À L’ENSEMBLE DE LA MISSION

1.– L’exécution des frais de personnel trop peu analysée

Le rapport annuel de performances (RAP) de la mission Administration générale et territoriale de l’État analyse et commente avec parfois beaucoup de détails et de précision l’exécution des dépenses de fonctionnement, d’investissement et d’intervention des différentes actions.

Il passe toutefois trop souvent sous silence les dépenses de personnel dont l’exécution s’avère pourtant parfois assez différente des prévisions initiales. Les prochains RAP gagneront donc à analyser cette catégorie de dépenses, non réellement stratégiques dans la gestion des préfectures et à justifier les écarts constatés entre la prévision et l’exécution.

Préconisation n° 1 : de la même manière que sont commentés les résultats des dépenses de fonctionnement, investissement et intervention, présenter une analyse des dépenses de personnels, en justifiant notamment les écarts enregistrés par rapport à la loi de finances initiale.

2.– Erreurs d’imputations et défaillances des systèmes informatiques

La mission Administration générale et territoriale de l’État n’a échappé ni aux erreurs d’imputation relevées dans d’autres missions, ni aux difficultés des systèmes informatiques qui ont pénalisé la collecte des statistiques. Compte tenu de la nouveauté de l’exercice, de telles difficultés étaient à prévoir (1).

Il en résulte toutefois des résultats fragilisés, notamment en ce qui concerne la consommation des crédits. En conséquence, la plupart des résultats obtenus ont dû être « retraités » par les services du ministère, selon une procédure qui n’est pas explicitée. Au total, votre Rapporteur spécial peut légitimement s’interroger sur la validité et la pertinence d’un grand nombre de chiffres publiés dans le rapport annuel de performances, notamment dans certains tableaux avec lesquels le ministère de l’intérieur a visiblement pris ses distances.

Préconisation n° 2 : mettre un terme, dès l’exercice 2007, aux erreurs d’imputation et aux défaillances des systèmes d’information.

3.– Des indicateurs de performance à améliorer

De nombreux indicateurs de performance, examinés plus loin dans le détail, présentent des faiblesses ; nombre d’entre eux doivent d’ailleurs être supprimés. La LOLF étant fondée sur le contrôle de la performance des différents programmes, des indicateurs pertinents, fiables, bien renseignés et d’interprétation non ambiguë doivent impérativement être présentés à l’appui des résultats d’exécution.

Préconisation n° 3 : améliorer la pertinence des indicateurs de performances et remplacer ceux qui doivent disparaître.

II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008 PERMET LA POURSUITE DES CHANTIERS EN COURS

La comparaison des chiffres bruts du budget 2008 de la mission AGTE avec les exercices précédents ne présente pas un grand intérêt en raison des changements de périmètre intervenus. Abstraction faite de ce phénomène, les crédits affectés à la mission devraient permettre, dans le respect de la discipline budgétaire gouvernementale, de poursuivre les réformes entreprises, notamment en matière de sécurisation des titres.

A.– DES MODIFICATIONS DE PÉRIMÈTRE

1.– Une nouvelle architecture gouvernementale

Le périmètre de la mission Administration générale et territoriale de l’État a été affecté en 2007 par deux mesures importantes :

– le rattachement de l’outre–mer au ministère de l’intérieur. Dans la pratique, celui-ci gérait déjà les quatre départements d’outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion) ainsi que la collectivité de Saint-Pierre et Miquelon. Avec la nouvelle organisation gouvernementale, sa compétence s’étend désormais aux collectivités de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie Française, des Terres australes, de Mayotte et de Wallis et Futuna ;

– la constitution du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement (MIIINCO).

L’impact net sur la mission en emplois et en crédits est le suivant.

EFFET DE LA NOUVELLE ARCHITECTURE GOUVERNEMENTALE
SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION

 

Emplois

Titre 2 (en millions d’euros)

Hors Titre 2
(en millions d’euros)

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Outre-mer

1 143

66,95

27,87

26,90

Immigration

-110

-5,13

-78,92

-71,52

Total

1033

61,82

-51,05

-44,62

Les grandes évolutions proposées en 2008 pour la mission AGTE résultent, principalement, de l’évolution de son périmètre. Elles se traduisent par l’intégration d’une partie des crédits de la mission outre-mer jusque-là inscrits sur l’action 3 du programme n° 160 Intégration et valorisation de l’outre-mer, qui disparaît en 2008, ainsi que par des transferts liés à la constitution du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement.

2.– La mission gagne plus d’emplois qu’elle n’en perd

Les conséquences pour les programmes de la mission sont les suivantes :

– programme n° 108 Administration territoriale :

Les moyens qui étaient liés au développement des applications de gestion des titres de séjour, Grégoire et Eurodac, (13 millions d’euro d’autorisations d’engagement et 5,6 millions d’euros de crédits de paiement) sont transférés au ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement (Action 5).

En revanche, le programme Administration territoriale va bénéficier du transfert des moyens et des effectifs des hauts commissariats et des représentations de l’État en outre-mer, dont l’intégration fera l’objet de l’action 5 modifiée. Le mouvement porte sur 845 emplois équivalents temps plein, 59,31 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 58,95 millions d’euros de crédits de paiement.

– programme n° 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur :

110 emplois qui étaient, jusque-là, affectés à la Direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) (Action 7) et 5,57 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement sont transférés vers le ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement

Par ailleurs, les moyens et effectifs de l’administration centrale de l’outre-mer transférés au profit de la mission AGTE représentent 298 emplois, 35 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 34,53 millions d’euros de crédits de paiement.

– programme n° 307 Administration territoriale ; expérimentation Chorus :

Le programme Administration territoriale ; expérimentation Chorus nouvellement créé au sein de la mission bénéficiera du transfert, à partir du programme n° 108, des moyens affectés aux préfectures des deux régions participant à l’expérimentation en 2008 (régions Haute-Normandie et Pays de la Loire) avant la généralisation prévue en janvier 2009. La faisabilité de cette expérimentation repose sur cette création.

Le programme n° 232 Vie Politique, cultuelle et administrative n’est pas affecté par ces évolutions de périmètre.

B.– LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU PROJET DE BUDGET 2008

L’importance des mesures de périmètres et des changements de maquette a conduit à retraiter les chiffres de la loi de finances initiale 2007 afin de reconstituer un minimum de lisibilité dans le projet de loi de finances pour 2008.

1.– Une évolution différenciée selon les programmes

À périmètre constant, la mission AGTE enregistre une augmentation de 3,02 % de ses crédits de paiement, à 2 657 millions d’euros contre 2 579 en 2007, tandis que ses autorisations d’engagement connaissent une légère contraction (- 0,82 %) à 2 779 millions d’euros contre 2 801 millions d’euros en 2007.

Cette hausse peut paraître surprenante dans la mesure où les élections prévues en 2008 seront bien moins coûteuses que celles qui ont été organisées en 2007 et qui avaient justifié une hausse du budget de l’exercice en cours. En réalité, le budget du programme Vie politique, cultuelle et associative connaîtra bien une baisse sensible, liée au calendrier électoral : son budget ne s’élèvera plus qu’à 361,7 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, alors qu’il culminait à 545,8 millions d’euros en autorisations d’engagement en 2007, ce qui représente une diminution d’un tiers (– 33,7 %). En crédits de paiement, la baisse n’est plus que de 4,7 %.

En revanche, le programme Administration territoriale, engagé dans plusieurs grands chantiers, connaîtra en 2008 une hausse sensible de ses moyens : les autorisations d’engagement, qui s’élèveront, en 2008, à 1 771 millions d’euros, enregistrent une hausse de 10,3 % (+ 166 millions d’euros). En crédits de paiement, la hausse est moins spectaculaire : + 5,7 % (+ 89 millions d’euros) avec un montant de 1 657 millions d’euros.

La montée en charge du projet « Protection de l’identité », porté par l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS, cf. infra), se traduit par une augmentation très importante des moyens alloués à l’action 2 (Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance des titres) qui correspondent à la subvention versée à l’établissement public : 171,26 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 39 millions d’euros de crédits de paiement.

Les 171,26 millions d’euros inscrits en autorisations d’engagement intègrent de surcroît pour 39 millions d’euros les crédits nécessaires à la mise en œuvre du système d’immatriculation à vie des véhicules (SIV) dont le service de gestion doit être installé le 1er septembre pour une entrée en application à compter du 1er janvier 2009 (cf. infra).

Plus modeste, l’évolution des moyens alloués à l’action 4 (Pilotage territorial des politiques gouvernementales) n’en est pas moins symbolique puisqu’elle recouvre la mise en place de deux expérimentations de mutualisation entre les services déconcentrés de l’État. Il s’agit d’une part du projet OSE (organisation des services de l’État) lancé dans le Lot et qui préfigure ce que pourrait être, dans un département, un secrétariat des services de l’État en charge de la logistique et d’autre part de l’organisation d’une délégation unique des services de l’État dans les collectivités de St Barthélemy et St Martin.

2.– Les modifications techniques du programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

La maquette du programme a été modifiée pour tenir compte du transfert vers le ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement d’une grande partie des crédits jusque-là alloués à l’action 7. Cette dernière a été supprimée et les moyens qui y subsistaient ont été regroupés avec ceux de l’action 4 pour ceux concernant le titre 2 et avec ceux de l’action 5 pour les autres.

L’action 4 bénéficie par ailleurs du transfert des effectifs et de la masse salariale correspondant aux emplois situés en administration centrale des programmes Administration territoriale, Vie politique, cultuelle et administrative ainsi que ceux du programme Concours Spécifiques et Administration de la mission Relation avec les collectivités territoriales.

Au total, 256 emplois équivalents temps plein travaillés provenant de ces programmes viennent s’ajouter au plafond d’emplois du programme n° 216, ce qui représente une masse salariale de 12,9 millions d’euros.

ÉVOLUTION GLOBALE DES CRÉDITS DE LA MISSION AGTE ENTRE 2007 ET 2008 (HORS VARIATIONS DE PÉRIMÈTRE)

Action

Loi de finances 2007

Projet de loi de finances 2008

Évolution PLF 2008 / LFI 2007

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Autorisations d’engagement
(%)

Crédits de paiement
(%)

Programme Administration territoriale

Coordination de la sécurité des personnes et des biens

199 513 898

198 557 553

204 840 427

204 840 427

2,67

3,16

Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres

604 250 650

589 552 867

753 137 950

639 372 950

24,64

8,45

Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales

166 395 957

165 901 359

171 040 093

171 040 093

2,79

3,11

Pilotage territorial des politiques gouvernementales

371 113 204

368 973 350

380 663 564

380 663 564

2,57

3,17

Intégration des Hauts-Commissariats et représentations de l’État à l’Outre-mer et soutien du réseau des préfectures

264 082 380

245 132 496

261 868 450

261 161 450

–0,84

6,54

Total programme n° 108

1 605 356 089

1 568 117 625

1 771 550 484

1 657 078 484

10,35

5,67

Programme Vie politique, cultuelle et associative

Financement des partis

80 264 408

73 283 613

80 264 408

80 264 408

0

9,53

Organisation des élections

401 926 303

242 476 303

223 050 000

223 050 000

–44,51

–8,01

Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

4 992 774

4 992 774

4 475 448

4 475 448

–10,36

–10,36

Cultes

55 979 835

55 919 063

53 676 326

53 676 326

–4,12

–4,01

Vie associative et soutien

2 646 778

2 646 778

203 500

203 500

–92,31

–92,31

Total programme n° 232

545 810 098

379 318 531

361 669 682

361 669 682

–33,74

–4,65

Programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

État-major

33 185 584

33 185 584

31 727 015

31 727 015

–4,40

–4,40

Expertise, audit, prévision, études

17 911 201

17 911 201

17 051 461

17 051 461

–4,80

–4,80

Systèmes d’information et de communication

150 104 632

138 407 632

148 916 082

143 705 082

–0,79

3,83

Pilotage des ressources humaines

162 913 777

157 887 427

164 964 463

164 367 183

–1,26

4,10

Affaires financières et immobilières

97 468 197

97 544 197

94 860 703

93 360 703

–2,68

–4,29

Conseil juridique et traitement du contentieux

84 196 922

84 196 922

82 396 922

82 396 922

–2,14

–2,14

Total programme n° 216

545 780 313

529 132 963

539 916 646

532 608 366

–1,07

0,66

Programme Administration territoriale : expérimentation Chorus

Coordination de la sécurité des personnes et des biens

14 677 891

14 602 370

13 734 939

13 734 939

–6,42

–5,94

Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres

39 017 101

38 439 884

39 499 173

39 499 173

1,24

2,76

Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales

12 216 540

12 175 328

12 848 721

12 848 721

5,18

5,53

Pilotage territorial des politiques gouvernementales

27 427 061

27 268 643

28 201 703

28 201 703

2,82

3,42

Intégration des Hauts-Commissariats et représentations de l’État à l’Outre-mer et soutien du réseau des préfectures

11 038 559

9 878 461

11 081 178

11 081 178

0,39

12,18

Total programme n° 307

104 377 152

102 364 686

105 365 714

105 365 714

0,95

2,93

TOTAL DE LA MISSION

2 801 323 652

2 578 933 805

2 778 502 526

2 656 722 246

–0,82

3,02

C.– LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS DES MOYENS HUMAINS

Hors changements de périmètre, les effectifs de la mission AGTE poursuivent leur déflation : après avoir perdu 1 % de ses agents en 2006 par rapport à 2005, puis à nouveau 1 % en 2007 par rapport à 2006, la mission AGTE perdra 2 % de ses emplois en 2008 par rapport à 2007.

1.– Les tendances des dépenses de personnel en 2008

a) La poursuite de la dynamique de réduction d’effectif et de requalification des emplois

Dans le contexte nouveau de la LOLF et afin de permettre la maîtrise et la réduction de la dépense publique, le ministère de l’intérieur s’est engagé dans une gestion prévisionnelle des ressources humaines qui prévoit d’importantes réductions de postes avec, en contrepartie, la requalification de plusieurs milliers d’emplois.

Cette politique s’est concrétisée par un protocole d’accord pluriannuel (2006-2010) signé le 4 juillet 2006 par le ministre et quatre organisations syndicales. Ce document prévoit notamment les différentes mesures qui seront mises en œuvre durant une période de cinq ans au bénéfice du personnel administratif, technique et des systèmes d’information et de communication du ministère de l’intérieur.

Ainsi, dans le présent projet de loi de finances, 385 emplois de la mission AGTE seront supprimés au titre du schéma d’emploi. Ces suppressions permettent la réalisation de la troisième tranche du plan de requalification des personnels qui concernera 1 065 emplois dont 1 000 pour les préfectures. Le financement total de cette mesure est estimé à 1,8 million d’euros (hors pensions).

Par ailleurs, la rénovation de la gestion du personnel se traduit par la mise en œuvre de la fusion des corps. Celle-ci a pour objectif de mutualiser la gestion statutaire des agents et d’améliorer sensiblement leur déroulement de carrière en leur donnant accès à une plus large offre d’emplois. La fusion, au sein de trois corps uniques de catégorie A, B et C des corps administratifs d’administration centrale, des préfectures, de l’outre-mer et des attachés de police, est entrée en vigueur, comme prévu, au 1er janvier 2007. La démarche sera poursuivie en 2008 par la fusion des corps techniques de catégorie C. Cette réforme fera l’objet de mesures d’accompagnement pour valoriser les déroulements de carrière, en favorisant une plus grande mobilité fonctionnelle et en améliorant les débouchés.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE LA MISSION AGTE ENTRE 2006 ET 2008

   

PLF 2008

LFI 2007

LFI 2006

Estimations

ETPT 2008

Variation 2008 / 2007

(Total transferts et suppressions)

Transferts
2008

et en gestion 2007

Changement
de périmètre –Transfert MOM

Suppres-sions

d'emplois

ETPT 2007

Variation 2007 / 2006

(Total transferts, suppres-sions et créations)

Trans-ferts vers un autre program-me ou opérateur

Suppres-sions et créations d'emplois

ETPT 2006

Variation 2007 / 2006

(Total transferts, suppressions et créations)

Transferts vers un autre pro-gramme ou opérateur

Suppres-sions et créations d'emplois

ETPT

2005

AT

n° 108

Hauts fonctionnaires

584

24

0

24

0

560

0

0

0

560

0

0

0

560

Personnels administratifs

22 818

-1 646

-1 755

577

-468

24 464

-245

-21

-224

24 709

-186

-15

-171

24 895

Personnels techniques

5 071

-133

-377

244

0

5 204

89

180

-91

5 115

0

0

0

5 115

TOTAL AT (plafond d'emplois)

28 473

-1 755

-2 132

845

-468

30 228

-156

159

-315

30 384

-186

-15

-171

30 570

Expérim.

Chorus

n° 307

Hauts fonctionnaires

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

Personnels administratifs

1 720

1 720

1 720

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

Personnels techniques

366

366

366

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

TOTAL Expérimentation CHORUS (plafond d'emplois)

2 086

2 086

2 086

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

CPPI

n° 216

Hauts fonctionnaires + ministres

452

13

-1

19

-5

439

-2

1

-3

441

-3

-2

-1

444

Personnels administratifs

1 855

273

97

208

-32

1 582

-25

-15

-10

1 607

-37

-20

-17

1 644

Personnels techniques

1 245

17

1

38

-22

1 228

-210

-180

-30

1 438

-4

0

-4

1 442

Ouvriers d'État

9

0

0

0

0

9

0

0

0

9

0

0

0

9

Militaires

33

33

0

33

0

0

               

Hauts fonctionnaires, corps de
conception et de direction et corps de commandement (police nationale)

56

-1

-1

0

0

57

0

0

0

57

0

0

0

57

Corps d'encadrement et d'application (police nationale)

85

0

0

0

0

85

4

0

4

81

0

0

0

81

Adjoints de sécurité

0

0

0

0

0

0

-4

0

-4

4

0

0

0

4

TOTAL CPPI (plafond d'emplois)

3 735

335

96

298

-59

3 400

-237

-194

-43

3 637

-44

-22

-22

3 681

VPCA

n° 232

Hauts fonctionnaires

1

0

0

0

0

1

0

0

0

1

0

0

0

1

Personnels administratifs

40

-34

-32

0

-2

74

11

0

11

63

0

0

0

63

Personnels techniques

0

-1

-1

0

0

1

-1

0

-1

2

0

0

0

2

Personnels des cultes

1 393

-16

0

0

-16

1 409

-20

0

-20

1 429

0

0

0

1 429

TOTAL VPCA (plafond d'emplois)

1 434

-51

-33

0

-18

1 485

-10

0

-10

1 495

0

0

0

1 495

 
 

TOTAL mission AGTE

35 728

615

17

1 143

-545

35 113

-403

-35

-368

35 516

-230

-37

-193

35 746

Au total, en 2008, le coût des mesures statutaires s’élèvera à 2,647 millions d’euros. Elles correspondent pour 1,007 million d’euros au financement de 560 emplois de débouchés fonctionnels et pour 1,640 million d’euros à des requalifications concernant 2 270 agents : ouvriers professionnels (730 emplois pour 0,602 million d’euros), agents des services techniques (50 emplois fonctionnels d’agent principal des services techniques pour 0,288 million d’euros), conducteurs auto (passage de l’échelle 3 à l’échelle 4 pour 345 agents, soit 0,40 million d’euros), agents contractuels techniques (1 145 emplois pour 0,35 million d’euros).

b) La poursuite du plan de rattrapage des régimes indemnitaires et d’harmonisation entre les filières

Depuis 2002, la politique de revalorisation indemnitaire vise à garantir l’attractivité du ministère de l’intérieur par l’alignement du régime indemnitaire sur la moyenne interministérielle estimée (hors ministère de l’économie et des finances) et à créer les conditions d’une meilleure prise en compte de la performance. Les cadres A du ministère de l’intérieur perçoivent actuellement entre 15 et 20 % de moins que la moyenne intergouvernementale estimée. C’est la raison pour laquelle a été obtenue, en 2007, une augmentation de 8 % de leur rémunération, alors que les catégories B et C, dont le décalage par rapport aux autres ministères est moindre, n’obtiendront que 3,5 % de revalorisation cette année. Par ailleurs, la fusion des corps survenue au sein du ministère rend nécessaire d’harmoniser le régime indemnitaire des agents accédant à des conditions d’emploi identiques.

Racheter les journées de RTT ?

La réduction des effectifs, qui augmente nécessairement la charge de travail des fonctionnaires du cadre des préfectures, ne peut pas aller sans revalorisation des rémunérations.

Compte tenu de l’insuffisance de la Nouvelle bonification indiciaire (NBI) qui se traduit, pour des agents de catégorie C, par une hausse d’environ 50 euros par mois, votre Rapporteur spécial propose que soit engagée une réflexion sur la possibilité de racheter des journées de RTT (réduction du temps de travail) aux fonctionnaires du cadre des préfectures.

Cette politique, mise en œuvre au sein de la police nationale sur la base de sept journées rachetées d’office et de sept autres laissées à l’appréciation des intéressés, permet à chacun d’arbitrer, tout en permettant globalement une augmentation du travail accompli.

Pour 2008, afin de poursuivre la mise en œuvre de cette politique indemnitaire rénovée, le ministère disposera d’une enveloppe de 6,096 millions d’euros, hors hauts fonctionnaires. Pour ces derniers, l’enveloppe sera de 5 millions d’euros, dont 1 million d’euros pour les fonctionnaires d’administration centrale et 4 millions d’euros pour les membres du corps préfectoral.

2.– Les principales évolutions de la répartition des emplois

Depuis la mise en place de la LOLF en 2006, outre les réductions d’effectifs, des transferts d’emplois sont effectués entre programmes et opérateurs afin d’affecter précisément les emplois et la masse salariale afférente sur les programmes concernés.

Par ailleurs, les changements de périmètre ont eu des conséquences en matière d’emploi et se sont ajoutés aux différents transferts internes au ministère de l’intérieur. En vue de rationaliser la gestion du personnel, il a en effet été décidé de regrouper les effectifs de l’administration centrale sur le programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur. Il est à souhaiter que la rationalisation soit réelle, car étoffer le programme de pilotage de soutien correspond à un recul sur les ambitions initiales du passage en mode LOLF.

Ces évolutions concernent essentiellement les programmes Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur (CPPI) et Administration territoriale (AT).

a) Les effectifs du programme CPPI augmentent

Ce programme totalisera 3 735 emplois en 2008 après les transferts de 394 emplois et la suppression de 59 autres.

Les transferts sont les suivants :

– 298 emplois proviennent du ministère de l’outre-mer ;

– 110 sont affectés à la création du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement (MIIINCO) ;

– 256 postes restent au sein de la mission mais sont affectés au programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur ;

– 173 emplois proviennent du programme Concours spécifique et administration, 50 du programme Administration territoriale et 33 du programme Vie politique, cultuelle et associative ;

– 13 emplois sont transférés au ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique en raison du rattachement de l’ensemble des départements de contrôle budgétaire et comptable ministériel à ce ministère ;

– 14 emplois sont affectés à l’agence nationale des titres sécurisés et 2 au ministère de la culture et de la communication dans le cadre de l’ouverture du centre national des archives ;

– 12 emplois sont réorientés vers le programme Administration territoriale du ministère de l’intérieur (il s’agit de 12 agents administratifs délégués interdépartementaux à la formation) ;

– enfin, 9 postes sont affectés la Fondation Jean Moulin, au titre de la résorption des agents mis à disposition.

b) Les effectifs du programme Administration territoriale sont en réduction

Ce programme comptera 28 473 emplois en 2008 après transferts (- 1 287) et suppressions (- 468). À l'instar du programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, les principaux transferts sont dus aux changements de périmètre.

845 emplois doivent provenir du ministère de l’outre-mer tandis que 2 086 quitteront le programme pour rejoindre le programme provisoire Administration territoriale : Expérimentation Chorus (il s’agit du personnel de l’administration préfectorale des régions expérimentatrices : Haute Normandie et Pays de Loire). Enfin, 50 postes sont réaffectés vers le programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur pour des raisons de rationalisation.

Le plafond d’emploi des préfets s’élevait en 2007 à 202 postes, dont 192 étaient pourvus. Le plafond d’emploi des sous-préfets, fixé à 473, n’était pourvu qu’à hauteur de 458 postes. Le nombre de préfets hors cadre a connu une évolution limitée : 68 au 1er janvier 2006 contre 70 au 1er janvier 2007. Les nominations dans cette position d’activité relèvent du pouvoir discrétionnaire du gouvernement.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PERSONNEL DE LA MISSION AGTE DE 2006 À 2008

Intitulé

PLF 2006
titre 2

PLF 2007
titre 2

PLF 2008
titre 2

Évolution
07/08

(en  %)

Mission :

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE de L'ÉTAT

1 550 190 534

1 631 583 854

1 713 896 772

5

Programme n° 108 : Administration territoriale

1 268 502 068

1 304 598 761

1 298 563 088

-0,5

Action n° 01 : Coordination de la sécurité des personnes et des biens

199 618 386

205 481 997

197 988 919

-3,6

Action n° 02 : Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres

528 489 075

544 086 930

522 179 461

-4

Action n° 03 : Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales

169 958 514

174 086 522

167 301 182

-3,9

Action n° 04 : Pilotage territorial des politiques gouvernementales

368 816 827

378 796 819

362 612 963

-4,3

Action n° 05 : Animation du réseau des préfectures

1 619 266

2 146 493

48 480 563

2 158,6

Programme n° 307 : Administration territoriale - Expérimentation Chorus

0

0

89 551 275

 

Action n° 01 : Coordination de la sécurité des personnes et des biens

0

0

13 164 037

 

Action n° 02 : Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres

0

0

36 984 677

 

Action n° 03 : Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales

0

0

12 537 179

 

Action n° 04 : Pilotage territorial des politiques gouvernementales

0

0

26 865 382

 

Programme n° 232 : Vie politique, cultuelle et associative

58 003 944

104 538 990

80 665 378

-22,8

Action n° 01 : Financement des partis

0

0

0

 

Action n° 02 : Organisation des élections

1 550 000

45 440 000

24 200 000

-46,7

Action n° 03 : CNCCFP

1 727 608

2 692 774

2 523 177

-6,3

Action n° 04 : Cultes

52 855 535

54 169 801

53 667 698

-0,9

Action n° 05 : Vie associative et soutien

1 870 801

2 236 415

274 503

-87,7

Programme n° 216 : Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur

223 684 522

222 446 103

245 117 031

10,2

Action n° 01 : État-major

13 485 123

19 112 346

19 807 756

3,6

Action n° 02 : Expertise, audit, prévision, études

10 535 584

11 217 292

9 879 954

-11,9

Action n° 03 : Système d'information et de communication

72 972 210

64 669 246

73 814 248

14,1

Action n° 04 : Fonction soutien de gestion des ressources humaines

96 931 362

98 786 169

128 087 821

29,7

Action n° 05 : Affaires financières et immobilières

14 182 723

12 519 153

13 527 252

8,1

Action n° 06 : Conseil juridique et traitement du contentieux

0

0

   

Action n° 07 : Libertés publiques

15 577 520

16 141 897

0

-100

CHAPITRE II : L’ADMINISTRATION TERRITORIALE

I.– LE BUDGET EXÉCUTÉ EN 2006

Le programme n° 108 Administration territoriale a bénéficié en loi de finances initiale pour 2006 de 1 742,28 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 1 588,52 millions d’euros en crédits de paiement.

En outre, 28,67 millions d’euros ont été ouverts en cours d’exercice en autorisations d’engagement de même que 14,43 millions d’euros en crédits de paiement.

Le budget exécuté du programme s’est élevé à 1 624,79 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1 587,13 millions d’euros en crédits de paiement.

Sur la base des crédits ouverts, 146,16 millions d’euros d’autorisations d’engagement n’ont pas été consommés, ainsi que 15,81 millions d’euros de crédits de paiement. Le taux de consommation atteint 91,7 % en autorisations d’engagement et 99 % en crédits de paiement.

Le programme Administration territoriale représente 72,8 % du total des crédits de paiement consommés de la mission Administration générale et territoriale de l’État. Avec 29 730 ETPT réalisés, il représente 85,8 % des emplois de la mission.

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE SUR LE PROGRAMME

1.– Une architecture rationnelle

Cinq actions complémentaires et clairement définies, qui correspondent aux principales fonctions régaliennes du ministère de l’intérieur, sont menées dans le cadre de ce programme :

1.– la coordination de la sécurité des personnes et des biens (7,5 % des crédits) ;

2.– la garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres (25,7 %) ;

3.– le contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales (7,6 %) ;

4.– le pilotage territorial des politiques gouvernementales (17,4 %) ;

5.– l’animation du réseau des préfectures (41,9 %).

Six objectifs de performance assortis de douze indicateurs complètent l’architecture de ce programme.

2.– Des indicateurs de performance à améliorer

Une difficulté doit être soulevée d’emblée lors de l’examen des indicateurs du programme Administration territoriale : les crédits de la préfecture de police de Paris n’étant pas inclus dans le périmètre de programme, les chiffres communiqués ne prennent pas en compte l’activité préfectorale de la capitale, ce qui fausse les statistiques fournies.

Préconisation n° 4 : compte tenu de l’importance de l’activité de la préfecture de police de Paris, notamment en matière de sécurité et de délivrance de titres, votre Rapporteur spécial souhaiterait que les indicateurs prennent en compte, d’une manière ou d’une autre, les résultats de la capitale.

– L’indicateur 1.3 du RAP pour 2006 fournissait le taux d’avis défavorables levés dans l’année, consécutivement à la réalisation de travaux de nature à remédier aux anomalies qui ont fondé les avis défavorables émis à l’encontre d’établissements recevant du public (ERP). Cet indicateur présentait un intérêt relativement limité dans la mesure où la mise en œuvre des travaux ne dépend pas des pouvoirs publics mais des responsables des établissements. La fixation d’objectifs annuels semblait donc délicate. Pour cette raison, aucune cible n’a été fixée pour les ERP soumis à obligation de contrôle tandis qu’un objectif de 50 % était prudemment assigné aux ERP de première catégorie pour l’exercice 2007. Cet indicateur est finalement retiré du PAP 2008.

En l’espèce, se pose la question générale des relations de l’État avec les opérateurs, voire avec les établissements publics non considérés comme opérateurs. Lorsqu’une politique publique ou une priorité d’intérêt général comme la sécurité de l’accueil du public n’est pas prise en charge par l’État, celui-ci ne peut pour autant s’abstenir d’en suivre la réalisation. Il est indispensable qu’il fixe des objectifs quantifiés aux établissements.

Préconisation n° 5 : définir un cadre contractuel assorti d’objectifs quantifiés permettant à l’État de suivre le niveau de sécurité dans les établissements recevant du public ; assurer le suivi de ces objectifs dans les PAP et les RAP.

– L’indicateur 1.4, relatif au taux d’exercices de sécurité civile réalisés dans les délais réglementaires, affiche un taux de réalisation très moyen, puisqu’il apparaît que seulement 55 à 57 % des exercices sont réalisés dans les délais. L’analyse fournie par l’administration apparaît bien succincte compte tenu de la faiblesse des résultats affichés.

– Le souhait de mieux évaluer la délivrance indue de documents d’identité, objet de l’indicateur 2.1, est très judicieux. Malheureusement, en raison de difficultés rencontrées pour collecter l’information auprès des préfectures, cet indicateur n’est absolument pas renseigné et le ministère annonce son remplacement.

– L’indicateur 2.2 permet de mesurer la rapidité de délivrance des cartes grises au guichet des préfectures et sous-préfectures. Il indique la proportion de préfectures, classées en 4 catégories d’importance, qui délivrent ce document dans les délais fixés par le ministère. Cette information, très utile, est complétée, dans la partie commentaire, par une analyse qui indique le temps moyen de délivrance de la carte grise par catégorie de préfecture (15 à 35 minutes selon l’importance des préfectures, 24 minutes sur le plan national). Cette donnée est exprimée en minutes et s’avère au moins aussi significative que celle, exprimée en pourcentage, retenue dans l’indicateur 2.2. Votre Rapporteur spécial souhaite donc que cette donnée soit conservée dans le rapport et suivie annuellement.

Préconisation n° 6 : créer un indicateur supplémentaire fournissant le palmarès de l’ensemble des préfectures en matière de délivrance des documents d’identité de base (CNI, passeport, permis de conduire, carte grise). Ce classement devra faire apparaître le délai d’attente global de l’usager en minutes ou en jours selon les cas.

– L’indicateur 3.3, relatif au taux de saisines des chambres régionales des comptes jugées recevables, n’était pas renseigné et a été supprimé au profit d’un indicateur mettant en évidence le taux d’actes budgétaires réformés après intervention de la préfecture.

– L’indicateur 4.1, au titre de la modernisation du contrôle de légalité, objectif fort important, manque de représentativité : il s’attache à calculer la proportion des actes soumis à contrôle de légalité transmis par les collectivités aux préfectures par voie électronique, grâce à l’application ACTES. Or, seules deux préfectures étaient reliées à cette application en 2006 pour un taux moyen d’actes télétransmis qui s’élevait à 0,06 % en 2005 et à 0,58 % en 2006. Il semble difficile d’établir un indicateur représentatif de l’administration française sur la base d’une application expérimentale.

B.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2006 DONT LES CHIFFRES BRUTS
FONT APPARAÎTRE DES ANOMALIES

L’examen des résultats budgétaires du programme Administration territoriale laisse apparaître une exécution globalement conforme à la construction de la loi de finances initiale. Le taux de consommation des crédits initiaux s’élève à 92,2 % en autorisations d’engagements et à 98,7 % en crédits de paiement. Ces résultats dissimulent toutefois de profondes divergences entre les différentes actions, dont les montants des crédits consommés sont tous très éloignés des dotations initiales, notamment en matière de dépenses de personnels.

Les maigres et habituelles variations de personnel ne permettent pas à elles seules d’expliquer ce phénomène. L’absence d’analyse dans le rapport annuel de performance ne permet pas d’éclairer le Parlement et devra impérativement être corrigée lors du prochain exercice.

Préconisation n° 7 : justifier de manière précise et explicite les surconsommations et sous-consommation de crédits dès lors que l’écart par rapport aux prévisions initiales dépasse 5 %.

TAUX DE CONSOMMATION, PAR ACTIONS, DES CRÉDITS
DU PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE

Actions

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

LFI 2006

Exécuté

Écart

LFI 2006

Exécuté

Écart

Coordination de la sécurité des personnes et des biens

245 257 020

121 731 363

49,6

234 813 911

120 070 419

51,1

Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance des titres

711 072 183

417 412 807

58,7

618 897 811

394 177 631

63,7

Contrôle de l’égalité et conseil aux collectivités territoriales

206 202 130

123 523 148

40,1

197 998 673

123 531 476

62,2

Pilotage territorial des politiques gouvernementales

531 172 400

281 933 754

53,1

499 019 699

280 229 499

56,2

Animation du réseau des préfectures

68 621 588

680 192 966

991,2

57 831 612

669 120 053

1 157

Total

1 762 325 321

1 624 794 038

92,2

1 608 561 706

1 587 129 078

98,7

1.– L’action Coordination de la sécurité des personnes et des biens

Cette action a été dotée en loi de finances initiale de 245,26 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 234,81 millions d’euros de crédits de paiement. Or, seuls 121,73 millions d’autorisations d’engagements et 120,07 millions de crédits de paiement ont été consommés en cours d’exercice, soit respectivement 49,6 % et 51,1 % des dotations initiales.

Le ministère de l’intérieur explique, de manière trop succincte, la faible consommation de ces crédits par des transferts, au titre de la fongibilité asymétrique. S’agissant principalement de crédits de titre 2, votre Rapporteur spécial ne peut que s’étonner qu’ait été inscrite en loi de finances initiale une somme, a priori destinée à rémunérer des personnels, dont l’administration se rend compte, en cours d’exercice, qu’environ la moitié peut être utilisée « à l’amélioration de l’exploitation et de la maintenance immobilière et informatique ».

Préconisation n° 8 : justifier de manière précise et explicite les opérations de redéploiement des crédits non dépensés (« fongibilité asymétrique ») lorsque celles-ci dépassent, pour une action, 5 % des crédits inscrits en loi de finances initiale.

Les dépenses de fonctionnement et d’investissement présentent des taux de consommation encore plus faibles : 7,5 % en autorisations d’engagement (3,42 millions d’euros au lieu de 45,63 inscrits en loi de finances initiale) et 5 % en crédits de paiement (1,76 million d’euros au lieu de 35,19 inscrits). Le rapport annuel de performances est tout aussi disert sur ce sujet et n’apporte aucun élément susceptible d’expliquer cette sous-consommation.

Le ministère de l’intérieur précise toutefois que, « pour tenir compte des dépenses indivises sur l’action 5 en cours de gestion, la dépense réelle sur l’action 1 est de 40,73 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 36,62 millions d’euros en crédits de paiement ». Une manière d’indiquer que les chiffres fournis dans les tableaux de l’action n° 1 n’ont pas une grande signification.

2.– L’action Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres

Comme l’ensemble des actions de ce programme, le taux de consommation de l’action n° 2 s’avère particulièrement faible (58,7 % en autorisations d’engagement et 63,7 % en crédits de paiement).

En l’occurrence, le rapport annuel de performances précise que l’écart entre les autorisations d’engagement consommées et celles inscrites en loi de finances initiale trouve son origine dans deux facteurs :

–  le retard pris dans le lancement du projet relatif à la protection de l’identité (60 millions d’euros non utilisés ont été restitués) ;

–  la convention signée avec l’Imprimerie nationale pour produire le passeport électronique a été conclue pour une durée plus brève que prévue, ce qui a réduit les besoins en crédits.

3.– L’action Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales

Cette action a été dotée de 206,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 198 millions d’euros en crédits de paiement. Sur cette somme, 123,5 millions d’euros seulement ont été dépensés, soit 40,1 % des crédits inscrits en autorisations d’engagement et 62,2 % de ceux inscrits en crédits de paiement.

La présentation des crédits consommés est particulièrement confuse dans la mesure où, à la lecture des tableaux fournis, il apparaît que les dépenses de fonctionnement et d’investissement se seraient limitées, en 2006, à 3,95 millions d’euros en autorisations d’engagement, contre 36,2 millions inscrits ; mais l’analyse qui accompagne les tableaux indique, sans autre précision, que, « après retraitement de ces données, la dépense réellement constatée sur cette action est de 32,9 millions d’euros en autorisations d’engagement ».

Les difficultés survenues dans la collecte des informations aboutissent à rendre incompréhensibles la plupart des tableaux du rapport annuel de performances et perturbent fortement le contrôle que le Parlement exerce sur l’exécution du budget 2006. Elles ne sauraient être répétées lors du prochain exercice.

Préconisation n° 9 : rendre fiables les données publiées dans la justification de la dépense par nature.

4.– L’action Pilotage territorial des politiques gouvernementales

Cette action connaît les mêmes difficultés statistiques que les autres et les tableaux présentés, de l’aveu même du ministère, ne présentent pas les chiffres réels de la dépense. Les taux de consommation des crédits, soit 53,1 % en autorisations d’engagement et de 56,2 % en crédits de paiement, n’ont aucun fondement réel. Après retraitement des données, les taux de consommation des crédits de fonctionnement et d’investissement approchent des valeurs plus classiques : 90,4 % en autorisations d’engagement et 105 % en crédits de paiement.

5.– L’action Animation du réseau des préfectures

Les résultats de cette action sont également très perturbés par la défaillance des systèmes informatiques et les données relatives à la consommation des crédits apparaissent d’une fiabilité douteuse.

II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008

Avec des crédits en hausse de plus de 10 % en autorisations d’engagement et de près 5,7 % en crédits de paiement, le programme pourra poursuivre ses travaux en matière de titres sécurisés et de passeports biométriques et mettra en place le système d’immatriculation à vie des véhicules (SIV) qui simplifiera et sécurisera la procédure d’immatriculation des véhicules.

A.– UN PROGRAMME QUI POURSUIT SES RÉFORMES

1.– Une évolution budgétaire dont l’analyse est perturbée par les modifications structurelles

Le budget 2008 du programme Administration territoriale connaîtra quelques évolutions liées, notamment, aux variations de périmètre présentées plus haut.

ÉVOLUTION DU BUDGET DU PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE

Actions

2007
(Loi de finances)(1)

2008
(Projet de loi de finances)

PLF 2008/LFI 2007

(en %)

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

1. Coordination de la sécurité des personnes et des biens

199 513 898

198 557 553

204 840 427

204 840 427

2,67

3,16

2. Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres

604 250 650

589 552 867

753 137 950

639 372 950

24,64

8,45

3. Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales

166 395 957

165 901 359

171 040 093

171 040 093

2,79

3,11

4. Pilotage territorial des politiques gouvernementales

371 113 204

368 973 350

380 663 564

380 663 564

2,57

3,17

5. Animation du réseau des préfectures/ Intégration des Hauts-commissariats et représentations de l’État outre-mer

264 082 380

245 132 496

261 868 449

261 161 449

-0,84

6,54

Total programme

1 605 356 089

1 568 117 625

1 771 550 483

1 657 078 483

10,35

5,67

(1) Les chiffres du budget 2007 sont ceux du projet de loi de finances hors régions Haute-Normandie et Pays de la Loire, pour tenir compte du nouveau périmètre 2008 et de permettre la comparaison.

L’évolution des actions 1 et 3 n’est liée qu’aux variations des dépenses de personnel (hausse de la valeur du point et du taux de certaines cotisations).

L’action 2 intégrera en 2008 les subventions de l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) à hauteur de 171,26 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 54,9 millions d’euros de crédits de paiement. Sur cette enveloppe, 39 millions d’euros d’autorisations d’engagement sont prévus pour le lancement du système d’immatriculation à vie, le SIV.

Les dépenses d’investissement liées au développement de l’application de gestion des titres de séjour « Grégoire » sont quant à elles transférées sur le programme n° 303 Immigration et asile du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement à qui la conduite de projet est désormais confiée. Toutefois, un montant de 2 millions d’euros de crédits de paiement, correspondant aux engagements antérieurs portés par le ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, reste inscrit sur le programme.

2.– Des tentatives pour rationaliser et mutualiser les moyens

Pour l’exercice 2008, l’action n° 4 couvre également l’ensemble des crédits de fonctionnement liés à deux expérimentations de mutualisation interministérielle qui préfigurent une gestion budgétaire plus intégrée des moyens des services déconcentrés de l’État. Il s’agit, d’une part, de l’expérimentation OSE, décrite plus bas et, d’autre part, de l’organisation de la présence de l’État dans les collectivités de Saint-Martin et Saint-Barthélemy, de manière resserrée, autour du préfet délégué placé auprès du préfet de région Guadeloupe. La plupart des services de l’État présents dans ces collectivités mutualisent leurs moyens de fonctionnement dans une enveloppe unique qui s’élève à 0,546 million d’euros par transfert depuis six programmes ministériels.

L’action n° 5, dont la dénomination nouvelle est « Intégration des Hauts-commissariats et des représentations de l’État à l’outre-mer et soutien du réseau des préfectures » se limite, en effectifs, aux seuls agents en provenance de l’ex-ministère de l’outre-mer soit au total 837 emplois répartis en 24 membres du corps préfectoral, 559 personnels administratifs et 254 personnels techniques. Cette intégration au sein du programme Administration territoriale est la conséquence de la nouvelle organisation gouvernementale et des attributions dévolues au ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales.

Par ailleurs, les personnels rattachés à la sous-direction de l’administration territoriale (39 emplois inscrits au PLF 2007) figurent désormais dans le programme 216, Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur qui a vocation à rassembler les emplois d’administration centrale.

3.– La difficile répartition des effectifs préfectoraux

a) Le système de répartition des emplois ARCADE

ARCADE (outil d’Aide à la Répartition, à la Comparaison, et à l’Ajustement Des Effectifs des préfectures), est un système qui a pour finalité de comparer l’allocation des emplois entre les différentes missions d’une préfecture. Il compare l’effectif réel de chaque mission ou fonction avec un effectif théorique intégrant simultanément l’observation de l’ensemble des préfectures et le contexte propre à la préfecture analysée. Son objectif est d'accompagner, d’une part, les responsables des préfectures dans la répartition de leur effectif entre les missions et, d’autre part, l’administration centrale dans l’ajustement des dotations en emplois des préfectures.

Cet outil, qui prend en compte les particularités des différentes préfectures permet de comprendre pourquoi la densité d’agents n’est pas exactement identique dans tous les départements. Arcade permet d’affiner l’analyse jusqu’aux catégories d’emplois : corps préfectoral et catégories A, B et C. L’effectif calculé est ainsi ventilé par service et catégorie. La préfecture de police de Paris ainsi que Saint-Pierre-et-Miquelon ne sont pas intégrées au dispositif.

TABLEAU DES EFFECTIFS ET DOTATIONS DES PRÉFECTURES

Préfectures

Nombre d’habitants

Effectifs

Densité des agents de préfecture
(nombre d’agents pour 10 000 habitants)

Montant de la dotation complète notifiée au
1er janvier 2007

(AE=CP)

Dotation préfecture/ habitant

(en euros)

Dépenses hors titre 2/ habitant

(en euros)

01 Ain

559 000

252

4,51

12 070 306

21,59

2,68

02 Aisne

536 000

265

4,94

12 677 852

23,65

3,31

03 Allier

342 000

203

5,94

9 913 798

28,99

3,85

04 Alpes de Hte Provence

153 000

151

9,87

7 331 953

47,92

6,15

05 Hautes-Alpes

132 000

135

10,23

6 631 171

50,24

6,51

06 Alpes-maritimes

1 064 000

476

4,47

23 245 621

21,85

2,97

07 Ardèche

302 000

182

6,03

8 822 141

29,21

3,80

08 Ardennes

287 000

194

6,76

9 238 296

32,19

4,37

09 Ariège

146 000

146

10,00

7 119 618

48,76

6,03

10 Aube

298 000

184

6,17

8 802 858

29,54

4,07

11 Aude

337 000

210

6,23

10 212 605

30,30

3,78

12 Aveyron

271 000

167

6,16

8 223 734

30,35

3,90

13 Bouches-du-Rhône

1 906 000

827

4,34

40 459 725

21,23

2,83

14 Calvados

664 000

329

4,95

16 027 984

24,14

3,03

15 Cantal

151 000

147

9,74

6 947 022

46,01

6,17

16 Charente

344 000

201

5,84

9 792 799

28,47

3,43

17 Charente-Maritime

593 000

276

4,65

13 794 544

23,26

2,84

18 Cher

315 000

192

6,10

9 214 327

29,25

3,88

19 Corrèze

237 000

177

7,47

8 674 666

36,60

5,08

2a Corse du Sud

128 000

202

15,78

10 171 828

79,47

10,56

2b Haute-Corse

149 000

172

11,54

8 865 940

59,50

7,49

21 Cote d’Or

513 000

298

5,81

14 926 124

29,10

3,92

22 Cotes d'Armor

567 000

232

4,09

11 572 840

20,41

2,58

23 Creuse

123 000

133

10,81

6 329 394

51,46

6,83

24 Dordogne

401 000

232

5,79

11 901 591

29,68

3,77

25 Doubs

513 000

298

5,81

14 295 683

27,87

3,91

26 Drome

463 000

222

4,79

11 355 428

24,53

3,35

27 Eure

562 000

247

4,40

11 673 951

20,77

2,69

28 Eure-et-Loir

417 000

233

5,59

11 374 556

27,28

3,75

29 Finistère

877 000

325

3,71

16 304 855

18,59

2,31

30 Gard

678 000

286

4,22

13 807 010

20,36

2,59

31 Haute-Garonne

1 156 000

516

4,46

25 269 993

21,86

2,78

32 Gers

180 000

157

8,72

7 905 533

43,92

5,78

33 Gironde

1 376 000

573

4,16

28 390 522

20,63

2,74

34 Hérault

982 000

440

4,48

21 288 757

21,68

2,70

35 Ille-et-Vilaine

930 000

404

4,34

20 407 289

21,94

3,22

36 Indre

232 000

176

7,59

8 735 478

37,65

5,00

37 Indre-et-Loire

569 000

264

4,64

12 891 982

22,66

2,98

38 Isère

1 162 000

407

3,50

19 687 078

16,94

2,31

39 Jura

255 000

182

7,14

8 745 363

34,30

4,26

40 Landes

357 000

175

4,90

8 656 745

24,25

2,87

41 Loir-et-Cher

322 000

199

6,18

9 740 757

30,25

4,01

42 Loire

732 000

294

4,02

14 588 677

19,93

2,43

43 Haute-Loire

217 000

156

7,19

7 719 254

35,57

4,66

44 Loire Atlantique

1 209 000

474

3,92

23 136 970

19,14

2,39

45 Loiret

641 000

327

5,10

15 830 076

24,70

3,49

46 Lot

168 000

151

8,99

7 629 362

45,41

5,79

47 Lot-et-Garonne

318 000

201

6,32

10 269 578

32,29

4,60

48 Lozère

77 000

126

16,36

5 962 179

77,43

9,95

49 Maine-et-Loire

755 000

289

3,83

14 052 784

18,61

2,34

50 Manche

489 000

233

4,76

11 294 373

23,10

2,97

51 Marne

565 000

330

5,84

15 641 607

27,68

3,81

52 Haute-Marne

187 000

164

8,77

7 751 245

41,45

5,53

53 Mayenne

298 000

182

6,11

8 611 334

28,90

3,81

54 Meurthe-et-Moselle

722 000

327

4,53

15 967 485

22,12

2,99

55 Meuse

193 000

170

8,81

8 166 692

42,31

6,11

56 Morbihan

689 000

266

3,86

13 210 183

19,17

2,33

57 Moselle

1 037 000

515

4,97

26 291 247

25,35

3,78

58 Nièvre

222 000

172

7,75

8 438 926

38,01

5,18

59 Nord

2 576 000

893

3,47

42 831 258

16,63

2,26

60 Oise

786 000

358

4,55

16 651 150

21,18

2,79

61 Orne

293 000

192

6,55

9 000 941

30,72

3,90

62 Pas-de-Calais

1 456 000

522

3,59

24 955 998

17,14

2,25

63 Puy-de-Dôme

621 000

343

5,52

16 712 553

26,91

3,61

64 Pyrénées-Atlantiques

628 000

263

4,19

13 395 815

21,33

2,96

65 Hautes-Pyrénées

230 000

176

7,65

8 682 341

37,75

4,92

66 Pyrénées-Orientales

422 000

234

5,55

11 659 089

27,63

3,39

67 Bas-Rhin

1 070 000

475

4,44

22 806 774

21,31

2,93

68 Haut-Rhin

736 000

346

4,70

16 420 611

22,31

2,97

69 Rhône

1 654 000

678

4,10

32 003 965

19,35

2,59

70 Haute-Saône

234 000

162

6,92

7 762 489

33,17

4,43

71 Saône-et-Loire

546 000

271

4,96

13 454 430

24,64

3,30

72 Sarthe

552 000

232

4,20

11 083 360

20,08

2,46

73 Savoie

400 000

210

5,25

10 314 681

25,79

3,50

74 Haute-Savoie

686 000

285

4,15

13 160 754

19,18

2,36

76 Seine-Maritime

1 243 000

511

4,11

24 986 681

20,10

3,12

77 Seine-et-Marne

1 260 000

503

3,99

23 640 733

18,76

2,62

78 Yvelines

1 395 000

562

4,03

27 896 395

20,00

2,89

79 Deux-Sèvres

352 000

191

5,43

9 343 201

26,54

3,36

80 Somme

559 000

310

5,55

14 933 541

26,71

3,90

81 Tarn

363 000

189

5,21

9 452 693

26,04

3,37

82 Tarn-et-Garonne

221 000

153

6,92

7 621 275

34,49

4,67

83 Var

967 000

368

3,81

18 268 275

18,89

2,50

84 Vaucluse

529 000

261

4,93

12 307 291

23,27

2,95

85 Vendée

587 000

230

3,92

11 227 887

19,13

2,37

86 Vienne

416 000

250

6,01

11 879 657

28,56

3,87

87 Haute-Vienne

364 000

246

6,76

11 807 469

32,44

4,36

88 Vosges

383 000

213

5,56

10 140 485

26,48

3,77

89 Yonne

341 000

195

5,72

9 403 370

27,58

3,45

90 Territoire de Belfort

140 000

129

9,21

6 187 195

44,19

5,25

91 Essonne

1 188 000

497

4,18

24 577 213

20,69

2,77

92 Hauts-de-Seine

1 517 000

660

4,35

30 570 301

20,15

2,55

93 Seine-Saint-Denis

1 459 000

711

4,87

33 305 469

22,83

3,22

94 Val-de-Marne

1 279 000

557

4,35

26 193 682

20,48

2,78

95 Val-d’Oise

1 148 000

511

4,45

24 118 048

21,01

2,94

971 Guadeloupe

447 000

336

7,52

17 942 299

40,14

5,06

972 Martinique

399 000

320

8,02

17 604 749

44,12

5,20

973 Guyane

202 000

229

11,34

14 014 013

69,38

8,55

974 Réunion

784 000

372

4,74

22 546 535

28,76

3,42

975 St Pierre et Miquelon *

6 316

55

 

3 562 712

564,08

116,62

75 Paris

2 154 000

511

2,37

31 637 343

14,69

3,33

Total

62 661 316

30 174

4,82

1 484 126 409

23,68

3,19

* Nombre d'habitants inférieur à 10 000.

Le tableau qui précède compare la population des différents départements, les effectifs de leurs préfectures et la densité des agents rapportée à la population. La situation est particulière à Paris : les effectifs de la préfecture de police, qui sont compétents à la fois en matière de sécurité et en matière d’administration territoriale, n’ont pas été comptabilisés dans ce tableau en raison de la dualité de leur fonction. En outre, tous ne sont pas des fonctionnaires du ministère de l’Intérieur, nombre d’entre eux étant des employés de la ville de Paris. C’est la raison pour laquelle Paris peut sembler sous dotée en matière d’effectifs avec 2,37 fonctionnaires du cadre des préfectures pour 10 000 habitants contre 4 à 6 pour les autres départements. Il n’en est rien.

Vers une remise en question de certaines tâches des préfectures ?

La baisse des effectifs de l’administration préfectorale, engagée dans une logique interministérielle de maîtrise de la dépense publique, ne saurait s’accomplir sans que soit menée une réflexion sur les missions des services de l’État en administration territoriale. La question de l’abandon de certaines tâches, qui ne relèvent pas du cœur de métier régalien de l’administration préfectorale, doit légitimement être posée, sans tabou ni a priori.

Ainsi, est-il justifié que les préfectures soient compétentes pour accorder les autorisations des ventes au déballage et autres braderies ? Les maires ne sont compétents que pour les manifestations inférieures à 300 m², largement minoritaires. Les services préfectoraux sont également compétents pour le classement et l’attribution des étoiles aux hôtels, campings et gîtes ruraux, ainsi que pour la délivrance des permis d’exploiter les débits de boissons, des permis de détention d’armes… Ce sont eux qui déterminent les dates de début et de fin des soldes et qui animent à grand renfort de personnel les Commissions départementales d’équipement commercial (CDEC). Comment justifier de telles contraintes alors que le commerce sur Internet, généralement hors de tout contrôle, prend un essor irréversible ?

Dans une préfecture de taille moyenne comme celle du Bas-Rhin, la gestion de ces activités, citée à titre d’exemples, représente entre 3 et 4 emplois à temps plein, soit plus de 300 pour l’ensemble des préfectures françaises.

Certaines de ces procédures, souvent lourdes et toujours coûteuses en personnel, ont été clairement identifiées comme des freins à l’initiative et à la croissance. Trop de professions, pourtant dites « libérales », sont en réalité trop réglementées. Votre Rapporteur spécial suggère de réfléchir à la suppression du plus grand nombre possible de formalités administratives devenues obsolètes ou, à défaut, d’envisager de remplacer, chaque fois que possible, des autorisations par des déclarations assorties de contrôles, à l’instar de ce qui se pratique, par exemple, en matière fiscale. Pour les tâches qui ne pourraient être supprimées, pourquoi ne pas envisager un transfert vers des organismes agréés ?

b) Des effectifs qui continuent à décroître

Le projet de budget 2008 du programme Administration territoriale s’inscrit dans la continuité des trois derniers budgets, marqués par une décrue des effectifs des préfectures. Ce contexte avait d’ailleurs été anticipé à l’occasion de l’élaboration de la directive nationale d’orientation des préfectures de novembre 2004, aux termes de laquelle le ministère de l’intérieur s’était engagé à réduire les effectifs des préfectures de 1 500 emplois sur 5 ans, de 2006 à 2010, soit une moyenne proche de 300 suppressions d’emplois par an.

Le mouvement de diminution s’accélère en 2008 avec une tranche de suppression d’emplois prévue de 468 emplois (335 postes occupés et 133 emplois vacants). Ces réductions d’effectifs s’effectuent dans un contexte où les charges des préfectures ne se sont pas réellement allégées et où les contraintes structurelles persistent. L’année 2008 verra en effet peu d’allégements de tâches, dans la mesure où il est attendu des préfectures qu’elles renforcent les missions relatives au contrôle de légalité, à l’accueil des étrangers, au développement durable et à la sécurité civile.

B.– UNE ADMINISTRATION AU CONTACT DES CITOYENS

Régalienne par excellence, l’administration préfectorale est l’une de celles qui sont en contact permanent avec le public. L’accueil des administrés, la facilitation des procédures et la réduction du temps d’attente sont donc au cœur des préoccupations.

1.– L’accueil du public dans les préfectures (2)

La directive nationale d’orientation des préfectures prévoyait dès 2004 une évolution importante des fonctions d’accueil autour de trois dominantes :

– le transfert de certaines fonctions de guichet vers les mairies (passeport et cartes nationales d’identité dans le cadre du projet « protection de l’identité ») ou les professionnels de l’automobile (cartes grises, avec le déploiement du système d’immatriculation des véhicules - SIV) ;

– le développement des services administratifs dématérialisés, en ligne ou sur borne interactive ;

– le regroupement ou l’allègement des procédures.

Ces orientations à moyen terme se sont accompagnées d’une action résolue sur la qualité de l’accueil dans les préfectures et sous-préfectures. Cette volonté s’illustre notamment par l’engagement dans le dispositif de la charte Marianne et les démarches de certification du dispositif Qualipref.

a) La charte Marianne

Le dispositif de la charte Marianne, préfiguré par les chartes d’accueil, s’applique depuis le 1er janvier 2005 à l’ensemble des préfectures.

Afin de pérenniser ces démarches et poursuivre les actions d’amélioration du service rendu aux usagers, le ministère de l’intérieur a souhaité renforcer sa politique de qualité par le développement des démarches de certification essentiellement au travers d’un cadre référentiel unique.

b) Qualipref (3)

Un référentiel dénommé « QualiPref », publié au Journal officiel du 19 février 2006, a été présenté à l’ensemble des préfets par circulaire du 10 mars 2006. QualiPref comporte 24 engagements de service répartis dans sept modules dont deux, intitulés « Engagements communs » et « Accueil général », devront être appliqués de manière obligatoire. Les engagements de service obligatoires sont les suivants :

– un accueil attentif et courtois ;

– une réponse compréhensible aux demandes dans un délai annoncé et respecté, dès lors que le dossier est complet ;

– une réponse systématique aux réclamations ;

– une écoute attentive pour progresser ;

– un accueil téléphonique courtois et efficace ;

– un accès plus facile aux services grâce à un point d'accueil fonctionnel et informatif ;

– un point d'accueil pour mieux orienter les administrés ;

– un site Internet informatif à jour pour la préfecture ;

– dans 80 % des cas, une réponse aux demandes d'information par courrier électronique en moins de dix jours ouvrés.

À l’heure actuelle, cinq préfectures et deux sous-préfectures ont déjà été certifiées pour tout ou partie de leur activité. Seize préfectures et six sous-préfectures se sont portées candidates à cette première vague de démarches de certification QualiPref en choisissant un ou plusieurs module(s) optionnel(s). Un responsable local a été nommé pour chacun des sites afin de coordonner la démarche de service. Une formation d’auditeurs internes a permis de former une vingtaine d’agents (de préfecture et d’administration centrale) afin de réaliser les pré-audits de certification.

Les préfectures et sous-préfectures déjà certifiées

La sous-préfecture de Pithiviers, QualiPref 1

La préfecture du Jura, QualiCarteGrise

La préfecture de la Drôme, ISO 9001 pour les cartes grises

La préfecture du Rhône, ISO 9001 pour les CNI et les passeports

La préfecture des Hauts-de-Seine, certifiée ISO 9001 pour l’instruction et le suivi des dossiers ICPE

La préfecture de la Haute Vienne, ISO 9001 pour l’accueil téléphonique

La sous-préfecture de Villefranche sur Saône, ISO 9001 pour l’ensemble des activités de la sous-préfecture

Les vingt-deux sites candidats à la certification Qualipref

– préfectures de l'Ain (communication de crise), de l'Aisne (relations avec les collectivités territoriales), des Alpes Maritimes (délivrance de titres), de la Creuse (relations avec les collectivités territoriales), de la Dordogne (délivrance de titres, polices administratives), de l’Orne (délivrance de titres), du Var (délivrance de titres), du Territoire de Belfort (communication de crise), du Val d'Oise (délivrance de titres, communication de crise), du Puy de Dôme (polices administratives, délivrance de titres), de l'Oise (relations avec les collectivités territoriales), de la Drome (communication de crise), de l'Aube (délivrance de titres), des Côtes d'Armor (délivrance de titres, polices administratives), des Yvelines (relations avec les collectivités territoriales) et du Lot-et-Garonne ;

– sous-préfectures de Sarcelles (délivrances de titres), d’Argenteuil (délivrance de titres), de Pontoise (relations avec les collectivités territoriales), d’Issoire (relations avec les collectivités territoriales), de Thiers (actions interministérielles) et d’Épernay (délivrance de titres).

2.– La délivrance des titres : une tâche régalienne lourde

a) Les délais de délivrance au cœur des préoccupations

La délivrance des titres (passeports, cartes nationales d’identité, permis de conduire, titres de séjour…) est une tâche qui mobilise quotidiennement plusieurs milliers de fonctionnaires dans les préfectures et sous-préfectures. Un seul exemple : 40 millions de véhicules sont immatriculés en France et 13 millions de cartes grises sont délivrées chaque année. Par ailleurs, d’autres documents comme les passeports et cartes d’identité, garants de l’identité et de la nationalité des individus, revêtent une symbolique très forte ; ils constituent également des documents de voyage essentiels. La veille de la visite de votre Rapporteur spécial à Strasbourg, la préfecture du Bas-Rhin avait délivré 930 cartes grises dans la journée. Le caractère répétitif du travail conduit d’ailleurs la plupart des employés affectés au service de délivrance des titres à demander leur changement d’affectation assez rapidement.

Dès lors, la gestion des délais de délivrance, mais aussi la maîtrise des coûts et la lutte contre la fraude figurent parmi les principales préoccupations des préfectures.

Votre Rapporteur spécial publie en annexe 2 au présent rapport la liste de l’ensemble des préfectures par ordre d’efficacité en matière de délivrance des documents usuels (carte grise, carte nationale d’identité ou passeport). Ce « palmarès » inédit a pour but de susciter une saine émulation entre préfectures.

Ainsi, c’est sans surprise que nous constatons que le délai d’attente semble corrélé à la population des départements : comme on l’a vu, les effectifs de fonctionnaires affectés dans les préfectures ne sont pas exactement proportionnels à la population des départements et certains départements semblent mieux pourvus que d’autres. En outre, le volume des demandes relatives aux titres de séjours pour étrangers, non équitablement réparties sur le territoire, peut également conduire l’autorité à répartir différemment le personnel d’une préfecture à l’autre, parfois au détriment de la délivrance des documents d’identité.

– Pour la carte grise, le dispositif de délivrance est complètement intégré localement, puisque le titre est instruit et fabriqué en préfecture. Le délai de délivrance est facilement mesurable.

– En revanche, pour les cartes nationales d’identité et les passeports, la procédure est différente : en effet, pour les administrés, le délai de délivrance est le temps qui s’écoule entre le dépôt de la demande et la réception du titre. Or, dans cette chaîne, les préfectures n’interviennent que pour l’instruction de la demande. Il convient d’ajouter le délai d’instruction et de transmission par les mairies, qui collectent bien souvent les demandes des administrés.

Les préfectures transmettent ensuite un fichier de production au centre de Lognes (pour la carte d’identité) ou à l’imprimerie nationale à Douai (pour les passeports). Contractuellement, ces deux centres disposent d’un délai de 48 heures, généralement respecté, pour produire et expédier le document demandé.

Or, l’indicateur présenté ci-dessus ne mesure que le temps d’instruction de la préfecture, le seul qu’elle maîtrise réellement. Dans la future application « protection de l’identité », les outils informatiques permettront de mesurer le délai global, ce qui pour le public sera plus significatif.

Soulignons que les tableaux qui précèdent présentent la situation moyenne de l’année 2006. Ils n’intègrent donc pas les difficultés survenues au cours du premier semestre 2007 à la préfecture des Bouches-du-Rhône. Dans ce département, au début de l’été, le délai moyen pour l’obtention d’un passeport était de 32 jours et pour une carte d’identité de 181 jours. La mise en place de mesures exceptionnelles a permis de réduire sensiblement les délais d’obtention de ces documents d’identité.

La gratuité instaurée pour la délivrance des passeports aux personnes de moins de quinze ans a suscité un engouement généralisé et une hausse considérable de la demande. Ainsi, la préfecture du Bas-Rhin a enregistré une augmentation des demandes de délivrance de 33 % sur les neuf premiers mois de l’année et de 70 % pour le seul mois de mai.

Le coût de la délivrance des titres

Les chiffres qui suivent n’intègrent que le coût du matériel, et non celui de la main-d’œuvre, pourtant essentielle dans l’élaboration des titres d’identité. En l’absence de comptabilité analytique, l’administration se trouve dans l’incapacité d’indiquer le prix de revient total de la délivrance d’un titre à l’usager.

Les chiffres qui suivent sont ceux de l’exercice 2006, à l’exception des passeports pour lesquels il s’agit des données de 2005 :

– 2 343 219 permis de conduire délivrés, au coût unitaire de 0,41 euro, soit une dépense de 960 720 euros ;

– 4 943 976 cartes nationales d’identité délivrées, au coût unitaire de 0,28 €, soit une dépense de 1 384 313 euros ;

– 12 731 716 cartes grises délivrées, au coût unitaire de 0,23 euro, soit une dépense de 2 928 295 euros ;

– 874 797 titres de séjour délivrés, au coût unitaire de 1,71 euro, soit une dépense de 1 495 903 euros ;

– 3 283 200 passeports délivrés, au coût unitaire de 5,04 euros, soit une dépense de 16 537 508 millions d’euros ;

– 69 848 passeports d'urgence délivrés, au coût unitaire de 4,61 euros, soit une dépense de 322 000 euros.

Il convient d’ajouter à ces dépenses celles relatives à la production du recueil des actes administratifs (34 786 euros), aux autres publications administratives (1 217 034 euros), aux autres imprimés (565 283 euros), aux dépenses d’acheminement sécurisé (1 118 452 euros) et au commissionnement bancaire (1 344 825 euros).

b) La gestion des titres de séjour et la police des étrangers

La gestion des titres de séjour et son corollaire, la gestion des reconduites à la frontière, constituent également une charge de travail conséquente pour l’administration préfectorale.

Une préfecture de taille moyenne comme celle du Bas-Rhin délivre chaque année environ 21 000 titres de séjour dont 16 000 sont des renouvellements tandis que 5 000 constituent des premières attributions. Sur les neuf premiers mois de l’année 2007, la préfecture a enregistré 600 demandes d’asile politique.

La préfecture a procédé, en 2006, à l’expulsion de 523 étrangers en situation irrégulière. La procédure n’est pas aisée en raison des possibilités de recours possibles. Dans le département du Bas-Rhin, des dysfonctionnements liés à des contrôles médicaux systématiquement bienveillants ont été signalés à votre Rapporteur spécial.

Le préfet du Bas-Rhin a d’ailleurs demandé une inspection des services de la Direction des affaires sanitaires et sociales (DDASS) qui est chargée d’examiner les intéressés et de délivrer, le cas échéant, un certificat établissant l’incompatibilité entre l’état de santé et la procédure d’expulsion.

Les autorités constatent que ces éléments démotivent les services de police qui constatent qu’une seule interpellation sur cinq d’étranger en situation irrégulière aboutit réellement à une reconduite à la frontière (4).

C.– TROIS CHANTIERS MAJEURS : L’ANTS, TÉLÉPOINTS ET LE SIV

Contrainte d’évoluer en permanence pour satisfaire au mieux les demandes du public sans négliger le respect de la sécurité, l’administration du ministère de l’intérieur a lancé au cours de ces derniers mois trois importants chantiers : la création de l’agence nationale des titres sécurisés (ANTS), la mise en place du site internet Télépoints relatif au permis de conduire et la préparation du système d’immatriculation des véhicules (SIV).

1.– La création de l’agence nationale des titres sécurisés

a) La traduction d’une volonté de sécurisation des titres

Établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du ministère de l’intérieur, l’agence nationale des titres sécurisés a été instituée par le décret n° 2007-240 du 22 février 2007. Elle a pour mission de répondre aux besoins des administrations de l’État en matière de titres sécurisés.

Au titre de sa mission, l’agence doit notamment :

– définir les normes techniques et les dispositifs correspondants, en contrôler l’application, veiller à leur évolution et à leur interopérabilité ;

– assurer le développement et l’évolution des systèmes informatiques permettant la gestion des titres sécurisés ;

– procéder, pour le compte des administrations de l’État, aux achats des titres sécurisés ;

– acquérir et mettre à la disposition des administrations les équipements nécessaires à la gestion et au contrôle de l’authenticité et de la validité des titres ;

– promouvoir les technologies et les savoir-faire nationaux en matière de titres sécurisés.

b) Le financement de l’agence

Le financement de l’ANTS est assuré par deux sources : une subvention pour charges de service public et une taxe affectée sur les recettes de timbre fiscal sur les passeports. D’un montant de 47,5 millions d’euros en 2008, cette taxe est destinée à l’achat des passeports personnalisés. Son augmentation entre 2007 et 2008 (+ 2,5 millions d’euros) permet de prendre en compte les passeports délivrés pour les Français de l’étranger ;

La subvention de l’État s’élève à 54,9 millions d’euros en crédits de paiement et doit permettre à l’agence :

– de financer le solde des dépenses d’acquisition des passeports électroniques ;

– de mettre en œuvre le déploiement du passeport biométrique (études, assistance, marché informatique et d’acquisition des matériels d’enregistrement et de lecture) ;

– d’assurer la charge des personnels qui lui seront transférés.

La fraude aux titres : une progression constante

Phénomène ancien, la fraude portant sur la délivrance et le renouvellement de la carte nationale d’identité et du passeport, est en progression constante. Difficile à quantifier, elle n’en reste pas moins une réalité préoccupante. Selon le ministère de l’Intérieur, cette fraude constitue un moyen efficace de détourner les procédures régissant l’entrée et le séjour des étrangers sur le territoire national, l’acquisition de la nationalité française ou encore la délivrance de titres d’identité et de voyage. La nature de la quasi-totalité des dossiers individuels traités permet de soutenir que la question de la fraude à l’état civil est étroitement liée à la problématique de l’immigration irrégulière.

Elle se concrétise au travers de modes opératoires identifiés comme suit :

– la fraude matérielle : falsification de titre ou de justificatif (altération matérielle d’un document authentique) ou contrefaçon de titre (confection d’un document d’identité qu’elle qu’en soit la nature à partir d’une identité fictive ou usurpée) ;

– la fraude intellectuelle : elle consiste en la production d’un acte authentique permettant de se prévaloir de l’état civil d’un tiers, légitime titulaire dudit état civil. L’acte de naissance demeure la pièce justificative la plus empruntée ou obtenue frauduleusement ;

– la fraude astucieuse : vol de titre vierge ultérieurement falsifié, mariage blanc.

Les sécurités mises en place ainsi que la centralisation de la fabrication et du stockage des titres vierges contribuent à l’efficacité de la lutte contre la falsification et la contrefaçon. La fraude a ainsi évolué vers une tromperie intellectuelle, essentiellement caractérisée par l’usurpation d’identité.

Concernant l’ensemble des fraudes relatives à la délivrance des cartes d’identité et passeports, les services centraux participent activement à la lutte, en contribuant à l’inscription des états civils litigieux au fichier des personnes recherchées. Ainsi, alors que le volume des cartes d’identité et des passeports délivrés connaît un fléchissement régulier depuis plusieurs années, le nombre d’inscriptions au fichier des personnes recherchées pour les motifs liés à la fraude à ces titres a considérablement augmenté, passant de 182 en 2001 à 795 en 2003 et 1020 en 2006.

L’usurpation d’identité simple ou multiple se trouve à l’origine de 70 % des affaires ayant donné lieu à ces inscriptions. Les décisions d’inscription correspondent aux cas de fraudes avérées après enquête et saisine des autorités judiciaires. Il ne s’agit néanmoins que de la partie émergée du phénomène eu égard, d’une part, au fait que l’usurpation d’identité, notamment, ne se révèle qu’à l’occasion d’une demande de titre par un second individu, et d’autre part au stock d’affaires non encore transmises par les services chargés de l’instruction des demandes de titres ou déjà reçues au niveau de l’administration centrale mais encore en instance de traitement.

Au niveau national, un programme de formation relatif à la lutte contre la fraude documentaire est dispensé par le ministère de l’intérieur, au profit des personnels du corps préfectoral ayant à instruire les dossiers de demande de délivrance de titre, ainsi qu’au profit des chefs de poste consulaire confrontés aux mêmes problématiques lors de la délivrance des titres. (5)

Fin 2008, l’Agence devrait compter plus près de 120 emplois, dont 93 affectés à la mise en œuvre du système d’immatriculation des véhicules (SIV).

2.– La création de Télépoints (6)

a) Un but informatif et pédagogique

Le gouvernement a décidé, lors de la réunion du Comité interministériel de la sécurité routière du 8 novembre 2006, de créer un site Internet permettant aux conducteurs de consulter le nombre de points affectés à leur dossier de permis de conduire.

Le permis à points, entré en vigueur en France le 1er juillet 1992, constitue un instrument privilégié du dispositif de prévention et de lutte contre l’insécurité routière et fait partie intégrante du système de formation et de suivi de l’évolution des attitudes au volant. L’intérêt pédagogique du permis à points reste conditionné par la pertinence des informations effectivement délivrées aux conducteurs responsables d’infractions donnant lieu à un retrait de points.

La possibilité de consulter à tout instant leur solde de points permettra aux conducteurs d’apprécier, en fonction de l’évolution de leur capital, dans quelle mesure leur comportement sur la route doit être modifié, de vérifier si des retraits ou des restitutions de points ont été effectivement réalisés dans leur dossier de permis de conduire et d’éviter que leur permis de conduire soit invalidé pour solde de point nul.

b) Une procédure simple

Pour garantir la confidentialité des informations relatives au nombre de points du permis de conduire, l’accès de chaque conducteur à son dossier ne peut se faire qu’après son identification au moyen de son numéro de permis de conduire et d’un code confidentiel sécurisé.

Ce code, qui figure sur le relevé intégral du permis de conduire, peut être obtenu par l’intéressé soit à l’occasion d’un déplacement auprès de la préfecture ou de la sous-préfecture (sur présentation d’une pièce d’identité), soit par courrier. Depuis le 2 juillet 2007, le relevé intégral est systématiquement délivré par l’administration préfectorale à l’occasion de toute démarche relative au permis de conduire (délivrance de duplicata, réédition à la suite d’un changement d’adresse…).

Ces dispositions qui peuvent paraître à première vue contraignantes pour les utilisateurs n’en sont pas moins nécessaires pour protéger la confidentialité de ces données qui sont strictement personnelles. Elles ont été élaborées sous le strict contrôle de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).

La procédure n’en demeure pas moins simple et rapide : votre Rapporteur spécial a pu le vérifier.

Le solde de points visualisé par les intéressés est celui affecté au dossier de permis de conduire au moment de la consultation, sous réserve d’éventuelles infractions commises et non encore enregistrées dans le système national des permis de conduire. Or, il semblerait que l’enregistrement des infractions soit assez lent. Par ailleurs, ce solde ne préjuge pas des éventuelles mesures de restriction du droit de conduire telles que les suspensions administrative ou judiciaire du permis de conduire dont l’intéressé peut faire l’objet.

S’armer de patience pour passer le permis de conduire

Les délais nécessaires pour obtenir un créneau d’examen à l’épreuve pratique du permis de conduire ont considérablement augmenté ces dernières années pour deux raisons principales :

– la durée de l’examen a été modifiée. L’épreuve, qui durait 22 minutes il y a peu, se déroule désormais en 35 minutes conformément à une directive européenne. D’une manière mécanique, le nombre de candidats évalués quotidiennement par chaque examinateur a diminué. Il est passé de vingt à douze ;

– la multiplication des contrôles automatiques de vitesse et des retraits de points a conduit une nouvelle catégorie de candidats à se présenter à l’examen : il s’agit des personnes dont le permis a été annulé.

Le nombre d’examinateurs a certes été augmenté, mais pas dans des proportions adéquates (7). Les heures supplémentaires, notamment le samedi, sont encouragées, sans que les résultats soient suffisants. Dans un département comme le Bas-Rhin, le délai moyen d’attente s’élève actuellement à quatre mois.

3.– La mise en place du système d’immatriculation à vie des véhicules (SIV)

Partant du constat que certains départements allaient bientôt épuiser les possibilités d’immatriculation offertes par l’actuel système, le ministère de l’intérieur a élaboré un nouveau modèle d’immatriculation des véhicules avec un double souci : imaginer un système qui permette d’immatriculer sur une longue période un nombre croissant de véhicules et simplifier autant que possible les procédures administratives.

c) De nouvelles plaques d’immatriculations dès le 1er janvier 2009

Le nouveau système d’immatriculation sera national et non plus départemental, ce qui mettra fin à la situation actuelle dans laquelle les départements les plus peuplés vont bientôt épuiser les possibilités d’immatriculation, tandis que d’autres disposent encore de beaucoup de marge.

La mise en place d’un système national ne rend donc plus possible l’identification de l’origine des véhicules par la lecture d’un code départemental : les nouvelles plaques comporteront, à partir de 2009 deux lettres suivies de trois chiffres à leur tour suivis de deux lettres, du type AA-123-AA. Les trois blocs seront séparés de tirets, afin de distinguer les plaques françaises des plaques italiennes.

Deux espaces restent néanmoins réservés à l’identification géographique du véhicule : à son extrémité gauche, comme c’est aujourd’hui le cas, la plaque fera apparaître une lettre F surmontée du drapeau européen ; à l’extrémité droite, un espace équivalent sera réservé à l’apposition de pastilles permettant d’identifier, à la demande de l’administré, un département et une région. Le choix de ces deux entités géographiques sera laissé à la totale discrétion du propriétaire du véhicule qui, s’il habite par exemple à Paris, pourra néanmoins apposer sur sa plaque les signes distinctifs de la région Bretagne et du département du Var. L’apposition des identifiants régionaux et départementaux ne sera pas obligatoire.

La couleur de fond des nouvelles plaques sera uniformément blanche, tant à l’avant qu’à l’arrière des véhicules. En effet, les plaques blanches semblent plus facilement lisibles par le contraste des caractères de couleur noire que celle de couleur jaune ; par ailleurs, la couleur jaune utilise des composés à base de plomb qu’il vaut mieux éviter d’utiliser pour des raisons de santé publique et de préservation de l’environnement.

d) Des procédures d’immatriculation simplifiées

Le futur système d’immatriculation des véhicules vise à simplifier les démarches administratives des usagers en s’appuyant sur un partenariat renforcé avec les professionnels de l’automobile, qui seront habilités à jouer le rôle d’intermédiaire dans la procédure d’immatriculation et de télépaiement des taxes sur la carte grise. Ainsi, l’usager n’aura plus l’obligation de se déplacer à la préfecture pour déposer sa demande de carte grise. En outre, le numéro d’immatriculation suivra le véhicule de sa mise en circulation jusqu’à sa destruction, et l’immatriculation sera possible partout en France. En associant de manière définitive un numéro de plaque minéralogique à un numéro de châssis, ce système permettra peut-être de réduire la fraude aux fausses plaques d’immatriculation, qui semble en recrudescence avec la multiplication des radars automatiques. (8)

Le projet SIV se compose de différents chantiers qui conditionnent sa réussite :

– une vingtaine de textes réglementaires ou législatifs à créer ou à modifier ;

– la réalisation d’une nouvelle application informatique qui remplacera l’actuel Fichier national des immatriculations (FNI), offrira une meilleure fiabilité et mettra en œuvre un nouveau système de télépaiement ;

– la mise en place d’un service de gestion qui aura en charge le pilotage du nouveau système et des missions d’assistance aux professionnels, aux préfectures et de renseignement des usagers ;

– un système de production centralisé de la carte grise par l’Imprimerie nationale et une distribution au domicile de l’usager.

Un certain nombre d’éléments nouveaux intervenus dans le projet conduisent à prévoir une mise en œuvre opérationnelle du SIV en janvier 2009. Les résultats attendus sont importants :

– une réduction du nombre de déplacements pour l’usager et réception du titre à domicile ;

– une meilleure fiabilité des informations contenues dans le fichier ;

– la traçabilité du véhicule et une lutte contre les fraudes plus efficace ;

– la dématérialisation, à terme, d’au moins 60 % des opérations touchant à l’immatriculation sur un total de 23 millions d’opérations ;

– des gains de productivité sensibles dans les préfectures et chez les professionnels.

Le coût de l'investissement prévu pour les développements informatiques est de 13,88 millions d’euros entre 2005 et 2009 auquel s’ajoutent des surcoûts de 0,7 million d’euros dus au retard du chantier, ce qui porte le coût total du projet à 14,58 millions d’euros.

e) Le service de gestion sera installé à Charleville-Mézières

L’installation du service de gestion est prévue à Charleville-Mézières à compter de septembre 2008, le SIV devant entrer en application dès le début de l’année 2009. Il importe donc que cette structure soit installée quelques semaines avant l’entrée en application de la réforme : locaux aménagés et équipés, personnels recrutés et formés. Les effectifs du service de gestion ont été ajustés à 93 agents (dont à terme les 15 postes budgétaires provenant du centre des cyclomoteurs de Montmorency).

Des coûts d’aménagement et d’équipement des locaux sont également à prendre en compte dès 2008 : aménagements des locaux, infrastructures (réseaux informatiques, électriques, téléphoniques…), installations de sécurité (alarmes, télésurveillance, éclairage extérieur…), achat de mobilier et d’équipement pour les agents. En l’état actuel des études, ces investissements sont estimés à un million d’euros. Par ailleurs, le besoin financier nécessaire pour fonctionner sur les quatre derniers mois de 2008 est estimé à 0,34 million d’euros.

Le développement du SIV sera de la compétence de l’ANTS à partir du 1er septembre 2008. À cet effet, l’agence sera dotée de 39 millions d’euros d’autorisations d’engagement pour le lancement des premiers marchés de production des prochaines cartes grises. Les coûts d’investissement et de fonctionnement relatifs au SIV sont portés sur l’action 2 du programme.

C.– UNE ADMINISTRATION QUI SE MODERNISE

1.– Vers une meilleure coordination des services extérieurs de l’État (9)

L’acte II de la décentralisation a constitué le facteur déclenchant d’un nouveau mouvement de déconcentration et de modernisation de l’État.

a) Un plus grand pouvoir pour les préfets

Le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 approfondit en effet la déconcentration, tant en ce qui concerne les outils mis à la disposition des préfets que les modes d’organisation des services :

– il a conféré un statut réglementaire au projet d’action stratégique de l’État (PASE) mis en place à la suite du comité interministériel à la réforme de l’État du 13 juillet 1999 ;

– il a fixé le principe de la réorganisation des services régionaux de l’État autour de huit pôles régionaux ;

– il a créé le comité de l’administration régionale, instance de préparation des décisions, rassemblant autour du préfet de région, les préfets de département, les chefs des pôles régionaux, le secrétaire général pour les affaires régionales et le secrétaire général de la préfecture chef-lieu de région. Ce comité se prononce sur les orientations stratégiques de la région et s’assure de leur application. Il est également amené à jouer un rôle déterminant en matières financières avec la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 ;

– il a, enfin, rénové le dispositif créé par le décret du 20 octobre 1999 en matière de délégations interservices (DIS). Les préfets sont ainsi invités à utiliser pleinement les pouvoirs qui leur ont été reconnus dans ce cadre.

b) Un rôle déterminant en matière budgétaire

De manière concomitante à l’approfondissement de la décentralisation, l’application de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 a eu des incidences sur l’organisation de l’administration territoriale.

C’est pourquoi, s’appuyant sur le nouveau cadre fixé par cette loi organique, le décret du 29 avril 2004 a notamment ouvert la capacité au préfet de région de proposer, au sein des priorités définies par le PASE, des éléments d’un programme, notamment au titre du programme des interventions territoriales de l’État (PITE).

Rattaché à la mission Politique des territoires, le programme des interventions territoriales de l’État (PITE), regroupe 44 millions d’euros autour de sept actions : le Rhin et la bande rhénane, eau et agriculture en Bretagne, plan Loire grandeur nature, programme exceptionnel d’investissement en Corse, filière bois Limousin-Auvergne, plan d’action gouvernemental pour le marais poitevin et plan Durance multi-usage.

Afin d’assurer la cohérence et l’optimisation de la dépense publique à l’échelon déconcentré, le décret du 29 avril 2004 a également confié le soin au préfet d’émettre un avis sur les futurs budgets des services déconcentrés placés sous son autorité en mode LOLF.

c) L’expérience menée dans le Lot

Sur la base de la circulaire du Premier ministre du 2 janvier 2006 a été lancée l’expérimentation « OSE » (organisation des services de l’État) d’une réorganisation des services de l’État dans le département du Lot, selon un schéma et un calendrier précis : fusion de l’ensemble des services de l’État sous l’autorité du préfet, autour de trois directions générales opérationnelles (DG Territoires, DG Population, DG sécurité) et d’une direction générale de soutien (DG logistique).

Le projet doit permettre de répondre à  trois objectifs essentiels :

– créer des facilités de gestion au niveau local, tant en matière de moyens de fonctionnement que de gestion du personnel ;

– réformer les méthodes de travail, pour centrer l’action de l’État sur ses priorités et mieux organiser le management autour du Préfet ;

– renforcer l’unité de l’État dans le département, vis-à-vis du public et de nos partenaires (notamment en termes d’accueil et de promotion, mise en œuvre des grandes politiques territoriales).

Le comité des secrétaires généraux du 6 juillet 2007, devant lequel a été présenté l’état d’avancement du dossier, a décidé un calendrier et des modalités de mise en œuvre de l’expérimentation :

– création, au 1er septembre 2007, de quatre directions thématiques, et d’une direction transversale de la logistique, regroupant les services de l’État concernés ;

– création, au 1er janvier 2008, d’une unité opérationnelle gérée par la direction de la logistique et regroupant environ 20 % des crédits de fonctionnement de l’ensemble des services (1,5 million d’euros sur 5 au total), alimentée en conférence de répartition à partir de chacun des programmes participant à l’expérimentation ;

– lancement d’un projet immobilier permettant de regrouper sur un site unique les services qui composeront la direction de la population ;

– instauration d’un dispositif de suivi et d’évaluation permettant de dresser, fin 2008, un premier bilan de cette réorganisation, qui pourrait déboucher sur la poursuite du dispositif d’intégration vers la fusion des services.

Enfin, votre Rapporteur spécial attire également l’attention sur le rôle essentiel des sous-préfectures qui constituent, notamment en milieu rural, le premier relais entre l’État et les citoyens (10).

d) Les autres pistes de coordination des services de l’État

D’autres expérimentations ont été mises en place pour rationaliser l’organisation territoriale de l’État :

– le rapprochement et la mutualisation de structures telles que les directions départementales de l’agriculture et celles de l’équipement ;

– la mise en place des pôles régionaux : une trentaine de services régionaux ont été rassemblés en huit pôles (éducation et formation, gestion publique et développement économique, transport-logement-aménagement, santé publique et cohésion sociale, économie agricole et monde rural, environnement et développement durable, développement de l’emploi et insertion professionnelle, culture) et regroupent les services déconcentrés de l’État ainsi que des organismes qui ne sont pas au sens strict des services déconcentrés tels que l’Agence de l’eau ou l’Office national des forêts ;

– la réduction du nombre de budgets opérationnels de programme (BOP). En 2007, deux régions pilotes, le Limousin et les Pays de la Loire ont expérimenté la régionalisation des BOP, jusqu’alors départementaux. Devant les résultats concluants de l’expérience, la généralisation de la régionalisation en 2008 réduira le nombre global de BOP de la mission à 40, alors qu’il y en avait encore 104 en 2006 ;

Votre Rapporteur spécial observera attentivement le résultat de cette politique de rationalisation, convaincu qu’il est que d’importants gisements d’économies peuvent naître de la mutualisation des moyens des différents services de l’État dans les départements.

2.– Vers une salutaire logique de performance (11)

a) Une marge en nette augmentation

La marge dégagée par les préfectures en 2006 sur les frais de personnel s’est élevée à 26,7 millions d’euros soit 1,67 % de la dotation effective et 2,1 % de la dotation en crédits de titre 2 (en 2005, le ratio était de 1,93 %).

La forte augmentation par rapport à 2005 (+ 56 %) s’explique en grande partie par l’intégration en 2006 des contributions de pensions civiles dans les crédits de titre 2, ce qui a conduit à une augmentation de 42 % de ces crédits, passés de 889 millions d’euros en 2005 à 1 268 millions d’euros en 2006.

Deux autres facteurs contribuent à cette évolution : le changement de périmètre de gestion avec l’intégration de la préfecture de Paris et l’accroissement relatif (+ 4 %) des vacances d’emplois (652 en 2006 contre 627 en 2005 à rapporter au plafond d’emplois du programme en 2006, à savoir 30 333).

b) L’utilisation de cette marge

75,4 % des crédits de rémunération non consommés ont été réutilisés dans le cadre de la fongibilité asymétrique. 38 % des crédits rendus disponibles ont été redéployés pour l’entretien et l’aménagement immobiliers (contre 35,4 % en 2005). Les investissements informatiques représentent l’autre grande tendance de recyclage de la marge de gestion (avec 11,8 % des crédits contre 15 % en 2005), le reste étant consacré à l’achat de mobilier (4,5 %), au renouvellement du parc automobile (8,7 %), à des prestations de formation (0,75 %), à des dépenses diverses (10,1 %) comme notamment l’achat d’imprimés, la modernisation des équipements de vidéo-surveillance, des dépenses d’action sociale…

Par ailleurs, 0,316 million d’euros, soit 1,18 % de la marge, ont été redéployés hors du titre 2 dans le cadre de la correction d’imputations budgétaires liées à la nouvelle nomenclature de la LOLF. Il s’agit là d’une sorte de fongibilité « subie ».

En définitive, les préfectures ont prioritairement utilisé la marge de gestion à des fins de travaux d’aménagement ou d’entretien destinés à améliorer les locaux de travail du personnel de la préfecture, de primes de fin d’année et d’investissement informatique : ces choix qui représentent au total 69 % d’utilisation de la marge doivent permettre de conforter le dialogue social et de marquer auprès des personnels « le retour direct sur investissement » que permet la LOLF (pour mémoire, en 2004, cela représentait un volume de 62 % et en 2005 de 76 %).

La répartition des crédits non consommés à la préfecture du Bas-Rhin

Les crédits de personnel non consommés se sont élevés à 160 000 euros, en 2006, à la préfecture du Bas-Rhin. Sur cette somme, environ 40 000 euros ont été utilisés pour des travaux tandis que 120 000 ont été répartis entre les agents.

50 euros ont été distribués uniformément à chacun, soit un peu plus de 20 000 euros au total. Les 100 000 euros restant ont été répartis parmi les deux tiers des fonctionnaires jugés les plus méritants, chacun percevant un minimum de 150 euros, tandis que la prime maximale était fixée par le ministère de l’intérieur à 850 euros par agent.

c) Du danger de la fongibilité asymétrique des crédits (12)

Le nombre de préfectures qui ont opéré des opérations de fongibilité des crédits est en augmentation : en 2006, seule celle du Doubs ne s’est livrée à aucune opération de fongibilité alors que six préfectures étaient dans ce cas figure l’année précédente. Par ailleurs, toutes les préfectures, à l’exception de neuf d’entre elles, ont utilisé la marge de gestion à des fins indemnitaires (treize ne l’avaient pas fait en 2005). De la même manière, le ministère note une diminution de la dispersion entre les préfectures qui dégagent une marge élevée et celles qui dégagent une faible marge.

En 2007, les marges réalisées devraient être notablement inférieures. En effet, l’instruction de rechercher une meilleure saturation des plafonds d’emplois a été intégrée par les gestionnaires locaux. À fin août, il ressort des projections que le niveau de vacance moyenne annuelle serait ramené à un chiffre compris entre 450 et 500 emplois. Ce niveau de vacance d’emploi, traduit en effet budgétaire, conduirait à un volume de crédits de titre 2 de l’ordre de 18 à 20 millions d’euros et à une marge de fongibilité asymétrique estimée à 14 millions d’euros.

Et c’est bien là que réside la principale difficulté de l’exercice : la fongibilité asymétrique des crédits, encouragée par la LOLF, fait courir à celui qui la pratique le risque d’être considéré comme trop bien doté en crédits. Il convient donc de veiller à ce que les arbitrages budgétaires ne pénalisent pas, d’une manière qui serait totalement improductive, les administrations vertueuses qui auraient dégagé des économies et joué le jeu de la fongibilité.

3.– La politique des préfectures en matière d’assurance

a) Des coûts d’assurance maîtrisés

Le tableau ci-dessous précise l’évolution des dépenses d’assurance engagées par les préfectures de 2001 à 2006. Après une évolution à la hausse jusqu’en 2003, due en grande partie à des effets de périmètre, la baisse tendancielle des dépenses d’assurance s’est confirmée au cours des exercices suivants.

Les consignes données pour la renégociation des contrats, les instruments de comparaison instaurés grâce aux indicateurs budgétaires Concorde et l’accompagnement assuré par l’administration centrale ont permis d’obtenir ce résultat très significatif.

Le choix des préfectures d’assurer leurs biens immobiliers, mobiliers et les véhicules a démontré son opportunité. Le grave sinistre survenu à Châlons-en-Champagne et les conditions de son indemnisation en ont constitué une bonne illustration. Le ministère a en effet reçu en remboursement une somme un peu supérieure à 10 millions d’euros, ce qui a permis de financer une restauration immobilière et mobilière délicate dans la mesure où les travaux devaient se réaliser dans un monument classé. Cette indemnisation a également permis de procéder au relogement provisoire du préfet et des services touchés par l’incendie.

MONTANT TOTAL MANDATÉ PAR LES PRÉFECTURES POUR LES POLICES D’ASSURANCE VÉHICULES, MEUBLES ET IMMEUBLES

(en euros)

 

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Total

2 655 848

2 732 401

3 136 075

3 298 009

3 239 775

3 103 860

dont meubles/immeubles

1 197 783

1 286 052

1 636 562

1 762 724

1 755 212

1 805 727

dont véhicules

1 458 065

1 446 349

1 499 513

1 535 285

1 484 563

1 298 133

b) Le cas de la préfecture de la Marne

Le 2 juin 2002, la préfecture de la Marne, à Châlons-en-Champagne, a été en partie ravagée par un incendie d’origine criminelle qui, sans faire de victime, a endommagé une dizaine de pièces dont les appartements du préfet et des membres du corps préfectoral.

Les dégâts se sont élevés à 11,1 millions d’euros, somme qui inclut la reconstruction du bâtiment endommagé, mais également le relogement du préfet. L’indemnisation s’est élevée à 10,5 millions d’euros, couvrant la presque totalité du préjudice. Débutés en septembre 2005, les travaux se sont achevés le 21 septembre 2007.

CHAPITRE III : L’EXPÉRIMENTATION CHORUS

I.– UN PROGRAMME ARTIFICIEL ET PROVISOIRE CRÉÉ POUR DES RAISONS TECHNIQUES

Le calendrier de mise en œuvre du projet de système d’information Chorus prévoit une phase de déploiement à partir de février 2008. À cette fin, un programme n° 307 : Administration territoriale : expérimentation Chorus est créé dans le présent projet de loi de finances. Cette création est nécessaire pour évaluer le bon fonctionnement des fonctions paramétrées dans Chorus, d’une part, et la qualité du dispositif prévu pour déployer l’application aussi bien en administration centrale qu’en service déconcentré, d’autre part. Cette expérimentation doit également permettre de tester les possibilités de procéder à une certification des comptes sur la seule base des données issues de Chorus.

L’examen des scénarios de mise en œuvre du progiciel de gestion intégré sur lequel reposera Chorus a conduit à retenir une architecture conforme à la spécialisation des autorisations budgétaires par programme prévue conformément à l’article 7 de la LOLF. Conserver l’expérimentation Chorus au sein du programme n° 108 Administration territoriale aurait été de nature à empêcher la certification des comptes de l’État.

En outre, le choix d’une simple action pour expérimenter et évaluer le dispositif ne permettrait pas de tester le système dans son ensemble.

Par ailleurs, la tenue des comptabilités budgétaire et comptable d’un programme, pendant une période transitoire, par consolidation des données issues des outils actuellement utilisés et de Chorus, a été écartée en raison de sa complexité technique.

Enfin, un déploiement simultané de Chorus pour l’ensemble du budget général, qui pallierait cette difficulté, apparaît trop risqué compte tenu de son ampleur (35 000 utilisateurs répartis dans les services de l’État sur l’ensemble du territoire).

Le choix d’un déploiement par programme a donc été retenu par le Comité d’orientation stratégique du système d’information financière de l’État. Il sera échelonné sur une période calendaire limitée aux exercices 2009 et 2010.

Chorus : le futur système d'information financière de l'État

La mise en place des systèmes informatiques nécessaires au bon fonctionnement de la LOLF a été confiée à l’Agence pour l’information financière de l’État (AIFE) et s’est déroulée en eux étapes :

– l’adaptation des systèmes d’information existants (projet Palier 2006) a permis, malgré quelques imperfections, la mise en œuvre de l’essentiel des dispositions de la LOLF au 1er janvier 2006 ;

– la construction un système d’information spécifique, Chorus, intégrera d’ici deux ans au sein d'une application unique l’ensemble des acteurs de la dépense et de la comptabilité de l’État, incluant à la fois les services centraux et déconcentrés.

Chorus remplacera les applications interministérielles de gestion de la dépense, des recettes non fiscales et de comptabilité, ainsi que les applications ministérielles de gestion financière.

Le projet a pour objectif d’améliorer la performance et la transparence de la gestion publique :

– il regroupera les acteurs de la gestion publique dans une chaîne unique ;

– il a été conçu au regard des dispositions spécifiques de la LOLF ;

– il met en pratique la ré-ingénierie des processus ;

– il utilise un progiciel de gestion intégrée fiable et éprouvé ;

– il permet le renforcement de la dématérialisation des données.

II.– LE CHOIX DE LA MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

La candidature du ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales (MIOMCT) pour expérimenter Chorus dès 2008 a été retenue le 28 juin 2007. Le programme n° 108 Administration territoriale est apparu la référence la plus pertinente pour l’expérimentation, car il couvre un large éventail de dépenses et comporte une partie exécutée en administration centrale et une autre en services déconcentrés dans le cadre de budgets globalisés.

Le programme n° 307 Administration territoriale : expérimentation Chorus portera la même nomenclature, le même projet annuel de performances et le même rapport annuel de performances que ceux du programme n° 108 Administration territoriale. Deux régions pilotes (Haute Normandie et Pays de la Loire) ont été retenues pour la mise en œuvre de cette expérimentation.

Les 2 086 agents travaillant dans l’administration préfectorale de ces deux régions sont donc extraits des effectifs du programme Administration territoriale pour être provisoirement affectés au programme Expérimentation Chorus.

Ainsi, l’ensemble des procédures budgétaires et comptables de l’état instrumentées par Chorus pourra être mis en œuvre dans des conditions réelles et sur un périmètre géographique restreint.

Cette mise en œuvre auprès d’un nombre limité d’utilisateurs permettra un suivi soutenu en vue d’analyser le retour d’expérience. Ce retour sur les conditions de mise en œuvre du système Chorus dans des conditions réelles permettra de préparer son déploiement à l’ensemble des programmes du budget général à partir de la gestion 2009. Dans le cadre du déploiement définitif de Chorus, le programme 108 Administration territoriale recouvrera ainsi son unité par fusion avec le programme 307 créé pour le seul exercice 2008.

*

* *

Votre Rapporteur spécial suivra avec intérêt l’évolution de cette expérimentation qui pourrait s’avérer plus onéreuse et plus complexe à mettre en œuvre qu’annoncé au premier abord par l’administration

CHAPITRE IV : LA VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE

I.– LE BUDGET EXÉCUTÉ EN 2006

Ce programme a bénéficié en 2006 de 151,55 millions d’euros d’autorisations d’engagement votés en loi de finances initiale et de 149,35 millions d’euros en crédits de paiement.

Les annulations de crédits se sont élevées à 2,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 3,9 millions d’euros en crédits de paiement.

Le budget exécuté du programme s’est élevé à 141,73 millions d’euros en autorisations d’engagement et 135,58 millions d’euros en crédits de paiement.

Compte tenu des annulations intervenues, 7,25 millions d’euros d’autorisations d’engagement n’ont pas été consommés ainsi que 9,9 millions d’euros de crédits de paiement. Le taux de consommation des crédits ouverts atteint 95,1 % en autorisations d’engagement et 93,2 % en crédits de paiement.

Le programme Vie politique, cultuelle et associative ne représente que 6,2 % des crédits de paiement consommés de la mission Administration générale et territoriale de l’État. Avec 1 458 ETPT réalisés, il représente 4,2 % des emplois de la mission.

Compte tenu de l’absence d’élections générales en 2006, le montant général des dépenses de ce programme s’est trouvé considérablement réduit par rapport à une année d’élection comme 2007.

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE SUR LE PROGRAMME

1.– Des actions clairement définies

Le programme Jeunesse et vie associative se décompose en cinq actions distinctes et bien définies, quoique de poids très inégaux :

1) financement des partis (51,6 % des crédits consommés en 2006) ;

2) organisation des élections (8,5 %) ;

3) commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (2 %) ;

4) cultes (36,6 %) ;

5) vie associative et soutien (1,2 %).

En outre, cinq objectifs ont été fixés à ce programme, chacun d’entre eux étant associé à un indicateur de performance.

2.– Une mesure de la performance encore insuffisante

– L’indicateur 1.1 indique le nombre de jours nécessaire à l’envoi au premier ministre du projet de décret portant répartition de l’aide publique, à compter de la publication de la loi de finances. Cet indicateur, dont les résultats évoluent entre 22 et 35 jours selon les années, s’avère peu parlant dans la mesure où il n’est pas explicité : aucun commentaire ne vient justifier un tel délai, ni son évolution.

– L’indicateur 2.1 fait apparaître le coût moyen des différentes élections par électeur inscrit sur les listes électorales. Il n’est évidemment pas pertinent pour l’année 2006, année sans élection. Toutefois, la structure même de cet indicateur qui ne fait remonter les séries statistiques que sur les trois dernières années ne permet pas de comparer le coût de deux élections similaires tenues à cinq années d’intervalle. Aussi, pour les années à venir, votre Rapporteur spécial suggère que soit rappelé, éventuellement dans la rubrique « analyse », le coût de l’élection précédente. Ainsi, l’indicateur 2.1 du RAP 2007 ou l’analyse qui y sera rattachée devra indiquer le coût par électeur des élections législatives et présidentielles de 2007, mais également rappeler celui des élections de 2002.

Préconisation n° 10 : lorsque le coût d’une élection figure dans le rapport annuel de performances, rappeler le coût de l’élection similaire précédente.

– L’objectif n° 3, qui visait à réduire les rejets de comptes de campagne pour des causes substantielles mais purement matérielles, est abandonné, de même que l’indicateur 3.1, qui lui était associé.

– Les indicateurs 4.1 et 5.1 semblent pertinents et correctement renseignés. Il n’en demeure pas moins que seuls quatre indicateurs sont chargés de retracer les résultats des cinq actions du programme Vie politique, cultuelle et associative. Ce nombre apparaît nettement insuffisant à votre Rapporteur spécial qui préconise l’adoption de nouveaux indicateurs.

Préconisation n° 11 : augmenter le nombre d’indicateurs du programme Vie politique, cultuelle et associative.

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2006

1.– L’action Financement des partis

Dotée de 73,5 millions d’euros aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, cette action a connu un taux de consommation très élevé de 99,6 % qui s’explique par la simplicité de la prévision et de la mise en œuvre des règles relatives au financement des partis politiques et des campagnes électorales.

Les dépenses de cette action sont exclusivement d’intervention.

2.– L’action Organisation des élections

En dépit de l’absence d’élections nationales en 2006, cette action a été dotée de 18 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 16,2 millions d’euros de crédits de paiement. L’essentiel des dépenses a concerné les élections partielles, ainsi que des marchés passés pour l’achat d’enveloppes de propagande en vue de la préparation des élections de 2007. Plusieurs millions d’euros ont également été dépensés pour la mise à niveau du système d’information et la gestion des cartes électorales et volets de procuration.

Au total, seuls 12,1 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 5,9 millions d’euros de crédits de paiement ont été consommés en 2006, ce qui fait apparaître des taux de consommation relativement faibles (respectivement 67,2 % et 36,9 %). Le ministère de l’intérieur justifie ces résultats d’une part par la mise en place d’une réserve de précaution supérieure à 20 % et, d’autre part, par le retard pris par plusieurs marchés pluriannuels de fournitures électorales (enveloppes, cartes électorales…).

Ces éléments n’expliquent toutefois pas pourquoi les dépenses en frais de matériels (titre 2) ont été cinq fois inférieures aux prévisions.

3.– L’action Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

Dotée de 3,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 3 millions d’euros en crédits de paiement, cette action a enregistré des taux de consommations respectifs de 77 % et de 17 %. Comme pour l’action précédente, la responsable de programme justifie ces écarts par le gel supérieur à 20 % supporté par l’action ainsi que par le retard de l’engagement de plusieurs opérations.

Les crédits de personnel ont été dépensés à hauteur de 97,3 %.

4.– L’action Cultes

La dotation de cette action (54,4 millions d’euros en autorisations d’engagement, 54,2 millions d’euros en crédits de paiement) concerne essentiellement les dépenses de personnels. Il s’agit des rémunérations des ministres du culte des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.

Le taux de consommation s’est élevé à 95,2 % en autorisations d’engagement et à 95,7 % en crédits de paiement.

5.– L’action Vie associative et soutien

Cette action, qui regroupe les dépenses de la sous-direction des affaires politiques et de la vie associative s’est élevée à 1,7 million d’euros, aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, pour une dotation initiale de 2,4 millions d’euros. Le taux de consommation s’établit à 70,7 %.

II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008

A.– LE FINANCEMENT DES PARTIS POLITIQUES ET DES ÉLECTIONS

La principale évolution proposée pour 2008 au sein du programme Vie politique, cultuelle et associative concerne une baisse des crédits de l’action 2 Organisation des élections.

En effet, alors que 403,7 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 244,1 millions d’euros de crédits de paiement étaient inscrits en loi de finances pour 2007, 221 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement sont demandés pour 2008. La raison en est évidente : les élections présidentielle et législatives organisées en 2007 ont été bien plus onéreuses que ne le seront les scrutins prévus pour 2008.

Les crédits de l’action 2 pour 2008 sont composés de sept postes de dépenses :

– dépenses de personnel concernant les indemnités versées dans le cadre de la préparation et de l’organisation des élections (26,2 millions d’euros)

– remboursement forfaitaire des candidats aux élections législatives de 2007 de leurs dépenses de campagne (40 millions d’euros)

– organisation des élections municipales (97,48 millions d’euros)

– organisation des élections cantonales (31,14 millions d’euros)

– organisation des élections sénatoriales (1,2 million d’euros)

– organisation des élections partielles (2,5 millions d’euros)

– dépenses communes (4,57 millions d’euros)

1.– Le financement des partis et groupements politiques

a) Les règles d’attribution de l’aide publique

Le montant global des crédits inscrits en loi de finances au titre de l’aide publique aux partis politiques est partagé en deux fractions égales.

La première fraction de l’aide publique est réservée aux partis politiques qui ont présenté, lors du plus récent renouvellement général de l'Assemblée nationale, des candidats dans au moins cinquante circonscriptions. Cette condition ne s'applique pas aux partis politiques n'ayant présenté des candidats que dans un ou plusieurs départements ou territoires d'outre-mer. Les partis spécifiques à l'outre-mer peuvent donc bénéficier de l'aide publique avec un candidat dans une seule circonscription. Seuls les partis dont les candidats ont recueilli au moins 1 % des suffrages exprimés peuvent bénéficier de l’aide publique.

La répartition de cette première fraction de l'aide publique entre les partis bénéficiaires s'effectue proportionnellement au nombre des suffrages obtenus au premier tour des élections législatives de référence par les candidats s’y rattachant. Par ailleurs la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000, tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives, limite le montant de l’aide publique attribuée aux formations politiques méconnaissant l’obligation de parité des candidatures (art. 9-1 de la loi du 11 mars 1988). Lorsque, pour un parti, l’écart entre le nombre de candidats de chaque sexe dépasse 2 % du nombre total de ces candidats, le montant de la première fraction qui lui est attribué est diminué d’un pourcentage égal à la moitié de cet écart. Cette diminution n’est pas applicable aux partis ou groupements politiques ayant présenté des candidats exclusivement outre-mer, lorsque l’écart entre le nombre de candidats de chaque sexe qui s’y sont rattachés n’est pas supérieur à un.

La seconde fraction est réservée aux partis et groupements politiques bénéficiaires de la première fraction. Le montant de cette seconde fraction est réparti chaque année entre les partis bénéficiaires proportionnellement au nombre de députés et de sénateurs qui ont déclaré au bureau de leur assemblée, au cours du mois de novembre de l’année précédente, y être inscrits ou s'y rattacher.

b) Les partis ayant bénéficié de l’aide publique en 2006 et 2007

 

Montants 2006 et 2007 de la première fraction de l’aide publique

Montants 2006 et 2007 de la seconde fraction de l’aide publique

I – Partis et groupements politiques ayant présenté des candidats dans au moins 50 circonscriptions (métropole)

Montant de la première fraction pour 2006
après modulation

Montant de la première fraction pour 2007
après modulation

Montant de la 2ème fraction de l'aide publique pour 2006

Montant de la 2ème fraction de l'aide publique pour 2007

Union pour un mouvement populaire - UMP

9 784 619

9 788 050

22 389 079,63

22 418 985,64

Association parti socialiste, parti radical de gauche et apparentés

9 055 378

9 058 554

10 973 303,85

10 965 325,65

Front national - FN

4 577 940

4 579 546

   

Les Verts

1 883 067

1 883 727

309 730,35

310 758,22

Parti communiste français - PCF

1 881 496

1 882 156

1 902 629,30

1 864 549,30

Union pour la démocratie française - UDF

1 549 198

1 549 741

3 097 303,51

3 063 188,14

Chasse, pêche, nature et traditions - CPNT

645 108

645 334

   

Ligue communiste révolutionnaire - LCR

525 523

525 707

   

Lutte ouvrière - LO

494 996

495 169

   

Mouvement Républicain et Citoyen (Pôle Républicain)

451 921

452 080

44 247,19

44 394,03

Mouvement national républicain - MNR

408 704

408 847

   

Mouvement pour la France - MPF

382 459

382 593

221 235,96

221 970,15

le Trèfle-Les Nouveaux écologistes Homme-Nature-Animaux

149 144

149 197

88 494,39

 

Mouvement écologiste indépendant - MEI

144 958

145 008

 

44 394,03

Rassemblement pour la France - RPF

102 932

102 968

176 988,77

177 576,12

Droit de Chasse

95 574

95 607

   

Régions et Peuples Solidaires

94 545

94 578

   

Génération Écologie - les Bleus

93 904

93 937

   

CAP 21

67 817

67 841

   

Parti des Travailleurs

65 486

65 509

   

Solidarité écologie gauche alternative - SEGA

61 849

61 871

   

Mouvement hommes animaux nature - MHAN

31 616

31 627

   

Énergies démocrates

25 607

25 616

44 247,19

44 394,03

Renouveau Écologique

24 607

24 616

   

Nouvelle Donne

22 371

22 379

   

Centre national des indépendants et paysans - CNIP

20 304

20 311

265 483,16

355 152,25

Initiative Républicaine

19 942

19 949

   

Confédération des écologistes indépendants - CEI

14 862

14 867

   

Rassemblement des contribuables français - RCF

14 025

14 030

   

Concordat Citoyen

13 446

13 451

   

Parti Fédéraliste

11 984

-

   

GIP-Démocratie active

4 285

4 287

   

Sous-total I

32 719 667

32 719 156

39 512 743,30

39 510 687,57

II – Partis et groupements politiques ayant présenté des candidats exclusivement outre-mer

Montant de la première fraction de l'aide publique pour 2006
après modulation

Montant de la première fraction de l'aide publique pour 2007
après modulation

Montant de la 2ème fraction de l'aide publique pour 2006

Montant de la 2ème fraction de l'aide publique pour 2007

Parti Communiste Réunionnais

79 237

79 265

88 494,39

133 182,09

Tahoeraa Huiraatira

78 665

78 693

132 741,58

88 788,06

Groupement France Réunion

52 397

52 415

44 247,19

 

Identité et République

29 332

29 342

   

Fetia Api

26 885

26 895

   

Parti Gaulliste

12 456

12 461

   

Parti Communiste Guadeloupéen

11 879

11 883

44 247,19

44 394,03

L'action

10 392

10 396

   

Te Hono E Tau I Te Honoaui

9 368

9 372

   

Mouvement Populaire Franciscain

8 849

8 852

 

44 394,03

Réunion Avenir Une Ambition Pour La Réunion

8 374

8 377

   

Mouvement Indépendantiste Martiniquais

8 261

8 264

44 247,19

44 394,03

Parti Progressiste Martiniquais

6 730

6 733

   

Guadeloupe Unie Socialisme et Réalités

6 395

6 397

44 247,19

44 394,03

Union Centriste et Libérale

2 831

2 832

   

Priorité Socialiste Réunion

2 502

2 502

   

Archipel Demain

2 259

2 260

88 494,39

88 788,06

Bâtir Le Pays Martinique

892

892

88 494,39

 

Union Libération Guadeloupe - UPLG

1 341

1 341

 

44 394,03

Metz Pour Tous - Démocratie et République

2

2

44 247,19

88 788,06

Sous-total II

359 048

359 174

619 460,70

621 516,43

TOTAL

33 078 715

33 078 330

40 132 204,00

40 132 204,00

c) Les crédits d’aide publique inscrits pour 2008

Le montant inscrit en loi de finances au titre de l’aide publique de l’État aux partis et groupements politiques est fixé depuis 1995 à 40,132 millions d’euros pour chacune des deux fractions, soit un total de 80,264 millions d’euros.

Le montant effectivement réparti depuis 2003 était toutefois de 73,284 millions d’euros. En effet, environ 7 millions d’euros n’étaient pas répartis entre les différents groupements politiques du fait des sanctions prévues à l’égard des partis n’ayant pas respecté les règles de parité fixées par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 qui tend à favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux lors du renouvellement de l’Assemblée nationale de juin 2002.

Les élections législatives organisées en 2007 vont conduire à une nouvelle répartition de l’aide publique. La parité n’ayant toujours pas été respectée, les partis politiques vont subir de nouvelles sanctions financières et la somme maximale prévue par la loi ne sera certainement pas allouée. Toutefois, à l’heure de se prononcer sur le projet de loi de finances pour 2008, les sommes exactes versées à chaque parti ne sont pas encore calculables pour deux raisons : d’une part, tous les recours électoraux n’ont pas encore été examinés par le Conseil constitutionnel et la composition de l’Assemblée nationale n’est donc pas encore figée ; d’autre part, les élus disposent encore de plusieurs semaines avant de déclarer à quel parti politique ils se rattachent. C’est la raison pour laquelle le ministère de l’intérieur a inscrit la somme maximale dans le présent projet de budget (80,264 millions d’euros) bien qu’il paraisse évident que la totalité de la somme ne sera pas versée. Les millions d’euros non consommés viendront en atténuation du déficit budgétaire global.

2.– L’organisation et le financement des élections

Pour l’année 2008, le principal défi du programme réside dans la réussite de la préparation matérielle des scrutins cantonaux, municipaux et sénatoriaux. L’essentiel des crédits de l’action 2 Organisation des élections y sera consacré.

a) Les crédits demandés

Le budget demandé pour l’organisation des élections en 2008 s’élève à 223,05 millions d’euros, répartis de la manière suivante :

– 26,2 millions d’euros de dépenses de personnel. L’organisation des élections est une action qui ne compte pas d’effectifs propres, néanmoins, cette somme correspond au montant prévisionnel des indemnités versées dans le cadre de la préparation et du déroulement des opérations électorales. Cette somme se décompose en 13,15 millions d’euros prévus pour les élections municipales, 12,35 millions d’euros pour les élections cantonales, 0,5 million d’euros pour les élections partielles et 0,2 million d’euros pour les élections sénatoriales ;

– 177,35 millions d’euros de dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel. Ces dépenses seront en grande partie consacrées à l’organisation des élections municipales (97,5 millions d’euros) mais aussi cantonales (31,1 millions d’euros). À noter qu’une somme de 40 millions d’euros est inscrite au titre du remboursement forfaitaire des candidats aux élections législatives de 2007 ;

– enfin, 19,5 millions d’euros seront consacrés à des transferts aux communes pour la tenue des bureaux de vote ainsi que pour subventionner l’achat d’urnes et de machines à voter.

Le coût des scrutins de 2007 ne peut pas être établi de façon définitive à ce jour, certaines dépenses restant toujours à venir. Il devrait sétablir autour de 207 millions d’euros pour lélection du Président de la République, et de 146 millions d’euros pour les élections législatives, dépenses intervenant en 2008 comprises.

En 2002, le scrutin présidentiel avait coûté 200,4 millions d’euros et les élections législatives 134,4 millions d’euros : la hausse des coûts s’avère donc particulièrement modérée et largement inférieure à l’inflation pour l’élection du chef de l’État (+ 3,3 %). Elle s’élève à 8,6 % pour l’élection des députés.

COÛT DES SCRUTINS DEPUIS 2002

Scrutins

Coût total en euros

Élection présidentielle 2002

200 400 000

Élections législatives 2002

134 400 000

Élections européennes 2004

94 846 403

Élections sénatoriales 2004

1 144 823

Élections cantonales 2004

68 778 544

Élections régionales 2004

126 192 176

Élections partielles 2004

3 592 505

Élections partielles 2005

2 260 000

Referendum 2005

123 569 778

Élections partielles 2006

2 500 000

Élection présidentielle 2007 (environ)

207 000 000

Élections législatives 2007 (environ)

146 000 000

En 2007, le coût unitaire par électeur de lélection présidentielle, des élections législatives et du financement des partis politiques pour 2007 (aide publique 2007) s’établit à environ 9,70 euros.

b) La réduction du coût de l’organisation des opérations électorales

Deux réformes sont intervenues en 2007 dans le but de réaliser des économies en matière électorales :

– le ministère a procédé à la simplification des formulaires d’inscription sur les listes électorales et a rendu possible une procédure d’inscription à distance. Parallèlement, la procédure de vote par procuration a été simplifiée : le volet du formulaire de procuration destiné au mandataire, qui était adressé aux frais de l’État par les services postaux au tarif normal, est désormais supprimé. Il revient au mandant d’informer lui-même son mandataire. Compte tenu de l’augmentation continue du nombre de procurations d’un scrutin à l’autre, cette simplification administrative devrait permettre de réaliser de substantielles économies, malheureusement non encore chiffrées ;

– le coût d’un scrutin dépend étroitement du nombre de candidats ou de listes en présence. L’une des conséquences de la mise en place d’une aide publique au financement des partis politiques a été de multiplier les candidatures non représentatives ayant pour seul but l’attribution d’une partie de cette aide. La loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 a introduit de nouvelles dispositions qui prévoient, notamment qu’un parti politique ne peut pas être éligible à l’aide publique si ses candidats n’ont pas obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés dans au moins cinquante circonscriptions. Cette disposition, qui ne réduira pas le montant global de l’aide versée aux partis politiques, devrait permettre une diminution du nombre de candidatures et, ainsi, une réduction des frais d’organisation.

c) Vers une remise en question de la propagande électorale sous forme papier ?

Dans le déroulement d’un scrutin national, présidentiel ou législatif, l’une des dépenses les plus importantes est constituée par la mise sous plis et l’acheminement de la propagande électorale préalable à chaque tour de scrutin. Cette opération mobilise des milliers d’employés de l’État, des collectivités territoriales, mais aussi des volontaires rémunérés qui consacrent plusieurs week-ends à remplir consciencieusement les plis adressés à l’ensemble des électeurs, soit environ 43 millions de personnes. De vastes hangars sont loués à cet effet. Cette propagande étant envoyée à chaque électeur, de nombreuses familles dans lesquelles les enfants sont en âge de voter peuvent recevoir quatre ou cinq fois le même courrier lors de chaque tour.

La mise sous plis de la propagande électorale relative aux élections de 2007 a coûté 76 millions d’euros aux contribuables : 40 millions d’euros pour le scrutin présidentiel et 36 millions d’euros pour les élections législatives. À cette somme, il convient d’ajouter environ 75 millions d’euros de frais d’affranchissement des plis qui sont acheminés par voie postale. Au total, la facture s’est donc élevée à 151 millions d’euros.

Si cette opération répond à la nécessaire mission d’information dévolue au ministère de l’intérieur, il apparaît utile de s’interroger sur la pérennité d’une procédure dont la forme peut paraître désuète, compte tenu des moyens de communication modernes dont disposent la plupart des électeurs. Cette opération est, en outre, très peu respectueuse de l’environnement, qu’il s’agisse du nombre d’arbres abattus à cette occasion ou des milliers de tonnes de déchets qu’il en résulte. À la veille du second tour de l’élection présidentielle, était-il réellement indispensable de rappeler par courrier à tous les électeurs les noms des deux candidats encore en lice ?

La quasi-généralisation des moyens d’information audiovisuels, qui sont légalement tenus de relayer les spots de la campagne électorale officielle mais qui diffusent également de nombreux reportages et débats, ainsi que le développement d’Internet conduisent votre Rapporteur spécial à formuler la proposition suivante : à défaut de supprimer totalement l’envoi postal des documents de propagande électorale, qui restent encore utiles à une frange de la population, le ministère de l’intérieur devra créer un fichier informatisé et accessible par Internet dans lequel pourront s’inscrire les électeurs qui, soucieux d’économiser les deniers publics et de respecter l’environnement, souhaiteront ne plus recevoir de propagande électorale sous forme de papier, mais sous forme électronique.

L’usage veut que les règles électorales ne soient pas modifiées à l’approche d’une élection ; les prochains scrutins présidentiel et législatifs n’étant pas prévus de sitôt, le temps d’agir est arrivé. C’est pourquoi votre Rapporteur spécial a déposé sur ce sujet, le 8 octobre 2007, la proposition de loi n° 262 visant à assurer la transmission par voie électronique de la propagande électorale.

La mise sous plis des élections du printemps 2007 soldée avec retard

Une grande partie du personnel embauché pour la mise sous plis de la propagande électorale, ainsi que certains scrutateurs, ont été rémunérés avec plusieurs mois de retard. À l’heure où le présent rapport spécial est présenté à la commission des Finances de l’Assemblée nationale, 57 départements attendent encore un complément de dotation budgétaire pour finir de payer ces personnes. Or, nombre des personnes recrutées par l’administration pour effectuer ces travaux manuels sont de condition modeste et attendent avec impatience le paiement de leur travail.

Certaines entreprises qui ont imprimé les documents électoraux ainsi que La Poste qui a acheminé plus de 170 millions d’enveloppes contenant la propagande électorale n’ont toujours pas été complètement payées même si les retards de paiement s’expliquent parfois par la lenteur avec laquelle sont arrivées certaines factures.

Une partie des coûts, notamment les frais postaux, semble avoir été sous évaluée lors de l’établissement du projet de loi de finances pour 2007. Il est vrai qu’en la matière, compte tenu de la quantité d’enveloppes à distribuer et des délais réduits, l’appel à la concurrence a pu sembler vain.

Une rallonge budgétaire est donc nécessaire. Elle figure, pour un montant de 64,8 millions d’euros dans le projet de décret d’avance qui a été soumis à votre commission des Finances conformément à l’article 13 de la LOLF (voir le compte-rendu n° 13 de la réunion de commission du 23 octobre 2007). Votre Rapporteur spécial espère que la somme allouée permettra de solder les comptes des élections du printemps 2007.

d) L’utilisation perfectible des machines à voter

Lors du premier tour de l’élection présidentielle, 82 communes ont eu recours au vote sur machine à voter prévu par l’article L. 57-1 du code électoral (loi n° 69-419 du 10 mai 1969) et précisé par le règlement technique ministériel en date du 17 novembre 2003. Les appareils sont acquis directement par les communes auprès des fabricants des machines agréées à l’issue d’une procédure d’appel d’offres. Leur coût varie en fonction des modalités contractuelles admises par les parties.

L’utilisation de ces machines a donné lieu à des critiques diverses, parfois vives et souvent relayées médiatiquement. Outre des considérations de principe fondées sur leur coût pour les finances locales, leurs opposants ont notamment dénoncé la complexité de leur utilisation, la longueur des files d’attente dans les bureaux de vote et les risques de dysfonctionnement technique ou de fraude.

Si le fort taux de participation – et peut-être aussi le trop petit nombre de machines – ont effectivement contribué à la formation de files d’attente parfois très longues, on a également relevé dans quelques bureaux de vote des écarts entre le nombre d’émargements constatés et le nombre de votes enregistrés sur les machines. Entre le premier et le second tour, quatre communes ont renoncé à l’utilisation de ces machines. Toutes les communes y ayant recouru à l’occasion du second tour de l’élection présidentielle les ont cependant réutilisées lors des élections législatives.

Au vu des difficultés rencontrées et afin de renforcer la confiance des citoyens dans le recours aux nouvelles technologies, le ministère de l’intérieur va réunir dans les meilleurs délais un groupe de travail sur ce sujet. À l’issue de ses travaux et des auditions qu’il mènera auprès des parties prenantes, ce groupe de travail se prononcera à la fin de l’année 2007 sur l’éventuelle poursuite de l’utilisation des machines à voter et fera notamment toutes propositions utiles quant à une éventuelle refonte du règlement technique et quant à d’éventuelles modifications à apporter au code électoral (13).

L’accessibilité des opérations de vote aux personnes handicapées (14)

En application de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, le décret n° 2006-1287 du 20 octobre 2006 comporte trois mesures de nature à améliorer l’exercice du droit de vote des personnes handicapées :

– les locaux où sont implantés les bureaux de vote doivent être accessibles, le jour du scrutin, aux personnes handicapées, le cas échéant, au moyen d’aménagements provisoires ou permanents ;

– les bureaux de vote doivent être équipés d’au moins un isoloir permettant l’accès des personnes en fauteuils roulants ;

– le président d’un bureau de vote doit prendre toute mesure utile afin de favoriser le vote autonome des personnes handicapées ; il peut notamment autoriser que l’urne soit temporairement abaissée. Certaines communes, telle Saint-Brandon dans les Côtes d’Armor, utilisent déjà des systèmes de tables avec urnes surbaissées facilitant le vote des personnes à mobilité réduite ;

Les circulaires aux maires concernant le scrutin de 2007 ont rappelé les exigences réglementaires.

3.– La commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

Cette commission, qui compte 41 emplois équivalents temps plein, sera dotée, en 2008, d’un budget de 4,475 millions d’euros se décomposant en 2,644 millions d’euros de frais de personnel et 1,832 million d’euros de frais de fonctionnement hors personnel.

Présidée par M. Jean-Marc Sauvé, cette commission qui a présenté récemment son rapport sur la dernière élection présidentielle a soulevé deux points importants : d’une part, elle préconise que soit fixé un horaire de fermeture unique des bureaux de vote afin que les premiers résultats ne puissent pas être divulgués alors que des opérations de vote sont encore en cours dans certaines villes (15). D’autre part, elle soulève la question de la publication de sondage le jour même du scrutin sur des sites Internet de pays francophones, alors même que ceux-ci sont interdits en France (16).

4.– L’éventuelle évolution de la carte électorale

Une éventuelle évolution de la carte électorale ne pourra être envisagée qu’à la lecture des différents travaux en cours de réalisation, notamment du rapport qui sera remis en novembre 2007 par le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République et les conclusions de la consultation entamée le 17 juillet 2007 par le Président de la République auprès des partis politiques sur la modernisation des institutions.

Toute évolution de la carte électorale, demandée au demeurant par le conseil constitutionnel, devra s’appuyer sur les données chiffrées définitives de recensement de la population fournies par l’Institut national de la Statistique et des Études Économiques (INSEE) qui seront connues à la fin du second semestre 2008 pour l’ensemble du territoire national. Ces données remplaceront celles du dernier recensement datant de 1999.

B.– LES CULTES

En matière de liberté religieuse et de respect de la laïcité, le ministère de l'intérieur poursuit son action incitative en direction des partenaires publics pour permettre au culte musulman de bénéficier des mêmes conditions d'exercice que les cultes anciennement implantés sur notre territoire. Toutefois, en matière de culte dans la France non concordataire, la séparation entre les églises et l'État fait que cette action n’a pas de traduction budgétaire dans le programme Vie politique cultuelle et associative, où seules figurent les dépenses engagées au titre du budget des cultes pour l’Alsace et la Moselle.

1.– Le projet de budget 2008

Le budget demandé au titre des cultes en 2008 s’élève à 53,676 millions d’euros, ce qui constitue un niveau sensiblement équivalent à celui de 2007. La quasi-totalité de cette somme (51,821 millions d’euros) sera employée à rémunérer les 1 393 emplois des ministres des cultes reconnus en Alsace et en Moselle.

La répartition des emplois entre les différents cultes correspond à la nomenclature budgétaire qui prévalait jusqu’en 2005, répartition elle-même assise sur le découpage territorial en paroisses et circonscriptions rabbiniques, soit 76 % des postes pour le culte catholique, 22 % pour les cultes protestants et 2 % pour le culte israélite. La ventilation des crédits obéit à la même répartition. Le plafond d’emplois est fixé en fonction des projections de recrutement et de départ telles qu’elles sont envisagées par les autorités religieuses.

Pour 2008, les dépenses de personnels traduisent une diminution des effectifs des cultes évaluée à seize postes équivalents temps-plein, alors que les dépenses d’intervention et d’investissement sont stables.

Les subventions de fonctionnement (0,6 million d’euros) qui ont fait l’objet d’une revalorisation en 2006 constituent la participation forfaitisée de l’État versée à chaque culte reconnu pour les frais d’administration.

Le solde du budget de l’action culte (1,255 million d’euros) est consacré à des dépenses d’investissement. Il s’agit d’opérations d’entretien, de mise aux normes (sécurité incendie et conformité électrique notamment) des immeubles dont l’État est propriétaire (grands séminaires et palais épiscopaux) et mis à disposition du culte catholique en application du décret du 6 novembre 1813.

2.– La pérennité de la loi de 1905

Le ministère de l’intérieur, qui rappelle le principe de séparation des églises et de l’État ainsi celui de la liberté de culte, affirme n’envisager aucune modification de la loi du 9 décembre 1905.

C.– VIE ASSOCIATIVE ET SOUTIEN

1.– Les objectifs de la politique du ministère

Enfin, sur le plan de la vie associative, le ministère de l’intérieur est mobilisé sur la mise en œuvre du nouveau régime juridique des fondations reconnues d’utilité publique, élément-clef de la politique de développement du mécénat. Les nouveaux statuts types, souhaités par les partenaires de l’État et adoptés par le Conseil d’État le 2 avril 2003, ont permis un allègement de la tutelle administrative et introduit davantage de souplesse dans le fonctionnement de ces fondations.

Ce nouveau régime juridique s’est ainsi traduit par un accroissement très sensible du nombre de fondations créées ou en projet : le rythme annuel des projets présenté a été multiplié par quatre.

Parallèlement, le Gouvernement s’est engagé à accélérer la procédure de reconnaissance d’utilité publique des associations et des fondations. Désormais, la réponse d’un ministère saisi pour avis par les services du ministère de l’intérieur sur un projet de reconnaissance d’utilité publique ou de modification des statuts d’un établissement reconnu d’utilité publique est réputée favorable à défaut de réponse dans un délai de deux mois. Cette mesure a naturellement resserré les délais ouverts aux services instructeurs sans toutefois compenser l’augmentation sensible du nombre des dossiers déposés.

Aussi, dans les années à venir, l’objectif du ministère de l’intérieur est de réduire les délais d’instruction de dossiers de reconnaissance d’utilité publique de plus en plus nombreux, grâce à l’adoption en son sein d’une organisation et de procédures en rapport avec cet impératif.

2.– De modestes crédits pour l’exercice 2008

Les crédits de cette action sont modestes puisqu’ils ne s’élèvent qu’à 0,203 million d’euros, tous inscrits en fonctionnement. Il s’agit principalement des dépenses de fonctionnement courant de la sous-direction des affaires politiques et de la vie associative.

Les crédits de titre 2, correspondant à la rémunération des personnels de la sous-direction des affaires politiques et de la vie associative sont, à partir de 2008, transférés vers le programme Conduite et pilotage des politiques l’intérieur. Ils passent ainsi de 2,2 millions d’euros à 0.

Les crédits hors titre 2 connaissent une baisse significative. Les crédits de fonctionnement (0,2 million d’euros) couvrent d’une part, l’ensemble des dépenses de fonctionnement courant de la sous-direction des affaires politiques et de la vie associative (SDAPVA), d’autre part, les dépenses liées au projet informatique Waldec (Web des Associations Librement DÉClarées).

Les dépenses de fonctionnement courant de la SDAPVA sont stables par rapport à 2007 et sont évaluées à 53 500 euros, soit un ratio de 1 515 euros par équivalent temps plein.

Un montant de 150 000 euros est inscrit pour le développement de l’application Waldec alors que 350 800 euros lui étaient consacrés en 2007. Ce projet vise à créer un répertoire national des associations dites « loi de 1901 », à partir des données déclarées par les sociétaires en préfecture et sous-préfecture (à l’exception des associations de droit local qui feront l’objet ultérieurement d’un module spécifique).

Cet outil interministériel a pour objet d’échanger des données entre les services de l’État, d’offrir au monde associatif une véritable simplification administrative par la réduction significative des pièces à fournir dans la constitution des divers dossiers à présenter à l’administration, de permettre la production de statistiques sur le monde associatif et de dématérialiser totalement à terme la procédure de déclaration, de modification et de dissolution d’association. Le déploiement de Waldec se poursuit au dernier trimestre 2007 pour une mise en œuvre sur l’ensemble du territoire prévue au premier semestre 2008.

CHAPITRE V : LA CONDUITE ET LE PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR

Le programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur (CPPI) est le programme de pilotage stratégique du ministère. La modestie relative du volume de ses crédits traduit l’important effort effectué par le ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales pour rattacher à chaque programme opérationnel, conformément à la lettre et à l’esprit de la LOLF, la quasi-totalité des crédits qui concourent à la réalisation de ses objectifs propres.

Ce programme regroupe des fonctions transversales, ayant toutes pour caractéristique de porter des politiques bénéficiant à l’ensemble des structures du ministère, tout en étant très diverses dans leurs domaines d’intervention : systèmes d’information, ressources humaines, affaires financières, affaires immobilières, communication, études, affaires juridiques et contentieux. Placé sous la responsabilité de la secrétaire générale du ministère, le programme CPPI rassemble des directions et services, jusque-là autonomes par tradition. Il apparaît ainsi comme un instrument très utile de coordination.

I.– LE BUDGET EXÉCUTÉ EN 2006

Le programme Conduite et pilotage a bénéficié en 2006 de 661,69 millions d’euros d’autorisations d’engagement votés en loi de finances initiale et de 474 millions d’euros en crédits de paiement.

9,1 millions d’euros ont été ouverts et 3,7 annulés en autorisations d’engagement tandis que 4,5 millions d’euros ont été ouverts et 3,7 annulés en crédits de paiement.

Le budget exécuté du programme s’est élevé à 648,251 millions d’euros en autorisations d’engagement et 457,95 millions d’euros en crédits de paiement.

Compte tenu de ces modifications intervenues en cours d’exercice, 18,63 millions d’euros en autorisations d’engagement n’ont pas été consommés, de même que 16,9 millions d’euros de crédits de paiement. Le taux de consommation des crédits ouverts atteint 97,2 % en autorisations d’engagement et 96,4 % en crédits de paiement.

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE SUR LE PROGRAMME

1.– Sept actions

Le programme est divisé en sept actions d’importances très inégales. Le caractère distinct de l’objet de chacune d’entre elles ne permet toutefois guère d’envisager raisonnablement un éventuel regroupement :

1) état-major (4,9 % des crédits) ;

2) expertise, audit, prévision, études (2,1 %) ;

3) système d’information et de communication (21,6 %) ;

4) fonction soutien de gestion des ressources humaines (18,3 %) ;

5) affaires financières et immobilières (37,3 %) ;

6) conseil juridique et traitement du contentieux (13,6 %) ;

7) libertés publiques (2,3 %).

2.– Des objectifs nombreux, mais des indicateurs de performance dont le nombre se réduit comme peau de chagrin.

Ce programme se décompose en sept objectifs assortis de quinze indicateurs, ce qui, au premier abord, pourrait faciliter le travail de contrôle des parlementaires. Malheureusement, un examen attentif laisse apparaître les nombreuses faiblesses des indicateurs de performance.

– L’indicateur 1.1, relatif au coût du programme dans le budget global du ministère est supprimé.

– L’indicateur 2.1, relatif au pourcentage de travaux de l’inspection générale de l’administration n’ayant pas donné lieu a des suites dans un délai de six mois sera remplacé par un autre indicateur en raison « des difficultés d’interprétation (…) et des observations des assemblées parlementaires ».

– Trois indicateurs (3.1, 3.2 et 3.3) ont pour finalité de cerner les performances des systèmes d’information et de communication. Si les deux premiers semblent pertinents et d’interprétation aisée, il n’en est pas de même du troisième qui exprime la disponibilité des applications et dont les valeurs s’échelonnent entre 99,7 % et 99,8 %. C’est à juste raison que le responsable du programme envisage de remplacer les pourcentages de disponibilité par des durées annuelles d’indisponibilité exprimées en heures et minutes, ce qui sera plus explicite.

– Trois indicateurs étaient destinés à cerner la volonté de l’administration d’« améliorer l’adaptation des processus d’affectation aux besoins des autorités d’emploi en recherchant la meilleure adéquation profil/poste ». Le deuxième d’entre eux (taux de réalisation des demandes de mobilité des agents), mal renseigné, est supprimé.

– Trois indicateurs pertinents et renseignés sont consacrés à l’action immobilière du ministère. Ils mettent respectivement en lumière les dépassements de délais, de coût et le prix de la construction au m².

– En revanche, deux des trois indicateurs de l’objectif n° 6 (améliorer la prestation rendue en matière de défense de l’État) vont être supprimés en l’absence d’un système informatique permettant de les renseigner. Le troisième, relatif au taux de règlement à l’amiable, bien que renseigné, sera également supprimé en raison des difficultés liées à son interprétation.

– Le septième objectif, lié à la fourniture d’expertise, sera également privé de son indicateur, sans qu’aucune raison ne soit avancée.

Au total, six des quinze indicateurs d’origine seront donc supprimés lors du prochain exercice budgétaire, ce qui va priver certains objectifs de tout moyen d’évaluation de la performance. Il convient évidemment d’en remplacer le plus grand nombre pour permettre le contrôle parlementaire, mesurer la performance de l’administration et rendre tout son sens à la LOLF.

Préconisation n° 12 : proposer de nouveaux indicateurs de performances pour le programme de conduite et pilotage, et veiller à ce qu’ils soient soigneusement renseignés.

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2006

1.– L’action État-major

Dotée 21,73 millions d’euros aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, cette action a connu une surconsommation étonnante de ses crédits : 144,9 % en autorisations d’engagement et 142,5 en crédits de paiement. Le ministère de l’intérieur justifie les dépassements de dépenses hors titre 2 par une modification de la configuration ministérielle mais n’est pas très explicite sur le dépassement de plus de six millions d’euros en frais de personnels.

2.– L’action Expertise, audit, prévisions études

Cette action, en revanche, a enregistré un faible taux de consommation de ses crédits : 77,0 %, en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, ce qui compense partiellement la surconsommation de l’action précédente. Là encore, le rapport annuel de performances justifie l’écart entre les prévisions et les consommations hors titre 2, mais n’évoque nullement les 2,8 millions d’euros qui n’ont pas été dépensés en frais de personnels.

3.– L’action Système d’information et de communication

La consommation des crédits de cette action présente une plus grande cohérence que celle des deux premières : les crédits inscrits en loi de finances initiale (163,75 et 145,03 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement) ont été consommés respectivement à hauteur de 85,4 % et 85,2 %. Les crédits de personnel, dont la dépense semble en principe plus prévisible, ont été consommés à hauteur de 99 %, tandis que les taux de consommation sont plus faibles pour les dépenses de fonctionnement et d’intervention.

Nonobstant les chiffres fournis par les tableaux, le ministère de l’intérieur fait valoir toutefois que « 100 % des autorisations d’engagement ont été consommées, ainsi que 90 % des crédits de paiement ».

4.– L’action Système d’information

Dotée en loi de finances initiale de 132,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 131,9 millions d’euros en crédits de paiement, cette action n’a consommé que 89 % de ses crédits, aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement. Ce résultat s’explique à la fois par une dotation réelle inférieure aux prévisions ainsi que par la mise en réserve transversale de 5 % des crédits.

5.– L’action Affaires financières et immobilières

Cette action affiche une nette surconsommation. Les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés, en 2006, à 228,02 millions d’euros d’autorisations d’engagement et à 60,16 millions d’euros de crédits de paiement. Or, ce sont respectivement 241,7 millions d’euros et 69,7 millions d’euros qui ont été dépensés, soit des taux de consommation de 106 % et de 115,9 %.

Le ministère attribue cette différence à la progression des loyers, charges et fluides associés, au changement de paiement du loyer du site de Nélaton et à de nouvelles prises à bail. Un changement de doctrine intervenu en cours de gestion sur l’imputation des dépenses de location avec option d’achat, et concernant notamment le pôle de renseignement de Levallois-Perret, fausse la répartition des montants entre les différents titres.

Notons que la Cour des comptes relève dans son rapport que le contrôleur budgétaire a refusé de viser la convention de location avec option d’achat de l’immeuble en question, « en raison de son impact défavorable sur les finances publiques ». Cette information n’apparaît pas dans le rapport annuel de performances.

6.– L’action Conseil juridique et traitement du contentieux

Dotée de 82,4 millions d’euros aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, cette action a connu un taux de consommation de ses crédits de 107,1 % en autorisations d’engagement (88,3 millions d’euros) et de 106,5 % en crédits de paiement (87,8 millions d’euros).

Mettant l’accent sur la difficulté d’établir des prévisions chiffrées en matière de contentieux, le ministère rappelle que 5 % des crédits, soit 4 millions d’euros, ont été mis en réserve en début d’année. Deux abondements en gestion ont ensuite permis d’ajuster les besoins disponibles à la demande pour faire face à la fois aux condamnations de l’État et aux transactions à l’amiable. Ces abondements ont été opérés, l’un par le jeu de la fongibilité asymétrique (3,4 millions d’euros), l’autre par le dégel de 6,6 millions d’euros.

Le poste de dépenses le plus important (40,7 millions d’euros) est celui des indemnisations liées aux refus de concours de la force publique.

7.– L’action Libertés publiques

17,9 millions d’euros étaient inscrits en loi de finances initiale, aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement. 15,1 millions d’euros ont été consommés en autorisations d’engagement et 14,9 millions d’euros en crédits de paiement. Les taux de consommation s’élèvent respectivement à 84 % et 83,8 %.

Si le taux de consommation est relativement élevé en titre 2 (92 %, sans qu’aucune explication ne soit fournie), il est beaucoup plus faible en fonctionnement (30 % en autorisations d’engagement et 27,3 % en crédits de paiement) en raison de modifications d’imputations survenues en cours d’exercice.

8.– L’opérateur du programme

L’Institut national des hautes études de sécurité (INHES) est le seul opérateur du programme de Conduite et pilotage. En 2006, l’institut s’est réorganisé en trois entités :

– Observatoire national de la délinquance ;

– Formation, études et recherches ;

– Intelligence économique et gestion de crise.

Cet institut était doté, en loi de finances initiale d’un budget de 5,3 millions d’euros, aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement. Le budget exécuté a été supérieur à ces données puisqu’il s’est élevé à 5,7 millions d’euros en autorisations d’engagement (106,6 %) et à 5,5 millions d’euros en crédits de paiement (103 %). Le rapport annuel de performances n’apporte pas d’éclaircissement sur ce point.

II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008

La principale priorité du programme en 2008 sera, dans le cadre d’un budget réduit, de réussir l’intégration de l’outre-mer. Le programme se voit transférer 298 emplois supplémentaires ainsi que les crédits relatifs à l’administration centrale de l’outre-mer (17,56 millions d’euros en autorisations de paiement et 16,95 en crédits de paiement).

Par ailleurs, le programme doit contribuer à l’effort d’économie en matière de fonctionnement, fixé à 7 millions d’euros.

Les principaux enjeux du programme se situent dans le domaine de la gestion. Il s’agit d’accroître l’efficacité, l’efficience et le dynamisme de fonctions capitales pour l’ensemble des programmes du ministère et d’accompagner la modernisation de celui-ci.

À cette fin, le ministère s’appuie sur des instruments de gestion tels que le schéma directeur immobilier de l’administration centrale, la modernisation des systèmes d’information et de communication, la comptabilité d’analyse des coûts, le développement du contrôle de gestion par un réseau de quatorze contrôleurs de gestion répartis dans l’ensemble des directions, la politique ministérielle des achats.

A.– LE PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ADMINISTRATION CENTRALE (17)

1.– Le recensement des sites

a) Bâtiments implantés à Paris et en Île-de-France

Les emprises situées à Paris et en Île-de-France regroupent la majeure partie du patrimoine de l’administration centrale avec une superficie de 221 000 m² de surface hors œuvre nette (SHON), soit 79,2 % du total. Elles se décomposent ainsi :

L’îlot Beauvau (rues Cambacérès, des Saussaies, de Penthièvre et Faubourg Saint-Honoré) représente quinze immeubles en propriété, dont dix contigus, et deux en location pour une superficie de 60 025 m² (21,5 %) comprenant 3 300 agents.

Le site Nélaton (7, rue Nélaton, Boulevard de Grenelle, tours Mercure I et Mercure III) dans le quinzième arrondissement parisien comprend cinq immeubles en location dont trois quasi contigus pour une superficie de 44 083 m² (15,8 %) et héberge 2 267 agents. Le regroupement des services de renseignement à Levallois-Perret a entraîné la libération par la Direction de la surveillance du territoire (DST) de ses anciens locaux dans l’immeuble de la rue Nélaton et, dès juillet 2007, de résilier le bail de l’immeuble « Tour Mercure I » qui hébergeait une partie des services administratifs de la Police nationale. Les immeubles « Tour Mercure III » et « 34, 42 Bd de Grenelle » verront également leurs baux résiliés début 2008 une fois leurs occupants rapatriés également au 7 rue Nélaton.

Le site de Pantin, en Seine-Saint-Denis, est constitué d’un bâtiment en propriété de 24 141 m² (8,7 %), qui abrite 281 agents affectés à l’activité de garage du service central des automobiles (SCA) et à l’imprimerie de la Direction centrale de la police judiciaire (DCPJ).

Le site de Lognes (Cours des petites écuries et Val Maubuée), en Seine-et-Marne, regroupe deux immeubles en propriété d’une superficie totale de 23 068 m² (8,3 %), et regroupe 585 agents affectés principalement à la formation, pour ce qui concerne l’immeuble sis Cours des petites écuries, et à l’une des deux unités de production des cartes nationales d’identité pour celui de Val Maubuée.

À Nanterre, dans les Hauts-de-Seine, le ministère loue quatre immeubles dont trois contigus pour une superficie totale de 18 832 m² (6,8 %). Ces locaux sont occupés par 800 agents majoritairement de la Direction centrale de la police judiciaire (DCPJ), du Service de coopération technique internationale de police (SCTIP) et du Service de sécurité du ministère de l’intérieur (SSMI). La plus récente des quatre locations date de 2006 (2 492 m2) et a permis de finaliser le regroupement des bureaux de la DCPJ antérieurement basés à Beauvau.

À Asnières, également située dans les Hauts-de-Seine, le ministère dispose d’un immeuble d’une superficie de 11 160 m² (4 %) occupé exclusivement par la Direction de la défense et de la sécurité civile (DDSC) et ses 365 agents.

À Levallois-Perret, toujours dans le département des Hauts-de-Seine, le ministère de l’intérieur occupe un immeuble de 25 696 m² (9,2 %) qui fait l’objet d’une location avec option d’achat et qui accueille, depuis juillet 2007, les services en charge du renseignement (DST, DCRG, SDAT).

Depuis mai 2007, le secrétariat d’état à l’outre-mer, dont les locaux sont situés rue Oudinot, dans le 7ème arrondissement de Paris, est rattaché au ministère de l’intérieur. Ce patrimoine représente environ 6 000 m² utiles de bureaux.

Pour mémoire, l’administration a cédé en octobre 2006 un immeuble sis 1, avenue Charles Floquet, dans le 7ème arrondissement de Paris. Cette emprise était gérée par les services du Premier ministre mais occupé par la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT), rattachés alors au ministre chargé de l’aménagement du territoire, délégué auprès du ministre de l’intérieur. Une partie du produit de cession a déjà été affectée au bénéfice du programme CPPI sur le compte d’affectation spéciale alimenté par les cessions immobilières, soit six millions d’euros. Ces crédits ont été utilisés à la réalisation de travaux dans l’immeuble sis 8, rue de Penthièvre où s’est réinstallée la DIACT, mais aussi sur les sites de Beauvau et de Nélaton où ont été relogés des services installés auparavant 8, rue de Penthièvre. Le reliquat du produit de cession, soit 18 millions d’euros, reste à verser sur le compte d’affectation spéciale par le ministère du budget.

Les autres sites sont de moindre importance (4,9 % de la superficie totale) :

– des locaux à Montmorency (Val d’Oise), mis à disposition par le Conseil général, héberge le service d’immatriculation des cyclomoteurs ;

– un bâtiment de Vélizy-Villacoublay (Yvelines) est occupé par le Service de la communication et héberge à la fois des bureaux et des locaux de stockage ;

– des locaux au Chesnay (Yvelines) regroupent le fichier des étrangers de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) ainsi que le magasin central de la police nationale.

b) Les implantations en province

Les implantations hors Ile-de-France représentent 20,8 % du patrimoine de l’administration centrale :

– le site d’Ecully accueille la sous direction de la police technique et scientifique, intégrant l’Institut national de la police scientifique ;

– des bâtiments de Limoges sont occupés par le deuxième centre de production des cartes nationales d’identité, ainsi que par l’atelier central de réparation automobile de la direction de l’administration de la police nationale (DAPN) ;

– des locaux de Clermont-Ferrand sont occupés par l’Institut national de formation de la police nationale ;

– des bureaux à Draguignan accueillent le bureau des Pensions et allocations d’invalidité (bureaux et fichiers) ;

– le site de Strasbourg accueille le bureau des Cultes ;

– des espaces spécialisés hébergent à Rennes le Centre de gestion du réseau général de transport de télécommunications ;

– des locaux accueillent à Nîmes le groupement central des hélicoptères de la sécurité civile ;

– des bureaux d’Agen sont occupés par le Service central des rapatriés ;

– des espaces spécialisés à Périgueux abritent le bureau des archives du Service central des rapatriés ;

– des locaux à Reims accueillent le magasin central et l’atelier national des transmissions et de l’informatique de la direction des systèmes informatiques et de communication (DSIC).

2.– L’état des bâtiments et les ratios d’occupation

Le patrimoine immobilier de l’administration centrale présente des disparités importantes quant à l’état technique des bâtiments et des surfaces d’occupation moyennes comme le montre la situation des sites majeurs :

L’ensemble des locaux de l’îlot Beauvau est vétuste et nécessite un programme de travaux de mise aux normes conséquent. Une partie de ces travaux, déjà engagés, ne peut être faite en site occupé. Le ratio d'occupation est de 18 m² par agent, avec des situations disparates au sein même du site.

En dépit de certains travaux réalisés par le propriétaire à la suite de la renégociation du bail, l’état technique de l’immeuble de la rue Nélaton (réseau électrique notamment) demeure très insatisfaisant et ne peut faire l’objet de travaux lourds en site occupé. Le ratio d'occupation est de 19,8 m² par agent.

Les travaux de mise aux normes de sécurité incendie sont en cours d’achèvement à Lognes dans les bâtiments du Val Maubuée. Le ratio d’occupation est de 39,4 m² par agent. Ce chiffre est à apprécier en tenant compte du nombre de salles de réunions induit par la destination de centre de formation de ce site.

À Pantin, certains travaux de restructurations sont nécessaires, notamment pour la façade principale. S’agissant essentiellement de locaux d’activités techniques, le ratio d’occupation par agent n’est pas pertinent pour ce site.

Les bâtiments des sites de Nanterre et d’Asnières sont dans des états techniques satisfaisants. L’immeuble d’Asnières a fait l’objet de travaux dans les sous-sols pour réduire la vulnérabilité de ce site face à une crue de type 1910. Les ratios d’occupation sont de 22,8 m² par agent pour Nanterre et 31,14 m² pour Asnières.

Sur l’ensemble des sites de la région parisienne, la surface moyenne par agent est de 9,6 m² de surface utile de bureau, de 16,2 m² de surface utile totale, de 19,5 m² pour la surface dans œuvre et de 21 m² de surface hors œuvre nette. Sur certains sites, les espaces spécialisés sont en nombre insuffisant. À titre de comparaison, les ratios de surface dans œuvre par agent sont de 30 m² pour le ministère des finances, 29 m² pour le ministère de la culture, 23 m² pour le ministère de l’équipement (avant intégration dans le ministère de l’écologie, du développement et de l’aménagement durable).

3.– La stratégie immobilière

Le projet de schéma directeur immobilier de l’administration centrale prévoit le redéploiement des services autour de quatre pôles fonctionnels dont le ministère de l'intérieur serait à terme propriétaire :

– le pôle Beauvau, dit pôle décisionnel ;

– un pôle regroupant la majorité des services transversaux et de soutien du ministère ;

– un pôle de police opérationnelle ;

– un pôle consacré au renseignement et à l’anti-terrorisme qui a constitué la première étape dans la mise en œuvre du schéma directeur immobilier puisque ces services sont désormais relogés sur leur nouveau site unique situé à Levallois-Perret.

Parallèlement, il est prévu d’externaliser l’exploitation et la maintenance, la démarche étant engagée pour le centre de formation de Lognes et le pôle renseignement.

B.– LE PÔLE DE RENSEIGNEMENT DE LEVALLOIS-PERRET

Le ministère de l’intérieur a décidé, en 2005, de regrouper ses services de renseignement (DST, DCRG, DCPJ-SDAT) dans un même immeuble pour des raisons à la fois immobilières (rationalisation des implantations du ministère) et fonctionnelles (perspective de fusion des services) (18).

Ayant recherché des immeubles répondant à des critères précis, notamment en matière de sécurité, le ministère de l’intérieur a décidé de prendre à bail, à compter du 1er janvier 2006, un immeuble de 25 000 m² de surface utile au 84, rue de Villiers à Levallois-Perret. Le ministère a ensuite décidé d’acquérir l’immeuble en raison de la nature des services occupants et de l’importance des travaux d’aménagement et de sécurisation rendus nécessaires par l’installation du pôle renseignement. Au regard du montant de ces investissements, la location avec option d’achat a été considérée la formule économiquement la plus avantageuse.

Le projet de convention de location avec option d’achat entre le ministère et la société Icade a été soumis en juillet 2006 au contrôleur budgétaire, qui a refusé de le viser, au motif de l’impact négatif de ce contrat sur les finances publiques. Le ministre délégué au budget et à la réforme de l’État ayant autorisé le ministre de l’intérieur à passer outre l’avis du contrôleur budgétaire et comptable par lettre du 31 juillet 2006, une convention a été signée le 2 août 2006. Au 31 décembre 2026, l’immeuble aura alors une valeur résiduelle de 41,593 millions d’euros. L’État garde cependant contractuellement la possibilité de lever l’option chaque année, au prix d’achat, diminué du remboursement progressif du capital.

Le loyer versé par l’État résulte du montant de l’investissement (acquisition et travaux) soit 180,4 millions d’euros hors taxes et du coût du financement supporté par le bailleur. Il est payable d’avance, en deux termes égaux, le 1er janvier et le 1er juillet, aux conditions suivantes : 6 354 520 euros hors taxes pour le second semestre 2006 ; 13 098 470 euros hors taxes pour 2007 ; à partir de 2008, le montant est égal à celui de l’année précédente augmenté de 2 %.

Les travaux d’aménagement et de sécurisation menés par la société Icade ont été réalisés entre le 2 janvier et le 29 juin 2007. Aux 13,2 millions d’euros se sont ajoutés 9 579 227 euros TTC de travaux (contrôles d’accès, vitrages blindés, câblage courants faibles), aux termes d’une convention de mandat passée entre le ministère et la société Icade le 29 janvier 2007.

L’emménagement des services de renseignement à Levallois-Perret a débuté le 22 mai 2007 pour s’achever le 13 juillet. Les services sont satisfaits de leur nouvelle installation, les locaux étant nettement plus fonctionnels que les précédents.

C.– LES LOGEMENTS DE FONCTION RELEVANT DE LA MISSION

1.– L'administration centrale (programme CPPI).

Le ministère dispose, pour loger les ministres et fonctionnaires appelés à exercer leurs fonctions en administration centrale, d’un parc de 83 appartements répartis sur plusieurs sites dans Paris et la petite couronne.

La gestion patrimoniale de ces appartements, à 95 % en propriété, est réalisée par le bureau des affaires immobilières de l’administration centrale (BAIAC), à l’exception de six logements qui relèvent d’une gestion directe par le cabinet, dont les appartements de la ministre, et six par la direction de la défense et de la sécurité civile.

S’agissant des logements gérés par le BAIAC, leur nombre et leurs caractéristiques sont précisés dans les tableaux suivants :

TABLEAU GÉNÉRAL DES LOGEMENTS DE FONCTION DU PROGRAMME CPPI

Type de concession

Nombre au 01/01/2007

Nombre au 01/08/2007

Conventions d'occupation temporaire (COP)

24

20

Utilités de service (US)

22

21

Nécessités absolues de service (NAS)

8

6

TOTAL

54

47

Une partie des logements actuellement vacants doit faire l’objet de travaux de rénovation.

2.– L'administration territoriale (programme AT).

Le ministère dispose, pour loger les personnels affectés en administration territoriale, d’un parc de 942 logements.

TABLEAU GÉNÉRAL DES LOGEMENTS DE FONCTION DU PROGRAMME AT

Type de concession

Nombre au 01/01/2007

Nombre au 01/08/2007

Nécessités absolues de service (NAS) ou assimilées

909

909

Utilités de service (US)

20

20

Conventions d'occupation temporaire (COP)

13

13

TOTAL

942

942

Ce tableau appelle quelques précisions :

Les logements par nécessité absolue de service (NAS) concernent statutairement les logements des membres du corps préfectoral (préfets, sous-préfets, secrétaires généraux et directeurs de cabinet) au nombre de 570. Ils concernent également 252 logements dévolus aux personnels du cadre national des préfectures, essentiellement des concierges.

Les logements assimilés à des nécessités absolues de service, au nombre de 87, concernent des logements dévolus aux personnels du cadre national des préfectures, là encore essentiellement des concierges.

Les membres du corps préfectoral bénéficient d’un logement de fonction, quel qu’en soit le régime juridique, ainsi que les stagiaires de l’ÉNA (76), certains chauffeurs (30) ainsi que divers agents polyvalents (10).

75 % de ces logements sont mis à disposition par les conseils généraux conformément à la clef de répartition du patrimoine de l’administration territoriale.

D.– LE CONTENTIEUX DU MINISTÈRE DE L’INTÉRIEUR (19)

1.– Un budget considérable, heureusement en baisse

L’action n° 6 du programme CPPI porte sur le Conseil juridique et le traitement du contentieux. Les crédits alloués à cette action qui s’élevaient à 84,2 millions d’euros en 2007, devraient connaître une légère diminution puisque 82,4 millions d’euros seulement sont demandés dans le présent projet de loi de finances (- 2,1 %). Ce budget n’en demeure pas moins conséquent. Il reste supérieur à celui dévolu, par exemple, au financement des partis politiques.

Cette dotation concerne principalement les dépenses de contentieux relevant directement de la compétence du ministre de l’intérieur, qu’elles soient issues d’un jugement ou d’un règlement négocié à l’amiable. Les dépenses interviennent à la suite de l’engagement de la responsabilité de l’État, soit pour faute, soit sans faute.

Les principaux postes de dépense sont les suivants :

– frais de poursuite et de contentieux ;

– honoraires d’avocats, avoués, experts et autres auxiliaires de justice ;

– refus de concours de la force publique et indemnisations faisant suite à la responsabilité de l’État dans le cadre d’attroupements ou de rassemblements. L’entrée en vigueur de la LOLF s’est accompagnée d’un changement de nature des crédits de contentieux, qui d’évaluatifs sont devenus limitatifs. Face à cette contrainte, le ministère a mis en place un certain nombre de mesures visant à une meilleure maîtrise de la dépense : encouragement du recours à la transaction amiable, élaboration d’outils de suivi des consommations locales, développement des échanges de bonne pratique entre préfectures et SGAP, diffusion de la jurisprudence…

Cette action s’est poursuivie en 2007 avec l’instauration d’un système d’échanges réguliers avec les préfectures les plus concernées. L’exercice se traduit par le recensement des dossiers pouvant présenter un risque budgétaire, qu’elle qu’en soit l’échéance. L’objectif consiste à apprécier plus finement le montant des contentieux susceptibles de nécessiter un financement. C’est sur la base d’un premier recensement organisé en janvier 2007 que le ministère de l’intérieur a pu évaluer la charge financière potentielle de l’État en matière de refus de concours de la force publique : 1 900 dossiers pour un montant estimé à 25 millions d’euros.

2.– Une évolution en matière de concours de la force publique

Paradoxalement, si les négociations avec les bailleurs privés ont pu généralement aboutir, la situation s’est révélée variable pour les bailleurs publics dont certains seulement ont accepté le principe même de la négociation.

La négociation des transactions amiables a généré, dès cette année, une économie substantielle mais avec un nombre de transactions amiables inférieur. 30 millions d’euros ont été dépensés, en 2006, en transactions amiables par les préfectures contre 71 millions d’euros en 2005 (y compris une transaction amiable exceptionnelle et globale conclue dans le département de l’Essonne pour environ 11 millions d’euros).

Le taux moyen d’octroi du concours de la force publique, particulièrement faible il y a encore quelques années, augmente de façon sensible et régulière : 65 % en 2006 au lieu de 56 % en 2005 et 45 % en 2004.

À la suite du rapport de la mission d’audit de modernisation sur concours de la force publique, les préfectures ont été incitées à un réexamen régulier des demandes de concours par un membre du corps préfectoral, ainsi qu’à une harmonisation des pratiques locales quant au taux d’octroi du concours de la force publique. Cet élément, même s’il a évidemment des limites tenant à la situation sociale des intéressés et aux difficultés rencontrées pour le relogement de ces derniers, va évidemment dans le sens d’une baisse des dépenses à l’avenir.

L’État fragilisé en matière d’expulsion locative

Votre Rapporteur spécial constate que l’État subit toujours un préjudice en matière d’expulsion locative. En effet, lorsqu’il n’autorise pas le concours à la force publique pour expulser les locataires défaillants, il doit dédommager les propriétaires ; quand il accorde le concours de la force publique, il est tenu, sauf mauvaise foi manifeste des locataires, de trouver un nouveau logement pour les personnes expulsées.

La réalisation de l’audit de modernisation sur les refus de concours de la force publique a été l’occasion de montrer que ce sujet s’inscrit dans une politique d’ensemble. Plusieurs ministères sont en effet concernés alors que la charge financière que représente l’indemnisation du refus de concours, qui est la résultante de toute la « chaîne » de décisions antérieures, pèse exclusivement sur le ministère de l’intérieur.

Un groupe de travail a été constitué entre le ministère de l’intérieur et celui de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement afin de déterminer quelles orientations pouvaient être retenues en ce domaine. Il est notamment envisagé que, pour les mesures ne relevant pas de la loi, soit élaborée une circulaire dans le champ de compétences respectif de chacun de deux ministères de manière à préciser certains points ou à valoriser les « bonnes pratiques ».

Un système d’échanges réguliers a également été mis en place avec les échelons déconcentrés, principaux dépensiers en matière d’indemnisations liées à un refus de concours de la force publique afin de permettre une confrontation des pratiques retenues en matière de maîtrise de la dépense.

À l'issue des premiers échanges, des actions ont été engagées pour :

– améliorer la prévention des expulsions ;

– formaliser le processus de traitement des dossiers contentieux ;

– optimiser la coordination entre tous les acteurs : préfecture, services sociaux, conseils généraux, autres intervenants sociaux, huissiers, services de police…

2.– Deux nouvelles sources de contentieux

a) Un contentieux onéreux avec certaines communes

Depuis quelques mois, le ministère de l’intérieur doit faire face à une autre source de contentieux : celle des mairies qui lui réclament un dédommagement financier pour la mise à disposition de personnels chargés de collecter, d’instruire et de transmettre les dossiers de cartes nationales d’identité et de passeports.

Plusieurs grandes villes ont obtenu en justice ce que le ministère leur avait refusé : un dédommagement pour la mise à disposition de personnels. Or, les sommes accordés par la justice sont loin d’être anodines : une ville a ainsi obtenu le versement d’une provision de 980 000 euros. Une autre, qui estime utiliser pour des tâches relevant de l’administration préfectorale vingt agents à temps plein, envisage de demander un million d’euros.

Même si, en appel, certaines sommes accordées par les tribunaux de première instance ont été revues à la baisse, la situation qui pourrait rapidement se généraliser n’en demeure pas moins inquiétante du point de vue de la maîtrise des crédits de la mission.

b) Le droit au logement opposable

La création par le législateur d’un « droit au logement opposable » est une idée noble mais qui devrait rapidement se révéler très coûteuse. En effet, il n’est un secret pour personne que le parc de logements sociaux, en France, n’est pas suffisamment développé. Les obligations en la matière pesant sur les communes sont loin d’être respectées, sans toutefois que ces dernières soient sanctionnées.

Lorsque le droit au logement opposable sera réellement entré en application, l’État, et dans les régions le préfet, sera responsable en dernier recours. Or, dans un département de taille moyenne comme le Bas-Rhin, le nombre de logements susceptibles d’être proposés ne dépasse pas le millier alors que les demandeurs potentiels seraient évalués à environ 10 000.

Les différentes lois de décentralisation qui ont été adoptées depuis vingt-cinq ans ont confié aux collectivités locales des pouvoirs sans cesse croissants, notamment en matière de logement. En contrepartie, l’État s’est démuni d’un grand nombre de moyens d’action. Or, c’est lui qui reste responsable en dernier recours.

Tout porte donc à croire qu’un nouveau contentieux, massif et coûteux, va bientôt apparaître (20).

CONCLUSION

Le projet de budget de la mission pour 2008 connaît une légère baisse de ses autorisations d’engagement (-0,82 %) et une hausse de ses crédits de paiement (+3,02 %). Mais ces chiffres sont difficiles à interpréter et à comparer avec ceux de l’exercice 2007 pour deux raisons principales :

- le périmètre de la mission est modifié par le rattachement de l’outre-mer et la constitution du ministère de l’immigration, de l’intégration de l’identité nationale et du co-développement ;

- l’évolution du budget de la mission est conditionnée par le calendrier électoral dont la nature change d’une année sur l’autre : les élections les plus onéreuses (présidentielle et législatives) ayant été organisées en 2007, le budget de la mission Administration générale et territoriale de l’État ne pouvait que subir une baisse en 2008.

Loin de réduire ses activités, la mission s’est lancée dans trois importantes entreprises de modernisation de l’administration : la création de l’agence nationale des titres sécurisés (ANTS), qui devrait aboutir d’ici deux ans à la mise en circulation des premiers passeports biométriques ; la mise en place du fichier Télépoints, consultable sur internet pour permettre à tout conducteur de connaître le nombre de points valides sur son permis de conduire ; le système d’immatriculation à vie des véhicules (SIV) qui simplifiera et sécurisera la procédure d’immatriculation des véhicules français.

Le dynamisme et la compétence des agents du ministère de l’Intérieur sont reconnus au point que la mission AGTE a été choisie pour expérimenter, au cours de l’exercice 2008, le logiciel Chorus qui doit être généralisé à l’ensemble de l’administration française à partir de 2009. Ce choix témoigne de la confiance que le pouvoir politique éprouve à l’égard de cette administration, l’une des plus impliquées et des plus avancées dans la mise en œuvre de la LOLF, dans la modernisation de l’État et dans la recherche de la performance.

Il reste que ces réformes devront se poursuivre, notamment sur le plan territorial, avec l’inévitable ouverture du chantier de la réorganisation de l’État dans les départements et les régions.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de la séance du 10 octobre à 11 heures, votre commission des Finances a examiné les crédits de la mission Administration générale et territoriale de l’État pour 2008.

Après l’exposé de votre Rapporteur spécial, M. François Scellier a rappelé que l’ancien préfet du Val d’Oise M. Christian Leyrit a présenté il y a quelques années un rapport comportant des propositions très élaborées quant à l’organisation des services départementaux, et a jugé regrettable que des suites n’aient pas été données à ce travail. Il a constaté que l’organisation des examens du permis de conduire est totalement déficiente avec des délais de passage excessifs faute d’examinateurs ; il convient de prendre des mesures d’urgence dans ce domaine.

M. Alain Rodet a considéré que la vente puis le rachat de l’immeuble de l’Imprimerie nationale est l’exemple de ce qui ne devait plus se reproduire. Il a observé que de nombreuses villes apportent sans contrepartie une aide considérable aux préfectures pour l’instruction des demandes de passeports et des pièces d’identité et que cela devait être souligné dans le rapport. Enfin, il a jugé que le passage au nouveau système d’immatriculation des véhicules est mal préparé et pourrait créer beaucoup de difficultés.

M. Jean-François Lamour a estimé que l’action Jeunesse et sports doit intégrer un pôle régional. Il s’est interrogé sur la baisse très sensible des crédits de l’action Vie associative au sein du Programme 232.

Le récent décret d’attribution relatif au ministère de l’Intérieur, ayant pour conséquence le transfert de ces crédits sur ce dernier programme, aurait pu présager du maintien voire d’une évolution favorable des crédits.

Votre Rapporteur spécial a confirmé que l’examen du permis de conduire connaît des difficultés administratives et des coûts en augmentation. Toutefois, les personnels qui font passer les examens ne dépendent pas des préfectures, qui ne sont donc pas responsables de l’ensemble des problèmes.

Les villes qui exercent une mission d’instruction pour l’établissement des documents d’identité demandent généralement une rémunération à l’acte ; il convient de souligner que beaucoup de villes de taille modeste voudraient aussi bénéficier de cette facilité pour leurs administrés. Il a admis que le nouveau système d’immatriculation des véhicules prévu pour 2009 constituerait un changement total. Si l’on peut regretter le caractère géographique et identitaire de l’actuel système, il faut toutefois reconnaître que le nouveau apportera une très grande simplification à plusieurs niveaux et notamment pour la lutte contre les vols de véhicule. C’est une opération très importante qui doit se poursuivre et il serait préférable de tenir les délais prévus. Quant à garder un aspect identitaire aux régions et aux départements d’immatriculation des véhicules, il convient de trouver une autre manière de le faire de façon volontaire.

Enfin, pour ce qui concerne les crédits de la vie associative, l’évolution optique s’explique par un changement de périmètre, les crédits correspondant aux personnels auparavant imputés sur cette action ayant été déplacés vers le programme soutien de la mission AGTE : le programme n °216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur (CPPI).

En effet, le rapprochement entre les services déconcentrés de la Jeunesse et des sports et les préfectures semble inévitable. À terme, pourquoi ne pas imaginer que la Jeunesse et les sports soient intégrés au sein d’un pôle régional.

Votre Rapporteur spécial a rappelé qu’il a déposé une proposition de loi sur la diffusion de la propagande électorale dans laquelle il propose quelques évolutions qui pourraient apporter des réponses aux questions qui viennent d’être soulevées.

Le Président Didier Migaud a assuré que cette proposition de loi serait examinée avec le plus grand intérêt lorsqu’elle serait inscrite à l’ordre du jour.

Suivant l’avis favorable de votre Rapporteur spécial, votre Commission a adopté les crédits de la mission Administration générale et territoriale de l’État.

*

* *

ANNEXE 1 :

LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

- Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales ;

- Mme Bernadette Malgorn, secrétaire générale du ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales ;

- M. Bertrand Munch, directeur de l’évaluation, de la performance et des affaires financières et immobilières (DEPAFI) du ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales ;

- M. Jean-Paul Celet, sous-directeur de l’administration territoriale du ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales ;

- M. François Hamet, adjoint au sous-directeur de l'administration territoriale, chef du bureau de la performance et des moyens de l'administration territoriale (BPMAT)

- M. Alexandre Jevakhoff, directeur-adjoint de cabinet du ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales ;

Votre Rapporteur spécial s’est également rendu à Strasbourg, à la préfecture du Bas-Rhin, où il a rencontré :

- M. Jean-Marc Rebière, préfet du Bas-Rhin ;

- M. Raphaël le Méhauté, secrétaire général de la préfecture ;

- M. Christophe Marx, sous-préfet de Sélestat ;

- M me Nadège Tronel, chef du bureau des titres de séjour ;

- M. Patrick Kubicki (directeur population accueil) ;

- M. Michel Praud (bureau de la nationalité) ;

- Mme Corinne Baechler (directrice des élections, des affaires juridiques et des finances locales ;

- Mme Laurence Dorer, chef du bureau des élections et de l’administration générale ;

- Mme Odile Gatty, directrice des actions de l’État ;

- Mme Dominique Gigant, directrice des moyens et de la logistique ;

- Mme Elisabeth Le Seigle, chef du bureau de la réglementation ;

- M. Yves Porté, directeur de la réglementation ;

- Mme Évelyne Eucat, chef du bureau circulation routière et permis de conduire.

ANNEXE 2 : DÉLAI DE DÉLIVRANCE OU DE TRAITEMENT DES TITRES EN PRÉFECTURE

DÉLAI MOYEN DE DÉLIVRANCE DU TITRE
« CARTE GRISE » EN TEMPS RÉEL EN 2006, EN MINUTES

 

Préfectures

     

Préfectures

 

90

Territoire de Belfort

8

 

53

Mayenne

21

48

Lozère

9

 

03

Allier

22

11

Aude

11

 

04

Alpes de Haute Provence

22

41

Loir et Cher

11

 

66

Pyrénées Orientales

22

82

Tarn et Garonne

11

 

67

Bas Rhin

22

973

Guyane

11

 

01

Ain

23

05

Hautes Alpes

12

 

16

Charente

23

09

Ariège

12

 

36

Indre

23

85

Vendée

12

 

08

Ardennes

24

88

Vosges

12

 

56

Morbihan

24

15

Cantal

13

 

62

Pas de Calais

24

61

Orne

13

 

75

Préfecture de police de Paris

25

19

Corrèze

14

 

92

Hauts de Seine

25

32

Gers

14

 

07

Ardèche

26

49

Maine et Loire

14

 

14

Calvados

26

55

Meuse

14

 

27

Eure

26

58

Nièvre

14

 

30

Gard

26

23

Creuse

15

 

44

Loire Atlantique

26

26

Drôme

15

 

63

Puy de Dôme

26

52

Haute Marne

15

 

74

Haute Savoie

26

972

Martinique

15

 

86

Vienne

26

12

Aveyron

16

 

974

Réunion

26

39

Jura

16

 

95

Val d'Oise

27

40

Landes

16

 

24

Dordogne

28

71

Saône et Loire

16

 

50

Manche

28

21

Cote d'Or

17

 

57

Moselle

28

22

Cotes d'Armor

17

 

70

Haute Saône

28

02

Aisne

18

 

91

Essonne

28

18

Cher

18

 

34

Hérault

29

25

Doubs

18

 

37

Indre et Loire

29

29

Finistère

18

 

77

Seine et Marne

30

42

Loire

18

 

68

Haut Rhin

31

51

Marne

18

 

73

Savoie

31

64

Pyrénées Atlantiques

18

 

06

Alpes Maritimes

32

65

Hautes Pyrénées

18

 

78

Yvelines

33

17

Charente Maritime

19

 

87

Haute Vienne

33

2B

Haute Corse

19

 

13

Bouches du Rhône

34

46

Lot

19

 

38

Isère

34

54

Meurthe et Moselle

19

 

76

Seine Maritime

36

60

Oise

19

 

84

Vaucluse

36

79

Deux Sèvres

19

 

72

Sarthe

41

80

Somme

19

 

69

Rhône

42

28

Eure et Loir

20

 

94

Val de Marne

45

35

Ille et Vilaine

20

 

33

Gironde

47

45

Loiret

20

 

59

Nord

48

47

Lot et Garonne

20

 

83

Var

48

81

Tarn

20

 

31

Haute Garonne

50

89

Yonne

20

 

93

Seine Saint Denis

59

10

Aube

21

 

971

Guadeloupe

61

2A

Corse du Sud

21

 

975

Saint Pierre et Miquelon

n d

43

Haute Loire

21

       

DÉLAI MOYEN DE TRAITEMENT DU TITRE
« CARTE GRISE » EN TEMPS DIFFÉRÉ EN 2006, EN JOURS

 

Préfectures

     

Préfectures

 

15

Cantal

0,8

 

43

Haute Loire

2,9

16

Charente

1,0

 

69

Rhône

2,9

52

Haute Marne

1,0

 

88

Vosges

3,0

55

Meuse

1,0

 

93

Seine Saint Denis

3,0

82

Tarn et Garonne

1,0

 

38

Isère

3,0

42

Loire

1,0

 

03

Allier

3,1

21

Cote d'Or

1,1

 

18

Cher

3,1

70

Haute Saône

1,1

 

44

Loire Atlantique

3,1

75

Préfecture de police de Paris

1,1

 

02

Aisne

3,2

09

Ariège

1,2

 

25

Doubs

3,2

92

Hauts de Seine

1,2

 

84

Vaucluse

3,2

28

Eure et Loir

1,4

 

14

Calvados

3,3

78

Yvelines

1,4

 

54

Meurthe et Moselle

3,3

975

Saint Pierre et Miquelon

1,4

 

10

Aube

3,3

27

Eure

1,4

 

33

Gironde

3,4

65

Hautes Pyrénées

1,5

 

73

Savoie

3,6

41

Loir et Cher

1,5

 

89

Yonne

3,7

12

Aveyron

1,5

 

77

Seine et Marne

3,8

40

Landes

1,5

 

79

Deux Sèvres

3,9

90

Territoire de Belfort

1,5

 

22

Cotes d'Armor

4,2

46

Lot

1,6

 

80

Somme

4,5

91

Essonne

1,6

 

37

Indre et Loire

4,8

71

Saône et Loire

1,6

 

2A

Corse du Sud

4,8

51

Marne

1,7

 

59

Nord

4,9

61

Orne

1,7

 

86

Vienne

5,3

47

Lot et Garonne

1,7

 

24

Dordogne

5,4

63

Puy de Dôme

1,7

 

45

Loiret

5,4

64

Pyrénées Atlantiques

1,7

 

13

Bouches du Rhône

5,6

04

Alpes de Haute Provence

1,8

 

2B

Haute Corse

5,8

57

Moselle

1,9

 

11

Aude

5,9

48

Lozère

1,9

 

66

Pyrénées Orientales

5,9

53

Mayenne

1,9

 

85

Vendée

6,1

60

Oise

2,0

 

973

Guyane

6,6

95

Val d'Oise

2,0

 

01

Ain

6,6

62

Pas de Calais

2,0

 

974

Réunion

7,0

94

Val de Marne

2,0

 

23

Creuse

7,2

05

Hautes Alpes

2,0

 

34

Hérault

7,2

08

Ardennes

2,0

 

39

Jura

7,2

58

Nièvre

2,2

 

30

Gard

8,4

32

Gers

2,2

 

87

Haute Vienne

8,5

67

Bas Rhin

2,2

 

56

Morbihan

9,5

49

Maine et Loire

2,4

 

35

Ille et Vilaine

9,7

19

Corrèze

2,4

 

31

Haute Garonne

10,0

81

Tarn

2,6

 

50

Manche

10,1

06

Alpes Maritimes

2,6

 

972

Martinique

10,1

07

Ardèche

2,6

 

36

Indre

10,1

17

Charente Maritime

2,6

 

83

Var

10,6

29

Finistère

2,7

 

971

Guadeloupe

10,9

76

Seine Maritime

2,7

 

26

Drôme

11,0

74

Haute Savoie

2,8

 

72

Sarthe

13,0

68

Haut Rhin

2,9

       

DÉLAI MOYEN DE TRAITEMENT DU TITRE
« PERMIS DE CONDUIRE » EN TEMPS DIFFÉRÉ EN 2006 EN JOURS

 

Préfectures

     

Préfectures

 

93

Seine Saint Denis

0,8

 

43

Haute Loire

8,0

16

Charente

1,3

 

81

Tarn

8,1

53

Mayenne

1,4

 

68

Haut Rhin

8,3

48

Lozère

2,1

 

38

Isère

8,5

27

Eure

2,2

 

40

Landes

8,5

18

Cher

2,3

 

61

Orne

8,6

32

Gers

2,4

 

973

Guyane

8,8

2A

Corse du Sud

2,5

 

41

Loir et Cher

8,9

975

Saint Pierre et Miquelon

2,5

 

36

Indre

9,0

23

Creuse

2,6

 

11

Aude

9,4

76

Seine Maritime

2,6

 

85

Vendée

9,8

29

Finistère

2,9

 

51

Marne

10,6

52

Haute Marne

3,0

 

42

Loire

10,8

28

Eure et Loir

3,2

 

2B

Haute Corse

11,3

08

Ardennes

3,3

 

30

Gard

11,7

82

Tarn et Garonne

3,4

 

94

Val de Marne

11,8

09

Ariège

3,5

 

56

Morbihan

12,3

80

Somme

3,8

 

26

Drôme

12,3

57

Moselle

4,1

 

54

Meurthe et Moselle

13,0

19

Corrèze

4,2

 

972

Martinique

13,3

10

Aube

4,2

 

971

Guadeloupe

13,9

89

Yonne

4,3

 

73

Savoie

14,0

78

Yvelines

4,3

 

44

Loire Atlantique

14,4

15

Cantal

4,5

 

31

Haute Garonne

14,4

47

Lot et Garonne

4,5

 

37

Indre et Loire

14,5

39

Jura

4,6

 

13

Bouches du Rhône

14,6

05

Hautes Alpes

4,7

 

50

Manche

14,6

88

Vosges

4,8

 

70

Haute Saône

15,0

45

Loiret

4,8

 

974

Réunion

15,2

12

Aveyron

5,0

 

90

Territoire de Belfort

15,3

46

Lot

5,2

 

02

Aisne

15,7

91

Essonne

5,2

 

71

Saône et Loire

15,7

03

Allier

5,4

 

79

Deux Sèvres

16,4

65

Hautes Pyrénées

5,5

 

59

Nord

16,7

04

Alpes de Haute Provence

5,7

 

75

Préfecture de police de Paris

17,8

55

Meuse

5,9

 

74

Haute Savoie

18,8

87

Haute Vienne

6,0

 

22

Cotes d'Armor

19,4

66

Pyrénées Orientales

6,1

 

72

Sarthe

20,1

92

Hauts de Seine

6,3

 

62

Pas de Calais

20,6

58

Nièvre

6,4

 

84

Vaucluse

22,4

67

Bas Rhin

6,5

 

17

Charente Maritime

22,4

60

Oise

6,5

 

21

Cote d'Or

23,2

69

Rhône

6,7

 

86

Vienne

23,6

49

Maine et Loire

6,8

 

34

Hérault

24,3

06

Alpes Maritimes

6,9

 

63

Puy de Dôme

24,6

77

Seine et Marne

6,9

 

14

Calvados

26,5

24

Dordogne

7,2

 

33

Gironde

30,3

95

Val d'Oise

7,4

 

83

Var

30,3

25

Doubs

7,6

 

01

Ain

31,2

64

Pyrénées Atlantiques

7,8

 

07

Ardèche

38,1

35

Ille et Vilaine

7,8

       

DÉLAI MOYEN DE TRAITEMENT DU TITRE
« CARTE NATIONALE D’IDENTITÉ » EN 2006 EN JOURS

 

Préfectures

     

Préfectures

 

90

Territoire de Belfort

1,1

 

81

Tarn

6,6

40

Landes

1,8

 

47

Lot et Garonne

6,7

32

Gers

2,0

 

16

Charente

6,8

54

Meurthe et Moselle

2,0

 

76

Seine Maritime

6,9

53

Mayenne

2,3

 

05

Hautes Alpes

6,9

19

Corrèze

2,3

 

25

Doubs

7,0

64

Pyrénées Atlantiques

2,5

 

43

Haute Loire

7,0

49

Maine et Loire

2,6

 

94

Val de Marne

7,0

58

Nièvre

2,7

 

09

Ariège

7,1

46

Lot

2,9

 

2B

Haute Corse

7,2

88

Vosges

2,9

 

60

Oise

7,2

24

Dordogne

3,0

 

14

Calvados

7,3

45

Loiret

3,0

 

33

Gironde

7,3

42

Loire

3,1

 

72

Sarthe

7,7

23

Creuse

3,1

 

62

Pas de Calais

7,8

39

Jura

3,2

 

02

Aisne

7,8

75

Préfecture de police de Paris

3,3

 

63

Puy de Dôme

7,9

57

Moselle

3,4

 

95

Val dOise

7,9

92

Hauts de Seine

3,4

 

86

Vienne

8,1

27

Eure

3,5

 

59

Nord

8,2

36

Indre

3,9

 

79

Deux Sèvres

8,2

15

Cantal

3,9

 

77

Seine et Marne

8,4

48

Lozère

4,0

 

67

Bas Rhin

8,5

44

Loire Atlantique

4,1

 

21

Côte dOr

9,0

18

Cher

4,2

 

68

Haut Rhin

9,0

06

Alpes Maritimes

4,2

 

74

Haute Savoie

9,4

50

Manche

4,2

 

91

Essonne

9,8

51

Marne

4,3

 

07

Ardèche

9,8

08

Ardennes

4,4

 

61

Orne

10,0

83

Var

4,5

 

85

Vendée

10,3

2A

Corse du Sud

4,5

 

69

Rhône

10,4

17

Charente Maritime

4,6

 

975

Saint Pierre et Miquelon

11,0

29

Finistère

4,6

 

56

Morbihan

11,3

04

Alpes de Haute Provence

4,7

 

03

Allier

11,4

80

Somme

4,7

 

10

Aube

11,7

41

Loir et Cher

4,8

 

65

Hautes Pyrénées

11,7

89

Yonne

4,8

 

84

Vaucluse

13,3

73

Savoie

5,0

 

01

Ain

13,8

11

Aude

5,1

 

31

Haute Garonne

14,2

52

Haute Marne

5,2

 

974

Réunion

15,0

38

Isère

5,3

 

13

Bouches du Rhône

15,1

87

Haute Vienne

5,3

 

12

Aveyron

15,5

37

Indre et Loire

5,3

 

971

Guadeloupe

15,8

22

Côtes dArmor

5,6

 

972

Martinique

17,4

78

Yvelines

6,1

 

34

Hérault

17,9

35

Ille et Vilaine

6,2

 

82

Tarn et Garonne

20,4

71

Saône et Loire

6,2

 

66

Pyrénées Orientales

21,6

26

Drôme

6,2

 

973

Guyane

24,7

28

Eure et Loir

6,2

 

30

Gard

27,5

70

Haute Saône

6,3

 

93

Seine Saint Denis

37,4

55

Meuse

6,6

       

DÉLAI MOYEN DE TRAITEMENT DES DEMANDES
DE PASSEPORT ÉLECTRONIQUE EN JOURS

 

Préfectures

     

Préfectures

 

975

Saint Pierre et Miquelon (21)

0

 

16

Charente

4

12

Aveyron

1

 

22

Côtes d'Armor

4

19

Corrèze

1

 

34

Hérault

4

39

Jura

1

 

35

Ille et Vilaine

4

40

Landes

1

 

36

Indre

4

42

Loire

1

 

37

Indre et Loire

4

50

Manche

1

 

38

Isère

4

54

Meurthe et Moselle

1

 

47

Lot et Garonne

4

57

Moselle

1

 

49

Maine et Loire

4

64

Pyrénées Atlantiques

1

 

56

Morbihan

4

88

Vosges

1

 

60

Oise

4

90

Territoire de Belfort

1

 

61

Orne

4

01

Ain

2

 

62

Pas de Calais

4

14

Calvados

2

 

78

Yvelines

4

17

Charente Maritime

2

 

83

Var

4

18

Cher

2

 

86

Vienne

4

21

Cote d'Or

2

 

87

Haute Vienne

4

23

Creuse

2

 

95

Val d'Oise

4

26

Drôme

2

 

04

Alpes de Haute Provence

5

32

Gers

2

 

09

Ariège

5

46

Lot

2

 

25

Doubs

5

53

Mayenne

2

 

65

Hautes Pyrénées

5

58

Nièvre

2

 

68

Haut Rhin

5

69

Rhône

2

 

84

Vaucluse

5

70

Haute Saône

2

 

972

Martinique

5

74

Haute Savoie

2

 

33

Gironde

6

75

Préfecture de police de Paris

2

 

59

Nord

6

92

Hauts de Seine

2

 

63

Puy de Dôme

6

03

Allier

3

 

71

Saône et Loire

6

07

Ardèche

3

 

76

Seine Maritime

6

08

Ardennes

3

 

94

Val de Marne

6

24

Dordogne

3

 

15

Cantal

7

28

Eure et Loir

3

 

80

Somme

7

29

Finistère

3

 

85

Vendée

7

2A

Corse du Sud

3

 

971

Guadeloupe

7

2B

Haute Corse

3

 

10

Aube

8

41

Loir et Cher

3

 

79

Deux Sèvres

8

43

Haute Loire

3

 

89

Yonne

8

44

Loire Atlantique

3

 

974

Réunion

8

45

Loiret

3

 

93

Seine Saint Denis

9

48

Lozère

3

 

30

Gard

10

51

Marne

3

 

67

Bas Rhin

10

52

Haute Marne

3

 

81

Tarn

10

55

Meuse

3

 

27

Eure

11

72

Sarthe

3

 

82

Tarn et Garonne

11

77

Seine et Marne

3

 

31

Haute Garonne

13

02

Aisne

4

 

73

Savoie

14

05

Hautes Alpes

4

 

973

Guyane

17

06

Alpes Maritimes

4

 

91

Essonne

21

11

Aude

4

 

66

Pyrénées Orientales

23

13

Bouches du Rhône

4

       
© Assemblée nationale

1 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question n° 5898 du 2 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur .

2 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question n° 5894 du 2 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.

3 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question n° 5896 du 2 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.

4 () Voir à ce sujet le rapport spécial de Mme Béatrice Pavy sur la mission Immigration asile et intégration (doc AN n° 276, annexe n°24).

5 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question écrite n° 4873 du 25 septembre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.

6 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question n° 5897 du 2 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.

7 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question n° 2820 du 14 août 2007 à M. le ministre des transports.

8 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question n° 5343 du 25 septembre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.

9 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question n° 5893 du 2 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.

10 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question n° 5895 du 2 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.

11 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question n° 5900 du 2 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.

12 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question n° 5901 du 2 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.

13 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question écrite n° 4888 du 25 septembre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.

14 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question écrite n° 5964 du 2 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.

15 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question écrite n° 8365 du 23 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.

16 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question écrite n° 8592 du 23 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.

17 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question écrite n° 6285 du 2 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.

18 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question écrite n° 6551 du 9 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.

19 () Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial a posé la question écrite n° 7958 du 23 octobre 2007 à Mme la ministre de l’intérieur.

20 () Voir à ce sujet le rapport spécial de M. Pierre Bourguignon sur la mission Conseil et contrôle de l’État (doc AN n° 276, annexe n° 6).

21 () Compte tenu de la très faible demande, la préfecture de Saint-Pierre-et-Miquelon délivre les passeports électroniques instantanément.