N^° 1198

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 octobre 2008

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2009 (n° 1127),

PAR M. Gilles CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 23

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
ET DES RESSOURCES HUMAINES

GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT
ET DU SECTEUR PUBLIC

FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

Rapporteur spécial : M. Thierry CARCENAC

Député

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SYNTHÈSE 9

CHAPITRE I.– LE PROGRAMME GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL 11

I.– LA DIRECTION GÉNÉRALE DES FINANCES PUBLIQUES : UNE CRÉATION ÉCHELONNÉE JUSQU’EN 2012. 11

a) Un processus en marche depuis plus d’une décennie. 11

b) La fusion : une décision indépendante de la révision générale des politiques publiques mais dont elle est un axe « emblématique ». 12

c) Les modalités de la fusion de la DGI et de la DGCP et de la création de la DGFiP 13

d) La DGFiP s’emboîte dans le programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local. 15

e) Le nouvel objectif n° 1 « Réussir la fusion » n’a pas de correspondance budgétaire. 17

II.– DES MOYENS EN PERSONNEL EN RÉDUCTION ACCÉLÉRÉE 19

A.– COUPS DE VENTS SUR LES EMPLOIS (ETPT) DU PROGRAMME 156 19

a) Le plafond d’emplois du programme 156 diminue de 1,9 % en 2009 19

b) La DGFiP « encaisse » le non remplacement d’au moins 6 sur 10 départs à la retraite surpassant une nouvelle fois l’effort national. 20

c) Symétriquement à la diminution du nombre des ETPT, la demande de crédits de personnel pour 2009 augmente de 1,9 %. 22

d) La part des cotisations et contributions sociales augmente de 5,7 % dans l’ensemble des frais de personnel 23

e) Les perspectives pluriannuelles induisent une poursuite de la réduction des effectifs à marches forcées. 25

B.– LES GROS CHANTIERS DE L’HARMONISATION DES TERRAINS INDICIAIRE ET INDEMNITAIRE 26

a) Au niveau indemnitaire : par le haut de la base. 27

b) Au niveau indiciaire : par la fusion des corps et des grades 27

C.– LA PRISE EN COMPTE DU MÉRITE S’ORIENTE PLUS VERS L’INDIVIDUEL QUE VERS LE COLLECTIF 28

1.– Avant le lancement de la prime de fonctions et de résultats (PFR). 28

a) La rémunération au mérite : la généralisation de la contractualisation des objectifs 28

b) La prime d’intéressement : un enjeu désormais anecdotique. 29

c) Le dialogue social 30

2.– La réduction des effectifs exige une réorganisation géographique et une approche métiers affinée. 31

3.– La place laissée aux travailleurs handicapés : une affaire à suivre. 32

III.– LES MOYENS INFORMATIQUES 33

A.– FUSION FAITE, COPERNIC DÉVOILE PEU A PEU SON NOYAU DUR 34

1.– La poursuite des développements du programme Copernic observe une méthodologie précautionneuse 34

2.– Quel est le coût de la maintenance et de la double commande ? 36

3.– La lancinante question du coût du programme Copernic 37

B.– HÉLIOS PREND ENCORE SON TEMPS POUR SE METTRE EN ORBITE 39

C.– L’OMBRE PORTÉE (BUDGÉTAIRE) DU SYSTÉME SIRHIUS : UNE PROGRAMMATION FINANCIÉRE MAL MAÎTRISÉE DES SYSTÈMES D’INFORMATION DES RESSOURCES HUMAINES (SIRH). 42

D.– LE « CROQUIS » INFORMATIQUE DE LA NOUVELLE DIRECTION GÉNÉRALE DES FINANCES PUBLIQUES 43

IV.– LE CONTRÔLE DE LA FRAUDE FISCALE 44

a) Une prise de conscience de l’ampleur et des effets de la fraude fiscale. 44

b) La fraude fiscale au Liechtenstein : une révélation internationale. 44

c) 2007-2008 : le malaise couve dans les services de contrôle fiscaux 46

d) Les indicateurs relatifs à la lutte contre la fraude fiscale ; des innovations possibles. 49

e) Le contrôle fiscal et ses moyens seront sanctuarisés. 51

V.– FLASH SUR LA LOLF DANS UN CONTEXTE DE RIGUEUR 52

a) Une réduction progressive du nombre des BOP 52

b) La validation des programmations budgétaires initiales (PBI) a été accélérée et les crédits ont été plus rapidement mis à disposition des responsables de BOP. 52

c) Des réserves de précaution importantes et des reports de crédits partiellement gelés 53

d) Des fonds de concours et des produits en baisse pour 2009. 54

e) Des constats confirmés par la mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF (MILOLF). 55

f) La recherche d’économies d’échelle sur les marchés publics ne donne pas toujours pleinement satisfaction. 56

VI.– UNE DEMANDE DE CRÉDITS 2009 TRÉS CONTRAINTE ET COMPLEXE 57

A.– LES ACTIONS DE LA FILIÉRE FISCALITÉ 61

1.– La performance de la filière fiscalité 62

2.– Action 01 : Fiscalité des grandes entreprises 63

3.– Action 02 : Fiscalité des PME 65

a) Les nouvelles dépenses informatiques malmènent le zéro volume des dépenses de fonctionnement. 65

b) La RGPP semble enfin se saisir des vives critiques émises à l’encontre des conservations des hypothèques par la Cour des comptes. 68

4.– Action 03 : Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale 69

a) Les SIP délogent les Hôtels des finances et les pôles de recouvrement sont reconfigurés. 69

b) Malgré les progrès de la dématérialisation les dépenses d’affranchissement augmentent de plus de 3,5 %. 71

5.– Action 04 : Fiscalité des marchandises et des moyens de transport 72

B.– LES ACTIONS DE LA FILIÈRE GESTION PUBLIQUE 73

1.– Les objectifs de la filière gestion publique 74

a) Objectif n° 6 : Améliorer la qualité comptable : le sort réservé à ses indicateurs ne trahirait-il pas une faiblesse chronique? 74

b) Objectif n° 7 : La réduction des délais de paiement des dépenses publiques : respecter quand même un espace temps pour le contrôle. 75

c) Objectif n° 8 : Le renforcement de la qualité du service partenarial rendu au secteur public local : des indicateurs qui patinent un peu. 75

2.– Action 05 : Gestion financière de l’État hors fiscalité 76

3.– Action 07 : Gestion financière du secteur public local 79

3.– Action 08 : Gestion des fonds déposés 82

C.– L’AUTONOMIE DE L’ACTION 06 : GESTION DES PENSIONS 83

1.– La gestion des pensions dans la lorgnette de la RGPP : d’importants gains de productivité en perspective. 83

2.– Des crédits demandés à la hausse et des EPTP localement en diminution 85

3.– Les indicateurs sont orientés vers la maîtrise des délais qui ne renseignent pas sur la qualité des dossiers. 86

D.– L’ACTION UNIQUE DE LA FILIÈRE TRANSVERSALE PILOTAGE DU RÉSEAU ET DES MOYENS : TOUJOURS PLÉTHORIQUE ET SANS PERFORMANCE. 87

CHAPITRE II.– LE PROGRAMME FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 91

I.– ÉLÉMENTS TRANSVERSAUX DU PROGRAMME 92

A.– L’ARCHITECTURE DU PROGRAMME ET L’EXÉCUTION 92

1.– Un programme transversal dans les faits 92

2.– L’évolution des dépenses en 2007 et les crédits demandés pour 2009 94

a) L’exécution budgétaire de l’exercice 2007 94

b) Les principales perspectives budgétaires du programme en 2009 96

c) Les fonds de concours et attributions de produits en 2007 et les prévisions pour 2008 et 2009 98

B.– LES MOYENS EN PERSONNEL ET LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES 100

1.– Le personnel et les dépenses associées du programme en 2007 et pour les premiers mois de 2008 100

a) Les dépenses de personnel 101

b) L’évolution des principaux déterminants de la masse salariale 102

c) Une application impossible de la fongibilité asymétrique 103

2.– La prévision d’évolution des emplois de la direction générale des douanes et des droits indirects pour 2009 103

a) L’évolution prévisible des effectifs en 2009 104

b) Le personnel mis à disposition par la DGDDI 105

3.– La politique des ressources humaines suivie par la DGDDI 106

a) Une organisation rénovée des fonctions ressources humaines 106

b) Une politique de GRH axée sur la professionnalisation et la formation professionnelle 106

c) La construction d’un nouveau référentiel des métiers des douanes s’accompagne de mesures de requalification 108

d) La journée « chômée-travaillée » et le compte épargne-temps 108

4.– La réforme du service des opérations commerciales (OP/CO) 109

II.– LA SÉCURISATION DES ÉCHANGES ET LA PROTECTION DE L’ESPACE NATIONAL ET EUROPÉEN 110

A.– LA PRÉVENTION DES RISQUES SOCIO-ÉCONOMIQUES LIES AUX ÉCHANGES DES PERSONNES, DES MARCHANDISES ET DES CAPITAUX 112

1.– Le bilan de l’activité de lutte contre la contrefaçon 112

a) Une augmentation et une diversification de la contrefaçon en provenance d’Asie 112

b) La DGDDI a réagi en adaptant ses méthodes de contrôle 113

c) Le commerce en ligne de contrefaçons fait l’objet d’une réponse adaptée 114

d) Les dispositifs juridiques 115

2.– La lutte contre la grande fraude douanière 115

a) La lutte contre le trafic des stupéfiants 115

b) La lutte contre le trafic d’alcool et de cigarettes 116

c) Le manquement à l’obligation déclarative de capitaux 117

d) Le trafic d’armes et de produits explosifs 117

B.– LA COOPÉRATION ET LE RENSEIGNEMENT: DES ATOUTS POUR CONTRER LA GRANDE FRAUDE 117

1.– Les actions de coopération avec la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et la douane judiciaire 117

a) Le cadre général de la coopération entre la DGDDI et la DGCCRF 117

b) La consolidation du service commun des laboratoires (SCL) 118

c) La coordination des contrôles en matière vitivinicole 119

2.– L’activité des services d’enquête et du service national de la douane judiciaire 119

3.– Les coopérations interministérielles 120

4.– La coopération européenne et internationale est en constante extension 120

C.– UN ESPACE NATIONAL ET EUROPÉEN À SURVEILLER ET PROTÉGER 121

1.– Les missions interministérielles de service public de la Douane 121

a) La lutte contre la pollution maritime 122

b) Le contrôle en mer de la pêche et la sécurité maritime 122

c) La sécurité du territoire 123

D.– LES INDICATEURS DE PERFORMANCE LIÉS À LA SÉCURISATION DES ÉCHANGES 124

a) Un indicateur pour les grands trafics 124

b) La délicate mesure de la disponibilité des unités opérationnelles et l’application « Mathieu 2 » 125

c) Les valeurs des cibles des indicateurs de l’efficacité des contrôles douaniers ne sont pas convaincantes. 126

E.– LA MODERNISATION DES SERVICES ET DE L’ÉQUIPEMENT DE SURVEILLANCE ET DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE 127

a) La surveillance terrestre 127

b) Le renseignement 129

c) L’aéronaval 129

III.– LA FLUIDITÉ DES ÉCHANGES : UN ENJEU POUR LA DÉFENSE DE L’EMPLOI ET LE SOUTIEN DU COMMERCE EXTÉRIEUR 130

A.– LA COMPÉTITIVITÉ DU DÉDOUANEMENT PASSE PAR SA MODERNISATION 132

1.– Une évolution défavorable des opérations de dédouanement que l’administration des douanes cherche à enrayer 132

a) Un déficit de dédouanement sensible 132

b) La DGDDI a pris en compte les recommandations de l’audit de modernisation 133

c) La mission Grands opérateurs (MGE) 133

d) Le statut d’opérateur économique agréé (OEA) 135

2.– L’adaptation des applications de dédouanement aux exigences communautaires d’automatisation passe par l’application DELT@ 136

a) Le déploiement progressif de l’application DELT@ 136

b) Le portail ProDou@ne connaît un réel succès grâce à DELT@ et au casier viticole informatisé 137

3.– Le plan « Douane 2013 » prend le relais du plan « Douane 2007 » 138

a) Après « Douane 2007 », la douane française s’engage dans le nouveau programme « Douane 2013 » 138

b) « Douane 2013 » met l’accent sur l’amélioration des systèmes d’information communautaires 139

c) Le projet communautaire d’informatisation du contrôle des accises 140

4.– Des indicateurs trop peu nombreux pour rendre compte des efforts de la DGDDI 141

a) Des indicateurs au vert qui laissent subsister quelques interrogations 141

b) Quelques indicateurs supplémentaires seraient bien utiles 142

B.– UN APPUI PLUS PRONONCÉ AUX ENTREPRISES ET À CERTAINES FILIÈRES ÉCONOMIQUES 142

1.– La mise en place des Pôles d’action économique 143

a) Une fonction d’appui recentrée au niveau des directions régionales 143

b) Le service régional d’audit sera généralisé fin 2008 143

2.– L’encadrement de la filière vitivinicole, des débits de boisson et du retrait du marché des fruits et légumes 143

a) La réorganisation des unités de contrôle de la filière vitivinicole 144

b) L’encadrement des opérations de retrait des fruits et légumes 145

3.– Le contrat d’avenir en faveur des buralistes 145

a) Le « contrat d’avenir» 2008-2011 en faveur des débitants de tabac 146

b) Un soutien financier significatif de l’État aux débitants de tabac 147

EXAMEN EN COMMISSION 149

ANNEXE I :  LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 151

ANNEXE 2 : DONNÉES SUR LE CONTRÔLE FISCAL 152

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, si 98 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur spécial, presque la moitié d’entres elles ont été adressées sur les trois jours précédant ce délai.

SYNTHÈSE

CHAPITRE I.– LE PROGRAMME GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL

I.– LA DIRECTION GÉNÉRALE DES FINANCES PUBLIQUES : UNE CRÉATION ÉCHELONNÉE JUSQU’EN 2012.

La direction générale des finances publiques (DGFiP) a été officiellement créée par le décret n° 2008-310 du 3 avril 2008. Elle naît de la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP). L’article 4 de ce décret précise que son directeur général est assisté de trois directeurs chargés respectivement de la fiscalité, de la gestion publique, du pilotage du réseau et de ses moyens.

Des dispositions transitoires, relatives aux services déconcentrés, aux attributions dévolues à la nouvelle structure, au maintien du statut des corps d’appartenance des personnels, aux services communs et aux comptables placés sous l’autorité des directeurs de services fiscaux, sont adoptées le même jour par un second décret.

Par décret du 10 avril suivant, M. Philippe Parini a été nommé directeur général des finances publiques, alors que les trois directeurs qui lui sont adjoints l’ont été le 18 du même mois.

a) Un processus en marche depuis plus d’une décennie.

Deux projets de fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique ont échoué, l’un en 1989 et l’autre en 2003, l’échec ce dernier ayant conduit à la démission du ministre de l’économie, des finances et de l’industrie en poste, M. Christian Sautter.

Pourtant, le projet de fusion, loin d’être abandonné, trouve un nouveau souffle, plus pragmatique, dans le programme « Bercy en mouvement » qui prévoit quatre axes de renouveau  pour l’administration fiscale: 1) mieux exercer ses missions, 2) améliorer le service rendu à l’usager, 3) promouvoir une culture de résultats et alléger les tâches, 4) reconnaître la qualité professionnelle des personnels.

Parallèlement, est alors lancé l’ambitieux programme d’informatique fiscale, Copernic, dont l’objectif est de parvenir à constituer pour tout contribuable (foyer fiscal ou personne morale) un compte fiscal unique. Une révolution s’opère car l’usager est placé au cœur du service dans des administrations qui fonctionnaient par métiers, celui de l’assiette et celui du recouvrement. Peu à peu, à la notion émergente de compte fiscal unique répond celle de l’interlocuteur fiscal unique (IUF).

À « Bercy en mouvement » succèdent les stratégies ministérielles de réforme (SMR), les audits de modernisation et, depuis 2007, la révision générale des politiques publiques (RGPP).

L’administration fiscale poursuit ses efforts de rationalisation structurelle en procédant par expérimentations. Progressivement sont créés la direction des grandes entreprises en 2002, les services des impôts des entreprises (SIE) en 2006, tandis que les centres des impôts et les centres des impôts fonciers sont rapprochés dans la mesure du possible. Les premiers hôtels des impôts sont ouverts en 2006 pour accueillir l’usager particulier et lui permettre d’accéder à son interlocuteur fiscal unique dans un même lieu, même s’il ne s’agit que d’un rapprochement immobilier et physique de services de la DGI et de la DGCP.

L’avancement du programme Copernic permet le lancement, non sans succès et non sans « cafouillages » en 2006, de la déclaration de revenu sur Internet (Télé-Ir) alors qu’il devient possible aux entreprises de déclarer et de régler leur TVA à partir du même portail électronique.

Le développement informatique permet de venir à bout d’une administration conçue « en silos » et autorise le rapprochement et la collaboration des agents de l’assiette et du recouvrement.

En quelque sorte, le seul obstacle à la fusion qui demeure est d’ordre historique et juridique: le règlement de la comptabilité publique prévoit une stricte séparation des ordonnateurs et des comptables. D’où une partie des dispositions réglementaires adoptées en avril 2008.

b) La fusion : une décision indépendante de la révision générale des politiques publiques mais dont elle est un axe « emblématique ».

La révision générale des politiques publiques (RGPP) vise à remettre profondément en cause les politiques publiques pour les rénover en recherchant les gains de productivité. Elle touche l’ensemble des administrations et donc des ministères. Elle procède par audits ⁽¹⁾ appelés à formuler des propositions de réformes qui sont validées ou non dans le cadre d’un Conseil de modernisation des politiques publiques ⁽²⁾. Les réformes décidées doivent alors être mises en œuvre sous la responsabilité du ministre concerné dans le cadre d’un dispositif de suivi, le comité de pilotage des RGPP ⁽³⁾.

Ainsi, la liste des réformes retenues par le premier conseil de la modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 comportait la gouvernance des finances publiques alors que le deuxième, du 4 avril 2008, la modernisation du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Y est ainsi décidée la fusion de la DGI et de la DGCP, avec quatre objectifs prioritaires : « mieux répondre aux besoins des usagers en leur offrant un guichet fiscal unique sur l’ensemble du territoire ; enrichir les prestations de conseil financier et fiscal aux collectivités locales ; améliorer la performance et l’efficacité des services de l’État, en utilisant les complémentarités entre les services, notamment pour mieux lutter contre la fraude fiscale et améliorer le recouvrement de toutes les recettes publiques ». Le vecteur d’amélioration de la performance et de la qualité de service est la dématérialisation des procédures.

Votre Rapporteur spécial ne laissera pas à la RGPP lancée par l’actuel Gouvernement la paternité de la fusion de la DGI et de la DGCP ⁽⁴⁾. Comme cela a été rappelé, la création de la DGFiP est l’aboutissement d’un long (et parfois douloureux) processus de maturation.

D’ailleurs, l’option de la fusion totale des deux directions, DGI et DGCP, avait d’ores et déjà était retenue par le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique le 4 octobre 2007. Votre Rapporteur spécial avait ainsi mis en garde le ministre français contre les errements américains dont l’administration fiscale avait déploré un recul sensible du civisme fiscal ⁽⁵⁾. Il semble qu’il ait été entendu puisque l’un des objectifs de la DGFiP est de mieux lutter contre la fraude fiscale et d’améliorer le recouvrement de toutes les recettes publiques (cf infra).

c) Les modalités de la fusion de la DGI et de la DGCP et de la création de la DGFiP

Après la détermination des trois filières organisant l’architecture de la DGFiP et la nomination de leur directeur respectif, il a été procédé à la nomination des sept chefs de services début juin 2008 ⁽⁶⁾.

Avec ces nominations était mise en place l’administration centrale de la nouvelle direction, considérée comme le premier maillon d’une fusion conduite par le haut. Les mouvements de personnes ont, semble t-il, pris une certaine ampleur, certains chefs de service ayant anticipé leur reclassement, d’autres se plaçant « en attente », en particulier dans les fonctions support de centrale qui ont été regroupées. Le premier impact « annoncé » de cette décision a donc été la réduction du nombre de bureaux en administration centrale (de – 20 %).

Le climat social a été tendu tout au long du printemps 2008. Les cadres du réseau ont manifesté une certaine inquiétude, alors que des mouvements de protestation se sont par contre plus vivement manifestés dans les sphères syndicales. Des appels à la grève ont été lancés et suivis notamment dans les centres des impôts. En effet, les trésoriers payeurs généraux semblaient être désignés comme les futurs responsables des directions départementales unifiées, ce qui était perçu comme une défaite de la DGI.

La direction générale des finances publiques a donc décidé de s’accorder du temps pour procéder à généralisation de la fusion, notamment au sein du réseau. En renouvelant la méthode des expérimentations, elle souhaite procéder par étapes concrètes pour approfondir le processus de fusion en l’améliorant progressivement.

Plusieurs préfigurations sont actuellement en cours :

– les services des impôts des particuliers (SIP) sont expérimentés dans douze villes ;

– huit directions locales unifiées (DLU), regroupant les anciennes trésoreries générales et les directions des services fiscaux, au niveau départemental comme au niveau régional, sont en cours de constitution.

Des moyens ont été réservés : 135 millions d’euros seraient destinés dès cette année à l’attribution à chaque agent d’une prime d’intégration de 350 euros brut, prime appelée à être ensuite pérennisée dans le régime indemnitaire ⁽⁷⁾.

Le succès des réorganisations administratives d’ampleur, en soi opérations délicates, repose sur l’adhésion de tous les agents concernés ⁽⁸⁾. Ainsi, la création d’une culture commune à la DGFiP a été analysée et identifiée comme un enjeu majeur de réussite de la fusion.

Au plan national, une communication spécifique a été développée auprès des agents et des cadres des deux réseaux. Des outils de communication globale ont été créés (intranet commun par exemple) pour une information continue sur les avancées de la fusion. Un travail de maintien du dialogue social a été entrepris, alors que la cellule de veille sociale, qui assure un suivi hebdomadaire, a été chargée de rédiger des « notes d’alerte sociale ».

Au plan local, diverses actions ont été lancées : des réunions co-animées par le trésorier payeur-général et le directeur des services fiscaux ont rassemblé des cadres des deux réseaux, des séminaires de « connaissance réciproque » centrés sur les pratiques managériales et professionnelles ont été organisés, etc. Ayant été jugées positives (et permettant une remontée des réflexions au niveau central), ces actions de communication seront poursuivies en 2009.

Par ailleurs, un effort particulier a porté sur la formation professionnelle, qui constitue une condition de la création d’une culture commune. Cet effort a visé la formation continue comme la formation initiale, étant entendu que la conception d’une formation unique pour l’ensemble des agents est envisagée et devrait être mise en place dès 2009.

La direction générale des finances publiques annonce clairement que la mise en place des nouvelles structures et organisations (par exemple pour les fonctions support) s’échelonnera jusqu’en 2012. Il en est de même pour la mutualisation des implantations immobilières.

L’organisation des nouveaux parcours professionnels, l’harmonisation des carrières et des rémunérations, la conception de nouvelles règles de gestion arrêtées en « concertation étroite » avec les organisations syndicales, bénéficieront des mêmes délais.

Votre Rapporteur spécial observe une certaine ambiguïté dans l’usage qui est fait la notion de « filières » de la DGFiP. Les appellations retenues pour son organigramme, filière fiscalité, filière gestion publique, font référence à des pôles métiers, le premier relatif aux opérations de recettes (assiette, recouvrement), le second aux dépenses et à la tenue des comptes publics mais sont parfois assimilées, y compris dans les réponses aux questionnaires budgétaires à, pour l’une l’ex DGI, pour l’autre, l’ex DGCP ⁽⁹⁾.

d) La DGFiP s’emboîte dans le programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local.

Bien que l’on se place dans la continuité, le premier effet de la création de la direction générale des finances publiques sur le programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local concerne le responsable de programme. M. Philippe Parini, directeur général de la DGFIP, signe à ce titre une présentation renouvelée du programme, laquelle était précédemment assumée, sans grande conviction selon votre Rapporteur spécial, par le secrétaire général des ministères de l’économie et des finances. Les deux grandes directions, DGI et DGCP avaient tendance à travailler chacune de leur côté et en veillant à leur autonomie structurelle, pour atteindre les objectifs de leur contrat pluri annuel de performance respectif.

Ainsi, à l’exception du service des Pensions, et de la présence d’une infime activité de la direction générale des douanes et des droits indirects, le périmètre du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local colle à une organisation administrative. Le but de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances n’est pas de faire correspondre organisation administrative et programme lolfien configuration dans laquelle la visibilité sur la performance pourrait être altérée ⁽¹⁰⁾.

Peut-être pour compenser ladite correspondance et afin de satisfaire aux recommandations de la Cour des comptes un nouvel objectif a été créé. En effet, dans son rapport de mai 2007 « Résultats et gestion budgétaire de l’État – exercice 2006», la Cour proposait ⁽¹¹⁾ la création d’un « indicateur de grande réforme, mesurant l’impact propre de chaque réforme… ».

Le PAP du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local 2009 affiche désormais neuf objectifs dont le premier est « Réussir la fusion ». Cet objectif est composé trois indicateurs qui suivent le niveau de déploiement du guichet fiscal unifié, le nombre de directions locales des finances publiques et l’amélioration des services rendus aux collectivités territoriales jusqu’en 2012.

Votre Rapporteur spécial apprend par l’indicateur 1.1 que les guichets fiscaux unifiés devront être réalisés à hauteur de 30 % en 2009, la prévision étant de 90% pour 2011 (et 100 % pour 2012). Mais, alors que le nombre de trésoreries rurales pourrait encore se réduire, que signifie le 100 % ?

Votre Rapporteur spécial a pu constater que l’administration fiscale ne tient pas un discours transparent en matière de restructuration des trésoreries, voire des centres des impôts. Tout semble dit (du maintien des trésoreries, à la fermeture des unités comptant moins de six agents, à la limitation d’une trésorerie par canton ou sur le périmètre de l’intercommunalité). Il se peut que les décisions, qui affectent la vie des territoires, ne soient pas prises ou trop sujettes à protestation pour être diffusées dès à présent.

L’indicateur 1.2 prévoit simplement la création de 30 directions locales des finances publiques par an, donc 90 d’ici à fin 2011. Les cibles seront atteintes ou pas.

Enfin, l’indicateur 1.3 mesure l’amélioration des services rendus aux collectivités territoriales. Celle-ci est perçue comme effective si leur sont rapidement communiquées:

– d’une part, les bases simulées de taxe professionnelle des établissements dominants,

– d’autres part, les bases prévisionnelles des impôts directs locaux et allocations compensatrices.

La réalisation des objectifs de cet indicateur sera, avant tout, rendue possible par les évolutions informatiques. On pourrait penser que la cible de 55 % pour 2009 est modeste, alors même que l’administration fiscale s’est toujours montrée optimiste sur l’état des déploiements (et des conditions de fonctionnement) des progiciels Hélios et Copernic.

e) Le nouvel objectif n° 1 « Réussir la fusion » n’a pas de correspondance budgétaire.

Votre Rapporteur spécial regrette qu’une sous-action budgétaire « Moyens pour réussir la fusion » n’ait pas, parallèlement, été créée pour suivre les surcoûts (momentanés certes mais préalables à la réalisation d’économies d’échelle), tels par exemple :

– les dépenses de personnel liées à la mise en place de la fusion ⁽¹²⁾: prime d’adaptation, coût du lissage et de l’harmonisation des corps, des carrières.

– suivi des dépenses de communication (frais de séminaires, outils de communication divers, formations, etc.).

– suivi des dépenses mobilières et immobilières (opérations de
création de nouveaux locaux, de réaménagements immobiliers, frais de déménagement, etc.).

Cette sous-action aurait sans doute permis à terme de valoriser les gains obtenus par la fusion.

L’administration fiscale doit cependant s’efforcer d’en connaître approximativement les coûts. En effet, d’aucuns ont rappelé à votre Rapporteur spécial qu’une fusion commençait par l’engagement de frais et que d’autre part, la presse s’en est fait d’ores et déjà l’écho. Le mensuel Capital de juillet 2008 a par exemple dans un article intitulé : « Administrations d’État - Le dégraissage du mammouth a du retard » fait référence à une note confidentielle de l’Inspection générale des finances selon laquelle les dépenses liées à l’opération de fusion sont évaluées à 140 millions d’euros par an, alors qu’au final la fusion entraînerait peu d’économie.

Votre Rapporteur spécial s’inquiète effectivement de l’économie financière qui sera réalisée dans les prochaines années, au regard des dépenses informatiques constatées (cf. infra), de l’importance de la réduction des effectifs qui se fait au détriment de postes modestes ⁽¹³⁾, et de l’impact que ces mesures de rationalisation et de restructuration peuvent avoir sur la vie quotidienne dans les territoires locaux, les petites et moyennes communes ayant déjà constaté la disparition de nombre de services publics, ce qui parfois remet en cause le maintien de leur population et leur survie économique.

On rappellera que lors d’un contrôle de l’opération de rapprochement entre les centres et les recettes des impôts ayant donné naissance aux services des impôts des entreprises en mai 2007 la Cour des comptes avait, malgré un jugement positif porté sur les objectifs, le pilotage et le respect des délais de mise en œuvre, relevé que la DGI avait été dans l’impossibilité de produire une estimation des coûts de la réforme. La Cour des comptes avait finalement dénoncé sévèrement cette méconnaissance des coûts : « elle témoigne du manque d’intérêt de la direction générale des Impôts pour l’évaluation du coût de ce type de réforme. ». En ce qui concerne l’efficacité de la réforme, la Cour observa que le taux de recouvrement s’était dégradé au départ.

La Cour des comptes avait également relevé que des incertitudes juridiques demeuraient, notamment pour ce qui touche au principe de séparation des ordonnateurs et des comptables.

II.– DES MOYENS EN PERSONNEL EN RÉDUCTION ACCÉLÉRÉE

A.– COUPS DE VENTS SUR LES EMPLOIS (ETPT) DU PROGRAMME 156

a) Le plafond d’emplois du programme 156 diminue de 1,9 % en 2009

L’exercice 2009 affiche une réduction des effectifs de la nouvelle direction générale des finances publiques de 2 434 ETPT qui est répartie entre les catégories d’agents de la façon suivante :

Le processus de réduction des effectifs de la DGFiP est en accélération. Alors que la réduction prévue entre les exercices 2008 et 2007 était de 1 285 ETPT, elle quasi double entre 2008 et 2009.

A contrario, en dépit de cette réduction, les dépenses de personnel sont en croissance constante.

MISE EN REGARD DES ETPT ET DES DÉPENSES DE PERSONNEL DU PROGRAMME 156

Malgré une diminution drastique de ces agents entre l’exercice 2006 et l’exercice 2009 de plus de 12 % (-7 067 ETPT), la catégorie C reste la catégorie prédominante dans la structure des emplois de ce programme (40,80 %).

Pour mémoire, la ventilation 2007 des catégories A+ et A de la direction générale de la Comptabilité publique avait été rectifiée pour tenir compte des recommandations de la direction générale de l’Administration et de la fonction publique (DGAFP). Cette modification a été entérinée dans les données de l’exécution 2007 d’où la chute constatable pour la catégorie A cette année-là, mais dont les volumes semblent avoir été reconstitués dès 2008.

La seule catégorie bénéficiant d’une légère augmentation de ses effectifs en 2009 est la catégorie A+ qui gagne 15 ETPT. De prime abord cette constatation paraît surprenante dans la mesure où la création de la DGFiP s’est accompagnée d’une réduction des postes doublons en administration centrale, notamment au sein de la filière pilotage du réseau et des moyens. On pourrait imaginer qu’il en soit de même au sein du réseau avec la mise en place progressive des directions locales unifiées.

Compte tenu des variations de comptabilisation entre les catégories A et A+, votre Rapporteur spécial s’est inquiété des critères qui permettent d’opérer une distinction entre celles-ci. « Sont classés dans les cadres A+, les agents appartenant à un grade ou un emploi dont l’indice terminal est supérieur à l’indice brut 966 ». Ce critère indiciaire est actuellement retenu par la DGFiP pour le recensement de ses cadres, alors que sur le plan fonctionnel mais de manière transitoire, ses cadres continuent de relever de leurs régimes statutaires initiaux.

Avec la suppression nette de 2 434 ETPT en 2009, le programme 156 contribue à hauteur de 7,9 % à la réduction des postes inscrits dans le budget général de l’État pour 2008, alors qu’il en représente 5,9 % des effectifs totaux. Sa participation à la réduction des effectifs de l’État fléchit cependant un peu par rapport à 2008.

b) La DGFiP « encaisse » le non remplacement d’au moins 6 sur 10 départs à la retraite surpassant une nouvelle fois l’effort national.

● Les entrées/sorties en ETP

Avertissement : si le plafond d’emploi est présenté en ETPT, les sorties et entrées sont approchées en ETP.

LES HYPOTHÈSES DE SORTIES DES EFFECTIFS DE LA DGFIP POUR 2009

(en ETP)

Toutes catégories confondues, 4 638 départs définitifs sont prévus. Parmi les 4 571 autres départs, 3 829 correspondent à des sorties vers d’autres catégories d’emplois.

Les importants transferts sortants de la catégorie C correspondent à un repyramidage au sein des services de la direction générale des douanes et des droits indirects (cf. infra chapitre II).

● Les entrées/sorties en ETP :

LES HYPOTHÈSES D’ENTRÉES DANS LES EFFECTIFS DE LA DGFIP POUR 2009

(en ETP)

6 818 entrées sont prévues, dont 2 503 ETP au titre des recrutements externes. Parmi les autres entrées 3 829 ETP correspondent à des entrées en provenance d’autres catégories d’emplois. Ce chiffre est identique à celui qui apparaît dans l’analyse des sorties ci-dessus. On peut supposer qu’il traduit des mouvements liés aux promotions internes.

Bien que les départs définitifs soient exprimés en ETP et qu’ils s’échelonnent tout comme les recrutements externes sur les douze mois de l’année 2009 (la moyenne des entrées et des sorties se concrétisant en mai/juin), le solde 2 135 ETP (4 638 – 2 503) ne correspond pas au chiffre donné dans le PAP (2 417 ETP). On peut cependant accepter qu’ils soient convertis en 1 519 ETPT supprimés auxquels il faut, selon la DGFiP, ajouter les effets de suppressions afférentes à 2008 en année pleine pour 822 ETPT, soit une suppression totale de 2 434 ETPT.

La politique de non remplacement d’un départ sur 2 à la retraite continue à être drastiquement pratiquée au sein de la DGFiP. Le dossier de presse relatif au projet de loi de finances pour 2009, pour la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines affiche un taux de 58 % de non remplacement des départs à la retraite.

Les effectifs du programme 156 représentant 83 % du plafond des autorisations d’emplois du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, alors que la réduction des effectifs ETPT de la DGFiP représente 86 % de la réduction envisagée pour l’ensemble de ce ministère, le taux de non remplacement des départs à la retraite de la DGFiP doit être légèrement supérieur à 60 %.

Votre Rapporteur spécial observe que le rythme soutenu depuis 2006 des réductions de postes de la DGFiP n’est pas sans produire un effet visible et concret chez les agents (les bureaux vides) auquel il faut ajouter les incertitudes liées à la fusion, générant ainsi un climat inquiet au sein du personnel.

c) Symétriquement à la diminution du nombre des ETPT, la demande de crédits de personnel pour 2009 augmente de 1,9 %.

6 884,12 millions d’euros en autorisation d’engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP) sont budgétés pour financer les charges de personnel du programme 156 en 2009, soit une augmentation de 1,9 % par rapport à la LFI 2008 (6 755 millions d’euros en 2008). On rappellera que la consommation de 127 974 ETPT en 2007 avait représenté un coût de 6 577 millions d’euros.

L’augmentation du coût moyen de la dépense par agent est de 3,48 % mais la diminution de leur nombre contient la hausse des charges de personnel pour 2008. Cette augmentation se retrouve essentiellement dans l’augmentation des contributions et cotisations employeurs.

La redistribution des agents de l’encadrement (A et A+) de la direction générale de la Comptabilité publique réalisée en 2007 et constatée dans le cadre du RAP 2007 ne permet pas aisément de repérer l’évolution des demandes de crédits de personnel sauf en opérant un calcul par unité.

RÉPARTITION DES CRÉDITS DE PERSONNEL PAR CATÉGORIE DE PERSONNEL

(en millions d’euros)

Source : annexes au projet de loi de finances pour 2008 et pour 2009 « Gestion des finances publiques et des ressources humaines»

Cette redistribution, qui a fait entrer des agents en pied de corps à des indices supérieurs, explique sans doute que les crédits de personnel de la catégorie A+ enregistrent unitairement une diminution de 0,77 % par rapport à 2008. Toutes les autres catégories bénéficient d’une augmentation des crédits demandés, avant tout favorable à la catégorie B.

Ces variations sont confirmées par la comparaison des coûts moyens indiqués dans les projets annuels de performance des exercices 2008 et 2009. Ces coûts moyens incluent les rémunérations indiciaires, indemnitaires et les cotisations sociales à l’exclusion des contributions employeur au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions et des prestations sociales. On peut en effet supposer que les agents passés en pied de corps dans la catégorie A+ soient en fin de carrière, d’où une réduction du coût moyen de sortie de celle-ci. On pourrait imaginer que les sorties d’agents de catégorie C soient marquées par un phénomène de même nature suite aux mouvements de promotion interne. Mais la diminution du coût moyen d’entrée pour toutes les catégories, à l’exclusion de la catégorie A+, paraît surprenante.

RÉPARTITION DES COÛTS MOYENS D’ENTRÉE ET DE SORTIE
PAR CATÉGORIE DE PERSONNEL

(en euros)

Source : annexes au projet de loi de finances pour 2007 et pour 2008 « Gestion et contrôle des finances publiques » et « Gestion des finances publiques et des ressources humaines»

d) La part des cotisations et contributions sociales augmente de 5,7 % dans l’ensemble des frais de personnel

L’examen des dépenses de personnel permet de distinguer une évolution contrastée des postes comptables.

RÉPARTITION DES DÉPENSES DE PERSONNEL PAR CATÉGORIE COMPTABLE

(en milliers d’euros)

Source : RAP 2007, PAP 2008 et PAP 2009

La diminution des prestations sociales et des allocations diverses peut être imputée à la prise en charge de ces dépenses par le programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière.

Pour l’estimation des dépenses de personnel pour 2009, ont été pris en compte les effets des éléments structurels et salariaux suivants :

– un glissement vieillesse technicité (GVT) négatif du fait des sorties de -34,97 millions d’euros  (contre 19,60 millions d’euros en 2008) ;

– un GVT positif qui prend en compte l’évolution de la carrière des agents de 50,5 millions d’euros (63,08 millions d’euros en 2008).

● pour les contributions et cotisations employeurs :

– le taux de cotisation employeur à la Caisse nationale d’allocations familiales reste inchangé (5,4 %) ;

– le montant de la cotisation employeur au Fonds national d’aide au logement est encore en forte augmentation (15,25 millions d’euros contre 13,98 en 2008 et 8,86  en 2007) ;

– le taux de la cotisation employeur au compte d’affectation spéciale (CAS) au titre des pensions civiles augmente (taux de 60,44 % contre 55,71 % en 2008 et 50,74 % en 2007) alors que celui de l’allocation temporaire d’invalidité passe à 0,32 % ;

– la contribution au Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE) diminue et est estimée à 1,34 million d’euros.

Le plan de requalification ministériel autorise les promotions intra et inter-catégorielles dans le but de reconnaître les évolutions des métiers et les compétences des agents. S’agissant de promotions exceptionnelles, un arrêté annuel fixe le taux de promotions de grades dans certains corps des ministères économique et financier.

En 2007 comme en 2008, ont été proposés aux agents de la DGI 500 promotions (inter-catégorielles) exceptionnelles de C en B et 205 de B en A (490 et 150 pour les agents de la DGCP). Des possibilités supplémentaires de promotions ont été mises en œuvre par le biais d’examens d’aptitude et professionnel.

En 2008, ces promotions (intra et inter-catégorielles) ont concerné 7 008 agents de la DGI et 5 904 de la DGCP (respectivement 5 794 et 4 375 en 2007). L’impact financier d’un plan de requalification est intégré au GVT positif dans lequel il est provisionné.

● pour les éléments salariaux :

– l’hypothèse d’une valeur du point fonction publique identique de 54,8475 au 1^er janvier 2008 (contre 54,41 euros au 1^er février 2007) ⁽¹⁴⁾ avec une progression de 0,5 % et de 0,3 % en juillet et octobre 2009.

– la mise en œuvre du dispositif de garantie du pouvoir d’achat (GIFA) est estimé à 1,48 million d’euros. Votre Rapporteur spécial précise que la mesure GIFA s’est adressée, pour l’ensemble du programme 156, à environ 9 120 agents physiques, ce qui, rapporté en ETPT, avoisine 7,5% des ETPT du programme. Le montant a été estimé pour 2008 à 7,53 millions d’euros. Il semble donc que cette mesure s’imposait.

– une enveloppe de 50,72 millions d’euros a été prévue au titre de l’augmentation des mesures catégorielles pour 2009. Elle comprend 4,6 millions d’euros pour le plan de requalification et 33,6 millions d’euros au titre de l’alignement de la rémunération des agents de la DGFiP.

– le rachat des jours sur compte épargne-temps (CET) est provisionné à hauteur de 15,38 millions d’euros.

e) Les perspectives pluriannuelles induisent une poursuite de la réduction des effectifs à marches forcées.

Le projet annuel de performances 2009 du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local présente un projet de budget pluriannuel pour les exercices 2009 à 2011.

Pour les dépenses de personnel, l’égalité entre les crédits de paiement et les autorisations d’engagement est un principe.

CRÉDITS DEMANDÉS POUR LA DGFIP POUR 2009

(en milliers d’euros)

Source : PAP 2009

Les dépenses de personnel du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local mobilisent plus de 85 % de ses crédits. Alors qu’est inscrite pour 2009 une réduction de 2 434 ETPT, la demande de crédits de personnel augmente de 1,9 % mais son impact en 2009 est modéré par la réduction des demandes de crédits hors titre 2, limitant la hausse budgétaire globale à +0,47 %. Le raisonnement est fait en euros constants, sans tenir compte de l’inflation. En découle l’hypothèse que le rythme des réductions d’effectifs va se poursuivre et qu’il prendra une plus grande ampleur, notamment à compter de 2011. L’accélération des départs à la retraite prévus pour 2009, qui devrait encore légèrement s’accroître en 2010 et 2011, constitue une opportunité qui devrait être exploitée. Cette amplitude sera d’autant plus accentuée que les efforts progressifs d’harmonisation vers le haut des régimes statutaires et indemnitaires des agents de la DGFiP se traduiront par une augmentation de l’ensemble des rémunérations et charges.

L’examen des cibles de l’indicateur 5.3 Taux annuel d’évolution de la productivité globale de la DGFiP confirme cette interprétation (Cf. infra).

B.– LES GROS CHANTIERS DE L’HARMONISATION DES TERRAINS INDICIAIRE ET INDEMNITAIRE

La direction générale des finances publiques a fourni les éléments statistiques relatifs aux mode, médiane et moyenne arithmétique du traitement de base et de la rémunération effective, prime comprise, de l’ensemble de ses personnels. Bien qu’imparfaites car dépendantes de la répartition structurelle des personnels et des pyramides d’âge propres à chacune des directions, ces données statistiques sont significatives :

ÉLÉMENTS STATISTIQUES SUR LE TRAITEMENT DE BASE
DES FILIÈRES MÉTIERS DE LA DGFIP

Source : Réponse au questionnaire budgétaire 2009

ÉLÉMENTS STATISTIQUES SUR LA RÉMUNÉRATION EFFECTIVE
(TRAITEMENT ET INDEMNITÉ) DES FILIÈRES MÉTIERS DE LA DGFIP

Source : Réponse au questionnaire budgétaire 2009

Elles permettent de repérer, outre une augmentation de la rémunération entre les exercices 2007 et 2008, les écarts de celles-ci entre les deux filières métiers de la DGFiP.

On note immédiatement que la source d’écarts la plus importante entre les rémunérations des filières tient aux régimes indemnitaires pratiqués par celles-ci. Toutefois entre l’exercice 2007 et l’exercice 2008, ces écarts sont un peu moins importants. L’écart à la  moyenne est de 3 461 euros, celui sur le mode de 593 euros, enfin celui de la médiane de 3 012 euros.

On remarquera également que sur le traitement de base si la moyenne de la filière fiscale est supérieure à celle de la filière gestion publique, l’inverse est constaté en matière de médiane et de mode.

Cela signifie que la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique avaient des politiques de rémunération indiciaire et de rémunération indemnitaire autonomes.

a) Au niveau indemnitaire : par le haut de la base.

Le maintien de tels différentiels de rémunération au sein d’une même direction n’est, bien évidemment, pas juridiquement et socialement justifié quand les agents effectuent des fonctions similaires, surtout au sein des guichets fiscaux uniques.

Des efforts de mise en cohérence des régimes indemnitaires au sein de l’ex DGI et de l’ex DGCP avaient déjà été amorcés.

En 2003, l’allocation complémentaire de fonctions (ACF) avait permis de consolider des « sédimentations » de primes et de rendre un peu plus cohérent le régime indemnitaire au sein de chaque direction.

Mais, il faut également évoquer l’indemnité mensuelle de technicité (IMT), les travaux actuellement en cours concernant la nouvelle bonification indiciaire (NBI) et les règles d’attribution de l’indemnité forfaitaire de travaux supplémentaires des administrations centrales et des services déconcentrés.

La DGFiP prévoit de parvenir à harmoniser, sur la base la plus favorable, le régime indemnitaire (dit de « base ») sur trois ans (2009-2011). Les régimes dits « spécifiques communs » (agents en administration centrale) pouvant l’être également durant la même période, alors que compte tenu des écarts de rémunération, l’harmonisation des cadres supérieurs s’effectuera sur quatre ans (2009-2012).

La DGFiP annonce que cette harmonisation indemnitaire sera intégralement financée sur les crédits de retour en provenance des réductions de postes. Votre Rapporteur spécial remarque que la simplification des régimes indemnitaires, outre la lisibilité et la transparence pour les agents, possède un autre avantage : faciliter la mobilité.

b) Au niveau indiciaire : par la fusion des corps et des grades

Cette harmonisation sera réalisée par le biais de la fusion des corps et des grades qui pourrait être réalisée à l’issue de la période transitoire (2011). Des travaux relatifs à des corps de fonctionnaires de catégorie B (contrôleur des impôts, contrôleur du Trésor, contrôleurs INSEE, etc.) ont permis l’élaboration de décrets « balais » modificatifs en avril 2008. Il en a été de même pour des corps d’agents de catégorie C. La fusion des corps de « n° 1 » (directeur général et directeurs adjoints au directeur général) interviendra dès 2009.

Ce qui permet de prédire un dialogue soutenu avec les organisations syndicales et les associations professionnelles.

Cette politique de rémunération à deux étages n’exclut pas une approche par la performance, comme en témoigne le développement de la prise en compte du mérite individuel et collectif.

C.– LA PRISE EN COMPTE DU MÉRITE S’ORIENTE PLUS VERS L’INDIVIDUEL QUE VERS LE COLLECTIF

Depuis quelques années le ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique raisonne un peu moins en termes de gestion de masse des effectifs pour s’orienter vers une gestion des ressources humaines plus personnalisée dans un cadre réglementé.

Votre Rapporteur spécial avait pu suivre le rôle du secrétaire général des ministères économique et financier quand ce dernier était également responsable du programme 156 et de son implication dans le développement d’une approche ressources humaines de la gestion des personnels. Avec la création de la DGFiP son action transversale a moins d’impact sur la gestion des ressources humaines de celle-ci.

L’une des priorités de la gestion des ressources humaines conduite par le secrétariat général était le développement de la culture managériale.

1.– Avant le lancement de la prime de fonctions et de résultats (PFR).

La presse a récemment annoncé la mise en place par voie réglementaire d’une prime de fonctions et de résultats qui remédierait au « fouillis » et à l’empilement des indemnités et bonifications de la fonction publique. Cette nouvelle « révolutionnaire » pourrait toutefois ne pas voir l’ensemble de ses modalités appliquées aux ministères économique et financier ⁽¹⁵⁾…

a) La rémunération au mérite : la généralisation de la contractualisation des objectifs

Afin de dynamiser la gestion des ressources humaines et de mobiliser sur la performance, la DGFiP va continuer à développer le levier de la rémunération au mérite « pour diffuser une culture d’objectifs, de performance et de management ».

Les cadres dirigeants et administrateurs en poste à l’administration centrale de l’ex DGI ainsi que les délégués interrégionaux, les chefs de services fiscaux et les directeurs départementaux ou divisionnaires placés à la tête d’une direction ou d’un centre services impôts peuvent bénéficier d’un bonus, annuel et réversible, qui n’est pas intégré dans la base indemnitaire. Le montant de ce bonus dépend du degré de réussite des objectifs qui leur ont été assignés dans le cadre d’une lettre annuelle d’objectifs. Le montant maximum de l’indemnité de performance s’établit à 20 % de la rémunération totale. En moyenne pour les directeurs le bonus moyen est de l’ordre des 15 % de la rémunération alors que pour les autres cadres, il représente 7 à 10 % de celle-ci.

Si le schéma appliqué à l’encadrement de l’ex DGCP est peu ou prou identique, les dispositifs de contrôle de gestion et d’évaluation de la performance sont distincts et devraient converger. Ce point n’est pas secondaire dans la mesure où il est le reflet d’une différence culturelle. En effet, les agents de l’ex DGCP reconnaissent beaucoup plus de mérite à la technicité et à la compétence (sur lesquelles reposent les principes de leur promotion) qu’ils ne valorisent le management.

Pour l’encadrement intermédiaire, sur lequel repose la réussite d’une fusion (cf. supra), le dispositif de la rémunération au mérite est articulé autour des dispositifs indemnitaires.

Au sein de l’ex-DGI, environ 3 800 cadres intermédiaires bénéficient d’une rémunération au mérite (de 2 000 à 3 000 euros selon le grade) intégré au montant de l’allocation complémentaire de fonctions.

Pour l’ex-DGCP, depuis 2003, les receveurs- percepteurs, les trésoriers principaux et les trésoriers principaux de 1^ère catégorie exerçant en administration centrale bénéficient d’une rémunération au mérite intégrée au dispositif indemnitaire. Les cadres de catégorie A bénéficient également d’une rémunération accessoire modulée.

La DGFiP souhaite profiter du processus d’harmonisation des régimes statutaires et indemnitaires pour que soient parallèlement revisitées les conditions de la rémunération au mérite des cadres dirigeants et intermédiaires, en introduisant pour ces derniers la contractualisation de leurs objectifs.

b) La prime d’intéressement : un enjeu désormais anecdotique.

Depuis le comité technique paritaire ministériel du 7 juillet 2005, un dispositif d’intéressement s’applique en fonction des résultats obtenus par une direction sur un nombre d’objectifs déterminés et validés par l’inspection générale des finances. Une somme variant de 0 à 150 euros ⁽¹⁶⁾ est allouée à chaque agent en fonction du nombre d’objectifs atteints. Chaque agent de la direction générale des impôts, au titre de l’année 2004 a perçu 150 euros, puis au titre de 2005, 120 euros. Cette prime a peu en commun avec les dispositifs de rémunération de la performance, de nature indemnitaire, personnalisée et d’un montant variable, réservés aux cadres supérieurs et intermédiaires.

Pour l’année 2006 seulement 8 objectifs sur 12 ont été atteints au sein de la direction générale de la comptabilité publique et le montant de la prime d’intéressement a été limité à 100 euros alors que les agents de la direction générale des impôts, quant à eux, ont perçu 120 euros, 9 des douze objectifs ayant été satisfaits.

Pour l’année 2007, l’inspection générale des finances a validé les résultats atteints par 11 des 12 indicateurs, permettant l’attribution en juin 2008 d’une prime de 150 euros à chaque agent de la DGFiP

Bien que cette mesure ne rencontre plus le même écho, la DGFiP maintien cet intéressement et compte pour l’année 2008 retenir douze indicateurs qui donneront lieu, en fonction des résultats au versement d’une prime en 2009.

Toutefois des primes collectives spécifiques apparaissent. Ainsi depuis 2005, les agents affectés dans un centre d’encaissement ⁽¹⁷⁾ bénéficient d’un complément à l’allocation complémentaire de fonction (ACF) dénommé « prime industrielle ». Cette prime dépend de l’obtention ou du maintien de la certification qualité du centre auxquels ils appartiennent.

c) Le dialogue social

Quatre fédérations syndicales, la CGT, la FDSU, FO et la CFDT sont représentées au sein du comité technique paritaire (CPTM) ministériel. Le renouvellement de la quasi-totalité des commissions administratives paritaires et des commissions consultatives paritaires de décembre 2007 n’a pas sensiblement modifié la représentation syndicale. Le taux de participation est élevé (81,7 %).

Dix-sept organisations syndicales sont représentées au sein de la DGFiP, mais des opérations de rapprochement entre organisations syndicales de même obédience sont en cours. En terme d’audience, les principales restent la CGT, le syndicat national unifié des impôts (SNUI), FO et la CFDT.

Le dialogue social se déroule dans un climat tendu avec des points de blocage tels la baisse des effectifs la réorganisation des services et le rythme du changement. La conflictualité est plus marquée dans les équipes de l’ex-DGI ⁽¹⁸⁾.

Alors que l’année 2007 avait enregistré pour l’ex DGI et l’ex DGCP 100 012 jours de grève, le cumul de janvier à juin 2008 est de 181 129 jours de grève avec, sur quelques jours, des pics de grévistes supérieurs à 35 %. Les associations professionnelles, porteuses de revendications, ont également été actives.

Si des cycles de négociation ont été organisés en 2007 au sein de l’ex-DGI (avec constitution de groupes de travail métiers, fusion, transversaux), les travaux avec les organisations syndicales de l’ex-DGCP ont été plus ponctuels et thématiques (Centre Editique National du Trésor, centres d’encaissement, évolution de l’ouverture des droits à la nouvelle bonification indiciaire (NBI)).

Le ministre du budget souhaite que la création de la DGFiP s’inscrive dans le cadre d’un dialogue social de confiance approfondi.

Évoquée depuis des années, l’émergence de la réflexion sur les ressources humaines fut lente mais semble enfin réellement amorcée.

2.– La réduction des effectifs exige une réorganisation géographique et une approche métiers affinée.

Les services chargés de la gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences de l’ex-DGI et de l’ex-DGCP ont été réunis dans une même structure pour construire un unique schéma d’emploi. Les projections de départs en retraite des deux ex-directions ont fait l’objet d’une harmonisation méthodologique permettant de construire une unique projection tendancielle.

Les réductions d’emploi pour 2009 restent toutefois réparties de manière différenciée selon la filière métiers. Pour l’ex-DGI, les suppressions dans les directions des services fiscaux sont réalisées par « fléchage » et, pour le solde, selon le critère de l’efficience. Le fléchage correspond à des gains de productivité importants, identifiés et en principe déjà constatés, notamment liés aux grandes applications informatiques. La répartition selon l’efficience consiste d’abord à repérer les directions les plus efficientes, c'est-à-dire celles, qui, à charges égales, ont les meilleurs résultats avec des effectifs plus réduits. Les ratios charges-emplois calculés sont modulés par des coefficients qualitatif et quantitatif. À l’issue de cette opération, la répartition de la réduction d’effectifs est décidée. De cette manière peut être également réalisé un certain rééquilibrage des besoins en fonction de l’activité des territoires. Certains départements étant en « jachère fiscale » par suite d’une rétraction de leur tissu économique (comme dans les Ardennes), le redéploiement géographique des personnels s’organise plus facilement en tirant profit des départs à la retraite.

Tout en utilisant un autre outil, ORE (outil de répartition des emplois), l’ex-DGCP parvient de manière similaire à modifier l’allocation des emplois entre postes comptables et services de trésoreries générales sur le territoire national.

Sous l’impulsion continue du secrétaire général des ministères économique et financier, l’identification des métiers, des facteurs d’évolution, des besoins nouveaux s’est poursuivi et devrait, enfin, s’achever courant 2009 en prenant la forme d’un répertoire des métiers ministériels.

Votre rapporteur spécial considère comme fondamentaux ces travaux d’identification et de projection pour gérer et réussir la sensible réduction des effectifs notamment dans les entités qui feront office de guichets fiscaux uniques et dans les services informatiques.

Ces travaux permettent également de définir les besoins en formation professionnelle et d’améliorer les compétences ou l’adéquation des connaissances d’un agent au poste qui lui est confié.

Tout agent concerné par une réforme de service bénéficie d’un bilan professionnel et d’un plan de formation. Les mérites et les acquis des agents partant à la retraite sont valorisés. Dans quinze directions locales expérimentatrices, ces personnes peuvent se voir confier une responsabilité de tutorat, monitorat et participer à des groupes de réflexion ou d’études.

La direction générale des Impôts a cartographié ses emplois d’encadrement supérieur et lancé la conception d’un outil d’aide à l’orientation professionnelle de ses cadres. Il s’agit d’optimiser l’adéquation des compétences de chaque individu à l’emploi qu’il peut occuper.

On observera que dans les ex-deux directions, Impôts et Trésor Public, les dispositifs de mutation sont « dynamisés », la mobilité interne et la mobilité externe facilitées, voire encouragées.

3.– La place laissée aux travailleurs handicapés : une affaire à suivre.

Lors de l’examen de l’exercice 2008, l’attention de votre Rapporteur spécial avait été attirée par le doublement de la cotisation 2007 de l’ex-ministère de l’économie et des finances au Fonds d’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP). Il constatait que le taux d’emploi de ces personnes n’atteignait que 4,2 % et qu’en participant à l’intégration sociale de ces travailleurs, l’État ferait un meilleur usage de ses finances. Il remarque d’ailleurs que la contribution au titre de l’année 2007 est encore en augmentation, à 5,6 millions d’euros.

Dans son rapport public annuel 2008 (observations des juridictions financières), la Cour des comptes commente la mise en place du FIPHFP. Elle constate que l’État, loin d’être exemplaire, « affiche un retard sensible par rapport au secteur privé ».

Mais un plan pluri-annuel de recrutement aurait été finalisé début 2008 dont tous les effets ne se seraient pas encore déployés. 218 postes de contractuels réservés auraient été ouverts en 2008 pour les ministères économique et financier.

Une convention a été signée entre la direction des personnels et de l’adaptation à l’environnement professionnel (DPAEP) et le FIPHFP en octobre 2007 afin d’appliquer le quota légal (6 %) et d’améliorer les conditions de l’insertion de ces personnes.

III.– LES MOYENS INFORMATIQUES

Un début de clarté a été apporté aux dépenses informatiques relatives au programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local dans le cadre du PAP 2009. Un effort sera encore à fournir lors du prochain PAP (mais peut être cela sera-t-il possible dès le RAP 2008 ?).

En effet, votre Rapporteur spécial a pu partiellement et pour la première fois retracer les dépenses informatiques prévisionnelles pour 2009.

Les dépenses informatiques totales pour 2009 seraient au minimum de 103,85 millions d’euros en AE et de 303,88, 28 millions d’euros en CP.

Les dépenses de fonctionnement informatique (titre 3) en crédit de paiement dépasseraient la somme de 285,9 millions d’euros, leur montant en AE n’ayant pu être déterminé. Ces 285,9 millions d’euros minimi représentent 21,6 % de l’ensemble des crédits de paiement des dépenses de fonctionnement. Dans ce total provisoire ne sont pas compris les montants des reports de crédits informatiques de l’exercice 2008 à l’exercice 2009, les dépenses liées au développement du système d’information des ressources humaines non arrêtées (SIRH) et les dépenses informatiques assumés par d’autres programmes, notamment Conduite et pilotage des politiques économique et financière (n° 218) qui n’apparaissent qu’en bloc dans le cadre du tableau de déversement.

(en euros)

Source : Données du PAP 156 2009

APPROCHE PAR DÉDUCTION DES BESOINS EN CP
POUR LES DÉPENSES INFORMATIQUES DE FONCTIONNEMENT :

Source : Données du PAP 156 2009

A.– FUSION FAITE, COPERNIC DÉVOILE PEU A PEU SON NOYAU DUR

1.– La poursuite des développements du programme Copernic observe une méthodologie précautionneuse

Le chantier informatique Copernic commun à l’ex-direction générale des Impôts et à l’ex-direction générale de la Comptabilité publique ⁽¹⁹⁾ lancé en 2001 et prévu pour s’étaler sur neuf ans, est entré dans sa seconde phase de réalisation depuis fin 2006.

La mise en place des modules les plus emblématiques, pour les particuliers comme pour les professionnels, tels les services sur Internet (TéléIr, TéléTVA, portail fiscal, etc.) est achevée même s’ils reposent encore partiellement sur des applications anciennes.

La période en cours (2007/2010) est moins spectaculaire mais techniquement fondamentale et structurante. Elle concerne les applications de gestion pour lesquelles une approche prudente et sécurisée a finalement été adoptée. Les déploiements en « big bang » ont été abandonnés au profit d’un découplage de la mise en production des référentiels et du branchement des applications, de l’introduction d’une phase de double commande permettant les tests, suivie d’expérimentation grandeur nature. Cette seconde phase est principalement orientée vers les activités de l’ex-DGCP, c'est-à-dire le recouvrement.

L’axe fondamental à mener à bien est la mise en place des référentiels (des personnes et des occurrences fiscales). Ces référentiels « constituent le cœur du nouveau système d’information » car, en attribuant à n’importe quelle nature de donnée un identifiant, ils permettent une connexion fluide entre différentes « briques » informatiques et bases de données, ce qui évite la double, voire la triple saisie. Mais la mutualisation des informations requiert une mise en place progressive et particulièrement sécurisée tant au niveau de la source que du circuit de communication. L’année 2008 est celle de la vérification de la qualité des données et, les tests ayant été positifs, la connexion de ces référentiels aux applications est envisagée :

– pour les professionnels, la nouvelle application de gestion des données de population (GESPRO) connectée aux référentiels était en expérimentation dans quatre départements depuis fin 2007. Elle devrait être progressivement déployée jusqu’à la fin 2009.

– pour les particuliers, les nouvelles versions des applications de gestion connectées aux référentiels sont en cours de test par le biais de la double commande (normalement sans contrainte pour les agents) pour un basculement/décrochage en 2009.

L’un des enjeux sera également de parvenir à croiser les données des référentiels professionnels à celles des référentiels des particuliers.

Le deuxième axe, fondamental pour le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, concerne l’application unique de recouvrement, RSP, qui fusionnera cinq applications de l’ex DGI et de l’ex DGCP. Particulièrement complexe parce qu’articulant des processus hyper sensibles (de l’assiette au prélèvement), le retard de la première livraison, relative à l’impôt sur rôle, s’est accentué. Mais l’avancement de la description des couches applicatives permet d’envisager des expérimentations en 2010 avant une livraison en 2012. [Reposant sur la technologie SOA (Services Oriented Architecture), l’application RSP compte presque 50 000 spécifications, ce qui en fait le batch le plus important au monde selon le SNC Copernic).]

Le troisième axe concerne des applications de gestion relatives à la gestion des redevables professionnels (télé-procédures) ⁽²⁰⁾, des assiettes de l’impôt sur le revenu et de la taxe professionnelle, de la gestion des données patrimoniales (infocentre), de programmation de contrôle fiscal, etc.

L’application d’aide à la décision en matière de recouvrement, c'est-à-dire, à la sélection des dossiers soumis au contrôle fiscal (SIRIUS REC) a été étendue, non sans protestation de la part des agents spécialisés, dans une trentaine de départements au cours de l’année 2008. SIRIUS REC devrait être généralisé en 2009.

En ce qui concerne les services aux usagers, on retiendra les avancées de l’outil GAIA qui permet de suivre les démarches en ligne des usagers et de dématérialiser les contacts et les transmissions de pièces jointes.

La DGFiP a commandé au printemps 2008 un nouvel audit externe d’étape pour faire valider ses derniers choix en matière d’organisation et de pilotage du programme Copernic. Une copie de cet audit a été demandée par votre Rapporteur spécial (non réceptionnée au jour de la parution de ce rapport).

Malgré la réduction du champ du programme Copernic sur le plan technique ⁽²¹⁾, ce qui a permis de contenir les coûts de réalisation par ailleurs désormais strictement limités aux dépenses d’investissement, votre Rapporteur spécial souhaite rappeler la contribution de ce programme informatique, le premier par son ampleur, à la modernisation de l’administration fiscale française.

2.– Quel est le coût de la maintenance et de la double commande ?

Pour la première fois, des données ont été communiquées à votre Rapporteur spécial.

Les applications du programme Copernic déployées sont prises en charge par le budget comme par les services informatiques de la DGFiP. En effet, le SNC Copernic prend en charge les coûts des composants développés ou acquis jusqu’à leur mise en œuvre et pendant un an de fonctionnement. Les services informatiques de l’ex DGI ont donc depuis quelques années assumé l’exploitation et la maintenance des premières applications livrées sur les plans technique et financier.

À ces nouveaux coûts, il faut ajouter le coût de maintenance des applications existantes, certaines étant appelées à être « décrochées » à l’issue d’une période de fonctionnement en « double commande ».

Le coût du maintien des installations existantes connaît donc une décroissance progressive :

(en millions d’euros)

Source : Réponse DGFiP au questionnaire budgétaire PLF 2009

Quant au coût de reprise des applications Copernic, il connaît une progression continue depuis 2003:

(en millions d’euros)

Source : Réponse DGFiP au questionnaire budgétaire PLF 2009

Ces coûts de reprise incluraient à la fois le coût de remplacement des matériels (tous les quatre ans), le coût de maintenance des matériels et logiciels et le coût de la maintenance applicative.

Approximativement, plus de 255 millions d’euros en 2008 seraient nécessaires pour couvrir le coût de fonctionnement de la maintenance des applications Copernic livrées et celui de la maintenance des applications subsistantes.

Le nombre d’agents chargés de l’exploitation des applications Copernic est estimé pour 2008 à 255 personnes appuyées par des renforts contractuels de tierce maintenance applicative (TMA) dont le coût 2008 approcherait les 3 millions d’euros.

En terme de moyens humains, les services de développement informatique (maîtrise d’œuvre) de l’ex DGI ont recouru à l’assistance externe tout en veillant à préserver leur maîtrise du système d’information. Toutes phases structurantes sont ainsi demeurées en interne. Les travaux de réalisation, consommateurs de ressources humaines ont été sous-traités, mais supervisés. L’abandon progressif de certaines applications à la suite des livraisons de briques Copernic permet de dégager des agents qui sont et seront affectés dans les équipes de maintenance Copernic, entraînant de fait une réorganisation progressive des centres informatiques.

3.– La lancinante question du coût du programme Copernic

Dans le cadre du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local les dépenses estimées du programme Copernic pour 2009 sont annoncées comme limitées au titre 5 (investissement) pour 8,4 millions d’euros en AE et 18 millions en CP.

Si ces demandes de crédits sont en sensible diminution par rapport aux exercices précédents, une nouvelle fois une demande de report de crédits dérogatoire est sollicitée pour le programme Copernic dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009 (article 41 du PLF 2009). Il s’agira de reporter des autorisations d’engagement et des crédits de paiement non engagés et non consommés en 2008. Les montants en jeu ne sont pas connus.

Les tableaux ci-dessous présentent les montants annuels et cumulés d’engagements juridiques réalisés par le programme COPERNIC. Pour le premier la consommation est effective jusqu’en 2007, projetée à partir de 2008. Le second a été actualisé. On notera toutefois les écarts entre ces deux tableaux, notamment en ce qui concerne l’année 2006. Or, les reports de crédits entre l’exercice 2007 et l’exercice 2008 ayant été importants, ces « corrections » entretiennent la perplexité de votre Rapporteur spécial quant aux dépenses réelles du projet Copernic.

ENGAGEMENTS PUBLICS DU PROGRAMME COPERNIC DONNEES 2007

(en milliers d’euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire PLF 2008

ENGAGEMENTS PUBLICS DU PROGRAMME COPERNIC DONNÉES 2008

(en milliers d’euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire PLF 2009

Cependant, votre Rapporteur spécial continue de douter que le coût final de ce programme prévu sur neuf ans, soit 911,5 millions d’euros valeur 2003, soit resté immuablement stable en dépit les aléas connus par les différentes phases de son développement (marchés publics, complexité technique accrue, acquisition de serveurs avant le calendrier initial pour assurer la charge de fonctionnement de TéléIR, etc.) comme l’assure la DGFiP. Il opte pour l’estimation calculée par la Cour des comptes fin 2006 qui arrête le coût prévisionnel de l’ensemble du programme Copernic à 1,8 milliard d’euros en coûts complets, soit deux fois le montant prévisionnel initial (0,9 milliard d’euros).

Il reste également sensible aux observations que la Cour des comptes avait elle-même reprises des conclusions de l’audit de modernisation sur Télé-Ir relatives à l’insuffisante recherche des gains de productivité induits par ces avancées technologiques en matière de réorganisation des services et de méthodes de travail.

Toutefois, la révolution technologique lancée par Copernic n’a pas encore révélé sa véritable ampleur. Le changement et l’impact culturel seront « énergisés » par l’achèvement des référentiels, toute saisie ne se faisant plus relativement à l’application d’un service mais pour l’ensemble de l’administration financière de l’État. La maîtrise de ce changement est capitale pour réussir la rationalisation et la modernisation de l’administration fiscale.

La maîtrise d’ouvrage (stratégique et opérationnelle) de ce programme est regroupée dans un service à compétence nationale (SCN) qui lui est dédié et dont l’effectif s’élevait à 354 ETPT en 2008 dont 278 sont des cadres A+ et A. Pour 2009, le nombre d’ETPT est légèrement revu à la hausse 359 ⁽²²⁾. Les équipes de ce programme sont désormais installées sur un site unique à Noisy-le-Grand.

B.– HÉLIOS PREND ENCORE SON TEMPS POUR SE METTRE EN ORBITE

Le programme informatique phare de l’ex-direction générale de la comptabilité publique, lancé en 2001, et destiné à la tenue des comptabilités des 110 000 collectivités et établissements publics locaux, arrive à son terme malgré plus d’une année de retard dans son déploiement effectif.

Ce programme de refonte complète des applications dédiées au secteur local comprend, depuis la révision de 2004, trois projets applicatifs:

1) Hélios, le progiciel comptable et financier dont les phases de construction et de création sont totalement achevées, le budget de la mission Hélios ayant été clos fin 2007;

2) Delphes (ex. Hélios 2) qui assure la valorisation des informations comptables et financières, l’offre de services nouveaux aux ordonnateurs et des outils de contrôle interne et de pilotage. Ce projet intègre la réalisation d’un infocentre qui sera le support du système décisionnel imaginé par l’ex DGCP et repris par la direction générale des Finances publique dans la sphère du secteur public local ;

3) le plan d’action Dématérialisation (outil XéMélios).

La gestion des applications Hélios est désormais assurée par le département informatique du Trésor (DIT) d’intégration et de maintenance de Versailles secondé par le DIT de Metz. Pour Delphes, la maintenance est réalisée par le DIT de Bordeaux alors que l’intégration et l’exploitation sont assurées par le DIT de Clermont-Ferrand ⁽²³⁾.

À la fin du 1^er semestre 2008, 1 712 trésoreries disposaient et fonctionnaient sous Hélios, soit environ 57 % des budgets de collectivités ou organismes territoriaux. L’objectif de la DGFiP est un déploiement quasi-total dans les 2 700 trésoreries à fin 2009, les migrations dans de très grosses collectivités comme la Ville de Paris, des CHU importants, etc. étant programmées courant 2010.

À la suite des difficultés rencontrées au cours de l’année 2007 (le basculement de 113 postes ayant dû être différé), des « tuteurs » départementaux et des pilotes interrégionaux assistent les opérations de déploiement d’Hélios dans les trésoreries.

Le plan de dématérialisation repose sur des conventions et des accords avec les collectivités et les organismes publics territoriaux. Ceux-ci peuvent recourir à l’outil d’exploitation de données XéMéLios ⁽²⁴⁾ notamment pour suivre le paiement de la rémunération ⁽²⁵⁾ de leurs agents. Le Protocole d’Échange Standard (Version 2) continue son déploiement. Il permet la dématérialisation des titres, mandats et bordereaux.

D’autres chantiers sont encore à l’étude au sein du pôle national de dématérialisation du secteur public local dont l’exploitation des bordereaux et factures, la dématérialisation des documents budgétaires.

Pour sécuriser à tous niveaux (architectures, cohérences, pilotage de déploiement, etc.), l’ex DGCP s’est assurée le concours de prestataires externes, tout en cherchant à réduire progressivement ces recours, les équipes de la DGFiP couvrant un périmètre fonctionnel de plus en plus large d’Hélios.

Ainsi les DIT de Versailles et Metz (chargés de la maîtrise d’ouvrage et de la maîtrise d’œuvre déléguées d’Hélios) bénéficient d’une assistance à exploitation 2007-2009 et d’un second contrat de tierce maintenance applicative (TMA) qui assure ses prestations depuis février 2007 (pour 2 ans). Pour l’échéance, fin 2009, un nouveau contrat de TMA est en cours de lancement. Toutefois, le prestataire ne couvrira plus que 50 % du périmètre fonctionnel d’Hélios.

Cette reprise interne du « socle » du code Hélios et de sa maintenance va nécessiter le renforcement des équipes pendant environ trois ans, lorsque l’application sera parvenue à maturité. Mais elle permettra la réduction des coûts externes.

La direction générale de la Comptabilité publique a régulièrement communiqué à votre Rapporteur spécial le dernier tableau de suivi financier en distinguant les dépenses relatives au développement du projet des dépenses d’exploitation de celui-ci. ⁽²⁶⁾

Le coût total du programme Hélios était estimé à environ 139 millions d’euros (dont 100 millions d’euros d’investissement) et a été maintenu dans cette enveloppe.

DÉPENSES D’INVESTISSEMENT DU PROGRAMME HÉLIOS

DÉPENSES D’EXPLOITATION DU PROGRAMME HÉLIOS

Le programme Hélios, sous l’angle des investissements, est achevé. Désormais, la DGFiP supportera pour ce programme, au sein de son budget, des couts dits « récurrents ».

* Les dépenses du centre d’appels Hélios ont été arrêtées fin 2007

** Début du renouvellement des plateformes matérielles

Votre Rapporteur spécial salue la transparence et la clarté dont a toujours fait preuve la direction générale de la Comptabilité publique sur le dossier Hélios.

C.– L’OMBRE PORTÉE (BUDGÉTAIRE) DU SYSTÉME SIRHIUS : UNE PROGRAMMATION FINANCIÉRE MAL MAÎTRISÉE DES SYSTÈMES D’INFORMATION DES RESSOURCES HUMAINES (SIRH).

Le projet SIRHIUS vise la création d’un système d’information des ressources humaines (SIRH) unique, commun aux directions des ministères de l’économie et des finances. Le ministère des affaires étrangères et européennes a rejoint ce projet transversal présenté dans le PAP 2009 du programme 156 mais géré par la direction des Personnels et de l’adaptation à l’environnement professionnel (DPAEP) rattachée au Secrétariat général commun aux ministères de l’économie et des finances dans le cadre du programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière n° 218. Les premières dépenses liées à ce projet informatique ont été inscrites dans l’enveloppe budgétaire réservée aux actions innovantes à la disposition du secrétaire général. Votre Rapporteur spécial, précédemment rapporteur du programme 218, avait fait part de sa réserve à l’égard de cette enveloppe à discrétion.

Le coût du projet SIRHIUS est estimé à 62,650 millions d’euros sur la période 2009-2011 sachant que « la répartition du coût entre les différents programmes sera arrêtée avant la fin de l’année ». Toutefois, le programme 218 a inscrit (seulement) les sommes de 5 millions d’euros en AE et 3,10 millions d’euros en CP pour ce projet. Aucun montant prévisionnel n’a été trouvé dans le PAP 2009 du programme 156. Compte tenu de la rigueur budgétaire sur quelles dépenses de la DGFiP les fonds nécessaires à ce projet en 2009 seront-ils prélevés ? Car la mise en œuvre de SIRHIUS a été confiée à un plateau projet de la DGFiP.

La réflexion sur ce SIRH unique et commun est effectivement engagée depuis 2006 et les travaux de conception ont démarré à l’automne 2007. Mais chacune pour leur part, l’ex direction générale des Impôts et l’ex-direction générale de la Comptabilité publique poursuivaient le développement de leurs propres SIRH, respectivement AGORA et SEQUIOA.

L’infrastructure de production du projet SIRH SEQUOIA de la DGCP, dont le développement était « perfectionné » (doté d’un module de gestion des compétences), était en place dès le 1^er semestre 2007. Mais, d’une part, le déploiement de SEQUOIA a été repoussé pour préparer un raccordement à l’application future de l’Office national de Paye (ONP) et, d’autre part, il a été décidé de réorienter une part significative des moyens consacrés à SEQUOIA vers la construction de SIRHIUS.

Quant au SIRH de la DGI, AGORA, il a été progressivement déployé en 2007 en offrant des fonctionnalités telles la gestion des demandes de mutation nationales, la liquidation de la prime de rendement,…et connaît encore quelques perfectionnements ⁽²⁷⁾. Il restera en fonctionnement jusqu’au déploiement de SIRHIUS en 2012.

Votre Rapporteur spécial regrette qu’une meilleure coordination n’ait pas prévalu dès le début de ce projet de SIRH, que chacune des directions aujourd’hui composant la DGFiP ait développé son propre système de gestion des RH, avec des options techniques et des calendriers propres, et ce malgré les recommandations de la direction générale de la Fonction publique (DGFP). Il souhaite le succès de SIRHIUS et sa mise en place le plus tôt possible, mais s’interroge sur le coût global de ces différents SIRH dont deux sont appelés à disparaître.

D.– LE « CROQUIS » INFORMATIQUE DE LA NOUVELLE DIRECTION GÉNÉRALE DES FINANCES PUBLIQUES

Les projets annuels de performances 2007-2009 de l’ex-DGI et de
l’ex-DGCP, qui détaillaient peu les dépenses informatiques, viennent à échéance. Pour l’ex-DGCP, l’accent était mis sur la continuité des exploitations (Hélios et India), le renforcement de la qualité de la production, la préparation de l’arrivée de grosses applications (Chorus et Office national de Paye) et la « fluidité » de l’affectation des agents face la gestion de départs « critiques ».

La fusion de ces deux directions impose un examen en profondeur, voire une reconception des propositions retenues en matière de structures, de ressources humaines, de supports utilisateurs. Les travaux préparatoires à l’élaboration de ce nouveau schéma directeur informatique ne devraient commencer que courant 2009. Mais les priorités identifiées sont les suivantes :

– l’accompagnement informatique à la mise en œuvre du guichet fiscal unifié pour les particuliers et les directions locales des finances publiques ;

– l’uniformisation du pilotage des entités informatiques territoriales : le CSI (Centres services informatiques) et les DI (Départements Informatiques de l’ex Trésor public) ;

– la rationalisation des infrastructures transverses ;

– la poursuite des projets en cours (Hélios, Copernic).

IV.– LE CONTRÔLE DE LA FRAUDE FISCALE

a) Une prise de conscience de l’ampleur et des effets de la fraude fiscale.

Le rapport du Conseil des Prélèvements obligatoires de mars 2007 « La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle » chiffre, en fourchette basse, entre 29 et 40 milliards d’euros le montant d’irrégularités et de fraudes fiscale et sociale. Malgré des travaux d’estimation encore balbutiants, les risques de fraude sont considérés comme en hausse, liés aux évolutions économiques et technologiques, alors que les moyens de contrôle sont jugés imparfaits.

Par lettre de mission du Président de la République, en octobre 2007, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique est en conséquence désigné « chef de file de la lutte contre la fraude » fiscale et aux prestations sociales.

Le ministre du budget demande fin octobre 2007 la constitution d’un groupe de travail : « le renforcement des outils…contre la fraude fiscale doit s’accompagner d’une attention particulière à la qualité de la relation entre l’administration fiscale et l’ensemble des contribuables » ⁽²⁸⁾.

En janvier 2008, le ministre du budget confirme son intention de renforcer la lutte contre la fraude fiscale et sociale approchée de manière globale et concertée et rappelle que de nouveaux instruments juridiques ont été créés dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 et de la loi de finances rectificative pour 2007 (notamment la notion de flagrance fiscale).

b) La fraude fiscale au Liechtenstein : une révélation internationale.

Début 2008, le retentissement de la communication d’une liste de 200 contribuables français soupçonnés d’une gigantesque évasion fiscale au Liechtenstein et transmise au Gouvernement français, à la suite de l’acquisition en 2007 par l’Allemagne pour environ 5 millions d’euros, de listings de clients européens de la Liechtenstein Global Trust (LGT), sensibilise les opinions publiques européennes à la fraude via les paradis fiscaux. La révélation de l’évasion fiscale vers le Liechtenstein met en lumière les failles nationales et internationales en matière de lutte contre la fraude.

Le syndicat national unifié des impôts (SNUI) publie en avril 2008 un rapport ⁽²⁹⁾ sur l’état de la lutte contre la fraude fiscale.

Il rappelle que le contrôle fiscal est la contrepartie du système déclaratif. Mais les évolutions récentes de la pratique du contrôle fiscal font craindre qu’il soit désormais pensé comme une prestation de service et ne soit plus conçu dans le cadre d’une mission de service public. Il serait même considéré comme une contrainte qui freine l’activité économique et qu’il faut donc rendre le moins gênant possible.

Le SNUI, qui chiffre entre 42 et 51 milliards d’euros par an le montant de la fraude fiscale, s’inquiète du décalage entre la réalité du contrôle et la réalité de la fraude, qu’il qualifie d’économiquement et de socialement injuste et préjudiciable.

La question de la légitimité du contrôle fiscal doit être affirmée sur non plus dans un cadre national mais dans un cadre européen et le contrôle fiscal doit être sacralisé. Le SNUI qui dénonce le laxisme en matière de fraude, redoute un contrôle à deux vitesses : l’administration ne communiquerait que sur les actions les plus répressives et laisserait de coter une part importante de ses missions de contrôle, dans le seul but de réaliser des gains de productivité. Elle négligerait les contrôles de circuits complexes, coûteux et longs, alors que les salariés et retraités seraient plus facilement contrôlés.

Le ministre du budget vient alors s’exprimer (³⁰) devant la Commission des finances de l’Assemblée nationale et y présente un « rapport sur la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales par le biais des paradis fiscaux ». Ce rapport fait le point sur les limites de la lutte contre la fraude et présente des pistes d’améliorations possibles au plan national comme aux plans européen et international.

Sur le plan national, il met en avant les limites des procédures administratives dédiées à la recherche de la fraude, notamment à l’encontre des particuliers. La création d’un service d’enquêtes judiciaires fiscales (Sejufi) qui pourrait disposer de prérogatives similaires à celles des officiers de la police judiciaire est proposée. Deux options sont évoquées :

1) créer un service autonome rattaché à l’administration fiscale ;

2) regrouper ce service avec le service national de la douane judiciaire (SNDJ) au sein d’un office ministériel douanier et fiscal.

Le développement de la communication sur les nuisances pour l’économie d’un pays de l’évasion fiscale comme de la fraude fiscale et sociale est également suggéré.

Une délégation nationale de lutte contre la lutte fiscale opérationnelle est créée par décret du 19 avril 2008. Elle est chargée notamment :

– de veiller à l’efficacité et à la coordination des actions menées en matière de lutte contre la fraude ;

– de l’évaluation de l’ampleur de la fraude ;

– d’améliorer l’échange d’informations notamment en permettant le croisement de fichiers informatiques ;

– de réfléchir à la création d’objectifs et d’indicateurs de performance de la lutte contre la fraude fiscale.

Par ailleurs, le Gouvernement français souhaite saisir l’opportunité de la présidence française de l’Union Européenne pour faire avancer divers dossiers relatifs à la lutte contre la fraude fiscale : renforcement de la coopération européenne fiscale, projet Eurofisc (échange d’informations), travaux sur les directives en matière d’assistance directe et d’épargne, lutte contre les États paradis fiscaux et extension du droit de communication à l’égard des opérateurs de communication électronique.

À fin juin 2008, la France avait lancé deux vagues de contrôle, soit 150 procédures dans le cadre de l’enquête sur l’évasion fiscale au Liechtenstein. Des informations fournies par le Gouvernement australien lui permettent d’identifier clairement les 64 groupes familiaux clients de la banque liechtenstienne. Le ministre du budget confirme l’estimation d’un milliard d’euros les sommes placées dans cette banque.

Parallèlement, mi-juillet 2008, dans le cadre de ce dossier un premier contribuable allemand était condamné par le tribunal de Bochum à une amende de 7,5 millions d’euros hors arriérés et à une peine de prison de deux ans avec sursis. 350 enquêtes seraient en cours et 420 dossiers pendants, alors que 250 personnes ont profité d’une disposition législative pour s’auto-dénoncer. En quelques mois, le Trésor allemand aurait déjà récupéré plus de 110 millions d’euros. Les autres pays européens, Espagne, Royaume Uni, Italie s’activent également.

c) 2007-2008 : le malaise couve dans les services de contrôle fiscaux

Les agents des directions de contrôle, et plus particulièrement les Dircofi de la région Île-de-France (Est/Ouest), ont protesté courant 2008, devant la mise en place de certains outils qui, sous prétexte de sécuriser les étapes d’un contrôle fiscal par le biais de fiches de suivi, entraînent des lourdeurs administratives, consommatrices de temps. Les contrôleurs fiscaux seraient dans l’obligation de justifier leur travail. La sensation « c’est pas du boulot » semble assez largement répandue.

Les expérimentations de certification de brigades de vérification soulèvent également des protestations car elles mettent en place des procédures qui génèrent des lourdeurs quotidiennes en particulier un suivi statistique contraignant. Les contrôleurs se plaignent de l’importance prise par le rendement financier alors que la suppression d’emplois de catégories B et C a entraîné des transferts de charge de travail, notamment relatifs aux applications Rialto et Alpage CSP (dématérialisation des dossiers de contrôle fiscal), alourdissant le contrôle interne et de gestion. Les agents du contrôle fiscal dénoncent également la mise en place d’un contrôle fiscal formaté trop formalisé.

La procédure des régularisations et le succès qu’elle rencontre depuis sa mise en œuvre en 2005 suscitent quelques interrogations. Le dispositif permet, même au cours d’une procédure de contrôle fiscal, de déposer une déclaration rectificative en « échange » d’une remise d’une partie des intérêts de retard. Cette procédure est dénoncée comme permettant à l’administration fiscale de clore rapidement un contrôle… pour améliorer ses statistiques.

À la suite de la mise en place de la déclaration pré-remplie, le dispositif de relance amiable aurait concerné en 2007 un nombre de contribuables moins élevé qu’en 2007. Le nombre de taxation aurait été réduit de moitié et le montant des droits supplémentaires en 2007 serait de 77 millions d’euros contre 159 millions en 2006. La déclaration pré-remplie fait, en quelque sorte, perdre de sa « rentabilité » au contrôle sur pièces en matière d’impôt sur le revenu.

La nouvelle application décisionnelle Sirius, « l’assistant @-vérif » fait également l’objet de contestations. Cet outil permet de produire des listes de contribuables particuliers en anomalie potentielle sur les domaines impôt sur le revenu et impôt sur la fortune en recourant à des requêtages soit pré-paramétrés, soit libres. Alors que les agents du contrôle y voient une source de contraintes, l’administration considère que cet outil permet d’élaborer des contrôles sur pièces (CSP) d’initiatives, reposant sur un effort de « sélectivité ».

En 2007, le contrôle externe des défaillants à l’impôt sur le revenu aurait augmenté de 50 % alors qu’en droits cette augmentation serait de 54 %, soit 356 millions d’euros.

8 309 contrôles externes relatifs à l’impôt sur le revenu et à la fiscalité directe locale ont été traités en 2007. 2 954 de ces dossiers ont fait l’objet d’un dégrèvement total ou partiel. Parallèlement, le nombre de saisines des conciliateurs fiscaux départementaux continue à progresser depuis 2005 et le taux de décision partiellement ou totalement favorable aux contribuables s’établit en 2007 à 36,84 %.

En matière de contrôle des dossiers à fort enjeu, il aurait été constaté en 2007 une baisse du nombre des taxations alors, qu’en revanche, le montant des droits rappelés serait en hausse et s’établirait à 166 millions d’euros.

En 2007, le nombre d’examens approfondis de situation personnelle (ESFP) serait en baisse (4 508 opérations) ainsi que les droits rappelés (446 millions d’euros) tout comme les pénalités associées (229 millions d’euros). On peut supposer qu’en 2008 les ESFP pourraient augmenter suite aux dossiers d’évasion fiscale au Liechtenstein, sauf si leur complexité mobilisait le temps des différentes équipes qui en sont chargées.

Votre Rapporteur spécial recourt au conditionnel pour présenter ces données car les réponses au questionnaire budgétaire en matière de contrôle fiscal ne sont pas faciles à combiner. On notera que ces informations ⁽³¹⁾ concernent avant tout l’impôt sur le revenu.

Il a cependant été indiqué à votre Rapporteur spécial que le ministre avait présenté un certain nombre de garanties aux équipes de contrôle fiscal : autonomie du contrôle au sein de la DGFiP, maintien de l’organisation existante notamment pour la recherche et pour les Dircofi, et maintien de la structuration du contrôle fiscal dans le cadre des plans interrégionaux de contrôle fiscal.

Le recouvrement fait intégralement partie du contrôle fiscal, car s’il est nécessaire de constater, il faut ensuite réprimer en recueillant les sommes détournées augmentées de pénalités. Le non-respect du civisme fiscal est un délit que certains suggèrent de pénaliser. Toutefois, le contrôle fiscal ne peut être conçu qu’en fonction de son seul rendement car cela donne une prime de fait à l’insolvabilité. Différentes mesures, préventives, ont cherché à en améliorer les résultats et des pôles spécialisés dans le recouvrement sont mis en place depuis 2008.

La direction générale des Finances publiques déplore la mauvaise image dont souffre la lutte contre la fraude fiscale et se plaint que la distinction entre redressement fiscal et recouvrement ne soit pas suffisamment établie et comprise. Ainsi, le niveau d’activité des services de contrôle fiscal a toujours été maintenu et des efforts pour rendre plus réactive la phase de recouvrement, en prenant par exemple des garanties avant l’établissement de la créance fiscale et éviter la disparition des biens, ont été réalisés ces dernières années. Une autre difficulté tiendrait à l’oscillation de la politique de lutte contre la fraude fiscale entre un objectif d’équité fiscale qui universalise le contrôle sans esprit de rentabilité et un objectif de rendement fiscal par un ciblage des contrôles sur les fraudes les plus rentables.

d) Les indicateurs relatifs à la lutte contre la fraude fiscale ; des innovations possibles.

L’objectif, désormais, n° 4 du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local vise à « renforcer la lutte contre la fraude fiscale et le recouvrement offensif des impôts et des amendes ». Il est servi par trois indicateurs.

Ces indicateurs :

4.1 – pourcentage des contrôles réprimant les fraudes les plus graves,

4.2 – taux brut de recouvrement DGFiP en droits et pénalités sur créances de contrôle fiscal externe au titre de l’exercice N-2,

4.3 – taux de paiement des amendes,

font l’objet de critiques récurrentes tant de la part de votre Rapporteur spécial que du Sénat. Mais la première critique lors de la conception du programme lolfien Gestion et contrôle des finances publiques de l’État et du secteur public local a porté sur l’absence d’action dédiée au contrôle fiscal. Cette action n’a malheureusement toujours pas vu le jour.

Ces indicateurs, dont deux sont dédiés au recouvrement, tiennent difficilement compte de la diversité et de la complexité des fraudes et de leur contrôle. Le syndicat national unifié des impôts (SNUI) reproche précisément à ces indicateurs d’être très structurants et pesants sans parvenir à refléter la réalité et complexité du contrôle fiscal. Comme l’a également démontré le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, le taux de couverture du tissu fiscal ⁽³²⁾ est lui-même complexe à appréhender, car il dépend des secteurs d’activité, des régimes et types d’imposition, d’opérations donnant lieu à des rappels de droits en fiscalité internationale, des mesures de coopération internationale, etc.

Votre Rapporteur spécial juge très intéressantes les suggestions du SNUI invitant à créer deux indicateurs complémentaires en matière de contrôle fiscal. Il s’agirait d’élaborer un indicateur de couverture du tissu social orienté TVA et un indicateur chargé de suivre les rappels en matière de fiscalité internationale.

Il s’agit aussi de trouver un équilibre entre les finalités du contrôle (aspect préventif et répressif) et du recouvrement des droits détournés (aspect rendement).

La direction générale des impôts dans le cadre de ses contrats pluriannuels de performances suivait également le pourcentage des contrôles d’origine recherche ⁽³³⁾ réprimant les fraudes les plus graves et la part des contrôles dont la durée sur place est limitée dans le temps. Malheureusement les résultats de cet indicateur ne sont pas connus.

En outre, les cibles de ces indicateurs ne satisfont ni votre Rapporteur spécial ni la Cour des comptes. Pire, l’indicateur du taux (initial) de recouvrement contentieux des amendes et condamnations pécuniaires du rapport annuel de performance 2006 du programme était en deçà de la prévision. Ce résultat était attribué à « la sous évaluation de l’impact baissier de certaines catégories d’amendes, comme les amendes de transport ».

Probablement afin d’atténuer l’effet désastreux de ces résultats, cet indicateur a été modifié dans le projet annuel de performances pour 2008 pour se limiter au taux de paiement des (seules) amendes de toute catégorie. Le taux de recouvrement affiché dans le RAP 2007 atteignant 75,8 %, la performance globale s’est portée beaucoup mieux.

Toutes les cibles 2009 de ces trois indicateurs sont en augmentation, car la DGFiP espère, de façon « raisonnée », sans doute grâce aux évolutions technologiques, que la mise en place progressive d’une chaîne qualité du contrôle fiscal se traduira par une amélioration des résultats.

Le pourcentage des contrôles réprimant les fautes les plus graves devrait s’améliorer de 3 points pour atteindre les 18 %.

Le taux brut de recouvrement DGFiP en droits et en pénalités sur créances de contrôle fiscal externe au titre de l’année N-2 passerait de 43 à 43,5 %. Le niveau de cette cible paraît encore très faible alors que la procédure de la flagrance fiscale pourrait en année pleine devenir opérationnelle ⁽³⁴⁾ et que la mise en place des pôles de recouvrement est achevée depuis le 1^er juillet 2008 ⁽³⁵⁾.

Le taux de paiement des amendes pourrait atteindre les 78 % (contre 77 % en 2008) grâce à la création d’une possibilité de remise gracieuse des majorations.

e) Le contrôle fiscal et ses moyens seront sanctuarisés.

Votre Rapporteur spécial a pris acte de la volonté du gouvernement d’améliorer la lutte contre la fraude (fiscale et sociale) en désignant le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique « chef de file de la lutte contre la fraude ».

Lors de son audition par la Commission des finances de l’Assemblée nationale du 2 avril 2008 (cf. supra), en réponse à une question de votre Rapporteur spécial, le ministre du budget a fait la déclaration suivante :

« Le contrôle fiscal a été sanctuarisé et ne connaîtra pas de perte d’emplois ». [Compte tenu du non-remplacement d’un départ à la retraite sur 2] cela représente pour d’autres services, un effort auquel la direction générale des impôts contribue tout comme le fera la DGFiP. »

Malheureusement la présentation des projets annuels de performance et des rapports annuels de performance 2006, 2007 et 2008, ne permet pas de contrôler cet engagement. Votre Rapporteur spécial s’efforcera tout de même d’en vérifier le respect.

On rappellera également que le ministre du budget a donné des garanties aux équipes de contrôle fiscal (Cf. supra).

Les craintes, qui commençaient à poindre chez votre Rapporteur spécial fin septembre quant au devenir de l’ensemble des engagements ministériels depuis la fin de l’année 2007, sont tempérées par des développements récents. Mais la vigilance est de rigueur.

Même si l’action au niveau européen semble difficile à apprécier (quid du projet Eurofisc et d’une deuxième version de la directive Épargne ⁽³⁶⁾ ?), le ministre du budget a annoncé ⁽³⁷⁾ que l’OCDE avait été mandatée pour traiter des problèmes d’évasion fiscale et pour redéfinir la notion internationale de paradis fiscal. Il a également fait part de la création, dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2008, d’un service fiscal judiciaire.

Bien que votre Rapporteur spécial ne dispose pas d’information sur les activités de la délégation nationale à la lutte contre la fraude, des comités de lutte locaux de lutte contre la fraude auraient été lancés le 8 octobre dernier par le ministre du budget ⁽³⁸⁾.

Enfin, un rapport d’information européen ayant pour thème le fonctionnement du mécanisme d’échange d’informations entre administrations fiscales sur la taxation des revenus de l’épargne perçus par les ressortissants d’autres états membres devrait prochainement paraître.

V.– FLASH SUR LA LOLF DANS UN CONTEXTE DE RIGUEUR

a) Une réduction progressive du nombre des BOP

Au cours de l’exercice 2006, le programme 156 était structuré en 264 budgets opérationnels de programme (BOP) dont 7 de niveau central et 257 de niveau déconcentré. La direction générale des impôts comptait 126 BOP dont 125 de niveau départemental, la direction générale de la comptabilité publique 116 dont 115 au niveau déconcentré (trésorerie générale), le service des Pensions disposait d'un BOP central, et la direction générale des douanes et des droits indirects présentait 17 BOP dont 11 de niveau interrégional. Enfin s’y ajoutait un BOP central DPMA ⁽³⁹⁾ et trois BOP techniques dits « miroirs » destinés à la mise en place initiale des crédits.

À l’issue de l’exercice 2006, à la suite des difficultés de fonctionnement constatées et des remarques de la Cour des comptes, le nombre des BOP de la direction générale des Impôts a été ramené de 126 à 109 et celui de la direction générale de la Comptabilité publique à 115.

En 2008, cette architecture budgétaire n’a pas été modifiée pour la DGI mais la DGCP expérimentait dans 12 régions une approche régionalisée de l’allocation des moyens, réduisant ainsi le nombre de ses BOP à 72.

La mise en œuvre de la fusion devrait encore simplifier la gestion budgétaire de 2009 à 2011. Outre un BOP central, la mise en place progressive des directions locales unifiées va en réduire le nombre, l’organisation financière de la DGFiP s’appuyant sur le niveau départemental.

Une appropriation des outils de gestion budgétaire, notamment ACCORD LOLF et INDIA (préfiguration du progiciel CHORUS) a facilité la gestion budgétaire 2008. Mais cette satisfaction n’est pas partagée dans les services déconcentrés. Les outils de pilotage adaptés font toujours défaut.

b) La validation des programmations budgétaires initiales (PBI) a été accélérée et les crédits ont été plus rapidement mis à disposition des responsables de BOP.

Comme pour l’exercice 2007, les programmations budgétaires initiales des BOP centraux 2008 ont été validées à la fin du mois de décembre 2007.

98 % des PBI des BOP déconcentrés de la DGI avaient tous reçu une validation début février 2008, 2 PBI ayant fait l’objet d’une demande d’informations complémentaires.

À la DGCP, 83 % des PBI étaient validés à fin janvier ; les PBI des BOP expérimentateurs de la régionalisation des crédits l’ont été après mars 2008, ainsi que deux locaux, l’un ayant fait l’objet d’une demande d’informations complémentaires, le second, en Aquitaine, en attente de la nomination d’un contrôleur financier régional.

La mise à disposition de l’ensemble crédits 2008 a été accélérée par rapport à celle de l’exercice 2007. 80 % des crédits de titre 2 ont été rendus disponibles au début du mois de janvier et les crédits hors titre 2, tant en AE qu’en CP à la même période à hauteur de 90 % pour la DGI et de 80 % pour la DGCP.

Le solde des crédits réellement nécessaires à chaque BOP sera délégué début décembre 2008 sur la base des résultats de préliquidation de la paie de décembre.

100 % des crédits, en AE et CP, hors réserves de précaution ont été mis à disposition du service des Pensions dès janvier 2008. En 2007 les recrutements administrativement programmés n’ayant pu être mis en œuvre, le service des Pensions n’a pas fait usage de sa réserve de précaution (qu’il a « rendue ») et a exercé la fongibilité asymétrique pour l’acquisition d’un système informatique de sauvegarde d’un montant de 400 000 euros.

Mais au 30 juin 2008, l’exécution du budget du service des Pensions est tendue sur le titre 2 comme sur les autres titres. Les recrutements effectués en 2007 pèsent désormais en « année pleine » et l’accélération du projet du compte individuel retraite (CIR) crée des tensions au point qu’un dégel des reports d’AE 2007 a été demandé pour environ 200 000 euros.

La direction générale des douanes et des droits indirects connaissait dès 2007 des tensions sur les crédits de titre 2. Ces tensions se sont accentuées en 2008 et sont régulièrement évoquées par le responsable de programme.

c) Des réserves de précaution importantes et des reports de crédits partiellement gelés

La réserve de précaution opérée sur les crédits du programme 156 début 2008 a porté sur 0,5 % des crédits de personnel et 6 % des crédits hors titre 2.

Cette réserve de précaution a servi à financer les mesures adoptées dans le cadre des décrets d’ouverture et d’annulation de crédits n° 2008-629 du 27 juin 2008 et n° 2008-1089 du 24 octobre 2008. Les annulations de crédits supportées par la réserve de précaution du programme 156 se sont élevées, à ce jour, à 26,73 millions d’euros en AE et 27,43 millions d’euros en CP (15,22 millions d’euros en AE et 15,924 en CP en juin 2008, 11,51 millions d’euros en AE et 11,18 en CP en octobre 2008).

Pour le service des Pensions, il est un peu surprenant d’apprendre, compte tenu des tensions qui ont été présentées dans le b) ci-dessus, que la réserve de précaution sera restituée en totalité à fin 2008. Par contre, comme en 2007, la réserve de précaution de la DGDDI sera entièrement libérée pour lui permettre de faire face aux dépenses de l’action 4 dans le cadre du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local.

Les reports de crédits 2007 sur le programme 156 pour l’exercice 2008 s’élèvent à 264,9 millions d’euros en AE et 170,2 en crédits de paiement. 65,8 millions d’euros en AE et 91,9 millions (soit respectivement 25 % et 54 %) sont des reports en faveur du programme informatique Copernic. Ils sont révélateurs des retards pris depuis 2007 dans son développement.

Ces crédits sont actuellement gelés pour un montant global de 68,77 millions en AE et 122,25 millions en CP.

La tendance actuelle est à une limitation des reports de crédits de l’exercice 2008 vers l’exercice 2009. Au niveau des BOP déconcentrés, un niveau de reports semble très faible. Il en est de même en administration centrale, à l’exception une nouvelle fois des crédits réservés au programme Copernic, qui accuse de nouveaux retards. D’où la nouvelle demande de dérogation inscrite dans le projet de loi de finances pour 2009. Enfin, le service des Pensions affichant lui aussi une exécution 2008 tendue, des reports de crédits ne semblent pas envisagés.

d) Des fonds de concours et des produits en baisse pour 2009.

Estimés à 8,37 millions d’euros dans la loi de finances pour 2008, les fonds de concours 2009 diminueraient pour se contracter à hauteur de 7,81 millions d’euros en 2009.

Par souci de simplification, les ressources de fonds de concours et de produits sont présentées sous forme de tableau.

FONDS DE CONCOURS ET PRODUITS DU PROGRAMME 156 EXERCICE 2009

(en euros)

Source : Réponse au questionnaire budgétaire 2009.

Malheureusement, s’il a été renseigné sur leur nature, votre Rapporteur spécial ne dispose pas d’informations justifiant la baisse de ces estimations.

e) Des constats confirmés par la mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF (MILOLF).

La mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF (MILOLF) composée de quatre députés, dont votre Rapporteur spécial, a retenu pour son cinquième rapport ⁽⁴⁰⁾, d’une part, le thème de la liberté de gestion promise aux responsables locaux et, d’autre part, celui des opérateurs.

Le premier thème recoupe les thèmes du présent rapport. Comme cela a été constaté pour le programme 156, le cadre général de la gestion budgétaire locale connaît une amélioration (cartographie des BOP, calendrier d’évaluation et de validation des BOP, etc.).

Mais des points durs demeurent. Le dialogue de gestion n’est pas nécessairement satisfaisant, le fléchage des crédits continue à être dénoncé, la fongibilité asymétrique est peu praticable de fait, les outils de pilotage performant font encore défaut, la performance est parfois perçue comme une charge de travail supplémentaire et le contrôle financier doit trouver son équilibre dans ses relations avec les ordonnateurs locaux.

f) La recherche d’économies d’échelle sur les marchés publics ne donne pas toujours pleinement satisfaction.

Certains marchés pouvant être mutualisés au sein des ministères économique et financier sont gérés depuis plusieurs années par l’Agence centrale des Marchés. En centralisant les marchés publics des économies d’échelle importantes sont attendues.

Trois types de marchés intéressent, dans ce cadre, les services déconcentrés de la DGFiP.

Les nouveaux marchés de téléphonie fixe (notifié en janvier 2008) et de téléphonie mobile (opérationnel au 1^er janvier 2009) font respectivement espérer une économie de 60 % et de 20 % à périmètre constant.

Le marché de fournitures de bureau et de petits matériels (lancé en 2005 pour une durée de 3 ans, reconductible un an) se révèle lourd à gérer pour un taux de satisfaction des agents limité : 62 %. Un nouveau marché est en cours de lancement.

Les prestations de nettoyage ont également fait l’objet de marchés globalisés au niveau régional. Des difficultés ont été rencontrées en région Provence-Alpes-Côtes d’Azur au point que ce marché a été résilié. Les économies réalisées sont estimées à 10 % pour l’ex DGI et 15 % pour l’ex DGCP. Le taux de satisfaction des agents n’a pas été indiqué à votre Rapporteur spécial, mais il semble que les agents, dans certains sites, ne soient pas convaincus.

VI.– UNE DEMANDE DE CRÉDITS 2009 TRÉS CONTRAINTE ET COMPLEXE

Pour sa quatrième édition, la maquette du projet annuel de performances du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local se consolide. Sans doute en raison de la nomination d’un nouveau responsable de programme, le directeur général de la DGFiP, véritable gestionnaire et pilote, la présentation stratégique du programme est vivifiée. La description des actions a également été renouvelée, ce qui lui redonne de l’intérêt. La justification au premier euro est certes mieux structurée, mais sa concision conduit parfois au manque de précisions compte tenu des masses budgétaires en jeu. C’est en particulier le cas de l’action Soutien, certes beaucoup plus lisible, bien qu’elle souffre encore d’une certaine indétermination.

Par contre, comme dans ses précédents rapports, votre Rapporteur spécial apprécierait des développements plus fournis sur la détermination des indicateurs. Il aurait également souhaité une présentation légèrement plus développée s’agissant de la programmation pluri annuelle, par le responsable du programme 156 et pour ce qui le concerne, en respectant le caractère indicatif des données 2010 et 2011.

La lecture des demandes de crédits 2009 est complexe car la réduction prévisionnelle des dépenses en autorisations d’engagements de 1,81 % en euros courants et la faible hausse des dépenses de crédits de paiement (+0,47 %), cachent des situations contrastées en fonction de la nature budgétaire. À périmètre constant, approchées au travers du schéma de déversement, les dépenses du programme 156 enregistreraient une hausse infinitésimale de + 0,04 %, c'est-à-dire une baisse en euros constants.

Ces pourcentages vont au-delà du concept du zéro volume dans la gestion de la dépense publique Avec une inflation prévisionnelle à 2 %, en euros constants la prévision budgétaire 2009 du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local décroît de – 3,81% en AE et – 1,54 % en CP.

La situation est en réalité très contrastée. Alors que les dépenses de personnel (titre 2) représentent 83% de la demande globale de crédits pour 2009, elles enregistrent, par rapport à 2008, une augmentation de 1,9 %.

A contrario, les crédits de fonctionnement accusent une chute de 13 % en AE mais une hausse de 2,97% en CP. Les crédits d’investissement dévissent de – 42 % en AE et de – 52,77% en CP.

Les dépenses d’intervention sont en diminution de 19,2 % en AE comme en CP.

Votre Rapporteur spécial présente une synthèse de ces évolutions :

TABLEAU DES VARIATIONS 2009/2008 AE ET CP

Il semble toutefois qu’il faille introduire des éléments en provenance du schéma de déversement :

Dans le PAP 2008 du programme 156, les dépenses prévisionnelles finales, incluant les fonds de concours et les produits, étaient estimées à 8 657 413 836 euros.

Dans le PAP 2009 du programme 156, les dépenses prévisionnelles finales, incluant les fonds de concours et les produits, sont estimées à 8 695 919 555 euros.

En effet, les nouveaux programmes Entretien des bâtiments de l’État et Expérimentation Chorus, qui appartiennent à la même mission que le présent programme, consomment 31,7 millions d’euros en sus des trois sources classiques de ventilation de dépenses.

À périmètre constant, l’augmentation des dépenses prévisionnelles 2009 du programme 156 est donc limitée à + 0,04 %.

Un examen par action révèle qu’en ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, la réduction de la demande de crédit se porte sur l’action Soutien et spécifiquement sur la sous-action Soutien Copernic qui voit disparaître la ligne de 5 millions d’euros correspondant à des frais de loyers et de charges du fait du déménagement des équipes du SCN Copernic. Toutefois, si ce déménagement n’avait pas eu lieu, la croissance des dépenses de fonctionnement de l’ensemble de l’action Soutien aurait tout de même été très limitée (+0,9 % en AE). On notera que le montant des loyers budgétaires inscrits dans la sous-action Soutien autre que Copernic est également en baisse de 5 millions d’euros.

Compte tenu de leur volume financier modeste, les augmentations mesurées des demandes de crédits en AE comme en CP des autres actions, n’ont qu’un faible impact sur la variation totale.

CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT (TITRE 3) DEMANDÉS PAR ACTION

(en milliers d’euros)

La sous-action Soutien autre que Copernic concentre plus de 86 % en AE et 80 % en CP des crédits de fonctionnement du programme 156.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT (TITRE 3) DE L’ACTION SOUTIEN

(en milliers d’euros)

Enfin, l’écart entre les demandes d’AE et les CP est faible : 4,1 millions d’euros en faveur des CP.

Comme en 2008, la demande de crédits d’investissement est concentrée sur la seule action Soutien.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS D’INVESTISSEMENT (TITRE 5) DE L’ACTION SOUTIEN

(en milliers d’euros)

La réduction des dépenses d’investissement est importante ; globalement la baisse est de 42 % en AE et de 50% en CP. L’écart entre les crédits de paiement et les autorisations d’engagements liés au programme informatique avoisine les 215 %. Cela s’explique par le décalage entre la date de saisie des engagements juridiques correspondants aux marchés publics informatiques et aux retards dans l’exécution de ces derniers et donc au décalage des règlements.

Les fonds de concours et les produits diminuent d’environ 6 % (Cf. supra).

Le programme comprend quelques dépenses fiscales ⁽⁴¹⁾ qui sont stables et estimées comme en 2008 à 60 millions d’euros.

A.– LES ACTIONS DE LA FILIÉRE FISCALITÉ

En suivant le schéma organisationnel de la nouvelle direction générale des finances publiques, quatre actions regroupent les activités de la nouvelle filière fiscalité. Cette filière rassemble les moyens consacrés aux opérations de recettes (assiette, recouvrement, contrôle). Elle est inscrite dans les objectifs et les axes stratégiques définis dans le cadre de la révision générale des politiques publiques pour le ministère du budget, à défaut de l’être dans ceux de la mission qui ne sont pas explicités ⁽⁴²⁾.

Les objectifs sont, d’une part, l’amélioration de la qualité de service pour les usagers qui doivent disposer de services plus réactifs et plus modernes, d’autre part, une performance accrue pour offrir le service au moindre coût.

Les axes stratégiques sont :

1) le positionnement de l’usager au cœur de l’organisation, avec, après la mise en place pour les professionnels des services des impôts des entreprises, le développement du concept de guichet fiscal unique (et multi-canaux) pour les particuliers ;

2) le développement de l’@-administration qui permet la modernisation, simplifie et améliore l’efficacité et l’efficience des services fiscaux.

Le concept de guichet fiscal unique prévoit, dans les villes où il y a à la fois un centre des impôts et une trésorerie, la création de services fiscaux unifiés préfigurés par les hôtels des impôts (à fin 2007 au nombre de 116). Les agents chargés du recouvrement sont réunis dans un service commun avec les agents de l’ex-DGI pour répondre à toutes les demandes.

Dans les zones rurales, le principe est que les services actuels du Trésor public assureront l’accueil fiscal de proximité. Mais, et votre Rapporteur spécial s’en inquiète, la démarche de performance prévoit le resserrement des réseaux territoriaux. Sans que leur nombre en soit connu, certaines petites trésoreries sont appelées à disparaître…dans le respect de la charte des services publics en milieu rural.

1.– La performance de la filière fiscalité

Trois objectifs et un quatrième à titre secondaire sont chargés d’illustrer et de suivre la performance de cette filière par le biais de onze indicateurs.

Les indicateurs ont retrouvé, en 2009, un horizon 2011, alors qu’ils ne s’inscrivaient plus dans la durée dans le PAP 2008.

Les trois indicateurs de l’objectif n° 2 Favoriser l’accomplissement volontaire des obligations fiscales, qui mesure le respect du civisme fiscal, cherchent sur la période 2009-2001 à consolider les résultats obtenus. Dans les trois cas, les pourcentages dépassent, en effet, les 98 %. Toutefois, l’indicateur relatif à la part d’usagers particuliers respectant leurs obligations en matière d’impôts sur le revenu (2.2) pourrait connaître une légère détérioration à la suite de la suppression de déclarations de ressources aux caisses d’allocations familiales.

L’objectif n° 3 Faciliter l’impôt prévoit la pleine satisfaction (5/5) de l’indicateur pondéré 3.1 qui illustre la mise en œuvre du programme « Pour vous faciliter l’impôt ». Il est toutefois possible que les restructurations, déménagements et réorganisations liés à la concrétisation de la fusion de la DGI et de la DGCP dans les réseaux entraînent quelques perturbations.

L’indicateur 3.2 Niveau de développement des procédures dématérialisées à la DGFiP, ne s’intéresse en fait qu’aux procédures fiscales et comporte trois items intéressants. La part des recettes de TVA, IS et TS acquittés par télépaiement par des professionnels ayant adhéré à une téléprocédure stagne aux environs de 71 %. Une obligation légale semble seule susceptible de faire monter ce pourcentage.

Le nombre de télédéclarations Télé-Ir, après une stagnation en 2007 et en 2008 liée à la fois à la déclaration pré-remplie et à la limitation de la réduction de 20 euros aux seuls primo déclarants, devrait augmenter et atteindre en 2009 8,5 millions de télé-déclarants et de paiement dématérialisé sous l’effet d’actions de communication renouvelées. Si des progrès informatiques ne peuvent être espérés avant quelques années (identification, signature), la généralisation obligatoire du paiement dématérialisé ferait grimper les chiffres. Votre Rapporteur spécial tient à rappeler une nouvelle fois l’existence de la fracture numérique sur le plan de l’aménagement du territoire, sur le plan financier (coût d’un abonnement) et en terme de maîtrise de l’outil informatique.

L’objectif n° 4 relatif à la lutte contre la fraude fiscale a été analysé supra.

L’objectif n° 5 cherche à mesurer la maîtrise des coûts de gestion des administrations financières. Il inclut l’activité de la filière gestion publique de la DGFiP. Leur lecture a toujours présenté une certaine complexité.

Les pourcentages de taux d’intervention décroissent à l’exception, répétée, du taux d’intervention sur les produits locaux qui serait en hausse en 2008 (à l’indice 1,34) et en 2009 retrouverait le niveau 2006.

Si les coûts de gestion des impôts (recettes) doivent suivre un mouvement de réduction (bien que plus faible que prévu en 2008), ceux relatifs aux recettes douanières sont appelés à stagner en 2009, alors que celui relatif à la gestion des produits locaux grimpe encore un peu. Si, pour les taux d’intervention (coûts/produits) les estimations se font par rapport aux estimations de recettes fiscales, les estimations faites pour les coûts de gestion restent plus difficiles à appréhender compte tenu du niveau des déploiements informatiques.

Symétriquement, l’indicateur 5.2 s’intéresse au taux d’intervention sur les dépenses. Les prévisions de taux d’intervention des dépenses de l’État et du secteur public évoluent dans des sens opposés. Elle augmente pour le premier, ce qui paraît logique, mais elle décline pour le secteur public local. Le coût de gestion des dépenses de l’État serait en hausse conformément à la cible définie par la DGFiP , alors que le coût de gestion des dépenses du secteur local augmenterait en 2009 pour diminuer dans des proportions infinitésimales en 2011.

Le manque de clarté, d’explications et d’interprétation de ces indicateurs a constamment été souligné par votre Rapporteur spécial.

L’indicateur 5.3 s’intéresse au taux annuel d’évolution de la productivité globale de la DGFiP. Ce taux est particulièrement sensible à la charge de travail (par exemple : simplification de la législation fiscale ou au contraire augmentation du nombre d’articles de la déclaration IR) et aux effectifs. Les taux annuels affichés pour la période 2009-2011 (supérieurs à 3,5 %), à charge de travail sans doute constante, confirment l’hypothèse d’une réduction des effectifs à marche forcée.

2.– Action 01 : Fiscalité des grandes entreprises

Depuis le projet de loi de finances pour 2007, les ETPT affectés à cette action relèvent exclusivement de la direction des Grandes entreprises (DGE) et de la direction des Vérifications nationales et internationales (DVNI).

Ces directions, qui mobilisent des profils professionnels spécifiques, voient l’ensemble de leurs effectifs diminuer de 12 unités. Il semblerait toutefois que la demande 2008 ait été légèrement surestimée et que les prévisions pour 2009 aient été établies sur le réalisé 2007 dont elles sont proches. Les équipes de cadres semblent stabilisées, ainsi que les agents de catégorie C qui perdent cependant 7 postes par rapport à 2007.

LA VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS

Les dépenses de personnel sont estimées à 49,09 millions d’euros, soit une hausse de 3,9 % par rapport à la demande pour 2008. On rappellera que la consommation de crédits de titre 2 pour 2007 s’est élevée à 46,14 millions d’euros pour une composition similaire des effectifs de cette action, soit une variation de + 6,4 %. On ne peut que supposer que ce personnel bénéficie de revalorisation indiciaire ou/et de rémunération au mérite.

Les autres crédits demandés sont destinés au fonctionnement de ces deux directions mobilisées sur la fiscalité des grandes entreprises. Ils sont estimés à 10,16 millions d’euros tant pour les autorisations d’engagement que pour les crédits de paiement et enregistrent une hausse de 10 %. Cette hausse non négligeable peut correspondre à la volonté de coller au réel, les crédits de paiement de titre 3 consommés pour cette action en 2007 s’étant élevés à plus de 10 millions d’euros. Il est possible que les prévisions 2008 (9,18 millions d’euros) soient sous estimées.

Le périmètre d’intervention de la direction des grandes entreprises continue de croître. En 2008, 32 000 entreprises relèvent de sa compétence. Elle a collecté en 2007 environ 36 % du total national de la TVA (59 milliards d’euros) et a traité 17 000 demandes de remboursement de crédits TVA pour un montant de 17 milliards d’euros. La direction des Grandes entreprises a contrôlé sur pièces en 2007 3 403 dossiers qui ont donné lieu pour 24 % d’entre eux à rectification pour un montant net total de plus de 88 millions. Des actions de formation contribuent depuis 2007 à développer les compétences de son personnel en matière de contrôle fiscal. La collaboration de DGE avec la direction des Vérifications nationales et internationales (DVNI) s’intensifie dans cette matière dans le cadre de groupes de travail sur la programmation des vérifications. Un protocole de coopération a été conclu sur ce sujet au cours du premier semestre 2008.

La DVNI va la rejoindre et participer elle aussi à l’association de coordination fiscale des grandes entreprises (CFGE) qui réunit des éditeurs de logiciels comptables et quelques très grands groupes dans le but de faciliter l’accomplissement des obligations fiscales de ces entreprises.

Les entreprises relevant de la direction des Grandes entreprises peuvent payer par télé-procédures tous les impôts, taxes et cotisations fiscales qui relèvent de la DGE. Avec, en 2009, la dématérialisation de la déclaration de la taxe sur les salaires, la télé-déclaration ou télé-liquidation de toutes les obligations fiscales relevant de la DGE sera possible ⁽⁴³⁾.

La direction des Grandes entreprises poursuit le développement de procédures dématérialisées internes et externes comme par exemple la prise en compte automatisée des demandes de remboursement de crédits de TVA dans l’applicatif de traitement des remboursements. La mise en place des référentiels nationaux et transversaux des personnes, des entreprises et des obligations fiscales et le déploiement de l’application de recouvrement RSP (en lieu et place de l’application Medoc, lancée en 1985 et encore en activité) du programme Copernic constitueront l’aboutissement de la démarche de modernisation et de rationalisation de l’organisation de la direction des Grandes entreprises.

3.– Action 02 : Fiscalité des PME

a) Les nouvelles dépenses informatiques malmènent le zéro volume des dépenses de fonctionnement.

Le poids budgétaire (20,7 %) de cette action dans le programme 156 lui attribue le deuxième rang parmi les actions de la filière fiscalité.

La variation des ETPT entre la loi de finances 2008 et le présent projet représente une baisse de –312 unités, portant ainsi la diminution des effectifs de cette action à – 579 ETPT en l’espace de quatre ans. La ventilation des effectifs depuis l’exercice 2006 est la suivante :

VENTILATION DES EFFECTIFS DE L’ACTION 02 DEPUIS 2006

Source : RAP et PAP du programme 156.

La contribution de cette action à la réduction programmée des effectifs en 2009 semble s’essouffler un peu. Alors qu’elle comptait pour plus d’un tiers dans cette réduction, sa participation en 2009 se limite à environ 12,8 %.

On constate également que la catégorie C a perdu en quatre ans plus de 10 % de ses effectifs (1 156 ETPT) et qu’elle a donc supporté à plus de 200 % ⁽⁴⁴⁾ l’impact de la réduction du nombre d’agents. Les catégories B et A, sans doute par voie de requalification ou de valorisation des emplois, sont mieux représentées.

Malgré cette diminution continue des effectifs, les dépenses de personnel sont estimées à 1 661 millions d’euros contre 1 616 millions en 2008, soit une hausse de 2,8 %. Le réalisé de l’exercice 2007 s’établissait à 1 597 millions d’euros.

Les demandes de crédits de fonctionnement (titre 3) pour 2009 sont estimées à 58,59 millions d’euros en AE et 59,44 millions d’euros en CP. Elles enregistrent une hausse d’environ 5,1 % en AE et 7 % en CP par rapport au projet de loi de finances 2008. Les dépenses informatiques (relevant du fonctionnement) prennent de l’importance, une partie des applications Copernic étant désormais à la charge de la DGFiP. Malgré les efforts de maîtrise des dépenses des services et une approche plus véridique des dépenses d’affranchissement (dont votre Rapporteur spécial avait dénoncé dans ses précédents rapports le rôle de variable d’ajustement), la nouvelle contribution de cette action à des dépenses informatiques pousse ses charges de fonctionnement au-delà d’une augmentation zéro volume.

RÉPARTITION COMPARÉE DES DEMANDES DE CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT
DE L’ACTION FISCALITÉ DES PME

(en millions d’euros)

* de CP, la demande d’AE étant un peu supérieure

Cette action ne présente pas de demande de crédits d’investissements ⁽⁴⁵⁾, mais elle pourrait bénéficier de fonds de concours estimés à 1,4 million d’euros pour 2009.

La création des services des impôts des entreprises (SIE), le 1^er janvier 2006, a concrétisé la mise en place progressive de l’interlocuteur fiscal unique qui permet aux PME d’effectuer la quasi-totalité de leurs démarches fiscales auprès d’un seul service. En 2008, le recouvrement de la cotisation minimale de taxe professionnelle (TP) est assuré par les SIE, alors que le recouvrement du solde du rôle général de cette taxe le sera progressivement sur la période 2009-2011.

La délivrance gratuite du Certificat Fiscal Pro a été lancée à l’automne 2007 pour redresser le faible taux de pénétration des télé-procédures dans les PME/PMI et les prendre en compte les protestations émises contre le coût de ce certificat par les entreprises obligées de recourir aux télé-procédures.

Si au 31 décembre 2007, 18 603 Certificats Fiscal Pro seulement étaient actifs, le nombre est passé à plus presque 40 000 à la fin du 1^er semestre 2008.

Votre Rapporteur spécial s’interroge sur les critères de qualité de services retenus qui pourraient avoir des conséquences sur le contrôle fiscal. Ainsi s’agissant de la TVA, il note que la TVA nette collectée en 2007 s’est élevée à 131,5 milliards d’euros, soit 57,53 % des recettes fiscales nettes de l’État (contre 47,4 % en 2006), le montant total des dégrèvements s’élevant à 42,41 milliards d’euros.

Ce montant est sensiblement à la hausse depuis 2000. Cette augmentation est certes imputable à l’accélération des délais de traitement qui incite les entreprises à demander le remboursement des crédits de TVA plutôt que d’imputer les sommes correspondantes sur leurs déclarations de paiement ultérieures. Mais les agents chargés de traiter ces demandes disposent-ils de moyens d’investigation ad hoc et du temps suffisant pour exercer un contrôle fin ?

La collecte de la TVA nette révisée est estimée pour 2008 à 134,2 milliards d’euros et le présent projet de loi de finances l’évalue pour 2009, en tenant compte des mesures fiscales nouvelles, à 138,3 milliards alors qu’en crédits évaluatifs, le montant des remboursements est estimé à hauteur de 48,79 milliards d’euros ⁽⁴⁶⁾.

Certes, de nouvelles dispositions ont été adoptées dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2006 (n° 2006-1771 du 30 décembre 2006) pour renforcer la lutte contre la fraude de type carrousel en matière de TVA. Mais bien qu’il soit précisé que « le niveau de fraude ne correspond pas nécessairement au poids du prélèvement dans le total des prélèvements obligatoires » les montants redressés en matière de TVA ne correspondent qu’à 2,2 % du produit de cette taxe ⁽⁴⁷⁾.

Votre Rapporteur spécial est particulièrement sensible à ce problème qui prive l’État d’importantes ressources.

b) La RGPP semble enfin se saisir des vives critiques émises à l’encontre des conservations des hypothèques par la Cour des comptes.

Le PAP 2009 a tenu compte de la requête formulée par votre Rapporteur spécial dans son précédent rapport (PLF 2008), et les emplois de l’action sont présentés en fonction de leur type d’activité :

DÉCOMPOSITION DES EMPLOIS DE L’ACTION 02

Source : PAP 2009

En effet, une semblable présentation permet de mieux suivre les différentes sources de gains de productivité. Pour ce qui relève de la gestion de la fiscalité des entreprises, la modernisation et la rationalisation des procédures et des moyens dans le réseau dépendent de l’avancement du déploiement du système d’information Copernic. Les moyens des activités de contrôle devraient être sanctuarisés (cf. supra). La publicité foncière et le cadastre ont quant à eux bénéficié de la numérisation et de l’informatisation (application Fidji) des actes notariés déposés depuis 50 ans, de l’alimentation par la base BNDP de l’application de gestion des informations cadastrales (Majic 2) et du développement progressif des télétransmissions avec les études notariales (Télé@actes pour les demandes de renseignements et les actes). Il faut à cet égard rappeler que la Cour de comptes, début 2006, dans un référé sévère relatif aux conservations des hypothèques, attirait l’attention sur le fait que « l’ampleur incontestable des progrès de productivité réalisés [grâce à l’application Fidji] ne doit pas masquer que des marges d’économie subsistent dès à présent, indépendamment de celles que dégageront les prochaines mutations technologiques ». Sans doute parce que ces premières conclusions n’avaient pas débouché sur de réelles prises de décision, la Cour des comptes, dans son rapport public annuel 2008 ⁽⁴⁸⁾, consacre à nouveau un chapitre aux conservations des hypothèques. « Les critiques réitérées de la Cour, à la fois sur l’opacité du système, ses anomalies juridiques et, au-delà, son anachronisme, en particulier au regard des exigences d’une gestion efficace des ressources humaines, n’ont, jusqu’à présent, guère été entendues. »

Le conseil de modernisation des politiques publiques, qui dresse la liste des décisions adoptées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), annonce, à la suite de son troisième rapport (11 juin 2008) : « l’adaptation progressive du réseau des conservations des hypothèques avec une amélioration de la qualité et de la continuité du service qui s’appuie sur la montée en puissance du taux de pénétration et d’utilisation de l’application Télé@actes par les notaires pour les échanges de données avec les conservations des hypothèques. ».

Le projet d’adaptation progressive du réseau des conservateurs est repris par le PAP, dans le cadre de la présentation stratégique du responsable de programme et dans la description de l’action 02. Votre Rapporteur spécial se permet de relever les mots d’adaptation progressive qui contrastent avec les gains de productivité potentiels repérés dès 2006 par la Cour des comptes.

Cet effort est permis par la montée en puissance de Télé@actes ⁽⁴⁹⁾, les actes télépubliés étant passés de 19 963 en 2007 à 65 000 pour le seul premier trimestre 2008, plus de 75 % des offices notariaux ⁽⁵⁰⁾ étant désormais équipés. La DGFiP avertit toutefois qu’elle n’est pas immédiatement en mesure d’exploiter les gains de productivité obtenus compte tenu des structures (354). Même si une réflexion est en cours pour redimensionner ce réseau, votre Rapporteur spécial regrette que l’énergie déployée dans cette opération ne soit pas équivalente à celle qui contribue à réduire le nombre des trésoreries dans le secteur rural.

Parallèlement, le ministre du budget s’est engagé, auprès de la Cour des comptes, à réformer le statut des conservateurs des hypothèques.

4.– Action 03 : Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale

a) Les SIP délogent les Hôtels des finances et les pôles de recouvrement sont reconfigurés.

La gestion de la fiscalité des particuliers et de la fiscalité directe locale est la première action de la filière fiscalité, regroupant 21,8 % des moyens du programme 156.

Cette action disposerait en 2009 de 33 497 agents ETPT en accusant une nouvelle décrue de ses effectifs de -523 unités. Elle avait d’ores et déjà enregistré une perte de plus de 2 000 ETPT entre le PAP 2007 et le PAP 2008.

Les catégories A+, A et B, dont les effectifs semblaient étoffés en 2008, paraissent retrouver leur niveau 2007 alors que la catégorie C bénéficie de 226 unités supplémentaires après une décroissance vertigineuse.

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS

Ce personnel est essentiellement affecté à des fonctions opérationnelles exercées au sein des réseaux des deux grandes directions dans des centres impôts services (CIS) pour l’une ou en trésoreries pour l’autre, à proximité du contribuable. Elle est totalement concernée par la mise en place du guichet fiscal unique pour les particuliers.

Le plan départemental des SIP est annoncé pour la fin de l’année 2008, sa mise en œuvre étant prévue sur la période 2009-2012. Votre Rapporteur spécial garde en mémoire que les opérations de rapprochement des centres des impôts (CDI) et des centres des impôts fonciers (CDIF) n’étaient que partielles. Or, le projet de SIP passe sous silence le sort réservé aux CDIF. De même, il remarque l’absence de référence dans le PAP 2009 aux hôtels des finances sur lesquels devaient se concentrer les énergies des responsables dans les réseaux de la DGI et de la DGCP. Ces hôtels de finances concrétisaient la mise en place d’un interlocuteur fiscal unique pour les particuliers en fonctionnant sur la base d’un protocole de fonctionnement des accueils communs qui mobilisaient des agents relevant d’un directeur des services fiscaux ou d’un comptable du Trésor.

Il semble que le programme des hôtels de finances soit passé de mode, malgré l’ouverture de 116 d’entre eux. La création de la DGFiP aurait entraîné un profond remaniement des projets d’interlocuteur fiscal unique dont on parle effectivement moins pour mettre en avant la notion de guichet fiscal unique. La gamme de services proposée aux particuliers serait plus étendue dans les SIP que dans les hôtels des finances. N’ayant aucun détail sur ces projets, votre Rapporteur spécial espère que ces remaniements seront réalisés à budget constant.

En outre apparaissent désormais des centres de traitement de masse, spécialisés sur une fonction : trois centres d’encaissement, quatre centres prélèvements services et des pôles de recouvrement. Ces pôles ont été initialement créés dans le cadre de la fiscalité des petites et moyennes entreprises. Leur généralisation a été achevée en juillet 2008, sachant que chacun d’entre eux couvre la totalité du territoire d’une direction.

La DGFiP a entrepris de redéfinir leur champ d’application en l’étendant aux particuliers. Leur dimensionnement et leurs missions sont en cours de révision, deux préfigurations de ces pôles de recouvrement à nouvelle configuration sont expérimentées dans les départements du Loir-et-Cher et de la Gironde. Leur généralisation est prévue progressivement d’ici 2012.

Par ailleurs, la mise en place des plates-formes d’accueil à distance se poursuit (téléphone, courrier, courriel). Trois centres d’appels fonctionnent pour l’ensemble du territoire et l’anomalie constatée l’année dernière (appel sur des numéros payants 08) a été rectifiée.160 agents sont mobilisés sur ces trois sites. Ils répondent également aux questions adressées via le portail « impôts.gouv ». Le bilan de l’expérimentation d’un numéro de téléphone unique pour tous les services de l’administration fiscale lancée dans l’Ain en 2006 est en cours. L’adresse Internet unique, sera, quant à elle, généralisée à fin 2008 pour tous les particuliers disposant d’un certificat électronique ⁽⁵¹⁾.

Enfin, malgré une réserve a priori, votre Rapporteur spécial constate qu’à la suite de l’expérimentation lancée dans cinq départements pour la campagne IR 2008, 32 656 déclarations pré-remplies ont été validées par téléphone. La DGFiP souhaite dresser un bilan avant de généraliser cette procédure de validation qui pourrait concerner 3,5 millions de foyers fiscaux (un peu moins de 10 %). Votre Rapporteur spécial veut bien croire que cette démarche facilite l’exercice du civisme fiscal, mais se demande si la dimension contributive et démocratique du contribuable n’est pas dévalorisée.

b) Malgré les progrès de la dématérialisation les dépenses d’affranchissement augmentent de plus de 3,5 %.

Cette action a besoin pour financer ses charges de personnel en 2009 de 1 720 millions d’euros. La réduction des effectifs de l’année 2009 n’ayant pas l’ampleur de celles des années précédentes, la demande de crédits de personnel enregistre de fait une augmentation de 3,4 % par rapport à 2008.

La demande de crédits de fonctionnement de cette action a été chiffrée à 93,93 millions d’euros en AE et 96,42 millions d’euros en CP, soit une légère hausse par rapport à 2008 (respectivement 6% et 4,3 %). On ne peut qu’être surpris devant la croissance des frais d’affranchissement (+3,7 %) qui constituent le poste de dépenses le plus important de cette action. L’agence centrale des achats des ministères économique et financier ne devrait-elle pas revoir le marché avec la Poste ?

(en millions d’euros)

* de CP, la demande d’AE étant un peu inférieure

Il a été précisé à votre Rapporteur spécial que les dépenses informatiques prévues concernent partiellement des applications ou traitements relatifs à la fiscalité des entreprises liés « à la mise en service ou au développement de projets initiés sous Copernic mais qui ne sont plus suivis par ce programme ».

Cette action ne supporte pas de dépenses d’investissement sauf dans le cadre de l’action Soutien (Cf. infra). Elle bénéficie par contre de fonds de concours pour total estimé à 0,8 million d’euros.

5.– Action 04 : Fiscalité des marchandises et des moyens de transport

Cette action a pour finalité le recouvrement des divers droits et taxes collectés par la direction générale des Douanes et des droits indirects (DGDDI) pour le compte de l’État, de l’Union européenne et des collectivités territoriales.

Avec 667 ETPT prévus pour 2009, cette action enregistre une baisse d’environ 10 % de ses effectifs. Les pertes portent sur les catégories B et C. Simultanément, elle va connaître un important changement dans la ventilation entre catégories de ses effectifs : 66 ETPT de la DGDDI (programme Facilitation et sécurisation des échanges, n°302) des catégories A (46 ETPT) et B (20 ETPT) se substituent à 66 ETPT de la présente action qui sont transférés au programme 302. Ces mouvements de personnel sont directement liés à la réorganisation des services comptables douaniers. En 2008, en effet, les activités comptables et de recouvrement de 228 bureaux ont été concentrées sur 41 recettes régionales.

Le réseau des 60 recettes locales et 65 centres de viticulture en charge des contributions indirectes, ayant fait l’objet d’une réorganisation en 2003-2004, ne devrait pas, sauf ajustement ponctuel, connaître de modifications.

Détachée des autres activités de la direction générale des Douanes et des droits indirects inscrites dans le programme 302, cette action ne comporte que des crédits de personnel.

Du fait des modifications du pyramidage de cette action, la demande de crédits de personnel 2009, de 49,35 millions d’euros, s’affiche en hausse par rapport à 2008 (+6,7 %).

VENTILATION COMPAREE DES EFFECTIFS

Ne représentant pas 1 % des crédits du programme 156, la performance de cette action n’est examinée qu’au travers de deux des sept items de l’indicateur n° 4.1 : « taux d’intervention sur les recettes » et « coûts de gestion des recettes douanières ».

B.– LES ACTIONS DE LA FILIÈRE GESTION PUBLIQUE

La filière gestion publique assure le paiement des dépenses publiques et la tenue des comptes publics.

De même que la filière fiscalité, elle est inscrite dans les objectifs et les axes stratégiques définis dans le cadre de la révision générale des politiques publiques pour le ministère du budget.

Toutefois, elle ne semble pas participer de manière aussi évidente aux objectifs qui sont, d’une part, l’amélioration de la qualité de service pour les usagers qui doivent disposer de services plus réactifs et plus modernes, d’autre part une performance accrue pour offrir le service au moindre coût.

Bien qu’elle se place également comme une administration de services rendus à « l’usager » collectivités territoriales, les axes stratégiques paraissent moins marqués:

1) le développement de l’@-administration et de la dématérialisation des procédures.

2) une recherche de performance qui s’organise autour du resserrement du réseau.

Cette filière regroupe trois actions Gestion de l’État hors fiscalité (n° 5), Gestion financière du secteur public local hors fiscalité (n° 7) et Gestion des fonds déposés (n° 8) ; l’autonomie fonctionnelle actuelle de l’action Gestion des pensions (n° 6) invitant, pour l’examen du PAP 2009, à une approche spécifique.

La filière gestion publique rassemblerait en 2009 36 100 agents ETPT auxquels il faut ajouter 124 agents ETPT de la DGFiP qui contribuent à la gestion des pensions. Ces effectifs ETPT représentent environ 69 % des ETPT de l’ex DGCP mais seulement 29 % de l’ensemble des effectifs de la DGFiP.

Trois objectifs illustrés par 5 indicateurs ont pour objet de suivre ses performances.

1.– Les objectifs de la filière gestion publique

Trois objectifs peuvent être directement rattachés au suivi de la performance de la filière gestion publique : améliorer la qualité comptable, réduire les délais de paiement des dépenses publiques et renforcer la qualité du service partenarial rendu au secteur public local.

a) Objectif n° 6 : Améliorer la qualité comptable : le sort réservé à ses indicateurs ne trahirait-il pas une faiblesse chronique?

Cet objectif n’est plus illustré que par deux indicateurs qui s’intéressent à la comptabilité de l’État comme à celle du secteur public territorial. Par rapport au PAP 2008, a disparu l’indicateur « Volumes financiers des processus comptables fiabilisés par l’audit comptable et financier » dont la cible 2008 était 75 % (pour un réalisé 2007 de 40 %).

Lors des exercices précédents, la DGCP était dans l’obligation de poursuivre le substantiel effort de mobilisation de ses agents engagés en 2006 sur ses métiers comptables en matière de contrôle interne comme de fiabilisation de procédures, la Cour des comptes certifiant dorénavant les comptes de l’État. Les résultats de l’indicateur 2007 « Volumes financiers des processus comptables fiabilisés par l’audit comptable et financier » ne pouvaient donc être que satisfaisants. Votre Rapporteur spécial avait considéré que le pourcentage retenu pour les volumes financiers des processus comptables fiabilisés en 2007, fixé à 41 %, était modeste.

La disparition de cet indicateur serait justifiée par l’obligation qu’aurait imposée son maintien « d’un audit comptable et financier impliquant une programmation par processus entier, susceptible de constituer un retard dans l’évolution du dispositif de maîtrise des risques ». La DGFiP propose donc de procéder à des contrôles plus ciblés en programmant, à compter de 2009, des diagnostics en fonction des procédures, c'est-à-dire de « parties cohérentes de processus ».

Ces contrôles plus ciblés concerneraient la détection précoce, en cours d’année, des erreurs ou anomalies grâce à l’organisation de points de contrôle en tenant compte de la réactivité des services à procéder aux régularisations comptables ad hoc. Les résultats sont censés se retrouver dans la réduction des jours-anomalies constatées dans la comptabilité de l’État.

La cible fixée pour 2009 serait de 25 jours, sachant qu’aucune projection n’a été prévue pour cet indicateur à partir de 2010, cet indicateur étant considéré comme arrivé en fin de cycle.

Cette série d’arguments, dont la clarté ne s’impose pas, laisse votre Rapporteur spécial penser qu’il a une certaine démission dans le suivi de la qualité comptable. Il lui semble que le nombre de jours anomalies comptables fixé à 25 jours pour 2009 reste suffisamment élevé pour qu’il soit encore surveillé durant quelques exercices.

L’indicateur n° 6.2 qui est un indice agrégé de suivi qualitatif des comptes locaux maintient sa cible au même niveau que celle fixée pour 2008, soit 115 (sur une base 100 arrêtée en 2004).

Or, cet indicateur de suivi qualitatif des comptes locaux n’avait été pas satisfait en 2006 et un « rattrapage » dans la mise en œuvre au sein des départements de plans d’actions à dimension mixte (en interne aux trésoreries et en partenariat avec le secteur local) a été réalisé en 2007. La DGFiP choisit donc la consolidation des acquis en rénovant les procédures de contrôle interne et en développant le partenariat comptable autour d’un diagnostic partagé.

Mais en dépit de ces faiblesses, cet indicateur disparaîtrait lui aussi en 2010 et n’a donc pas de vision à moyen terme.

b) Objectif n° 7 : La réduction des délais de paiement des dépenses publiques : respecter quand même un espace temps pour le contrôle.

Cet objectif est illustré par un indicateur à désormais deux volets contre trois en 2008 (le volet délai moyen de paiement par les comptables de l’État ayant disparu, la cible arrêtée pour l’exercice 2008, 4,5 jours paraissant sans doute incompressible). Restent le délai global de paiement fixé à 27 jours à compter de la réception de la facture et la date de visa du comptable et le délai de paiement par les comptables des dépenses du secteur local dont les collectivités sont sous Hélios.

Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial continue de rappeler, à l’instar de la Cour des comptes à propos du contrôle hiérarchisé de la dépense, que la réduction des délais de paiement ne doit pas se faire au détriment du contrôle de la dépense quelles qu’en soient ses modalités.

c) Objectif n° 8 : Le renforcement de la qualité du service partenarial rendu au secteur public local : des indicateurs qui patinent un peu.

Cet objectif est renseigné par deux indicateurs.

Le premier concerne le taux de réalisation des actions définies dans le cadre de conventions de services comptable et financier (CSCF) conclues entre les services du Trésor public et des collectivités ou organismes territoriaux. Au regard d’un nombre de conventions signées avant le 31 décembre 2008, en augmentation constante, le taux global de réalisation à atteindre au 31 décembre 2009, est fixé à 60 % (en hausse de 5 points par rapport au réalisé 2008). Certaines conventions, comme celle qui concerne la collectivité territoriale dont est responsable votre Rapporteur spécial, étant appelées à être renouvelées à compter de 2010, avec la détermination de nouvelles actions, l’indicateur n° 8.1 sera redéfini pour 2010. En l’état, il n’affiche donc pas de cibles pour le court terme.

Les résultats touchant au taux de couverture de la dématérialisation dans le secteur public local sont toujours inscrits à la hausse (41 % pour 2009) mais laborieusement : certes le partenaire du Trésor public doit disposer des équipements adaptés et compatibles mais…que fait la RGPP ?

Le rapport annuel de performances 2007 avait pourtant annoncé le déclenchement d’une dynamique « source pour l’avenir d’une amélioration de la productivité de la DGPC et de la réduction de ses coûts ».

2.– Action 05 : Gestion financière de l’État hors fiscalité

Cette action regroupe cinq métiers exercés désormais depuis le 1^er janvier 2007, au sein de la DGFiP, par les agents de l’ex-direction générale de la comptabilité Publique depuis que le service France Domaine lui a été rattaché. Pour mémoire, il s’agit :

– du recouvrement des recettes non fiscales de l’État ;

– du paiement des dépenses de l’État ;

– de la tenue de la comptabilité de l’État ;

– de l’exercice de prestations d’expertise économique et financière ;

– de la gestion du patrimoine immobilier de l’État.

Malgré l’éminente importance de son rôle pour l’État, le poids financier de cette action au sein du programme 156 est presque marginal : 5,93 %. Elle ne mobilise « que » 7,38 % de l’ensemble des ETPT.

Elle est et sera directement et profondément impactée par l’évolution des différents systèmes d’information de l’État (Palier LOLF et le progiciel ACCORD LOLF, CHORUS, le projet d’urbanisation du système d’information financier de l’État : SIFE) ainsi que par le futur système informatique de la paye. Ces différents développements informatiques sont gérés dans le cadre du programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État (n° 221) au sein de ses actions 05 et 06. Tous les coûts d’investissement (plus de 149 millions d’euros en crédits de paiement) et de maintenance de ces futurs systèmes, qui certes intéressent d’autres ministères, sont pour l’instant supportés par le programme 221. Le début du déploiement du SI Paye est prévu en 2012 et les gains de productivité attendus sur la seule filière gestion publique sont estimés à 800 ETP.

Le progiciel de gestion intégré CHORUS fait l’objet d’une expérimentation (suivie dans le programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local : expérimentations CHORUS n° 311) sur des sites pilotes en Loire Atlantique depuis 2008 et son déploiement dans l’ensemble des services de l’État est planifié pour l’année 2010. Toutefois, les applications transitoires qui constituent le Palier LOLF (INDIA, ASTER, NDL, DEP, etc.) et qui ont permis l’entrée en vigueur de la LOLF, font malgré tout l’objet d’améliorations continues dont l’objectif est de fiabiliser les données produites. La disponibilité de ces applications est en constante amélioration.

Associés aux progrès informatiques, les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM) (mis en place en 2006 et consolidés en 2007) ont beaucoup contribué à l’amélioration de la qualité comptable de l’État et de ses opérateurs par la voie d’audits comptables et financiers. Ils ont également participé aux audits de ré-ingénierie des processus d’exécution de la dépense et à la mise en place des premiers services facturiers. En 2008, ils ont participé à l’élaboration du budget pluri-annuel de l’État, dont celui de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines.

La Cour des comptes, lors de son opération de certification des comptes 2007 de l’État, a précisé que l’ex-direction générale de la comptabilité publique avait tenu les engagements comptables pris en 2006 (ce qui a permis la levée de certaines réserves portées sur les comptes de l’exercice 2006) mais que ces progrès doivent être poursuivis à un rythme plus rapide et nécessite une mobilisation renouvelée de l’ensemble de l’administration. En dépit de ces efforts, la Cour des comptes a prononcé sur l’exercice comptable général 2007 douze réserves dont neuf substantielles.

● Les besoins en personnel et les demandes budgétaires de l’action n° 5

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS PAR CATÉGORIE (2008-2009)

En 2009, les effectifs de l’ex DGCP animant cette action se répartiront entre les cinq métiers de cette action conformément au tableau ci-après. Tous ces métiers enregistrent une diminution des effectifs qui leur étaient affectés. Cette diminution affecte en particulier la tenue de la comptabilité de l’État (– 5%) mais également la comptabilité des collectivités territoriales (– 1,6% pour les recettes et – 1,7% pour le paiement des factures).

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS PAR MÉTIERS (2007-2009)

(en ETPT)