TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 octobre 2008

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES, DE L’ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI de finances pour 2009 (n° 1127),

TOME III
ÉCONOMIE

Volume 5

COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES ET POSTES

PAR M. Alfred TRASSY-PAILLOGUES,

Député.

——

Voir le numéro : 1198 (annexe 17)

INTRODUCTION 5

I.— L’ÉVOLUTION DU SECTEUR 7

A.— LES COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES ENTRE TECHNOLOGIE, INDUSTRIE ET SOCIÉTÉ 7

1. Un secteur dynamique, plus développé, plus intégré et qui converge avec le secteur des contenus 7

2. La domination des réseaux filaires en matière de téléphonie fixe et d’Internet et le développement de nouveaux réseaux 9

3. Le déploiement différencié des réseaux mobiles GSM et UMTS 10

B.— LA LIBÉRALISATION DU SECTEUR POSTAL 13

1. Les marchés du courrier et des autres services postaux suivent des évolutions divergentes 13

2. Un cadre juridique en mutation 14

3. Une concurrence qui reste faible 16

II.— L’ACTION DE L’ÉTAT 19

A.— DES MOYENS D’ACTION BUDGÉTAIRES LIMITÉS 19

1. L’action « Développement des télécommunications, des postes et de la société de l’information » 19

2. L’action « Régulation des communications électroniques et des postes » 20

3. Un budget maîtrisé dont la clarté peut être améliorée 21

B.— LA COUVERTURE DU TERRITOIRE PAR LES RÉSEAUX DE TÉLÉCOMMUNICATIONS ET LEUR QUALITÉ 21

1. La généralisation du haut débit 22

2. Le développement du très haut débit 22

3. La qualité de la couverture mobile 23

C.— LES ENJEUX ACTUELS DE LA RÉGULATION DE LA CONCURRENCE DANS LE SECTEUR DES TÉLÉCOMMUNICATIONS 24

1. L’intensification de la concurrence dans le secteur de la téléphonie mobile 24

2. Les problèmes de régulation liés à la « convergence numérique » 25

D.— LA NÉCESSITÉ DE PRÉPARER LA POSTE À L’ÉCHÉANCE DE 2011 27

1. La situation financière de La Poste 28

2. Les besoins de financement du groupe 28

RÉSUMÉ 31

EXAMEN EN COMMISSION 33

Mesdames, Messieurs

La commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire a souhaité que le budget des postes et communications électroniques figurant dans la mission « Économie » fasse l’objet d’un avis à part. Le secteur des postes et le secteur des communications électroniques sont liés l’un à l’autre et régulés de manière semblable.

Ils sont les héritiers de l’ancien monopole d’État assuré autrefois par les postes, télégraphes et téléphones. L’ouverture à la concurrence a suivi des chronologies décalées : réalisée dès le 1er janvier 1998 pour les télécoms, elle ne sera achevée qu’au 1er janvier 2011 pour les postes.

Le marché représente au total trois pour cent de la richesse nationale. Les communications électroniques ont un impact fort sur le secteur postal : tandis que le courrier électronique concurrence les correspondances papier, le commerce en ligne contribue à l’essor du marché du colis.

L’existence originelle d’un monopole public et les propriétés économiques particulières des industries de réseaux – notamment l’importance des coûts fixes et les effets de club – explique que ce domaine soit l’un des plus régulés de l’économie. La libéralisation s’est traduite par un affinement de l’action de l’État plus que par son désengagement : l’intervention publique directe est devenue très faible.

Les crédits afférents à ces deux secteurs sont des subventions et les crédits de fonctionnement des régulateurs. Ils s’élèvent à 230 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2009.

La mise en œuvre la démarche d’évaluation de la performance, à laquelle invite la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, est malaisée. Les seuls indicateurs relatifs aux postes et communications électroniques qui figurent dans le programme annuel de performance portent sur les délais de décision de l’autorité de régulation des communications électroniques et des postes.

Ce rapport dresse un panorama des évolutions, de la régulation et des enjeux du secteur. Votre rapporteur rend un avis positif sur le budget des postes et communications électroniques et vous propose de l’adopter.

A.— LES COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES ENTRE TECHNOLOGIE, INDUSTRIE ET SOCIÉTÉ

Le secteur des communications électroniques est en constante mutation. L’innovation dans le domaine des contenus demande de nouveaux modes de connexion, que permet le progrès technique à travers le déploiement de nouveaux réseaux. Ainsi dans le domaine de la téléphonie mobile, les réseaux GSM puis EDGE et UMTS qui autorisent des débits croissants se sont succédé et préfigurent, pour l’avenir, des technologies plus avancées.

Le développement des réseaux demande des investissements lourds, ce qui explique que n’existe qu’un faible nombre d’opérateurs. L’industrie des télécommunications reste structurée autour de l’opérateur historique, Orange-France Télécom. Autrefois éclaté en deux branches distinctes, réseaux fixes d’un coté et réseaux mobiles de l’autre, le secteur s’est unifié.

L’intérêt social du secteur des télécommunications est majeur. Les équipements de réseaux – pylônes, émetteurs, répartiteurs et autres – sont l’infrastructure d’un monde numérique qui envahit le quotidien des foyers français sous forme d’ordinateurs, de messageries électroniques et de lecteurs de musique ou vidéo portatifs. La demande de nouveaux services est portée par une révolution technologique et économique, qui correspond à une transformation culturelle profonde de notre société.

1. Un secteur dynamique, plus développé, plus intégré et qui converge avec le secteur des contenus

Les services de communications électroniques ont représenté un revenu total de 30 milliards d’euros en 2007, soit 2% du produit intérieur brut (PIB). L’activité sur le marché final des communications électroniques a connu un net rebond en 2007, avec une progression de 4,4% du chiffre d’affaires, après une année 2006 en fort ralentissement (1,8%). Ce rebond tient essentiellement aux moindres baisses de prix consenties par les acteurs, conjuguées à leur capacité à développer la demande sur les différents segments de marché. Selon les prévisions de l’autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), le taux de croissance devrait revenir à environ 3,5% en 2008, puis se tasser progressivement sur la période 2009-2011.

L’accès des ménages aux prestations de communications électroniques continue de s’étendre. Près de 85% des foyers disposent d’un téléphone fixe, 75% d’un téléphone portable, 53% d’un accès Internet dont 49% à « haut débit » (au moins 512Kbit/s). En tendance, l’équipement en téléphone fixe stagne et celui en mobile progresse lentement (1%) tandis que l’accès à Internet croit sensiblement. Le taux de pénétration du haut débit est un des plus élevé d’Europe même s’il reste sensiblement inférieur aux pays scandinaves. Les inégalités d’accès sont fortes et multidimensionnelles : elles tiennent à l’âge avec une rupture nette à 65 ans, à la position socioprofessionnelle – les agriculteurs, ouvriers, et employés restant sous-dotés – et à la localisation, le monde rural étant défavorisé.

Le marché des communications électroniques est entièrement ouvert juridiquement. Si Orange-France Télécom, l’opérateur historique, reste dominant, le rachat de Neuf par SFR a permis la constitution d’un groupe qui offre une alternative crédible à la fois sur le segment du fixe et sur celui du mobile. D’après les comparaisons réalisées par la commission européenne, les tarifs des prestations de communication électroniques en France se situent dans la moyenne haute de l’Union européenne. Cette situation s’explique en partie par l’importance des offres d’« abondance » qui proposent des connexions illimitées.

Les communications électroniques sont enfin marquées par une lente convergence avec le secteur des médias. Les opérateurs cherchent parfois des relais de croissance dans la prestation de services audiovisuels. La réglementation à laquelle ils sont soumis intègre un nombre croissant d’éléments de contenu. Cette évolution soulève de véritables problèmes en terme de concurrence.

2. La domination des réseaux filaires en matière de téléphonie fixe et d’Internet et le développement de nouveaux réseaux

Entre 2004 et 2005, la téléphonie mobile a dépassé, en revenu, le téléphone fixe et l’Internet. En 2007, ces deux segments de marché ont représenté respectivement 17,8 milliards d’euros (45% du marché) et 15,6 milliards d’euros (40% du total).

L’activité de détail a retrouvé, en 2007, un taux de croissance positif en valeur (3%) après plusieurs années de stagnation. Ce taux de croissance positif ne devrait pas se reproduire les prochaines années, du fait d’une reprise de la baisse de certains prix de communications, du ralentissement de la demande d’abonnements haut débit et de la substitution accélérée des doubles abonnements téléphone/haut débit par des abonnements simples (dégroupage total ou ADSL seul).

Le degré de concentration du marché de la téléphonie fixe et de l’Internet s’est accru. Orange-France Télécom, qui a racheté Ten, occupe une place prépondérante avec une part de marché d’environ 75% en valeur pour la téléphonie fixe et 47,7% pour Internet. Ses principaux concurrents sont SFR – qui a acquis successivement Télé 2 France, Débitel et Neuf Cegetel – Numericâble, Free ainsi que Completel et Colt pour la clientèle entreprise.

Le taux de pénétration du haut débit est très important dans notre pays. La France comptait en effet 16,7 millions d'abonnements à Internet à haut débit au 30 juin 2008, dont 15,8 millions d'abonnements ADSL, en progression constante. Ce développement de l’accès haut débit repose sur une couverture quasi-totale du territoire : plus de 98% des foyers peuvent souscrire à une offre haut débit, la totalité des répartiteurs téléphoniques ayant été équipé en ADSL. Il est aussi dû à une concurrence effective : au 30 juin 2008, 71,2% de la population pouvait bénéficier d’offres en dégroupage, contre 65% environ il y a un an. Les collectivités locales jouent un rôle important dans ce processus : près de 40% des répartiteurs dégroupés l’ont été du fait de l’intervention des collectivités.

Des disparités territoriales subsistent néanmoins. Des « zones blanches » n’ont pas accès au haut débit, notamment en zone rurale, alors que certaines agglomérations, desservies par la fibre optique, bénéficient du très haut débit.

Compte tenu de leurs caractéristiques physiques, environ 550 000 lignes (soit environ 1,7% de la population) pourraient demeurer durablement inéligibles aux services ADSL si aucune action n’est entreprise. Les couvrir suppose de recourir à différentes technologies, de manière conjointe si la géographie et la topographie des lieux l’imposent.

S’agissant de la technologie filaire (ADSL), Orange-France Télécom propose depuis 2007 aux collectivités territoriales une offre baptisée NRA Zones d’Ombre, permettant de rendre des lignes téléphoniques éligibles. L’ARCEP a demandé à Orange-France Télécom de fournir une offre de gros, permettant ainsi à d’autres opérateurs, notamment des délégataires, de proposer la même solution. Après une période d’expérimentation, cette offre de gros a évolué en juillet 2008 pour prendre en compte un certain nombre d’observations formulées par les collectivités territoriales.

S’agissant de la radio, la France a attribué en juillet 2006 de nouvelles licences dans la bande 3,4-3,6 GHz (WIMAX). Les candidats retenus ont souscrit des engagements de déploiement qui ont été repris dans leurs autorisations d’utilisation de fréquences. Ces engagements portent sur un déploiement de plus de 3 500 sites dès juin 2008, dont 70 % seront situés hors des zones urbaines. Un premier déploiement est effectif (plus de 500 sites sont opérationnels, et plusieurs milliers de clients sont raccordés) mais il reste inférieur aux engagements souscrits. Ce démarrage modeste s’explique en partie par le retard industriel et la maturité insuffisante de certains équipements. Sur la base de ces éléments, l’ARCEP a mis sous surveillance les titulaires d’autorisations d’utilisation des fréquences de boucle locale radio : ceux-ci lui transmettront tous les six mois l’état d’avancement de leurs déploiements.

Le WIFI constitue une autre solution hertzienne pour contribuer à la couverture du territoire en haut débit. Il s’agit d’une solution de desserte pouvant être rapidement mise en œuvre pour un coût relativement faible. Certains exemples de projets de collectivités montrent qu’elle peut être une solution effective à court terme. Fonctionnant sur des fréquences libres, cette technologie est contrainte en terme de puissance si l’on veut éviter les brouillages.

Enfin, la connexion satellitaire est prometteuse. Elle présente des avantages indéniables : la totalité du territoire peut être couverte, les prix sont semblables à ceux des abonnements ADSL et les débits sont relativement importants. Des offres sont actuellement disponibles via deux opérateurs satellite, Eutelsat et Astra. Toutefois, ces solutions n’auront pas à court terme une capacité d’accueil équivalente au nombre de foyers inéligibles à l’ADSL. Le coût des matériels pour l’abonné (modem et antenne parabolique) et de leur installation est encore élevé. La bande passante disponible est limitée et ne répond pas aux besoins qui devraient se développer au cours des prochaines années. La position orbitale géostationnaire des satellites entraîne un temps de latence de 600 ms qui interdit les applications en temps réel.

3. Le déploiement différencié des réseaux mobiles GSM et UMTS

La téléphonie mobile est le segment le plus important et le plus dynamique du marché des télécommunications, avec 17,8 milliards générés en 2007 soit 45% du revenu total du secteur.

Les revenus de la téléphonie mobile devraient, comme en 2007, continuer à croître de plus de 5 % par an sur la période 2008-2011. Il s’agit d’un rythme inférieur de moitié à celui observé en 2003 et en 2004 (12% par an) mais supérieur au niveau historiquement bas atteint en 2006 (4%), année de montée en puissance des opérateurs virtuels mobiles. L’extension du parc d’abonné ralentirait peu (6,3% en 2008 contre 7,1% en 2006 et 2007) et la facture par abonné cesserait de reculer.

Trois opérateurs se partagent 97 % du marché : Orange-France Télécom avec 41%, SFR avec 36% et Bouygues Télécom avec un peu moins de 20%. Les autres opérateurs sont des opérateurs virtuels mobiles (MVNO) qui ne possèdent pas de réseaux et contractent des accords avec les opérateurs mobiles traditionnels pour leur acheter des forfaits d'utilisation et les revendre sous leur propre marque à leurs clients. Les MVNO représentent 2,5% du chiffre d’affaires de la téléphonie mobile et près de 5% du parc d’abonnés.

Les réseaux de téléphonie mobile se caractérisent par une évolution technologique très rapide. Les réseaux actuels utilisent tous le spectre radioélectrique qui constitue une partie du domaine public, ainsi que des technologies numériques alors que les premiers téléphones mobiles fonctionnaient sur des principes analogiques. Les réseaux classiques sont les réseaux 2G (norme GSM), qui utilisent les fréquences 900 MHz en France et autorisent uniquement en raison de leur bas débit des prestations de voix et d’échange de données peu volumineuses. L’amélioration de leur modulation, qui implique de légères modifications du réseau et des terminaux, a permis de développer les réseaux EDGE (Enhanced Data Rates for GSM Evolution) qui utilisent les mêmes fréquences que les réseaux GSM mais offrent de meilleurs débits. Les réseaux de deuxième génération (3G – norme UMTS) utilisent des fréquences comprises entre 1,8 et 2,1 GHz et permettent, en raison de leur haut débit, l’échange de fichiers multimédias. Ils supposent de nouvelles infrastructures actives et passives par rapport aux réseaux de première génération, la portée du signal diminuant avec sa fréquence. Les prochaines mutations concernent le développement de réseaux très haut débit capables de concurrencer l’Internet fixe.

L’usage du téléphone mobile est aujourd’hui généralisé. En juin 2008, le parc mobile post-payé (abonnements) s’élève à plus de 36 millions et le parc pré-payé (cartes) à 17 millions. Le taux de pénétration s’établit à 85%. Autrement dit, la grande majorité des actifs possèdent un mobile. Dans ce contexte, la question de la couverture du territoire est cruciale puisque n’être pas en moyen de communiquer via un mobile, c’est être exclu d’un mode de communication devenu classique et commun.

Suite à leur renouvellement en 2006, les licences GSM d’Orange-France Télécom et SFR imposent aux opérateurs un taux de couverture minimum de 99% de la population, incluant la couverture des zones blanches. Bouygues Télécom, quant à lui, a une obligation de couverture de 85 %, qui sera renforcée au terme de la procédure de renouvellement de sa licence d’ici fin 2009. Deux facteurs contribuent à l’extension actuelle de la couverture 2G : le programme « Zones Blanches » et les nouvelles obligations de transparence.

Le programme « Zones Blanches » s’appuie sur une convention signée le 15 juillet 2003 entre les trois opérateurs mobiles, les ministres délégués à l’Aménagement du territoire, aux libertés locales, et à l’Industrie, l’ARCEP, l’Association des Maires de France, et l’Assemblée des Départements de France. Ce programme, piloté par le ministre chargé de l’Aménagement du territoire, vise à apporter la couverture mobile dans 3 000 communes de France où aucun des trois opérateurs n’était présent lors de la signature de la convention.

Au 31 août 2008, 1 800 sites avaient été ouverts dans le cadre du programme, couvrant environ 2 700 communes sur 3 000 contre 1 400 il y a un an. Ce programme devrait être achevé à la fin de l’année 2008.

Cependant, après un recensement effectué en région en début d’année, il est apparu que 364 communes en Zones Blanches avaient échappé au recensement initial fait en 2003 dans une concertation régionale sous l’égide des préfets. Il a donc été décidé d’étendre le programme Zones Blanches initial à ces communes. Elles devraient être couvertes d’ici 2011.

Les obligations de couverture des axes prioritaires, renforcées par un accord national signé en février 2007 avec Orange-France Télécom et SFR et qui seront étendues à Bouygues Télécom lors du renouvellement de sa licence en 2009, devraient être satisfaites à la même date.

Des dispositions nouvelles ont été adoptées par l’ARCEP en 2007 pour augmenter la transparence et l’information des consommateurs sur la couverture. Une méthodologie harmonisée de publication de cartes de couverture par les opérateurs a été définie. Il ressort des premières enquêtes menées par l’ARCEP que les cartes publiées sont globalement fiables et cohérentes avec les mesures sur le terrain. Un bilan global de la couverture du territoire, portant notamment sur les perspectives de résorption des zones non couvertes par tous les opérateurs mobiles 2G, sera réalisé d’ici 2009 par l’ARCEP conformément à la loi de modernisation de l’économie.

L’UMTS a pris son essor, avec plus de 6 millions d’abonnés, et l’usage de l’Internet mobile se développe rapidement. Le nombre de clients ayant utilisé au moins une fois sur le dernier mois un service multimédia de type Internet mobile ou de type MMS ou email (pas SMS) s'établissait à 17,5 millions en mars 2008, soit près de 33,4 % du parc actif total de clients mobiles. La couverture du territoire en 3G sera donc dans l’avenir une nécessité si l’on souhaite réduire la fracture numérique.

Orange-France Télécom, SFR et Bouygues Télécom ont été autorisés, par arrêté en date du 18 juillet 2001 pour les deux premiers, et par arrêté en date du 3 décembre 2002 pour le dernier, à établir et exploiter un réseau radioélectrique de troisième génération ouvert au public et à fournir le service téléphonique au public. La possibilité de réutiliser les fréquences 900 MHz (2G) pour la 3G a été ouverte et Orange-France Télécom et SFR ont souhaité en profiter. Le partage des infrastructures 3G pourrait être prochainement décidé par l’ARCEP après une consultation publique, comme l’a prévu la loi de modernisation de l’économie. Mais l’extension de la couverture du territoire passe surtout par le respect de leurs engagements par les opérateurs.

Compte tenu de l’écart significatif entre la réalité technico-économique et les prévisions faites lors des procédures d’attribution des autorisations UMTS, le décalage des premières échéances de couverture des opérateurs 3G n’a pas été sanctionné. Aujourd’hui, Orange-France Télécom et SFR couvrent près de 70% du territoire en 3G tandis que Bouygues Télécom accuse un retard important sur ses concurrents. L’ARCEP lui a adressé une mise en demeure en juillet 2007. SFR et Orange-France Télécom doivent couvrir respectivement 99,3% et 98% de la population d’ici août 2009, soit un niveau comparable à celui de la 2G, tandis que Bouygues Télécom doit déployer un réseau couvrant 75% de la population d’ici décembre 2009.

B.— LA LIBÉRALISATION DU SECTEUR POSTAL

1. Les marchés du courrier et des autres services postaux suivent des évolutions divergentes

En 2007, le revenu des activités postales et des marchés connexes de distribution s’élève à 15,5 milliards d’euros, soit 1% du PIB. Ce revenu global augmente de 2,3%, soit une progression qui se situe dans la tendance de celles des années précédentes (+1,5% en 2006 et +3,6% en 2005).

Si le marché postal a continué de croître en 2007, la tendance pour 2008 semble nettement moins favorable. Les envois de correspondances chuteraient pour des raisons conjoncturelles liées au ralentissement économique et pour des raisons structurelles qui tiennent à la substitution des communications électroniques aux communications postales. Le développement des communications électroniques exerce en revanche un effet positif sur le commerce en ligne et explique en partie le dynamisme du marché des colis.

Les envois de correspondance représentent 8,6 milliards d’euros en 2007, soit plus de la moitié de l’ensemble des revenus. Les revenus liés à ces envois augmentent de 1,7% en 2007, après une diminution de 1,4 % l’année précédente. Cette reprise s’appuie sur une progression modérée des volumes (+0,5%) liée aux flux générés par les élections présidentielle et législatives. Les envois de correspondance hors publicité portent la croissance : ils augmentent de 2,0% en revenu et de 1,3% en volume. Le marché de la publicité adressée est moins bien orienté avec, en 2007, une baisse de 1,6% des volumes et une faible hausse des revenus (+0,6%). Le segment de marché des envois de correspondance d’un poids supérieur à 50 g, ouvert à la concurrence, représente plus de 25% de l’ensemble et progresse de 3,5%.

Le marché des colis, en constante progression depuis 2004, est le plus dynamique en termes de revenu. En 2007, il génère 40% des revenus supplémentaires de l’ensemble des activités postales et marchés connexes, alors qu’il ne représente que 25% du revenu total. La très forte croissance du commerce électronique, conjuguée à une montée en gamme vers des produits dont le tarif est plus élevé, entraîne en 2007 une croissance du revenu de 6,5% pour les colis ordinaires distribués par voie postale. Le marché de l’express, les colis légers distribués hors voie postale, croît aussi mais de manière plus modérée.

Le marché de la distribution de publicité non adressée, qui rassemble près de la moitié des objets distribués pour 4% seulement des revenus, est marqué en 2007 par une forte croissance des volumes, qui s’établit à 5,1%

Le revenu de la distribution de presse par voie postale ou par portage n’augmente pas en 2007. Comme en 2005 et 2006, le portage gagne du terrain : les porteurs de presse distribuent 37% des journaux et magazines en 2007, ce qui représente une hausse de 2,3%.

Les envois de courrier à l’export sont en baisse de 1,9%, sous l’effet de la forte diminution des correspondances.

Enfin, le marché du routage, c’est-à-dire des activités de préparation du courrier envoyé en grand nombre représente plus du tiers des envois de correspondance distribués en France en 2007, en baisse de 1,4%.

2. Un cadre juridique en mutation

Les directives postales de 1997 et 2002 ont engendré une réduction progressive du champ du monopole postal, limité aux lettres d’un poids inférieur à 350 g en 2000, 100 g en 2003, 50 g en 2006. La directive de 2002 envisageait que le marché soit totalement ouvert à la concurrence le 1^er janvier 2009, sous réserve de la confirmation de cette date après réalisation d’une étude prospective par la Commission.

En octobre 2006, la Commission européenne a ainsi proposé une troisième directive postale fixant au 1er janvier 2009 l’ouverture complète des marchés postaux. Mais cette date a fait débat. Le compromis auquel sont parvenus les députés européens repousse l’échéance au 1er janvier 2011, avec la possibilité pour certains États membres de bénéficier d’un délai supplémentaire de deux années. Par ailleurs, à partir du 31 décembre 2010, les États membres qui auront totalement ouvert leurs marchés postaux à la concurrence pourront refuser d’accorder des autorisations aux opérateurs détenant encore un monopole dans leur pays d’origine.

En droit français, la loi de 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications précise les règles de fonctionnement de La Poste. Le code des postes et des communications électroniques regroupe les règles applicables aux services postaux et notamment au service universel postal. Il précise notamment le régime du service postal universel et du secteur réservé.

Le service universel postal comprend des offres de services nationaux et transfrontaliers, et d'envois postaux d'un poids inférieur ou égal à 2 kilogrammes, de colis postaux jusqu'à 20 kilogrammes, de recommandés et d’envois à valeur déclarée. La levée et la distribution à domicile ont lieu une fois par jour au moins et six jours par semaine. La Poste en est le prestataire.

En 2007, le service universel, avec un chiffre d’affaires de 10,6 milliards d’euros, a représenté plus de la moitié du chiffre d’affaires total du groupe. Cette part était du même ordre de grandeur en 2006.

Le service réservé est un sous-ensemble de l’offre de service universel. Depuis le 1er janvier 2006, le monopole de La Poste ne concerne que la distribution des envois de correspondance intérieure ou en provenance de l’étranger, d’un poids inférieur à 50 grammes et d’un prix inférieur à deux fois et demi le tarif de base.

En 2007, les services réservés à La Poste ont représenté un chiffre d’affaires de 6,2 milliards d’euros, soit 30 % du chiffre d’affaires. Dans la logique actuelle, le service réservé est la contrepartie du service universel. La suppression totale du monopole en 2011 obligera à activer d’autres modes de compensation.

Un décret du 5 janvier 2007 a disposé que les points de contact avec le public donnant accès aux prestations du service universel autres que les envois en nombre et à l'information sur ces prestations doivent permettre qu'au moins 99 % de la population nationale et au moins 95% de la population de chaque département soit à moins de 10 kilomètres d'un point de contact et que toutes les communes de plus de 10 000 habitants disposent d'au moins un point de contact par tranche de 20 000 habitants. Cela correspond à environ 7 500 points de vente en France.

La mission d’aménagement du territoire qu’assume La Poste au titre du service public vient compléter ce maillage minimal. La loi de régulation postale de 2005 prévoit ainsi que 90% de la population se situe à moins de 5 kilomètres et 20 minutes d’un point de contact de La Poste. Le surplus de présence territoriale ainsi exigé correspond à un service public qui doit être reconnu et sécurisé aux plans juridique et financier. Il est actuellement compensé en partie par un abattement des bases de fiscalité locale, qui représente un allègement de 137 millions d’euros en 2007, alors que le coût de la mission est estimé par le groupe à 382 millions.

3. Une concurrence qui reste faible

Pour les correspondances transfrontalières sortantes, 9 autorisations ont été délivrées à ce jour par l’ARCEP à des opérateurs intervenant sur la correspondance transfrontalière sortante non réservée. A l’exception d’IMX France et de Let services, ces opérateurs sont des filiales de grandes postes étrangères. La Poste détient moins de 80% de ce marché.

Le marché du courrier non adressé est très développé en France, avec un chiffre d’affaires total de 0,6 milliard d’euros. Il est dominé par deux acteurs d’envergure nationale : Médiapost avec 53% de part de marché et Adrexo avec 40% de part de marché. Le premier de ces acteurs, Médiapost, est contrôlé par La Poste, qui trouve sa légitimité dans sa couverture nationale. Le deuxième, Adrexo, appartient au Groupe de Communication SPIR. Si le secteur compte encore nombre de petits acteurs régionaux et locaux, la tendance récente est à la consolidation comme l’indique le rachat de Kicible par Adrexo.

Pour les envois de correspondances domestiques, un seul opérateur français, Adrexo, se positionne comme alternative postale privée en proposant une couverture géographique nationale en France métropolitaine. Compte tenu du report de la libéralisation de 2009 à 2011, l’entreprise a annoncé qu’elle mettait un frein à son développement. Elle traite environ mille fois moins de plis que La Poste. D’autres titulaires d’autorisations (Althus, Stampers, Solgeco 26 (franchise Althus). Alternativ Post, JS’Activ, Fox Messenger, Pro courrier, Courrier services 03, Courrier Plus, Let services, Presstissimo) détiennent une très faible part de marché. Ils interviennent sur des marchés de niche géographiquement limités et sur des relations business to business.

Les comparaisons européennes montrent que certains marchés étrangers sont plus ouverts à la concurrence. Ainsi, la part de marché des principaux opérateurs alternatifs suédois, néerlandais, allemand ou espagnol avoisine les 10%. Mais le développement de la concurrence dans ces pays ne s’est pas fait sans difficulté et reste fragile.

City Mail, l’opérateur alternatif le plus ancien n’a atteint la rentabilité sur le marché suédois qu’après de nombreuses années de pertes. Les opérateurs alternatifs espagnols et néerlandais sont viables grâce au marché de la publicité adressée. Sur le marché allemand, l’introduction d’un salaire minimum de branche de 9,80 euros semble avoir gelé les projets de développement d’un concurrent et a provoqué le retrait d’un autre. Au Royaume-Uni, les activités de consolidation (routage et regroupement de courrier en amont de la chaîne postale) se développent rapidement mais le déploiement de réseaux alternatifs apparaît encore limité.

A ce stade, l’observation du marché laisse présager qu’à législation constante, il ne peut émerger en France de vrais concurrents d’ici 2011. L’arrêt du développement d’Adrexo en est le signe le plus clair.

Par rapport à la situation dans les autres pays européens, le marché français se caractérise par l’étroitesse du segment ouvert à la concurrence. En théorie, la part du marché français ouverte à la concurrence n’est pas négligeable. Ainsi, le monopole légal correspond à 6,2 milliards d’euros de chiffre d’affaires sur un marché total dont le périmètre peut être estimé à 15 milliards d’euros dans son acception la plus large, c’est-à-dire y compris l’express domestique et la distribution d’imprimés sans adresse.

Mais à cette vision juridique du monopole s’oppose une réalité économique : le segment réellement contestable par des distributeurs concurrents sur le marché de correspondances ne dépasse guère un milliard d’objets sur un total de 16 milliards puisqu’il se réduit à la partie du courrier émis en nombre, non urgent, distribué dans les seules zones denses et d’un poids supérieur à 50 g.

Pour un opérateur alternatif, il faut donc atteindre une part de marché élevée sur le segment contestable – très limité en France – pour espérer couvrir les seuls coûts opérationnels d’un réseau de distribution. A l’inverse, dans les pays où le segment ouvert est significativement plus élevé, les opérateurs alternatifs atteignent le point mort de rentabilité avec une part de marché limitée.

Selon l’hypothèse la plus vraisemblable, les opérateurs alternatifs ne trouvent pas actuellement les trafics qui leur permettent de réaliser les économies d’échelle nécessaires pour concurrencer La Poste.

A.— DES MOYENS D’ACTION BUDGÉTAIRES LIMITÉS

Les crédits relatifs au secteur des postes et des communications électroniques sont regroupés dans les actions n° 4 et n° 13 du programme 134 du projet de loi de finances pour 2009. Ils s’élèvent au total à 229 947 530 euros.

Source : projet annuel de performance 2009

1. L’action « Développement des télécommunications, des postes et de la société de l’information »

Différents acteurs concourent à la mise en œuvre de l’action :

– la direction générale des entreprises (DGE), qui participe aux négociations communautaires relatives au cadre réglementaire des secteurs postal et des communications électroniques, élabore les cadres réglementaires nationaux, participe aux travaux concernant les échanges internationaux dans le cadre de l’Union postale universelle (UPU) et de l’Union internationale des télécommunications (UIT) et exerce la tutelle de La Poste et de l’Agence nationale des fréquences ;

– les opérateurs de l’État : l'Agence nationale des fréquences (ANFR), opérateur rattaché à l’action, l'Institut national de la propriété industrielle (INPI), le Groupe des écoles des télécommunications (GET), nouvellement dénommé Institut Télécom et l'Association française de normalisation (AFNOR) ;

– divers intervenants comme le Forum des droits sur Internet ou le Comité français d’accréditation (COFRAC), qui intervient pour l’agrément des laboratoires d'essais.

L’action concourt à l’évolution du droit relatif aux communications électroniques, aux services postaux et à la société de l'information qui connaît une évolution forte et rapide (« Paquet Télécoms », loi pour la confiance dans l'économie numérique, protection des données personnelles, droit d'auteur, brevets logiciels, contrefaçon numérique, signature électronique, sécurité des transactions électroniques, certification, etc.).

A ce dispositif légal s’ajoute un volet réglementaire (délivrance d’autorisations, régulation tarifaire, etc.), la gestion du contentieux et des régimes spécifiques de taxation (fonds de financement du service public universel, redevance d’usage des fréquences).

Les crédits de fonctionnement de l’action correspondent, pour un peu moins de 38 millions d’euros, à la subvention pour charges de service public versée par l’État à l’ANFR, opérateur principal de l’action. Les missions de l’agence sont principalement régaliennes : planification du spectre et négociations internationales, contrôle et police sur les fréquences, ordonnancement des redevances au profit du budget général, etc. Les crédits couvrent l’ensemble des activités de l’agence.

Leur augmentation par rapport à 2008 (+8,5%) s’explique principalement par la rémunération directe de 17 emplois antérieurement mis à disposition par l’État. 7 postes sont créés pour un total de 346 emplois.

Les crédits d’intervention de l’action s’élèvent à 170 millions d’euros. Ils recouvrent, pour un montant de 159 millions la compensation par l’État des surcoûts de la mission de service public de transport postal de la presse écrite de La Poste, conformément au protocole d’accord État-Presse-La Poste signé le 23 juillet 2008. 1,7 million servent aux remboursements à La Poste des courriers des particuliers adressés en franchise postale, dont 1,66 million pour les cécogrammes et enregistrements sonores, le solde correspondant aux frais d’affranchissement de la Présidence de la République. 8,3 millions d’euros sont affectés aux subventions des organismes internationaux : Union internationale des télécommunications (UIT et UIT-CRR), Union postale universelle (UPU), Bureau européen des Radiocommunications (ERO), Bureau européen des télécommunications (ETO), Universal Mobile Télécommunications Service Forum (UMTS). Enfin, l’action comprend 1,2 millions d’euros de subventions à des associations : Forum des droits sur Internet, Association française des utilisateurs de télécommunications (AFUTT) « Digital Video Broadcasting Project office » (DVB project).

2. L’action « Régulation des communications électroniques et des postes »

L’action est mise en œuvre par l’ARCEP, qui a pour mission de favoriser l’exercice d’une concurrence effective et loyale, veiller à la fourniture et au financement du service public des télécommunications, ainsi qu’au développement du secteur. En matière postale, son action vise à concilier la viabilité du service universel avec l’introduction graduelle de la concurrence sur le marché des envois de correspondance.

L’ARCEP conduit cette action en régulant les marchés télécoms pertinents, en gérant le régime des autorisations et les ressources rares, en contrôlant la fourniture et le financement du service universel des télécommunications. Cela suppose des capacités d’analyse du marché et d’anticipation importantes. En matière postale, l’agence contrôle la comptabilité et les prix de La Poste, délivre des licences aux opérateurs alternatifs et vérifie le respect de leurs engagements.

L’action comprend plus de 14 millions d’euros de dépenses de personnel, qui servent à la rémunération des 174 emplois de l’ARCEP, et 8 millions d’euros de crédits de fonctionnement qui recouvrent les dépenses d’activité, d’immobilier, d’informatique et de logistique.

3. Un budget maîtrisé dont la clarté peut être améliorée

Le budget du secteur est en hausse de 3,5%.

L’aide versée à La Poste pour la distribution de la presse écrite est éclatée entre l’action n° 4 pour un montant de 159 millions d’euros et le programme « Presse » n° 180 de la mission « Médias ». Jusqu’en 2008, la division de la subvention était justifiée par l’existence de deux motifs de subvention différents : l’« aide au pluralisme » était rattachée aux crédits du premier ministre tandis que l’ « aide à la distribution en zone peu dense » s’imputait sur la mission « Économie ». Les nouveaux accords État-Presse-La Poste ne mentionnent plus cette distinction.

L’éclatement actuel de l’aide nuit à la clarté de l’architecture du budget de l’État et laisse penser que la Poste est subventionnée alors qu’il s’agit d’un soutien à la presse. Dans ces conditions, votre rapporteur propose de regrouper les crédits concernés dans le programme « Presse ».

B.— LA COUVERTURE DU TERRITOIRE PAR LES RÉSEAUX DE TÉLÉCOMMUNICATIONS ET LEUR QUALITÉ

L’économie numérique est un des principaux gisements d’activité aujourd’hui. Les économistes estiment qu’un doublement de l’investissement dans le secteur est susceptible d’apporter un point de croissance supplémentaire par an. Le retard français dans le domaine, attesté par de nombreuses études, est important. Le plan numérique 2012 annoncé au mois d’octobre a pour ambition à combler ce retard en instaurant un droit à l’accès Internet haut débit et en accélérant le déploiement des réseaux de fibre optique très haut débit.

1. La généralisation du haut débit

Le gouvernement organisera dès l’année prochaine un appel d’offre pour garantir à tous les individus qui résident en France un accès haut débit, c’est-à-dire supérieur à 512Kbit/s, pour moins de 35 euros par mois location éventuelle de matériel comprise. Cette solution sera neutre pour le contribuable. Les opérateurs qui s’engagent à fournir une prestation d’accès universel à Internet haut débit aux conditions indiquées dans une zone recevront un label de l’État. Plusieurs opérateurs pourront être labellisés sur chaque zone.

La formule retenue dans le plan pour donner corps au droit au haut débit aurait essentiellement pour conséquence de formaliser des offres de service existantes. Des solutions satellitaires correspondant à peu près aux caractéristiques de l’accès haut débit garanti sont commercialisées en France actuellement. A moins qu’existent des « zones blanches » du satellite, tous les opérateurs seront donc susceptibles d’obtenir le label « prestataire de service universel ». Comme indiqué dans la première partie, la solution satellitaire présente cependant des inconvénients en terme de débit et de temps de latence.

La solution d’un service universel du haut débit analogue au service universel des communications électroniques n’a pas été retenue. Elle aboutirait à sélectionner un prestataire unique. Elle a été abandonnée car la Commission européenne a refusé l’idée d’une compensation financière d’un tel service. Cependant, les gains d’image liés à la prestation du service universel seraient potentiellement importants et pourraient servir de contrepartie à des obligations de couverture, voire de montée en débit. Pour le service universel du téléphone, ils sont évalués par l’ARCEP à plus de 20 millions d’euros.

Votre rapporteur estime qu’il sera intéressant d’analyser le service rendu par les opérateurs labellisés sur une même zone, la concentration progressive éventuelle des acteurs…

2. Le développement du très haut débit

Le très haut débit est l’enjeu de demain. L’objectif fixé par le plan numérique est d’atteindre la cible de 5 millions d’abonnés à l’horizon 2012. Pour cela, la principale mesure envisagée est l’adoption avant la fin de l’année 2008 des décrets d’application de la loi de modernisation de l’économie. L’insécurité juridique a en effet été un des principaux obstacles au développement des réseaux optiques jusqu’à aujourd’hui : les opérateurs de fibre optique craignaient d’être condamnés par les autorités de concurrence tandis que les associations de consommateurs recommandaient d’attendre des éclaircissements juridiques.

Parmi les décrets qui doivent être édictés figurent : un décret sur l’obligation de fibrer les logements neufs à partir de 2011 ; un décret sur la convention-type passée entre propriétaires et opérateurs de fibre qui permettra aux propriétaires d’avoir un interlocuteur unique et responsable, alors que ce n’est pas le cas actuellement, Orange-France Télécom et SFR s’étant par exemple partagé souvent les fibres d’immeubles verticales et horizontales ; un décret sur le point de mutualisation, c’est-à-dire l’endroit jusqu’où les opérateurs doivent tirer leurs fibres, en amont des logements, sachant que la loi du 4 août 2008 de modernisation de l’économie encadre la question ; un décret sur l’opposabilité aux propriétaires par les locataires de l’équipement en fibre des immeubles qui déterminera notamment la procédure et les délais de cette opposition ; un décret obligeant les opérateurs de fibre à préciser gratuitement aux collectivités territoriales et à l’État les parties du territoire qu’ils couvrent, qui précisera notamment le niveau de détail requis.

Votre rapporteur s’interroge sur la pertinence d’un schéma national de déploiement des réseaux de fibre actualisé en temps réel qui permettrait de connaître la « trame » existante et qui favoriserait la mutualisation des équipements et la couverture du territoire.

Il note par ailleurs le rôle important que pourraient jouer les collectivités locales dans la montée en débit des territoires si les opérateurs proposaient des solutions multimodales « clé en main ». Le faible développement des produits de ce genre est donc étonnant.

3. La qualité de la couverture mobile

Par ailleurs, le schéma d’allocation des fréquences du « dividende numérique » devrait permettre de développer le haut débit mobile. Le 30 novembre 2011 sera achevé le basculement complet de la télévision numérique vers la télévision analogique, libérant une large bande de fréquences. Selon l’arbitrage retenu dans le plan numérique, une partie sera utilisée pour le déploiement de la télévision haute définition et de la radio numérique tandis que la sous-bande 790-862 MHz sera réservée au développement de l’Internet mobile haut débit. La procédure d’affectation sera lancée dès 2009.

La question qui se pose désormais concernant ces bandes est celle de l’harmonisation européenne. Le GSM doit son succès à son utilisation sur tout le continent européen. Or aujourd’hui, certains États membres ont déjà préempté la sous-bande pour d’autres utilisations. L’ANFR a été mandatée pour conduire des négociations.

Enfin, la maintenance des réseaux de téléphonie mobile n’est pas optimale. Les installations tombent souvent en panne, conduisant à des pertes de signal. Les opérateurs de téléphonie mobile le reconnaissent eux-mêmes. Cette situation s’explique peut-être par le fait que l’accent plus a été mis sur l’extension de la couverture que sur le maintien de sa qualité. L’exemple dramatique du chemin de fer anglais est là pour nous rappeler que les infrastructures de réseau peuvent se dégrader rapidement.

Votre rapporteur fait observer que les enquêtes de couverture réalisée par l’ARCEP, qui produisent une forte émulation entre les opérateurs, pourraient être complétées par des études sur la qualité de la maintenance des équipements de réseau.

C.— LES ENJEUX ACTUELS DE LA RÉGULATION DE LA CONCURRENCE DANS LE SECTEUR DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

1. L’intensification de la concurrence dans le secteur de la téléphonie mobile

Les tarifs français de la téléphonie mobile sont plus élevés que la moyenne européenne. La concurrence porte en effet plus sur les quantités ou les volumes que sur les prix, avec le développement des offres illimitées de prestation vocale ou de transferts de données.

La loi du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs a modifié le régime des avances et des préavis de résiliation des abonnements à des fournisseurs de communications électroniques afin d’accroître la concurrence en réduisant les barrières à la sortie. Elle a instauré la gratuité des temps d’attente des services d’aides téléphonique et de l’appel de numéro d’urgence sur les mobiles. Le gouvernement a mis en place un baromètre qui recueille les plaintes des consommateurs.

Dans ce domaine comme dans d’autres, une mesure de défense des consommateurs utile serait l’introduction d’une action de groupe. La diminution du prix de la terminaison d’appel mobile, l’attribution des fréquences 3G encore disponibles et le développement des MVNO peuvent permettre par ailleurs d’intensifier la concurrence.

Tout opérateur offrant un service téléphonique doit permettre à ses clients de joindre l’ensemble des numéros mobiles français. Pour cela, les opérateurs doivent acheter une prestation de « terminaison d’appel » à chaque opérateur mobile, ce qui constitue donc un goulot d’étranglement structurel. Elle handicape les plus petits opérateurs, qui supportent une part moins importante du trafic vocal exclusivement sur leurs réseaux.

Certes, le prix de la terminaison d’appel a baissé avec le développement des réseaux mobiles, de plus de 30 centimes d’euros par minutes à la fin des années 1990 à un niveau compris entre 6 et 9 centimes actuellement. Ces prix sont parmi les plus bas d’Europe. Mais au regard du développement actuel des marchés, l’ARCEP a proposé de poursuivre une politique de baisse progressive des tarifs afin de se rapprocher des coûts d’un opérateur efficace, estimés entre 1 et 3 centimes par minute en fonction des méthodes employées. Une consultation a été engagée sur cette question.

Si le problème du dividende numérique a été résolu par le plan numérique, ce dernier ne comprend pas d’arbitrage concernant l’attribution des fréquences 3G encore libre – celle de la « 4^e licence UMTS ».

Après une consultation en octobre 2006, le Gouvernement avait lancé un appel à candidatures pour une 4^e licence UMTS. Un seul candidat avait déposé un dossier de candidature. Le dossier avait été rejeté en octobre 2007 car il ne respectait pas l’ensemble des critères de qualification, notamment l’engagement d’assurer le versement de la part fixe de la redevance dans les conditions définies par la loi.

La loi du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs a modifié le régime des redevances associées à l’attribution de ces fréquences. Une consultation publique conduite par l’ARCEP en juillet 2008 a montré que de nombreux acteurs sont intéressés par l’obtention d’une licence. Un nouvel appel à candidatures pourra être lancé une fois les modalités de redevances fixées par le Gouvernement et après un débat parlementaire.

L’attribution de ces fréquences aux opérateurs en place accélérerait le développement du 3G et permettrait d’accroître les services fournis via le téléphone mobile. L’entrée d’un nouvel opérateur sur le marché permettrait sans doute une diminution des tarifs, même si le coût des nouveaux investissements requis se répercutait au final sur les consommateurs.

Dans tous les cas, les conditions offertes par les opérateurs en place ou le nouvel entrant aux MVNO seront un des critères utilisés pour l’attribution des fréquences. Dans le cadre du plan numérique, une réflexion sera par ailleurs engagée sur la licéité et l’opportunité de certaines clauses contractuelles liant les MVNO aux opérateurs de réseau. L’obligation de rachat par l’opérateur ainsi que l’interdiction de contracter avec d’autres opérateurs ont paru abusives au Conseil de la concurrence.

De telles évolutions permettraient peut-être un véritable développement des MVNO, qui restent souvent aujourd’hui des prestataires de service complémentaires des opérateurs classiques ou des outils de négociation pour la grande distribution.

2. Les problèmes de régulation liés à la « convergence numérique »

Annoncée depuis la fin des années 1990, la convergence des opérateurs de réseaux de télécommunication et des fournisseurs de services audiovisuels et numériques commence à prendre forme. Le gouvernement a pris acte de cette évolution en introduisant dans le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision une taxe destinée à financer la télévision publique assise sur le chiffre d’affaires des opérateurs de communications électroniques. Trois problèmes liés à la convergence numérique ressortent. Ils sont liés à la gouvernance, à la concurrence et à la neutralité des réseaux.

Les opérateurs de télécommunication acquièrent aujourd’hui des droits audiovisuels exclusifs afin de diversifier leur offre et de valoriser leur image. Ainsi, Orange-France Télécom propose deux offres exclusives axées sur le football et le cinéma.

Cette pratique soulève des difficultés. Lorsque des opérateurs détiennent des droits audiovisuels exclusifs sur support mobile, les autres opérateurs peuvent être contraints de cesser la diffusion mobile des chaînes de télévision qui n’ont que les droits audiovisuels pour la diffusion télévisée. Lorsqu’ils détiennent des droits exclusifs tout support, ils peuvent réserver ces contenus à leurs abonnés pour la fourniture d’accès à Internet sans enfreindre la réglementation. Dans les deux cas, la concurrence diminue puisque le consommateur choisit entre des paquets réseau et contenus.

Les opérateurs sont en mesure de « prioriser » certains contenus, c’est-à-dire d’en favoriser la diffusion par rapport à d’autres. La discrimination sur les réseaux entre les types de flux – télévision, Internet, prestations vocales – est courante et justifiée dans la mesure où ils correspondent à des services différents auxquels les consommateurs souscrivent. Mais des techniques permettent de favoriser des contenus Internet, depuis le blocage pur et simple de certains sites jusqu’aux restrictions apportées à certains formats de contenu comme les vidéos en passant par la dégradation de la qualité et l’acheminement prioritaire. A terme, le risque existe que la priorisation serve à restreindre la concurrence.

De tels comportements entrent en contradiction avec le principe de « neutralité des réseaux ». Le principe n’est pas défini de manière homogène mais il renvoie en général à l’idée que l’Internet ne peut continuer d’être un espace de liberté qu’à condition que les opérateurs de réseau assurent la diffusion équitable de tous les contenus légaux.

A ce débat idéologique s’est greffé un débat économique. La protection du principe de neutralité a des répercussions qu’il est possible de modéliser. L’analyse montre que les opérateurs ont intérêt à discriminer entre les contenus. Ces comportements favorisent l’innovation de réseau mais défavorisent l’innovation de services, dont l’impact sur la croissance semble plus important.

Les conséquences de cette analyse en matière de régulation sont pour l’instant floues. Elle ne permet ni de savoir à quel niveau se situe le seuil de protection à partir duquel l’innovation de réseau sera tellement découragée que l’innovation de service en pâtit, ni si le renforcement de la concurrence et de l’interopérabilité des réseaux peuvent à eux seuls garantir la neutralité, ni si des contrôles ex post sont préférables à une régulation ex ante.

L’intervention croissante des opérateurs de télécommunications sur les contenus remet enfin en cause le système de régulation actuel.

Le plan numérique prévoit une réflexion sur la gouvernance du secteur. Le maintien de deux régulateurs sectoriels, l’ARCEP pour les réseaux et le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) pour les contenus audiovisuels, ne représente visiblement plus l’architecture de régulation optimale. Le schéma actuel ne sera cependant pas modifié avant 2012, afin que le passage à la télévision numérique terrestre se fasse dans de bonnes conditions.

Cette question doit être reliée aux débats actuels relatifs à la gouvernance. Dans le cadre de la négociation du « paquet télécoms », la Commission européenne a proposé d’institutionnaliser le groupe des régulateurs européens sous la forme d’un organisme de droit communautaire financé par l’Union et composé de fonctionnaires détachés par la Commission. Le Parlement européen a émis des réserves concernant sa compétence : celle-ci comprendrait l’expertise sur la régulation du secteur des télécoms mais n’inclurait ni la gestion du spectre, ni la sécurité des réseaux, ni les droits des consommateurs. La présidence française de l’Union européenne s’est déclarée favorable à une institutionnalisation du groupe des régulateurs sous la forme d’une société de droit privé composée essentiellement d’experts nationaux détachés.

D.— LA NÉCESSITÉ DE PRÉPARER LA POSTE À L’ÉCHÉANCE DE 2011

La fin du monopole postal mettra en concurrence les opérateurs français avec les opérateurs étrangers. La principale question est celle du positionnement de La Poste dans le nouveau paysage postal européen. L’entreprise publique domine en effet largement le marché et assure de nombreuses missions d’intérêt général.

Les enjeux liés à l’ouverture à la concurrence sont financiers mais aussi stratégiques et commerciaux. Les opérateurs postaux historiques ne sont pas parvenus à développer avec suffisamment d’efficacité les services innovants. Les exemples de l’express ou du transfert de fonds par mandat montrent que ces services auraient pourtant pu représenter des relais de croissance importants.

Votre rapporteur note que l’innovation de service peut à la fois servir les intérêts commerciaux de La Poste et l’intérêt général. L’intégration dans la stratégie du groupe de services de proximité, que son maillage territorial exceptionnel lui permettrait d’assurer, pourrait s’avérer intéressante.

1. La situation financière de La Poste

L’achèvement de l’ouverture à la concurrence du marché postal est un enjeu majeur pour La Poste. Comme indiqué plus haut, l’entreprise publique conserve un monopole pour la distribution des correspondances d’un poids inférieur à 50 g, qui représentent 30% de son chiffre d’affaires. Les segments de marché ouverts à d’autres opérateurs restent peu concurrentiels.

Les performances financières de La Poste se sont nettement améliorées ces dernières années. Le chiffre d’affaires s’est établi à 20,8 milliards d’euros en 2007, en hausse de 3,4%. Corrigé des éléments non récurrents, le résultat d’exploitation est passé de 705 millions d’euros en 2006 à 775 millions en 2007, soit une progression de 10%, tandis que le résultat net s’élève à 943 millions, en hausse de 16%.

Mais ce tableau doit être replacé dans le contexte économique actuel. La baisse du marché du courrier au premier semestre 2008 va se poursuivre et touche de plein fouet le groupe car elle concerne essentiellement le secteur réservé. La dette nette de La Poste est de près de 6 milliards d’euros, ce qui représente 1,7 fois ses fonds propres et 3 fois sa capacité d’autofinancement. Par comparaison, les dettes nettes de l’opérateur historique allemand et du groupe privé Thomas Nationwide Transport (TNT) représentent respectivement 0,7 et 0,64 fois leurs fonds propres et 1,4 et 0,8 fois leur capacité d’autofinancement.

2. Les besoins de financement du groupe

Les besoins de financement nécessaires pour faire face à l’échéance de 2011 seraient compris, selon le président de La Poste, entre 2,5 et 3,5 milliards d’euros. Cette fourchette a été élaborée à partir d’estimations globales, qui tiennent compte du niveau d’endettement et des besoins internes comme de ceux requis pour poursuivre la croissance externe du groupe.

Ces besoins peuvent être couverts par l’accroissement de l’autofinancement, une recapitalisation publique ou une ouverture de capital. L’accroissement de l’autofinancement est peu plausible à court terme en raison du ralentissement du marché du courrier ; il pèserait par ailleurs sur le consommateur. La recapitalisation publique se heurte à la nécessité de maîtriser les dépenses de l’État. L’ouverture du capital semble être une piste intéressante qu’il conviendrait d’étudier avec beaucoup de précaution étant donné le contexte de crise économique qui s’amorce.

Au terme de la loi de 1990 sur le service public de la poste et des télécommunications, La Poste est assimilable à un établissement public industriel et commercial et peut posséder des filiales, à l’instar de la Banque Postale. Au plan juridique, la transformation du groupe en société anonyme est facilitée par le fait que les dispositions organisant son statut figurent dans la loi de 1990 et sont indépendantes de celles qui organisent le marché postal et le service universel, insérées dans le code des postes et communications électroniques.

L’évolution de La Poste ne sera sans doute possible qu’à condition que des garanties fortes soient apportées au maintien des missions d’intérêt général du groupe. Or le coût du service universel assuré par La Poste n’est pas chiffré et il ne pourra plus être couvert, à partir de 2011, que par un fonds de compensation. Par ailleurs, le maillage territorial actuel correspond à une mission d’aménagement du territoire qui n’est compensé qu’à hauteur d’un tiers environ par des allègements de fiscalité locale.

Une commission chargée d’évaluer l’impact sur La Poste du contexte concurrentiel propre à chacun de ses métiers en France et en Europe, installée par le Président de la République, rendra au milieu du mois de décembre 2008 ses conclusions. Elle est présidée par M. François Ailleret et la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire de l’Assemblée nationale y est représentée. La commission sur l’avenir de La Poste étudiera la stratégie du groupe, ses besoins de financement et les moyens permettant de les couvrir.

Les communications électroniques forment un ensemble de plus en plus intégré, avec trois ou quatre grands opérateurs qui se partagent la quasi-totalité des marchés fixe et mobile. Les connexions mobiles ont dépassé en valeur les connexions fixes. Le fixe est largement dominé par l’ADSL qui utilise les lignes de cuivre téléphoniques, même si des solutions optiques, hertziennes et satellitaires se développent. Le secteur du mobile continue d’être peu concurrentiel sur les prix et les deux générations de réseaux, GSM et UMTS, sont déployés de manière très hétérogène. Le marché continue à croître mais devrait ralentir.

Les activités postales apparaissent comme un secteur en décroissance, tant en raison de la concurrence des communications électroniques que de la faible ouverture du marché français qui encourage peu l’innovation de services. La Poste est largement dominante et assure des missions d’intérêt général dont le coût n’est pas totalement compensé.

Le budget afférent au secteur des postes et communications électroniques est faible, puisqu’il s’élève à quelques dizaines de millions d’euros, et sans commune mesure avec l’impact économique de la régulation.

Le premier enjeu de l’action de l’État est lié à la fracture numérique. A mesure que la couverture s’étend pour une technologie fixe ou mobile, le coût marginal de raccordement au réseau s’accroît, ce qui conduit à rechercher des solutions innovantes ou alternatives. Le poids des investissements à réaliser est dû au déploiement des boucles locales mais aussi à la montée en gamme des réseaux qui peut, comme dans le cas de la fibre optique, être très onéreuse. L’État doit réguler ce double mouvement d’extension des terminaisons des réseaux et de montée en débit.

Le deuxième enjeu fort porte sur le schéma concurrentiel à adopter. L’accroissement du nombre d’opérateurs et la transformation du secteur en marché contestable par la fixation de tarifs d’accès aux réseaux raisonnables sont des solutions alternatives. L'enchevêtrement croissant des télécoms et des contenus apporte de nouvelles perspectives de croissance aux opérateurs et stimule l’innovation de réseau, mais il menace l’équité de la concurrence et l’innovation de services. De manière plus générale, la régulation doit affronter le dilemme classique entre une logique du pouvoir d’achat, qui conduit à intensifier la concurrence, et une logique industrielle, qui voit dans la réduction du profit des opérateurs un facteur de fragilisation dans un contexte de compétition internationale forte.

Le dernier enjeu est l’avenir de La Poste. Le développement interne et externe du groupe doit se poursuivre, sous peine de le voir éclater entre métiers rentables et non rentables ou racheté par ses concurrents européens, et le secteur postal français dépérir. Ce développement nécessite des financements importants, qui pourront être apportés par l’État, les consommateurs ou des investisseurs. L’avenir des services de proximité que fournit La Poste, qui dépassent de loin le seul service postal universel, est l’autre question clé.