N° 276
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 11 octobre 2007
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2008 (n° 189),
PAR M. GILLES CARREZ,
Rapporteur Général,
Député.
——
ANNEXE N° 46
VILLE ET LOGEMENT
VILLE
Rapporteur spécial : M. Yves JÉGO
Député
____
INTRODUCTION 7
CHAPITRE PREMIER : QUELLE PERFORMANCE POUR LA POLITIQUE DE LA VILLE ? 9
CHAPITRE II : LA RÉNOVATION URBAINE 13
I.– LE PROGRAMME NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE 13
II.– UN PROGRAMME BIEN ENGAGÉ 14
III.– LA SOUTENABILITÉ FINANCIÈRE DU PROGRAMME DE RÉNOVATION URBAINE EN QUESTION 16
CHAPITRE III : LA POLITIQUE D’ÉQUITÉ SOCIALE ET TERRITORIALE 21
I.– LA PRÉVENTION ET LE DÉVELOPPEMENT SOCIAL 21
II.– LES ZONES FRANCHES URBAINES 24
a) Les exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale 27
b) Les exonérations de taxe professionnelle et de taxe foncière 28
3.– Les avantages applicables aux autres zones prioritaires 29
C.– LE RÔLE INDISPENSABLE DES ZFU DANS LA POLITIQUE DE LA VILLE 29
D.– L’EFFORT DE LA NATION EN FAVEUR DES ZFU 30
III.– LES FONCTIONS D’ANIMATION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE 33
EXAMEN EN COMMISSION 35
ANNEXE : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 37
L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.
À cette date, 100 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur spécial.
Le présent rapport spécial porte sur les programmes Rénovation urbaine et Équité sociale et territoriale et soutien de la mission Ville et logement.
Les deux autres programmes de cette mission sont l’objet du rapport spécial de M. François Scellier – doc. A.N. n°°276, annexe 47 –.
SYNTHÈSE
La politique de la Ville concerne deux programmes qui lui sont spécifiquement dédiés, Rénovation urbaine et Équité sociale et territoriale et soutien.
Le programme national de rénovation urbaine connaît une remarquable montée en puissance. Les conventions signées portaient sur 7 797 millions d’euros au 1er octobre 2007 et concernaient 2,29 millions de personnes dans 312 quartiers. Le processus de contractualisation devrait être achevé à la fin de 2008 avec des conventions correspondant aux 12 milliards d’euros de financements gérés par l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU). C’est déjà un très grand succès. Cependant, la question de la soutenabilité financière du PNRU est posée tant les besoins budgétaires sont importants dans les années qui viennent.
La politique d’équité sociale et territoriale a pour objectifs l’amélioration de la situation des habitants des quartiers sensibles et une meilleure intégration de ces territoires. Elle est donc essentielle, mais votre Rapporteur spécial s’étonne de certaines faiblesses dans la direction et le suivi de cette politique.
La réussite des zones franches urbaines est évidente. Le dispositif des ZFU a été bien perçu du monde des entreprises. Il a encouragé la création et le développement des entreprises dans les quartiers d’habitat social, dont la revitalisation économique est essentielle pour la diversification de leurs fonctions, l’amélioration de la qualité de vie quotidienne de leurs habitants et leur accès à l’emploi. On peut cependant s’étonner que les versements aux organismes de sécurité sociale, qui se traduisent par une dotation budgétaire conséquente, ne donnent pas lieu à des vérifications poussées des services de l’État sur les justifications des montants demandés.
Les crédits de prévention de la délinquance et de développement social sont d’un intérêt certain : cependant, votre Rapporteur spécial s’interroge sur la réalité du pilotage de ces actions et sur l’efficience de cette politique, notamment lorsqu’il s’agit de subventionner des associations. C’est en particulier le cas du programme adultes-relais qui se traduit par des subventions à des associations pour l’emploi d’adultes, dont on ne sait pas toujours qui ils sont et quelle est leur activité. Compte tenu du coût unitaire annuel d’un adulte relais, environ 19 000 euros, il serait souhaitable de pouvoir disposer dans les meilleurs délais de données précises sur cette opération.
Enfin, pour les fonctions d’animation de la politique de la Ville, votre Rapporteur spécial constate que la création de plusieurs agences ou établissements publics, l’ANRU, l’Acsé et l’EPARECA a permis d’augmenter la fluidité dans l’attribution des crédits de la politique de la Ville. Il s’interroge cependant sur l’intérêt qu’il y aurait à mutualiser les structures pour améliorer l’organisation des interventions. Il semble souhaitable d’envisager la fusion des outils de la politique de la ville afin de constituer un service public unique.
La mission Ville et logement comprend quatre programmes dont deux, spécifiquement dédiés à la politique de la Ville, Rénovation urbaine et Équité sociale et territoriale et soutien font l’objet du présent rapport.
Ils sont complémentaires, puisque la mise en œuvre du programme national de rénovation urbaine, pour le volet logement, et l’action de réduction de la vulnérabilité sociale des quartiers sensibles poursuivent le même but.
L’intervention de l’État en faveur des quartiers en difficulté et de leurs habitants est centrée sur cinq champs prioritaires, définis par le comité interministériel des villes du 9 mars 2006 :
– l’accès à l’emploi et le développement économique ;
– l’amélioration de l’habitat et du cadre de vie ;
– la réussite éducative et l’égalité des chances ;
– la citoyenneté et la prévention de la délinquance ;
– la prévention et l’accès à la santé.
Dans ce contexte, la mesure de la performance de la politique de la Ville revêt une importance particulière. En 2008, on pourra encore mieux mesurer si les dotations budgétaires sont en adéquation avec les conventions signées. Il sera également nécessaire d’améliorer la lisibilité des actions menées dans les quartiers, simplifier les structures d’intervention et de donner des impulsions claires à la politique de la Ville.
CHAPITRE PREMIER : QUELLE PERFORMANCE POUR LA POLITIQUE DE LA VILLE ?
Pour la première fois en 2007, le projet de loi de règlement déposé par le Gouvernement a été accompagné des rapports de performances conçus pour évaluer, politique publique par politique publique, l’efficacité des dépenses de l’État au cours de l’année écoulée. La mission Ville et logement regroupait déjà quatre programmes en 2006. Chacun des programmes récapitulant les crédits de la politique de la ville, le programme Rénovation urbaine et le programme Équité sociale et territoriale a fait l’objet d’un rapport de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2006.
Sur la base de l’information contenue dans les deux rapports de performances, il paraît difficile de porter dès aujourd’hui une appréciation solide sur l’efficacité de la dépense budgétaire dans le domaine de la politique de la Ville compte tenu des délais nécessités par sa réalisation. Pour le programme Rénovation urbaine, la plupart des opérations engagées ne devraient être mises en œuvre qu’à partir de la fin de l’année 2007. Pour le programme Équité sociale et territoriale, la sous-consommation importante des crédits brouille l’appréhension des résultats de dispositifs plus anciens puisque les dotations ont été utilisées pour régler des reports de charges du fonds interministériel à la Ville. Pour l’un comme pour l’autre, quoiqu’à une échelle différente, le rapport de performances fait en définitive seulement ressortir un défaut de pilotage pluriannuel des crédits.
L’ambitieux programme de rénovation urbaine issu de la loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation du 1er août 2003 se révèle, selon le rapport annuel de performances pour 2006, comme une œuvre encore essentiellement en devenir. Les délais inhérents à la destruction et à la construction d’habitations justifient aisément cette situation.
Il n’est guère étonnant que la mesure de la performance se heurte dans ces conditions à quelques difficultés. Par-delà ces raisons conjoncturelles, le nombre d’indicateurs mal renseignés paraît préoccupant pour les années à venir. Les chiffres de la consommation des crédits, qui font apparaître un fort besoin de financement prévisible, ne donnent lieu qu’à des explications sommaires. Le programme Rénovation urbaine fait cependant naître au fil des années une charge particulièrement lourde pour l’État, comme le remarque la Cour des comptes qui s’interroge sur la « soutenabilité budgétaire » du dispositif.
Même si l’on tient compte du fait que beaucoup d’opérations engagées n’ont pas encore commencé à être exécutées, le rapport annuel de performances ne livre que des données très lacunaires qui permettent mal d’apprécier l’efficacité de la dépense budgétaire dans le domaine de la rénovation urbaine. Des trois indicateurs censés apporter des informations sur la progression de l’objectif n° 1, deux n’ont pu être renseignés et le troisième a été supprimé lors de l’élaboration du projet annuel de performances pour 2007.
Pour d’autres objectifs, mieux suivis, l’analyse des résultats paraît incomplète. Ainsi, l’objectif n° 3 Concentrer la mise en œuvre du programme de rénovation urbaine sur les secteurs les plus fragiles, le seul indicateur retenu se concentre sur la part des crédits mobilisés pour la rénovation urbaine des 188 zones prioritaires. Le rapport annuel de performances précise à juste titre que l’« évolution constatée (…) va dans le sens de l’objectif cible ». Mais, pour tout commentaire, il relève « qu’elle marque la volonté du comité d’engagement de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine de mettre l’accent sur les quartiers de priorité 1 ». Cet indicateur, maintenu pour 2008 dans le présent projet, marque une relative concentration des actions sur les sites prioritaires.
Le budget de l’État pourra-t-il soutenir l’augmentation prévisible des besoins de financement dans les années à venir ?
Les tableaux retraçant la consommation des crédits font ressortir un écart de plus de 150 millions d’euros en 2006 entre les autorisations d’engagement qui s’élèvent à 365 millions d’euros, et les crédits de paiement qui s’établissent à 217 millions d’euros. C’est à ce propos que la Cour des comptes observe : « La soutenabilité budgétaire de la mission ne paraît pas assurée eu égard aux engagements pris par l’État. »
La loi de finances rectificative a encore aggravé l’écart observable, puisqu’elle a ouvert 60 millions d’euros d’autorisations d’engagement, sans ouvrir aucun crédit de paiement. Le décalage entre les crédits de paiement et les autorisations d’engagement apparaît plus préoccupant encore si l’on prend pour seule référence le financement de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine : elle aura engagé 465 millions d’euros, mais n’aura consommé que 272 millions d’euros de crédits de paiement.
L’un des indicateurs fait enfin apparaître que le coût des opérations, rapporté au m², sera sans doute beaucoup plus élevé que prévu. Fixé à 1 236 euros dans le projet annuel de performances pour 2006, il s’établit finalement à 1 531 euros, soit une inflation des coûts de 20 % à comparer à une progression de 5,2 % de l’indice BT 01 en 2006.
Compte tenu de l’ampleur des engagements accumulés, le Parlement aurait dû disposer pour la discussion du projet de loi de finances pour 2008 d’un plan prévisionnel de financement des opérations de rénovation urbaine au cours des cinq années à venir. On peut observer que ce plan n’apparaît pas dans le projet annuel de performances pour 2008. Par contre, l’ANRU a communiqué à votre Rapporteur spécial des états très clairs des moyens budgétaires nécessaires à la mise en œuvre du programme de rénovation urbaine.
Dans sa version initiale, le projet de loi de finances pour 2006 prévoyait que le programme n° 147, Équité sociale et territoriale et soutien soit financé à hauteur de 586 millions d’euros en autorisations d’engagement et 611 millions d’euros en crédits de paiement. À la suite des émeutes urbaines de novembre 2005, un amendement du Gouvernement a porté ces montants à respectivement 768 millions d’euros et 793 millions d’euros, soit une augmentation d’environ 182 millions d’euros.
Avec ces moyens renforcés, il aurait été particulièrement utile de disposer d’une batterie d’indicateurs plus fiable. Il est en effet difficile d’analyser les résultats obtenus sur la base des renseignements fournis dans le rapport annuel de performances. Il apparaît néanmoins que les différents dispositifs n’ont pu absorber la hausse subite de leurs moyens. Ils présentent des taux de sous-consommation importants, de sorte que les crédits dégagés n’ont servi à mettre en œuvre la fongibilité qu’à des fins d’apurement comptable.
Sur les quatre objectifs que comporte le programme, deux sont mal renseignés par les indicateurs, voire ne le sont pas du tout. Il s’agit d’abord de l’objectif n° 1 Renforcer la mixité fonctionnelle des secteurs prioritaires en soutenant leur développement économique et la création d’emploi en leur sein. Les deux premiers indicateurs associés à cet objectif n’ont pu être renseignés. Le troisième est désormais supprimé. L’analyse des résultats s’arrête ainsi à 2005. Quant à l’objectif n° 3 Soutenir l’innovation, capitaliser les expériences et diffuser l’information, le rapport de performances lui-même reconnaît que « la suppression de trois indicateurs sur quatre lors de l’élaboration du projet de loi de finances pour 2007 ne permet pas une véritable analyse de l’objectif dans son intégralité ». L’analyse des résultats se réduit presque tout entière à ce constat d’insuffisance, ne livrant que quelques éléments d’analyse supplémentaires sur le seul indicateur déjà renseigné, d’ailleurs d’importance secondaire.
Le seul objectif dont la progression soit en définitive correctement renseignée n’a trait qu’à la répartition budgétaire des crédits du programme, et non à l’efficacité de leur emploi. Il s’agit de l’objectif n° 4 Optimiser l’utilisation des fonds dédiés au programme, renseigné par un indicateur unique : la part des crédits consacrés au financement des quatre priorités du programme. La valeur cible de 62 % est largement dépassée, puisque ce pourcentage s’élève en 2006 à 78 %. Les moyens supplémentaires alloués par l’amendement gouvernemental ont financé un surcroît d’interventions menées par des structures déjà en place. L’expérience de 2006 prouve ainsi que la progression vers l’objectif dépend principalement du volume global des crédits budgétaires, et non de l’efficacité de leur affectation.
La lecture du rapport annuel de performances pour 2006 fait apparaître que les dotations budgétaires initialement prévues dans le projet de loi de finances pour 2006 étaient sans doute légèrement en retrait par rapport aux besoins. En demandant au Parlement, sous la pression d’éléments nouveaux, de réallouer 182 millions d’euros au profit de ce programme, le Gouvernement a manifesté une volonté politique forte. Les structures qui prennent en charge le programme n’ont cependant pas tout à fait su faire face à cet afflux imprévu, ce dont témoignent les forts taux de sous-consommation observables pour plusieurs dispositifs.
Ainsi, le programme de Réussite éducative mis en place en 2005 dans le cadre du plan de cohésion sociale a bénéficié de crédits qui se sont élevés à 99 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, dont 37 millions d’euros à la suite de l’amendement gouvernemental. Ce dispositif vise à donner à chaque enfant en difficulté les chances de réussir son parcours éducatif à l’aide d’un suivi individualisé. Près de 30 % des crédits n’auront cependant finalement pas été utilisés. Cette « marge de manœuvre » a été redéployée « au profit des restes à payer du Fonds interministériel à la Ville », à hauteur de 20 millions d’euros.
Une sous-consommation d’un même montant, soit 20 millions d’euros, affecte le financement des exonérations de charges sociales en zones franches urbaines (ZFU), « par le fait que la mise en œuvre des mesures de création d’extension des zones franches urbaines a pris plus de temps qu’il n’avait été envisagé initialement ».
La mise en œuvre de la fongibilité n’a pas d’autre origine et apparaît à cet égard particulièrement décevante, puisqu’elle aura principalement servi à des fins d’apurement comptable, le Fonds interministériel de la ville liquidant des « restes à charge ». Le rapport annuel de performances fait en définitive apparaître que les crédits issus d’un abondement de dernière minute semblent voués à ce type de destination.
Le présent projet de loi de finances pour 2008 modifie les indicateurs qui feront l’objet d’un suivi et d’un bilan en exécution.
Pour le programme national de rénovation urbaine (PNRU), un indicateur, non renseigné les années précédentes, est abandonné. Trois indicateurs sont mis en place, tendant à mesurer le taux de PLUS-CD financés par rapport au nombre de PLUS-CD programmés, la part des opérations programmées dont l’engagement est retardé, et le taux d’engagement des programmations annuelles (en cumul).
Pour le programme d’équité sociale et territoriale et de soutien, un indicateur qui mesure l’utilisation des sites internet de la DIV est modifié. On peut donc constater que le dispositif des objectifs et des indicateurs, pour la troisième année de mise en œuvre de la LOLF, commence à se stabiliser, ce qui devrait permettre un meilleur suivi des performances de la politique de la Ville.
CHAPITRE II : LA RÉNOVATION URBAINE
Le programme n° 02 Rénovation urbaine comporte deux actions. Seule la première est dotée en autorisations d’engagement, l’autre, intitulée Grands projets de ville – opérations de renouvellement urbain n’étant que le réceptacle des crédits de paiement nécessaires à la couverture des engagements pris entre 1997 et 2003. Il faudra encore 59,6 millions d’euros de crédits de paiement, dans les prochaines lois de finances, pour solder ces engagements.
Tout le programme se concentre donc dans l’action Programme national de rénovation urbaine. Son intitulé indique bien la destination des crédits qui y sont inscrits, soit 385 millions d’euros en autorisations d’engagement et 200 millions d’euros en crédits de paiement. Ils diminuent sensiblement et sont ramenés de 397,6 millions d’euros en loi de finances pour 2007 à 385 millions d’euros dans le présent projet pour les autorisations d’engagement et de 353,6 millions d’euros à 200 millions d’euros pour les crédits de paiement.
I.– LE PROGRAMME NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE
Le programme national de rénovation urbaine (PNRU) a pour but d’opérer une requalification en profondeur des quartiers en difficulté.
La loi de programmation et d’orientation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003 prévoyait de doter ce programme de 2,5 milliards d’euros. La loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 a prolongé le programme jusqu’en 2011 et porté la participation financière de l’État à 4 milliards d’euros. La loi du 13 juillet 2006 portant Engagement national pour le logement et la loi instituant le Droit au logement opposable (DALO) du 5 mars 2007 ont prolongé le programme jusqu’en 2013 et porté l’engagement de l’État à 6 milliards d’euros.
Le programme prévoit, en fonction des projets établis par les acteurs locaux, la démolition et la construction de 250 000 logements locatifs sociaux ainsi que la réhabilitation de 400 000 logements locatifs sociaux.
Créée pour simplifier et accélérer les procédures de financement des opérations, l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) mutualise les contributions financières de l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL) pour un montant équivalent à celui de l’État, celles de la Caisse de dépôts et consignations (CDC) et de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) au titre des bailleurs sociaux. Ses capacités de subventions s’élèvent ainsi à plus de 12 milliards d’euros. Les travaux qui seront générés par ces subventions sur l’ensemble de la période 2004-2013 sont estimés à 38 milliards d’euros et devraient concerner environ 4 millions d’habitants.
Dans le cadre de la préparation des contrats de projets État-régions, mais à travers des conventions spécifiques, neuf conventions régionales ont été signées (Auvergne, Bourgogne, Bretagne, Centre, Basse-Normandie, Haute-Normandie, Nord-Pas-de-Calais, Poitou-Charentes, Rhône-Alpes) et trois ont été approuvées par le Conseil d’administration de l’ANRU du 27 juin 2007 (Île-de-France, Pays de la Loire et Limousin). Cinq conventions départementales (Eure, Hauts-de-Seine, Rhône, Seine-Maritime, Val-de-Marne) ont été signées et trois ont été approuvées par le conseil d’administration du 27 juin (Ardennes, Oise, Alpes-Maritimes). À terme, les seules régions devraient apporter dans ce cadre quelque 3 milliards d’euros.
La loi du 1er août 2003 précise que le PNRU concerne « les quartiers classés en zone urbaine sensible et, à titre exceptionnel, après accord du ministre chargé de la ville et du ministre chargé du logement, ceux présentant des caractéristiques économiques et sociales analogues » :
– parmi les 751 zones urbaines sensibles (ZUS), 189 sites ont été considérés comme prioritaires et ont fait l’objet d’une liste précise (cette liste a été établie dès juillet 2002 à partir du critère de taille de ZUS) ;
– au 1er juillet 2007, les dérogations au titre de l’article 6 ont rendu éligibles 120 sites supplémentaires qui étaient auparavant hors ZUS et inclus dans les périmètres de projet grand projet de ville (GPV) ou opération de renouvellement urbain (ORU), ainsi que 90 sites hors GPV ou ORU et répondant à un certain nombre de critères de décrochage socio-économique.
Compte tenu de l’importance du nombre de projets de rénovation urbaine en préparation et des montants de subventions des projets déjà validés par l’ANRU, le conseil d’administration de l’ANRU a validé l’extension du PNRU au-delà des 189 quartiers prioritaires et a approuvé la liste de 342 quartiers supplémentaires susceptibles de faire l’objet de conventions pluriannuelles, sous réserve de l’existence d’une convention territoriale avec un département ou une région.
Les quartiers non couverts par une telle convention pourront bénéficier d’une convention « cœur de projet » permettant d’engager certains travaux, et incluant une clause conditionnant la poursuite du financement du projet global à la mise en œuvre d’une convention régionale ou départementale.
L’article 18 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale a modifié l’article 7 de la loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003 et porté l’affectation des crédits de l’État au programme national de rénovation urbaine (PNRU) à 6 milliards d’euros. Conformément à cette même loi, le montant de la participation financière annuelle de l’État doit s’élever à 465 millions d’euros au minimum. Ces crédits sont complétés par les contributions de l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL) pour un montant au moins égal à celles de l’État, les contributions de solidarité entre les organismes HLM, versées par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), et de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Pour mener à bien la programmation du plan de rénovation urbaine, l’agence bénéficie par conséquent de moyens financiers sur la période 2004-2013 à hauteur de 12 019 millions d’euros.
Le comité d’engagement de l’agence avait examiné, au 1er octobre 2007, 281 projets, représentant près de 390 zones urbaines sensibles ou zones assimilées au titre de l’article 6 de la loi du 1er août 2003, dont 178 de priorité 1. Le coût global de ces projets s’élève à 32,4 milliards dont 9,6 milliards d’euros de subventions de l’ANRU. L’ensemble des projets intéresse une population de 2 760 000 habitants et parmi les 281 projets visés, 214 conventions avaient fait l’objet d’une signature au 1er octobre. L’analyse de leurs coûts fait ressortir que 43 % des investissements réalisés dans le cadre du PNRU sont affectés à la construction, 10 % à la démolition, 11 % à la réhabilitation, 4 % aux résidentialisations. Plus de 9 % sont consacrés à des équipements et près de 15 % à des aménagements. Le reste des investissements est affecté aux espaces commerciaux et artisanaux, aux copropriétés, aux requalifications et changements d’usage et à l’amélioration de la qualité de service.
Le tableau ci-après montre l’état d’avancement des dossiers.
ÉTAT D’AVANCEMENT DU PNRU AU 1er OCTOBRE 2007 |
||||||
Nombre de dossiers |
Nombre de quartiers prioritaires |
Population sur ces quartiers prioritaires |
Nombre de quartiers supplémentaires (342 sites) |
Population sur ces quartiers supplémentaires | ||
Conventions signées |
214 |
160 |
1,75 |
152 |
0,54 | |
Projets passés en Comité d’engagement |
281 |
178 |
1,95 |
208 |
0,75 | |
Nombre de quartiers total |
Population concernée totale |
Montant total |
Subvention ANRU | |
Conventions signées |
312 |
2,29 |
25 312 |
7 797 |
Projets passés en Comité d’engagement |
392 |
2,76 |
32 382 |
9 596 |
Source : ANRU
Selon les prévisions de l’ANRU, les conventions signées pourraient représenter environ 11 milliards d’euros à la fin de l’année 2007 et la totalité du programme devrait avoir fait l’objet de conventions à la fin de l’année prochaine. Le PNRU aura donc pu être programmé en moins de cinq ans, ce qui constitue une grande réussite.
III.– LA SOUTENABILITÉ FINANCIÈRE
DU PROGRAMME DE RÉNOVATION URBAINE EN QUESTION
Le rapport d’information du Sénat n° 456 (2005-2006) du 5 juillet 2006 de MM. Philippe Dallier et Roger Karoutchi sur l’agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) a mis l’accent sur les difficultés de financement du programme à moyen terme. Selon ce rapport, l’ANRU devait se trouver face à deux défis dans les prochaines années, un besoin de crédits supplémentaires concentré dans le temps, du fait de l’afflux des demandes et des difficultés de trésorerie financières en raison du décalage des réalisations.
Ce phénomène, mis en évidence par les rapports financiers de l’agence, a été dénommé la « bosse de l’ANRU », la concentration des paiements devant être maximale entre 2008 et 2010.
L’ANRU avait établi des prévisions selon deux hypothèses qui illustrent une accélération très forte de ses besoins. La première consiste à poursuivre le rythme actuel d’engagement des projets par l’ANRU. Ce scénario, une cadence d’examen proche du rythme actuel conduirait le comité d’engagement à examiner un maximum de projets en 2006 et 2007 pour clore la réservation intégrale des crédits du programme à la fin de 2007.
La seconde hypothèse repose sur un rythme moins élevé et conduit l’agence à envisager la conclusion de l’intégralité du programme au milieu de l’exercice 2009.
Le rapport prévoyait que la « bosse de l’ANRU » aurait, enfin, des conséquences sur la trésorerie de l’agence dont elle remettrait l’équilibre en cause à compter de 2011.
Dans les faits, le tableau indiquant l’état d’avancement des dossiers met en évidence un scénario intermédiaire qui aboutit à la conclusion de l’intégralité du programme en 2008. 9,6 milliards d’euros (pour les projets passés en comité d’engagement) et 7,8 milliards d’euros (pour les conventions signées) représentent respectivement 80 % et 65 % de l’enveloppe globale du programme (12 milliards d’euros).
Les prévisions de l’ANRU ont été actualisées sur la base des réalisations de l’exercice 2006. La montée en puissance du programme et les besoins de crédits de paiement ont été légèrement décalés dans le temps. Les besoins d’autorisations d’engagement sont ainsi estimés par l’ANRU à plus de 1 200 millions d’euros en 2007 et environ 1 000 millions d’euros pour les années 2008 à 2014, dont 465 millions minimum à la charge de l’Etat. La « bosse » des besoins en crédits de paiement devrait être concentrée non pas sur 2008-2010, comme prévu il y a un an, mais entre 2009 et 2013.
LE FINANCEMENT DE L’AGENCE NATIONALE DE RÉNOVATION URBAINE (2004-2008) | |||||||
(en millions d’euros) | |||||||
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
Cumul |
||
Autorisations d’engagement |
|
|
|
|
|
| |
CDC + CGLLS |
19 |
24 |
33 |
60 |
33 |
169 | |
État** |
465 |
413 |
365 |
397 |
385 |
2 025 | |
État extra budgétaire |
50 |
100 |
100 |
100 |
100 |
450 | |
UESL |
472 |
462 |
465 |
557 |
470 |
2 426 | |
Capacité d’engagement |
1 006 |
999 |
963 |
1 114 |
988 |
5 070 | |
Engagement par DAS * |
344 |
797 |
564 |
1 139 |
1 298 |
4 142 | |
Budget de fonctionnement |
4 |
8 |
11 |
17 |
20 |
60 | |
Engagement total |
348 |
804 |
575 |
1 156 |
1 318 |
4 201 | |
Solde |
658 |
195 |
388 |
– 42 |
– 330 |
869 | |
Crédits de paiement |
|
|
|
|
|
| |
CDC + CGLLS |
19 |
24 |
33 |
60 |
33 |
169 | |
État |
0 |
35 |
172 |
353 |
200 |
760 | |
État extra budgétaire |
50 |
100 |
100 |
100 |
100 |
450 | |
UESL |
120 |
120 |
185 |
272 |
453 |
1 150 | |
Capacité de paiement |
189 |
279 |
490 |
785 |
786 |
2 529 | |
Dépenses |
9 |
99 |
228 |
511 |
774 |
1 622 | |
Budget de fonctionnement |
4 |
8 |
11 |
17 |
20 |
60 | |
Dépense totale |
13 |
107 |
239 |
528 |
794 |
1 681 | |
Solde |
176 |
172 |
251 |
257 |
– 8 |
848 | |
* net des désengagements compte tenu de la règle de caducité
** crédits ouverts en loi de finances initiale
Source : Projet annuel de performances
Le tableau ci-joint met en évidence que, dès 2008, il est prévu un solde négatif de 8 millions d’euros entre la capacité de paiement et la dépense totale prévisible en fin d’année (le solde négatif est de 330 millions d’euros pour les engagements). Ce solde négatif sur l’année 2008 doit s’analyser, selon l’ANRU, au regard du solde cumulé de 848 millions d’euros qui doit assurer le financement des acomptes et soldes versées et des avances versées par l’agence aux maîtres d’ouvrages.
La tension budgétaire se manifeste de différents points de vue.
D’abord, il existe un écart important entre les autorisations d’engagement déjà ouvertes ou à ouvrir en 2008 et les crédits de paiement à mobiliser pour solder ces engagements. Comme il est indiqué dans le projet annuel de performance, les autorisations d’engagement ouvertes par l’État sur la période 2004–2007, au titre du programme de rénovation urbaine s’élèvent à 1 640 millions d’euros : 465 millions d’euros en 2004, 413 millions d’euros en 2005, 365 millions d’euros en 2006 et 397 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2007. Le montant total des crédits versés sur la même période est estimé à 560 millions d’euros : 35 millions d’euros en 2005, 172 millions d’euros en 2006 et 353 millions d’euros en 2007. La dotation 2008 en autorisations d’engagement s’élève à 385 millions d’euros. Au regard de la dotation en crédits de paiement demandée pour 2008 (200 millions d’euros), 1 265 millions d’euros de crédits de paiement resteront à mobiliser pour solder ces engagements. L’échéancier des crédits de paiement nécessaires au-delà de 2008 figurant au projet annuel de performance, qui est indicatif, ne laisse pas d’être impressionnant : 423,9 millions d’euros en 2009, 500 millions d’euros en 2010 et 365, 2 millions d’euros en 2011. Il contraste singulièrement avec la faible dotation en crédits de paiement prévue par le présent projet pour 2008 (200 millions d’euros).
Il est à noter enfin que les versements à l’ANRU effectués par l’État au titre des ressources dites extra-budgétaires (FRU, fonds de renouvellement urbain, SACICAP…) n’entrent pas en compte dans ce calcul, mais que cet apport est limité : 50 millions d’euros en 2004 et 100 millions par an en loi de finances initiale de 2005 à 2008. Au demeurant, selon les données communiquées par l’ANRU, ces ressources extrabudgétaires ne sont pas celles de l’État, du moins pour la période la plus récente. Le FRU (fonds d’État géré par la Caisse des dépôts et consignations) a versé 150 millions au total en 2004 et 2005. Depuis, ce sont les sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI) devenues sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif d’accession à la propriété (SACICAP) qui ont versé 100 millions d’euros en 2006. L’apport des SACI/SACICAP, prévu par la loi de finances initiale pour 2007 à 100 millions d’euros, correspondrait à ce versement, et celui de la caisse des dépôts, prévu à 100 millions d’euros n’a toujours pas été versé à ce jour. En effet, la loi de finances initiale pour 2007 avait prévu 200 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement de ressources d’État « extra-budgétaires » et non 100 millions comme mentionné au tableau ci-dessus. La Caisse des dépôts et consignations serait mise à contribution en 2008 pour le paiement des 100 millions d’euros.
Il existe donc une nette distorsion entre les versements des organismes censés représenter « l’État extra-budgétaire » et les indications des projets annuels de performances.
Ainsi l’État, pour respecter son engagement légal de contribuer chaque année à hauteur de 465 millions d’euros au PNRU, fait intervenir des structures, non seulement extra budgétaires, mais également extra étatiques, comme les SACI/SACICAP et la Caisse des dépôts.
Par ailleurs, il conviendra de couvrir la masse des engagements juridiques souscrits par les délégués territoriaux de l’ANRU par des autorisations d’engagement puis des crédits de paiement correspondants.
Les autorisations d’engagement reçues fondent les capacités attributives de subvention (CAPAS) de l’ANRU, qui sont déléguées par l’agence à ses représentants territoriaux. Elles permettent aux délégués territoriaux de prendre des décisions attributives de subvention (DAS), sur la base des conventions signées ou au titre d’opérations isolées. Le suivi des DAS permet ainsi de connaître le montant des crédits juridiquement engagés, au regard des autorisations d’engagement budgétaires. Selon le projet annuel de performance, les réalisations d’engagement de l’exercice 2006 ont mis en évidence que la cadence annuelle de mise en œuvre des opérations conventionnées ou préconventionnées représentait 20 % du stock d’opérations approuvées par le comité d’engagement de l’agence et en instance de démarrage. L’analyse prospective des engagements retient pour l’avenir un taux de réalisation de 33 % du stock d’opérations susceptibles de démarrer, ce qui correspond à un besoin d’autorisations d’engagement allouées par l’État proche de 500 millions d’euros en 2008.
Dans les faits, l’écart entre les montants d’engagements juridiques découlant des conventions et les autorisations d’engagement ouvertes est considérable : 7 618 millions d’euros pour les conventions signées et 9 463 millions d’euros pour les projets passés en comité d’engagement au 1er août 2007 (données du PAP) à comparer à 4 082 millions d’autorisations d’engagement de capacité d’engagement à la fin de 2007. Il restera donc à ouvrir sur la durée d’exécution du programme, pour solder les engagements prévisibles à fin 2007 (environ 11 milliards d’euros), environ 6 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 9,3 milliards d’euros de crédits de paiement. Dans l’hypothèse de l’achèvement du conventionnement à la fin de 2008, à hauteur de 12 milliards d’euros, ces montants seraient portés, compte tenu des dotations proposées en PLF pour 2008, à près de 7 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et de 9,4 milliards d’euros de crédits de paiement.
Le programme national de rénovation urbaine ne devrait donc pas connaître de difficultés de financement en 2007 et 2008, sous réserve des versements effectifs des dotations étatiques et assimilées prévues pour 2007. Les années suivantes seront décisives pour le financement du PNRU, des moyens financiers considérables devant être ouverts, aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement.
CHAPITRE III : LA POLITIQUE D’ÉQUITÉ SOCIALE ET TERRITORIALE
Le programme n° 147 Équité sociale et territoriale et soutien a pour objectif l’amélioration de la situation des habitants des quartiers sensibles et une meilleure intégration de ces territoires. Mis en œuvre jusqu’en 2006 au travers des contrats de ville qui sont arrivés à échéance, il sera désormais développé, en application du comité interministériel des villes (CIV) du 9 mars 2006, dans le cadre des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS), d’une durée de trois ans reconductibles (2007-2012), qui constituent le cadre partenarial local d’application de la politique de la ville. Ces nouveaux contrats regroupent l’ensemble des programmes d’action et se déclinent selon les cinq champs d’intervention prioritaires : l’emploi et le développement de l’activité, l’habitat et le cadre de vie, la réussite éducative, la prévention de la délinquance et la citoyenneté, la santé.
Sur le plan budgétaire, le programme est décliné en trois actions : Prévention et développement social, Revitalisation économique et emploi, Stratégie, ressources et évaluation. La première action finance, pour l’essentiel, les activités aidées par la politique de la ville, la deuxième, en presque totalité, les exonérations de charges sociales des zones franches urbaines et des zones de redynamisation urbaine et la dernière les services intervenant dans la politique de la ville. Les crédits sont gérés, soit par la délégation interministérielle à la ville, soit par l’Acsé, selon une clé de partage prévisionnelle correspondant au tableau figurant page 65 du projet annuel de performances pour 2008. Il est à noter que le tableau analogue reproduit dans le rapport de l’an dernier n’a pas été entièrement suivi d’effets en gestion, compte tenu d’une mise en œuvre plus lente que prévu de l’Acsé.
Il est demandé pour 2008 l’ouverture de 760,23 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 794,23 millions d’euros de crédits de paiement.
I.– LA PRÉVENTION ET LE DÉVELOPPEMENT SOCIAL
Les crédits relevant de cette action permettent le financement des dispositifs et des programmes d’actions relevant de la citoyenneté et prévention de la délinquance d’une part et du développement social d’autre part.
Les actions de renforcement de la médiation familiale et le soutien à la parentalité, la prévention de la délinquance juvénile et l’amélioration de l’accès au droit et à la justice de proximité font l’objet de demandes de crédits à hauteur de 23 millions d’euros (autorisations d’engagement et crédits de paiement). Elles concernent le volet de prévention de la délinquance des contrats urbains de cohésion sociale, le financement du programme « Ville, vie, vacances », et des mesures expérimentales de financement de services de justice de proximité et de travailleurs sociaux.
Les opérations Ville Vie Vacances (VVV) permettent à des pré-adolescent (e) s et adolescent (e) s en difficulté, de bénéficier d’un accès à des activités de loisirs et d’une prise en charge éducative durant les différentes périodes de vacances scolaires. Ville Vie Vacances est un dispositif intégré de prévention de la délinquance s’adressant à des jeunes qui peuvent être en situation de rupture et de conflits avec leur environnement. De manière complémentaire aux dispositifs de droit commun, les activités proposées sont liées au sport, à la culture, à l’organisation de sorties et séjours ainsi que de chantiers. Ce programme concerne 14 000 projets et le public touché est pratiquement pour moitié un public d’adolescents, entre 15 et 18 ans, et pour plus d’un tiers un public féminin.
314,5 millions d’autorisations d’engagement et 341,7 millions de crédits de paiement sont prévus pour le financement des projets qui ont pour objectif de réduire la vulnérabilité sociale des habitants par une adaptation de l’offre de services à leurs besoins : maîtrise de la langue, accès aux soins, accompagnement scolaire, sport, loisirs et culture.
Les contrats urbains de cohésion sociale mobilisent 287 millions d’euros consacrés au financement :
– du volet « développement social » des contrats urbains de cohésion sociale (95 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement) ;
– des ateliers santé-ville (12 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement) ;
– du dispositif « école ouverte » (2,1 millions d’euros) ;
– du programme de « Réussite éducative » (90 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement) ;
– du dispositif « Adultes-relais » (88,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement).
Le programme de réussite éducative n’est ni un projet scolaire, ni un projet destiné à l’ensemble des enfants d’un quartier, mais un programme spécifiquement dédié aux enfants ou adolescents les plus vulnérables et à leurs familles vivant sur les territoires prioritaires de la politique de la ville. L’objectif fixé par le plan de cohésion sociale est la création de 750 équipes de réussite éducative et 34 internats. À ce jour, on compte 470 projets de réussite éducative s’appuyant sur 800 équipes pluridisciplinaires de soutien et 30 internats. Ce programme concerne aujourd’hui environ 118 000 enfants dont 27 000 sont suivis à titre individuel.
Le programme adultes-relais a pour objectif d’apporter des réponses nouvelles et adaptées à la dégradation du lien social et d’une augmentation de l’exclusion et de la violence qui s’expriment avec une acuité particulière dans les zones urbaines sensibles. Le programme adultes-relais permet de confier des missions de médiation sociale et culturelle à des résidents des quartiers prioritaires de la politique de la ville, âgés de plus de 30 ans, précédemment sans emploi ou en contrat aidé.
Le CIV du 9 mars 2006 a décidé de doubler le nombre de postes bénéficiaires du dispositif pour le porter à 6 000, et d’apporter un soutien particulier au développement et à la professionnalisation des adultes-relais. Il s’agit de généraliser cette démarche et de favoriser l’accès à la validation des acquis et de l’expérience (VAE) ; une étude vient d’être lancée pour évaluer les besoins dans ce domaine.
À ce jour, ont été recensés 2 700 adultes-relais en métropole et 500 nouveaux postes ont été notifiés en 2007. Fin 2007, le nombre total d’adultes relais devrait être de 4 000.
Par ailleurs, 7 millions d’euros sont prévus pour mettre en œuvre des mesures expérimentales, 4 millions d’euros en autorisations d’engagement et 31 millions en crédits de paiement, et 4,4 millions d’euros pour financer des animateurs associatifs et subventionner des associations.
Enfin, le service civil volontaire, créé par la loi pour l’égalité des chances du 31 mars 2006, devrait mobiliser en 2008 une dotation budgétaire de 11,5 millions d’euros permettant le financement d’environ 1 200 postes.
Votre Rapporteur spécial est convaincu de l’intérêt des dispositifs d’action sociale dans les quartiers des villes. Cependant, il s’interroge sur la réalité du pilotage de ces actions et de l’efficience de cette politique, notamment lorsqu’il s’agit de subventionner des associations. C’est en particulier le cas du programme adultes-relais qui se traduit par des subventions à des associations pour l’emploi d’adultes, dont on ne sait pas toujours qui ils sont et quelle est leur activité. Compte tenu du coût unitaire annuel d’un adulte relais, environ 19 000 euros, votre Rapporteur spécial a demandé la transmission d’éléments statistiques précis à la délégation interministérielle à la Ville. Ces données précises sont toujours attendues même si des éléments d’information générale ont été communiqués à votre Rapporteur spécial.
Les adultes relais sont à présent gérés par le centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) dans le cadre d’une convention avec l’Acsé. Selon les indications données par la DIV, « un travail est en cours entre l’Acsé et le CNASEA sur la formalisation des échanges de données ». Il n’apparaît donc pas que les informations demandées soient encore disponibles.
II.– LES ZONES FRANCHES URBAINES
Les crédits relevant de la deuxième action Revitalisation économique et emploi sont consacrés presque exclusivement à la compensation des exonérations de charges sociales en zones franches urbaines (ZFU) et en zones de redynamisation urbaine (ZRU), qui mobilise 340,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement. Il s’y ajoute, à hauteur de 34,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et 39,3 millions d’euros en crédits de paiement diverses mesures de financement du volet « développement économique et emploi » et des plans de lutte contre les discriminations sur le marché du travail des contrats urbains de cohésion sociale, des mesures expérimentales ainsi que des investissements et travaux d’aménagement.
Les zones franches urbaines (ZFU) sont des quartiers prioritaires de la politique de la ville, définis par la prise en compte des critères de taux de chômage élevé, de forte proportion de jeunes dans la population, de forte proportion de jeunes sortis du système scolaire sans diplôme et de faible potentiel fiscal par habitant. Les régimes spécifiques d’exonérations fiscales et sociales applicables dans les zones franches urbaines (ZFU) visent à favoriser le maintien et le développement des activités économiques et de l’emploi dans ces quartiers urbains très défavorisés connaissant les niveaux les plus élevés de handicaps économiques et sociaux. Les ZFU ouvertes en 1997 puis en 2004 ont démontré leur efficacité en termes de création d’emplois au profit des habitants des zones urbaines sensibles et de revitalisation économique de ces quartiers (maintien du commerce de proximité, développement d’activités).
L’effort de la Nation en faveur des ZFU se traduit dans le budget de l’État de deux façons : d’une part avec les crédits dédiés à la revitalisation économique et à l’emploi du programme n° 147 Équité sociale et territoriale et soutien, d’autre part avec les dépenses fiscales d’État ou prises en charge par l’État qui contribuent au programme.
Les zones franches urbaines ont été créées par la loi du 14 novembre 1996 relative au pacte de relance pour la ville. 44 zones franches urbaines avaient été créées au sein des 744 zones urbaines sensibles (ZUS). Les 44 ZFU ouvertes depuis le 1er janvier 1997 par le pacte de relance pour la ville ont été prorogées jusqu’au 31 décembre 2011 inclus, par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances.
Les ZFU ont été étendues par la loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003, et par la loi pour l’égalité des chances du 31 mars 2006.
La loi du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine a créé 41 nouvelles ZFU. Ces 41 ZFU ont également fait l’objet d’une prolongation jusqu’au 31 décembre 2011 inclus par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances.
Enfin, 15 nouvelles ZFU ont été créées par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances. Le décret n° 2006-930 du 28 juillet 2006 portant création de zones franches urbaines comporte une annexe qui détaille la liste des communes et quartiers où sont créées des zones franches urbaines à compter du 1er août 2006. Les communes ou groupes de communes concernées sont : Avignon ; Berhen-lès-Forbach ; Choisy-le-Roi - Orly ; Denain - Douchy-les-Mines ; Douai, Auby, Flers-en-Escrebieux, Roost-Warendin, Waziers, Sin-le-Noble, Montigny-en-Ostrevant, Pecquencourt ; Drancy, Bobigny, Aubervilliers, Pantin ; Hem-Roubaix ; Hérouville-Saint-Clair ; Lyon (9ème) ; Montbéliard ; Neuilly-sur-Marne ; Orléans ; Sens ; Toulon ; Saint-André, Bras-Panon, Saint-Benoît (La Réunion).
Le décret relatif à la délimitation des nouvelles ZFU (décret n° 2006-1623 du 19 décembre 2006) a été publié le 20 décembre 2006.
En 2007, on dénombre donc 100 zones franches urbaines.
Les entreprises implantées en leur sein bénéficient d’exonérations dérogatoires du droit commun.
Ainsi, depuis la loi du 14 novembre 1996, un établissement implanté en ZFU peut être exonéré, notamment :
– des cotisations patronales de sécurité sociale, de la contribution au Fonds national d’aide au logement (FNAL), du versement de transport ;
– des cotisations sociales personnelles maladie-maternité ;
– de la taxe professionnelle ;
– de la taxe foncière sur les propriétés bâties ;
– et de l’impôt sur les bénéfices.
Il s’ajoute à ces mesures divers avantages fiscaux applicables dans les zones prioritaires plus larges où s’insèrent les ZFU : les zones de redynamisation urbaine (ZRU), les zones urbaines sensibles (ZUS) et les zones d’aide à finalité régionale (ZAFR).
Le nouveau régime d’exonération d’impôt sur le revenu ou d’impôt sur les sociétés concerne d’une part les entreprises créées entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2011 dans les trois générations de ZFU (zones délimitées respectivement en 1996, en 2003 et en 2006) et d’autre part les entreprises implantées à la date du 1er janvier 2006 dans les ZFU de troisième génération (zones créées en 2006).
Le nouveau régime d’exonération s’applique pour la détermination des résultats des exercices ouverts depuis le 1er janvier 2006.
L’exonération est étendue aux établissements existant au 1er janvier 2007 dans des parties de communes correspondant aux extensions du périmètre des ZFU de première et de deuxième générations opérées en 2007, dans les conditions prévues pour les établissements existant au 1er janvier 2006 dans les ZFU de troisième génération. L’exonération est réservée aux entreprises qui emploient au plus 50 salariés au 1er janvier 2006 ou à la date de leur création et qui réalisent un chiffre d’affaires inférieur à 10 millions d’euros de bilan inférieur à 10 millions d’euros est réservé aux activités industrielles, commerciales et artisanales ; activités professionnelles non commerciales ; locations d’immeubles professionnels munis de leurs équipements situés en zone franche.
L’activité principale des petites entreprises implantées dans les ZFU de deuxième et de troisième génération ne doit pas relever d’un des secteurs suivants : construction automobile ou navale, fabrication de fibres textiles artificielles ou synthétiques, sidérurgie, transports routiers de marchandises.
La qualification de PME n’est pas exigée pour l’application de l’exonération aux entreprises implantées dans les ZFU de première génération.
Pour toutes les entreprises concernées par les dispositions de l’ article 44 octies A du code général des impôts institué par la loi du 31 mars 2006, le régime de faveur se décompose en deux périodes consécutives. La première consiste en une exonération totale d’impôt sur les bénéfices. Sa durée est de cinq ans (soixante mois) à compter du 1er janvier 2006 si l’entreprise était déjà implantée dans la ZFU lors de la création de celle-ci, ou à compter du début d’activité si l’entreprise a été créée après cette date. La seconde période consiste en un abattement dégressif qui s’élève à :
– 60 % pour les bénéfices réalisés au cours des 6ème à 10ème année suivant le point de départ de l’application du régime ;
– 40 % pour les bénéfices réalisés la 11ème et la 12ème année suivant cette date ;
– 20 % pour les bénéfices réalisés au cours de la 13ème et de la 14ème année suivant cette même date.
Le montant du bénéfice exonéré ne peut dépasser 100 000 euros par période de douze mois. Il peut être majoré de 5 000 euros par nouveau salarié embauché à compter du 1er janvier 2006 domicilié dans une zone urbaine sensible ou dans une ZFU et employé à temps plein pendant une période d’au moins six mois. Cette condition s’apprécie à la clôture de l’exercice au titre duquel l’exonération s’applique.
Les sociétés qui exercent l’ensemble de leur activité en ZFU bénéficient également d’une exonération d’imposition forfaitaire annuelle (IFA) au titre des mêmes périodes et dans les mêmes proportions que celles applicables pour l’allégement d’impôt sur les bénéfices.
Pour les entreprises déjà implantées au 1er janvier 2006 dans les ZFU de troisième génération ou au 1er janvier 2004 dans les ZFU de deuxième génération, la loi impose le respect du plafond communautaire relatif aux aides « de minimis » (Règlement du 15 décembre 2006).
L’avantage fiscal prévu à l’article 44 octies du code général des impôts (ZFU de première et deuxième génération) consiste en une exonération totale pendant cinq années suivies de trois années d’exonération dégressive (abattement de 60 %, 40 % et 20 %) si l’entreprise a plus de cinq salariés et neuf années dans le cas contraire (abattement de 60 % pendant cinq ans, 40 % pendant deux ans puis 20 % pendant deux ans). Le bénéfice exonéré ne peut excéder 61 000 euros au titre de chaque période de douze mois.
La loi 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances a par ailleurs prévu que les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés qui, entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2007, souscrivent en numéraire au capital de PME implantées dans les ZFU puissent déduire de leur résultat fiscal la moitié de leurs versements. La déduction est soumise à une double limite fixée à 0,5 % du chiffre d’affaires de la société versante et à 25 % du capital de la PME bénéficiaire. La société qui investit doit conserver les titres souscrits pendant au moins trois ans à partir de la date des versements, sous peine de remise en cause de l’avantage. De son côté, la PME bénéficiaire doit, pendant la même période, maintenir son activité dans la ZFU et y affecter les sommes perçues (réalisation d’investissements, embauche de salariés, frais de fonctionnement). À défaut, elle devra réintégrer dans ses résultats imposables dans les conditions de droit commun tout ou partie des versements dont elle a bénéficié.
Les exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale sont accordées pendant une durée de cinq ans maximum à 100 %, puis à taux dégressif sur trois ans pour les entreprises de plus de cinq salariés (60 %, 40 %, 20 %), et sur neuf ans pour les entreprises de moins de cinq salariés (60 % les cinq années suivantes, 40 % les sixième et septième années, 20 % les huitième et neuvième années). Les exonérations ne sont cumulables avec aucune autre aide accordée par l’État, pour un même salarié au cours du même mois.
L’employeur doit verser au salarié ouvrant droit à l’exonération un salaire au moins égal au SMIC ou au minimum conventionnel s’il est plus favorable. Le salarié doit être en contrat à durée indéterminée ou en contrat à durée déterminée d’au moins douze mois.
Les entreprises doivent employer au plus cinquante salariés à leur date d’implantation pour bénéficier de cette exonération.
Une clause d’embauche locale est applicable à partir de la troisième embauche et pendant cinq ans à compter de la création ou de l’implantation de l’établissement en ZFU. Les entreprises implantées en ZFU avant le 1er janvier 2002, doivent employer ou embaucher au moins 20 % de résidents de la ZFU où est implantée l’entreprise, avec un horaire de travail d’au moins 16 heures par semaine. Pour les établissements créés ou implantés à partir du 1er janvier 2002, ce seuil est relevé à 33 % et élargi aux résidents des zones urbaines sensibles (ZUS) de l’agglomération dans laquelle est située la ZFU. Cette condition d’embauche locale est à examiner lors de toute nouvelle embauche sous contrat à durée indéterminée ou à durée déterminée d’au moins douze mois, avec un horaire de travail d’au moins 16 heures par semaine.
Sauf délibération contraire des collectivités territoriales ou de leurs groupements, les établissements situés dans les zones franches urbaines (ZFU) peuvent bénéficier d’une exonération de taxe professionnelle d’une durée de cinq ans. L’exonération concerne les établissements existant au 1er janvier 2006 dans les ZFU instituées en 2006 (ZFU dites de troisième génération), ainsi que les créations et extensions d’établissement réalisées entre cette date et le 31 décembre 2011 dans l’ensemble des ZFU (ZFU de première, deuxième ou troisième génération). Les établissements concernés peuvent bénéficier, à l’issue de la période initiale d’exonération de cinq ans, d’un abattement dégressif pendant trois ou neuf ans.
De même, sauf délibération contraire des collectivités territoriales, les immeubles situés dans les zones franches urbaines (ZFU), qu’il s’agisse de zones de première, de deuxième ou de troisième génération, peuvent bénéficier d’une exonération de taxe foncière d’une durée de cinq ans. L’exonération concerne les immeubles rattachés, entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2011 inclus, à un établissement qui remplit les conditions pour bénéficier de l’exonération de taxe professionnelle. L’exonération s’applique à compter du 1er janvier 2006 ou à compter du 1er janvier de l’année qui suit celle où est intervenu le rattachement à un établissement remplissant les conditions requises, si elle est postérieure.
Enfin, les ZFU sont exonérées de la redevance pour les créations de bureaux en Île-de-France.
Les avantages spécifiques aux ZFU cumulent leurs effets avec ceux prévus pour les autres zones prioritaires d’aménagement du territoire, circonscrites plus largement.
L’exonération d’impôt sur les bénéfices des entreprises nouvelles s’applique aux ZAFR, ZUS, ZRU et ZFU. Il en est de même de certains avantages accordés aux preneurs de contrats de crédit-bail. Enfin, les immeubles construits par les PME dans les ZUS, ZRU et ZFU peuvent donner lieu à un amortissement exceptionnel.
Des exonérations de taxe professionnelle et de taxe foncière peuvent être instituées sur délibération des collectivités territoriales dans les mêmes zones que pour l’exonération d’impôt sur les bénéfices des entreprises nouvelles. De même, dans ces zones, les acquisitions de fonds de commerce et de clientèles réalisées par les entreprises exploitantes sont soumises, sous les mêmes conditions qu’en matière de taxe professionnelle à un barème de taxation réduit en matière de droits de mutation.
Dans les ZRU, sauf délibération contraire des collectivités territoriales ou de leurs groupements, les créations, extensions d’établissement ou changements d’exploitant intervenant jusqu’au 31 décembre 2008 sont exonérés de taxe professionnelle pendant cinq ans. L’exonération est réservée aux établissements employant moins de 150 salariés au cours de la période de référence, elle porte sur la totalité des bases nettes imposables dans la limite d’un plafond fixé, pour 2007, à 127 244 euros.
Des données précises sur les ZFU sont publiées par la Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère du travail. La dernière diffusion de juin 2007 porte sur les résultats de 2005.
Les précédentes études de la DARES ont mis en évidence la réussite des ZFU : les effectifs de salariés déclarés par les entreprises établies dans ces zones ont augmenté de 31 000 en 1997 à 57 000 en 1999. L’étude de la DARES portant sur 2005 confirme le dynamisme des ZFU. En 2005, dans les 79 zones franches urbaines (ZFU) de France métropolitaine, 13 463 embauches ont donné lieu à une exonération spécifique de cotisations sociales, soit une progression de près de 13 % par rapport à 2004. Malgré le doublement du nombre de ZFU au 1er janvier 2004, les anciennes ZFU concentrent encore près de 80 % des recrutements.
En 2005, 13 300 établissements étaient implantés dans l’une des 79 zones franches urbaines (ZFU) de France métropolitaine et bénéficiaient d’une exonération de cotisations sociales patronales pour 62 000 salariés. Parmi ces établissements, 3 989 ont embauché près de 13 463 salariés ouvrant droit à l’exonération en 2005. La création de 41 nouvelles ZFU au 1er janvier 2004 n’explique qu’en partie ce dynamisme : près de 80 % des embauches sont effectuées dans les anciennes ZFU, alors que celles-ci ne couvrent désormais que 48 % de la population totale de ces zones.
Dans les ZFU anciennes, 32 % des embauches font suite à une nouvelle implantation d’établissement, contre 27 % en 2004 et 21 % en 2003. Les salariés embauchés en ZFU le sont toujours majoritairement dans les services aux entreprises et la construction (respectivement 30 % et 26 %). Dans les nouvelles ZFU cependant, ces secteurs sont moins sollicités au bénéfice du commerce (24 %) et des services aux particuliers (10 %). Les postes d’employés y sont de ce fait plus fréquents : ils représentent 41 % des embauches dans les nouvelles ZFU, contre 29 % dans les anciennes. Au total, depuis 2002, les salariés embauchés sont de plus en plus qualifiés, la part des salariés sans qualification diminuant de 32 % en 2002 à 27 % en 2005. Ils sont également mieux rémunérés, le salaire médian mensuel net passant de 1 138 euros en 2002 à 1 265 euros en 2005.
EFFECTIFS EN ZFU EN FRANCE MÉTROPOLITAINE
Effectifs |
Évolution 02/05 | |||||
2003 |
2004 |
2005 | ||||
Total |
Anciennes ZFU |
Nouvelles ZFU | ||||
Nombre d’établissements bénéficiant de l’exonération de charges sociales patronales en ZFU |
9 248 |
12 800 |
13 300 |
8 900 |
3 700 |
+ 35,7 |
dont : Nombre d’établissements ayant embauché au moins un salarié ouvrant droit à l’exonération |
2 307 |
3 664 |
3 989 |
2 854 |
1 135 |
+ 72,9 |
Nombre de salariés total ouvrant droit à l’exonération de charges sociales patronales en ZFU |
55 567 |
64 100 |
62 000 |
46 400 |
12 600 |
+ 11,6 |
dont : nombre de salariés embauchés |
7 923 |
11 930 |
13 463 |
10 488 |
3 075 |
+ 32,4 |
Source : DARES
NB : Pour les données concernant les stocks, la distinction entre les anciennes et nouvelles ZFU se fait sur l’appartenance à une commune ; lorsqu’une commune est composée de 2 ZFU, on ne peut pas distinguer entre anciennes et nouvelles ZFU. Il n’est donc pas possible d’affecter à l’une ou l’autre catégorie 600 établissements et 3 000 salariés en 2004, ainsi que 700 établissements et 3 000 salariés en 2005.
L’effort de la Nation en faveur des ZFU est rattaché dans le budget de l’État au programme n° 147 Équité sociale et territoriale et soutien, action 2 Revitalisation économique et emploi. Il se traduit par des dépenses fiscales et par les charges budgétaires de compensation des exonérations de cotisations sociales.
Toutes les dépenses fiscales afférentes à la politique de la ville ne sont pas rattachées au projet annuel de performance Ville et logement. Celles qui concernent les autres zones d’aménagement du territoire, y compris les ZRU, sont rattachées aux crédits de la Politique des territoires. Quant aux avantages pris en charge par les collectivités territoriales, ils ne sont pas mentionnés et ne donnent pas lieu à chiffrage dans le fascicule des Voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances puisque le tome II de ce document indique seulement la nature et le coût des dispositions dérogatoires en matière fiscale qui impliquent un coût pour le budget de l’État.
Le coût des exonérations d’impôt sur les bénéfices pour les entreprises qui exercent une activité en zone franche urbaine est estimé à 100 millions d’euros en 2006, 130 millions d’euros en 2007 et 140 millions d’euros en 2008 dans le cadre du présent projet de loi alors qu’il était l’an dernier estimé à 170 millions d’euros de 2005 à 2007. Les exonérations de taxe professionnelle en faveur des établissements existants ou créés dans les ZFU ont représenté 61 millions d’euros en 2007 et sont estimées à 56 millions d’euros en 2008 et les exonérations de taxe foncière à 10 millions d’euros.
D’importants postes de dépenses fiscales concernent la politique de la Ville et sont rattachés au projet annuel de performance de la Politique des territoires. C’est notamment le cas des abattements de taxe foncière pour les immeubles situés en ZUS (96 millions d’euros en 2008), de l’exonération d’impôts sur les bénéfices des entreprises nouvelles dans les zones prioritaires d’aménagement du territoire (50 millions d’euros en 2007, non chiffré par le présent projet), ou de la réduction des droits de mutation pour les acquisitions de fonds de commerce dans les mêmes zones (10 millions d’euros en 2007, non chiffré en 2008). Les dépenses fiscales imputables à la politique de la Ville représentent une perte de recettes estimée à plus de 300 millions d’euros par le fascicule des Voies et moyens.
Les avantages pris en charge par les collectivités locales, essentiellement des exonérations de TP et TFPB en ZUS et ZRU ou de redevances sur les bureaux en Ile-de-France ne donnent pas lieu à chiffrage.
La compensation des exonérations de charges sociales en ZFU donne lieu à des dotations budgétaires inscrites à l’action 2 du programme n° 147 Équité sociale et territoriale et soutien.
Au 31 décembre 2006, la consommation s’est établie à 293 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, soit 86 % des crédits utilisables, dont :
– 4,2 millions d’euros pour la Caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA) ;
– 8,3 millions d’euros pour la Caisse nationale du régime social des indépendants (CNRSI) ;
– 0,3 million d’euros pour la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (CRPCEN) ;
– et surtout 280,1 millions d’euros à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). La convention pour 2006 retenait le versement d’un acompte pour 2006 à hauteur de 300 millions d’euros. Toutefois, l’arrêté de compte de l’agence pour 2005 ayant fait apparaître un trop versé par l’État de 19,9 millions d’euros, la dépense réelle pour 2006 a par conséquent été exécutée à hauteur de 280 millions d’euros.
Les crédits ouverts à ce titre par la loi de finances initiale pour 2007 s’élevaient à 333 millions d’euros. Ceux proposés dans le présent projet sont donc de 340,9 millions d’euros.
Il est apparu à votre Rapporteur spécial que les versements aux organismes de sécurité sociale ne semblaient donner lieu à aucune vérification des services de l’État sur les justifications des montants demandés. Il a donc demandé des éléments précis sur cette dépense conséquente du budget de la Ville.
Il apparaît que la dotation inscrite en projet de loi de finances correspond aux dernières prévisions de dépenses des organismes de sécurité sociale connues, soit les prévisions données en mars-avril pour la conférence de budgétisation qui se déroule en avril-mai. Une convention unique est conclue entre l’État et chacun des organismes pour l’ensemble des dispositifs de compensation d’exonérations gérés par différents ministères.
Le ministère des affaires sociales, en tant que pilote du dossier, définit, en fin d’année avec les organismes, et en fonction des dotations budgétaires inscrites, le montant de l’acompte (entre 90 et 95 % de la dotation inscrite au projet de loi de finances) et l’échéancier de versement pour chacun des ministères concernés.
Les organismes de sécurité sociale adressent en début de gestion (mars) leur arrêté de comptes au titre de l’exercice précédent ce qui donne lieu à une régularisation.
Si l’arrêté de comptes, adressé par l’agent comptable de l’organisme, fait ressortir un montant de liquidations inférieur à l’acompte versé, le trop versé est déduit de l’acompte de l’année en cours. S’il est supérieur, un versement complémentaire est effectué, en fonction des disponibilités budgétaires.
La DIV n’effectue aucun contrôle des arrêtés de comptes fournis par l’Acoss.
III.– LES FONCTIONS D’ANIMATION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
Les crédits nécessaires au financement de cette action (43 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement) se décomposent en moyens consacrés au fonctionnement des services centraux, pour 5,3 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement, au fonctionnement des services déconcentrés, pour 1,6 million d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement et au fonctionnement des opérateurs pour 8,93 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement. Il s’y ajoute 20 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement pour le financement du volet ingénierie des contrats urbains de cohésion sociale et 7 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement pour les actions d’ingénierie et d’animation en matière de politique de la ville.
Il est à noter que le programme n° 47, dans sa fonction de soutien, n’assure que le financement des dépenses de fonctionnement de l’Acsé mais non celui de l’autre opérateur principal de la politique de la ville, l’ANRU, ni celui de la délégation ministérielle à la ville. Les dépenses de personnel de l’ANRU (5,3 millions d’euros) et de fonctionnement (environ 11 millions d’euros, hors dépenses d’intervention) s’imputent sur le budget de l’agence, estimé à 893,39 millions d’euros en 2007. Par ailleurs, le personnel de la délégation interministérielle à la ville (DIV) est géré par les services du ministère de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables. Les moyens en personnel relevant de la mission Ville et Logement sont inscrits au budget du ministère du Logement et de la Ville dans l’action Soutien du programme 135 Développement et amélioration de l’offre de logement puis transférés en gestion au ministère de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables, sur le programme Aménagement, urbanisme, ingénierie publique (AUIP).
Votre Rapporteur spécial constate que la création de plusieurs agences ou établissements publics, l’ANRU et l’Acsé et l’établissement public national d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), a permis d’augmenter la fluidité dans l’attribution des crédits de la politique de la ville. Il s’interroge cependant sur l’intérêt qu’il y aurait à mutualiser les structures pour améliorer l’organisation des interventions. Il pourrait sembler souhaitable d’envisager la fusion des outils de la politique de la Ville afin de constituer un service public unique.
Après l’audition de Mme Christine Boutin, ministre du Logement et de la ville et de Mme Fadela Amara, secrétaire d’État chargée de la Politique de la ville, au cours de la réunion de la commission élargie du 13 novembre 2007 à 9 heures (voir le compte rendu analytique officiel en suivant le lien http://www.assemblee-nationale.fr/13/budget/plf2008/commissions_elargies/cra/), votre commission des Finances a examiné les crédits de la mission Ville et logement.
Suivant l’avis de votre Rapporteur spécial, ainsi que de M. François Scellier, Rapporteur spécial des crédits du Logement, votre commission des Finances a adopté les crédits de cette mission.
ANNEXE :
LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES
PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
– M. Yves-Laurent Sapoval, délégué interministériel à la ville, Mme Françoise Giboteau, responsable du service administratif et financier de la DIV et Mme Laetitia Belan-Hillion, chef du bureau du budget et des affaires financières de la DIV ;
– M. Dominique Dubois, Directeur général de l’agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (Acsé), M. Michel Villac Secrétaire général de l’Acsé, Mme Blanche Guillemot Directrice générale adjointe de l’Acsé ;
– M. Philippe Van de Maele, directeur général de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et M. Pierre-Philippe Zemmour, directeur financier et agent comptable de l’ANRU.
*
* *