N^° 1198

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 octobre 2008

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2009 (n° 1127),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 31

POLITIQUE DES TERRITOIRES

Rapporteur spécial : M. Jean-Claude FLORY

Député

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SYNTHÈSE 9

INTRODUCTION 13

CHAPITRE PREMIER : LE MAINTIEN DE LA MISSION DANS L’ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE 15

I.– EN 2009, LA MISSION EST MAINTENUE, AVEC UN PÉRIMÈTRE RÉDUIT 15

II.– LES MOYENS DE LA MISSION 17

A.– L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS POUR 2009 17

B.– LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE 17

III.– LE DOCUMENT DE POLITIQUE TRANSVERSALE 18

A.– L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE : UNE POLITIQUE TRANSVERSALE 18

B.– LES ENSEIGNEMENTS TIRÉS DU DPT POUR 2009 19

CHAPITRE II : LE PROGRAMME IMPULSION ET COORDINATION DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 21

I.– PRÉSENTATION DU PROGRAMME 21

A.– UN PROGRAMME AUX DIMENSIONS MODESTES 21

B.– L’ÉVOLUTION DES MOYENS 22

1.– La répartition des crédits par action 22

2.– Un budget assaini et des moyens renforcés pour promouvoir l’attractivité et la compétitivité des territoires 23

3.– Les moyens de la DIACT 24

C.– LA PERFORMANCE 24

1.– Les modifications apportées 24

2.– L’analyse par objectif et indicateur 25

a) La mesure de l’efficience économique 25

b) La mesure de l’efficience de la politique menée en faveur de la cohésion 26

c) La mesure de l’efficience de l’action de la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) 27

D.– LES DÉPENSES FISCALES 29

1.– Les dépenses fiscales du programme : un volume important et une évaluation toujours en attente 29

2.– Le crédit d’impôt de taxe professionnelle pour les entreprises situées dans des zones en grande difficulté 30

a) Présentation du dispositif 30

b) L’évolution des données relatives à ce crédit depuis sa création 31

3.– Le bilan de l’application du crédit d’impôt pour les années 2005 à 2008 32

a) Un impact sur l’emploi encore difficile à déterminer 32

b) Une mise en application simple 32

c) Un dispositif réactif 33

d) Une perception plutôt positive au niveau local 34

e) Une mesure plafonnée au coût pour l’État limité 35

II.– LE RENFORCEMENT DES MOYENS CONSACRÉS À L’ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE ET À LA COMPÉTITIVITÉ DES TERRITOIRES 37

A.– L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION 1 37

B.– LA PRIME D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 38

1.– Un outil au service du développement économique territorial 38

2.– L’application de la nouvelle carte des aides à finalité régionale 38

a) La réglementation européenne 38

b) Le recours à la réserve nationale en 2008 39

3.– Le nouveau régime de la prime d’aménagement du territoire 40

a) Présentation du régime applicable 40

b) Le bilan pour 2007 : une activité soutenue en dépit de la réduction du zonage 41

B.– LES PÔLES DE COMPÉTITIVITÉ 43

1.– Conduite et bilan de la version « 1.0 » des pôles (2006–2008) 43

a) Rappel du cadre financier 43

b) Le point sur la part des investissements privés 44

2.– L’audit de la politique et ses résultats 45

3.– Le lancement de la version « 2.0 » des pôles de compétitivité (2009-2011) 46

a) Répartition de la nouvelle enveloppe globale 47

b) Les évolutions par rapport à la version précédente 47

C.– L’APPUI AUX TERRITOIRES EN RECONVERSION 49

1.– Les contrats de site et les contrats territoriaux 49

a) Des outils d’accompagnement des bassins en difficulté 49

b) Le bilan et l’évaluation du dispositif 50

2.– L’obligation de revitalisation territoriale des entreprises 50

a) Présentation du dispositif 51

b) Le bilan de mise en œuvre entre 2002 et 2007 51

3.– La création prochaine d’un nouvel outil de soutien : le fonds national de revitalisation des territoires 51

D.– LE PLAN NATIONAL D’ACCOMPAGNEMENT DES TERRITOIRES TOUCHÉS PAR LES RESTRUCTURATIONS DE LA DÉFENSE 52

1.– Les mesures d’accompagnement territorial 52

a) Les contrats de redynamisation de site de défense 53

b) Les plans locaux de redynamisation 54

c) Une dotation spécifique pour les sites situés Outre-mer 55

2.– Les aides aux entreprises 55

a) Les incitations fiscales et sociales 55

b) Le recours à la réserve nationale 56

3.– Les aides aux communes et les mesures d’accompagnement immobilier 57

4.– Le transfert de services publics 57

a) Le transfert d’administrations centrales hors d’Île de France 57

b) L’encadrement de la réorganisation 58

5.– La mobilisation des contrats de projets État-régions (CPER) et des programmes opérationnels européens 58

6.– Le plan de développement durable et d’attractivité du grand Nord-Est 58

7.– La contribution du FNADT 59

E.– LA PROMOTION DE L’ATTRACTIVITÉ DES TERRITOIRES 60

1.– L’action de l’Agence française pour les investissements internationaux 60

a) Des moyens mis au service de la prospection… 60

b) … et de l’aménagement du territoire 61

c) De bons résultats en 2007, de fortes incertitudes pour 2008 62

d) Le suivi des recommandations de la Cour des comptes 62

2.– Le soutien aux agences partenaires de la DIACT 64

III.– LA PRIORITÉ RESTE DONNÉE AU DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET ÉQUILIBRÉ DES TERRITOIRES 64

A.– L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION 2 64

B.– LE FONDS NATIONAL D’AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE 65

1.– Ses missions 65

2.– Une situation financière assainie et stabilisée 66

C.– LES PÔLES D’EXCELLENCE RURALE 67

a) L’évaluation des pôles est attendue avant la fin de l’année 2008 67

b) Donner un nouvel élan au dispositif 68

c) Le maintien d’un circuit de financement particulier 69

D.– DES ACTIONS POUR UNE MEILLEURE DIFFUSION DES TECHNOLOGIES DE L’INFORMATION ET DE LA COMMUNICATION 69

1.– L’état du développement de l’économie numérique sur le territoire 69

a) La couverture du territoire en Internet haut débit 69

b) L’identification des zones blanches 70

c) Le point sur l’engagement financier de l’État 70

2.– La couverture du territoire en téléphonie mobile 71

a) La couverture des dernières communes « orphelines » 71

b) La couverture des axes de transport prioritaires 72

3.– Le développement de l’accès au haut débit mobile 72

a) La couverture en téléphonie mobile de troisième génération 72

b) L’accès à l’Internet très haut débit 73

4.– La poursuite du développement de la télévision numérique terrestre 73

5.– Le plan France Numérique 2012 74

a) La mise en place d’un droit à l’Internet haut débit pour tous 74

b) Éviter la fracture lors du passage au tout numérique audiovisuel 75

E.– LES ACTIONS AU SERVICE DE L’OFFRE DE SERVICES PUBLICS 76

1.– La poursuite de la politique de labellisation des Relais de services publics 76

2.– La Poste : un réseau qui participe aux politiques d’aménagement et de développement équilibré des territoires. 76

IV.– LA POURSUITE DES POLITIQUES CONTRACTUALISÉES 77

A.– LA POLITIQUE CONTRACTUELLE MENÉE AVEC LES RÉGIONS 77

1.– Le bilan des contrats de plan 2000-2006 77

2.– Les contrats de projets État-régions 2007-2013 78

a) Rappel du cadre réglementaire 78

b) Le cadre financier 79

c) La mise en place d’une Instance nationale d’évaluation 80

3.– La politique de la montagne 81

a) Les conventions interrégionales de massifs 2007-2013 81

b) La contribution des fonds européens 82

B.– LA POLITIQUE RÉGIONALE EUROPÉENNE 83

1.– Le contexte 83

a) Le bilan de vingt ans de politique de cohésion 84

b) Les priorités de la présidence française du Conseil de l’Union européenne 84

2.– La mise en œuvre des programmes européens pour 2007-2013 85

a) Le cadre financier global 85

b) La dotation de la France 87

c) L’adoption des programmes opérationnels 89

d) L’état d’engagement des crédits 89

e) Le maintien des autorités de gestion 89

f) L’évolution de la part des délégations de crédits 90

g) Les critères d’éligibilité des projets 90

CHAPITRE III : LE PROGRAMME INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L’ÉTAT 93

I.– LES CARACTÉRISTIQUES DU PROGRAMME 93

A.– UN OUTIL BUDGÉTAIRE SPÉCIFIQUE 93

B.– UN OUTIL DE GESTION ADAPTÉ 94

1.– Les apports du PITE 94

2.– Les améliorations à apporter 95

a) La fongibilité limitée au périmètre des actions : un principe trop restrictif 95

b) La fongibilité des crédits au sein des actions : des règles contraignantes 95

3.– Le suivi des recommandations du CIAP 96

II.– LA RECONDUCTION DU PROGRAMME POUR 2009-2011 96

A.– UN PÉRIMÈTRE LARGEMENT MODIFIÉ 96

1.– Les raisons ayant motivé la sortie de quatre actions 97

2.– L’introduction d’une nouvelle action 97

3.– Les difficultés de lecture du PAP liées à l’évolution du périmètre 98

B.– L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 98

II.– LES ACTIONS DU PROGRAMME 100

A.– LE PROGRAMME EXCEPTIONNEL D’INVESTISSEMENTS EN FAVEUR DE LA CORSE 100

1.– La mise en œuvre de la convention d’application pour 2007-2013 100

2.– Le renforcement de la part de l’État dans le financement du programme 100

3.– Le détail des financements en provenance des opérateurs de l’État 101

4.– Le bénéfice de l’inscription du PEI Corse au PITE 102

a) Une réactivité renforcée par l’enveloppe de crédits fongibilisés 102

b) La performance de l’action 102

B.– LA QUALITÉ DES EAUX EN BRETAGNE 102

1.– Les objectifs de l’action 103

a) La mise en conformité des eaux de la Bretagne avec la directive cadre européenne sur l’eau 103

b) Rappel du contexte du contentieux opposant la France et la Commission européenne : le plan d’urgence nitrates 103

2.– La performance de l’action 2 105

C.– LE PLAN D’ACTION GOUVERNEMENTAL POUR LE MARAIS POITEVIN 105

1.– L’évolution des crédits de l’action 6 106

2.– La performance 106

EXAMEN EN COMMISSION 107

ANNEXE 1 : LA RÈGLE DITE « DE MINIMIS » 109

ANNEXE 2 : LISTE DES ZONES D’EMPLOI ÉLIGIBLES 111

ANNEXE 3 : CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGION 2000-2006 - BILAN PAR RÉGION FIN 2007 113

ANNEXE 4 : CPER 2007-2013 TOTAL DES CONTRATS RÉGIONAUX ET INTERRÉGIONAUX 114

ANNEXE 5 : CPER 2007-2013 PRÉVISIONS DES ENGAGEMENTS POUR 2007 ET 2008 115

ANNEXE 6 : SUBVENTIONS GLOBALES – CRÉDITS DU FEDER 117

ANNEXE 7 : LES CARACTÉRISTIQUES DU PITE 118

ANNEXE 8 : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 121

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 98 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur spécial.

SYNTHÈSE

La mission Politique des territoires est maintenue dans l’architecture du budget général : c’est une grande satisfaction pour votre Rapporteur spécial.

En effet, après une importante réduction de son périmètre en 2008, la question de sa taille critique était posée. Son caractère interministériel et l’arrivée à échéance de l’expérimentation du seul autre programme qui la compose, le programme Interventions territoriales de l’État (PITE), conduisaient en outre à s’interroger sur la soutenabilité de son budget, au regard des nouvelles exigences liées à la présentation d’une programmation triennale des crédits pour la période 2009-2011.

Mais la LOLF implique que les politiques publiques nationales soient portées par une mission. Et l’aménagement du territoire en est assurément une. À ce titre, les crédits dont elle bénéficie doivent être clairement identifiables dans le budget de l’État. Le Gouvernement ayant arbitré la reconduction du PITE pour la période 2009-2011, c’est la mission Politique des territoires qui continue de l’accueillir, justifiant ainsi, de façon complémentaire, son maintien.

En 2009, la mission est dotée de 386,3 millions d’euros en autorisations d’engagement, soit une progression de 9 % par rapport à 2008, et de 374,8 millions d’euros en crédits de paiement, soit une diminution de 10 % par rapport à 2008.

Les plafonds de crédits pour la période 2009-2011 indiquent une prévision d’autorisations d’engagement en diminution de 8 % entre 2008 et 2011 et une stabilité des crédits de paiement pour toute la période, aux alentours de 380 millions d’euros.

*

* *

Les dotations du programme Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire s’élèvent à 346,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et 339,1 millions d’euros en crédits de paiement.

La forte progression des autorisations d’engagement, de 22 % par rapport à 2008, s’explique par la montée en puissance des contrats de projets État-régions 2007-2013, qui, après une année 2007 largement consacrée à leur mise en place, ont fonctionné en année pleine pour la première fois en 2008, et se poursuivent en 2009. Cette hausse est également le reflet de la politique volontariste menée par le Gouvernement dans le cadre de l’accompagnement des territoires touchés par les restructurations de la Défense.

La réduction apparente de 10 % des crédits de paiement par rapport à 2008 est à relativiser, si l’on tient compte des niveaux de dotations exceptionnels dont a bénéficié le programme, successivement en 2007 et 2008.

Ces dotations ont permis d’assainir et de stabiliser la situation financière du FNADT, réduisant sa dette exigible d’un tiers depuis 2006.

Conformément à l’annonce faite par le Président de la République le 26 juin 2008, la politique de soutien aux pôles de compétitivité est poursuivie avec une nouvelle enveloppe budgétaire globale de 1,5 milliard d’euros. Les enseignements tirés de l’audit réalisé en 2008 ont conduit à redimensionner la participation financière directe de l’État et de nouveaux moyens sont mis en œuvre pour favoriser le développement de la part des investissements privés.

La politique des pôles d’excellence rurale quant à elle est en cours d’évaluation. Les projets non encore engagés d’ici la fin de l’année 2008 (le premier appel d’offres date de décembre 2005) seront abandonnés. Des crédits pourront être ainsi redéployés, pour favoriser plus particulièrement les pôles dont la thématique concourt à la mutualisation des services publics (relais de services publics, maisons de santé, …).

*

* *

Le second programme, Interventions territoriales de l’État, a été reconduit en 2009, dans une version modifiée. Son périmètre, composé de 7 actions en 2008, n’en compte plus que 4 pour la période 2009–2011. Quant à ses modalités de fonctionnement, des évolutions sont en cours, portant notamment sur les règles de fongibilité des crédits et sur la procédure de budgétisation, pour tirer les enseignements de la période d’expérimentation achevée et des conclusions du rapport du Comité interministériel d’audit des programmes remis en mai 2008.

En 2009, ce programme est doté de 39,7 millions d’euros en autorisations d’engagement (soit une diminution de 18 % par rapport à 2008, à structure comparable), et de 35,7 millions d’euros en crédits de paiement (soit une forte progression de 44 % par rapport à 2008, à structure comparable).

La majeure partie des crédits de paiement du programme est mobilisée dans l’action 2 Eau et agriculture en Bretagne, dans le cadre de la mise en œuvre du plan d’urgence nitrates initié en 2007, et dont les objectifs doivent être atteints dès la fin de l’année 2009.

L’autre partie est inscrite dans l’action 4 Programme exceptionnel d’investissements en faveur de la Corse. Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement sont en très forte progression (respectivement + 137 % et + 140 % par rapport à 2008), mettant en évidence l’accélération de la mise en œuvre de ce programme, inscrit en 2007 dans une nouvelle convention d’application pour la période 2007-2013.

INTRODUCTION

Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, le Gouvernement a lancé en l’espace de peu de temps deux grandes réformes à fort impact territorial.

Celle de la carte judiciaire tout d’abord. Engagée en juin 2007, elle est entrée en vigueur en février 2008. Elle aboutit à la suppression d’ici 2011 de 178 tribunaux d’instance, 23 tribunaux de grande instance et 55 tribunaux de commerce.

Celle de la carte militaire ensuite : le Gouvernement a présenté le 24 juillet 2008 un plan de modernisation de la défense, qui, en entraînant la réduction des effectifs de 54 000 hommes, implique la restructuration de 83 sites et concerne 69 villes réparties sur le territoire national.

Si prégnante dans tous les engagements du Gouvernement pris depuis 2007, la dimension territoriale était pourtant absente de l’organisation ministérielle. Cette lacune a été comblée le 18 mars 2008 avec la nomination d’Hubert Falco à la tête du secrétaire d’État chargé de l’aménagement du territoire.

Sa lettre de mission rappelle que « le développement de la compétitivité et la préservation de la cohésion territoriale sont les deux principes fondamentaux de l’aménagement du territoire ».

En matière de compétitivité et de dynamique territoriale, l’année 2009 marque la première année de la version « 2. 0 » des pôles de compétitivité dont la politique sera poursuivie jusqu’en 2011, avec la même enveloppe budgétaire de 1,5 milliard d’euros.

2009 sera également l’année des premières fermetures de sites militaires : la mise en œuvre du plan national d’accompagnement des restructurations de la Défense constitue un véritable défi qui met à contribution l’ensemble des instruments de la politique d’aménagement du territoire : contrats de projets État-régions, programmes opérationnels, dispositifs fiscaux territorialisés, …

En matière de cohésion territoriale, la politique des pôles d’excellence rurale doit faire l’objet d’une évaluation dont les résultats seront connus d’ici la fin de l’année 2008. Ces derniers détermineront les conditions de la poursuite du soutien de l’État. Un nouvel appel à projets pourrait être lancé dès 2009 en faveur des projets concourant à la mutualisation des services publics.

À l’échelle des territoires, le Gouvernement met en œuvre des actions spécifiques pour répondre aux exigences de la population en termes d’offre de services au public (notamment la poursuite de la politique de labellisation des Relais de services publics et le maintien du maillage territorial de La Poste) et d’accès aux technologies de l’information et de la communication (contenues pour une grande part dans le plan France Numérique 2012).

CHAPITRE PREMIER : LE MAINTIEN DE LA MISSION DANS L’ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE

I.– EN 2009, LA MISSION EST MAINTENUE, AVEC UN PÉRIMÈTRE RÉDUIT

En 2009, la mission Politique des territoires comptera deux programmes :

– le programme 112, Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire ;

– le programme 162, Interventions territoriales de l’État.

Il s’agit d’une mission interministérielle. Le premier programme relève de la responsabilité du ministère chargé de l’écologie et du développement durable, tandis que le second relève des services du Premier ministre.

Conformément à ses engagements, le Gouvernement a élaboré pour la première fois en 2009 une programmation pluriannuelle des dépenses de l’État, en présentant un budget pour la période 2009–2011.

Les enjeux budgétaires liés à cette démarche supposaient la rationalisation de l’architecture générale du budget, et conduisaient en particulier à faire évoluer certaines missions pour leur assurer une véritable taille critique. De même, pour responsabiliser davantage les ministères, le nombre de missions interministérielles devaient être réduit ⁽¹⁾.

La présente mission était particulièrement visée par ces mesures. En effet, depuis sa création en 2006, son évolution a été constante. Son périmètre n’était pas stabilisé d’un exercice budgétaire à l’autre (elle comptait 6 programmes en 2006 puis seulement 2 en 2008) et la cohérence entre ses programmes a fait l’objet d’incessantes interrogations⁽²⁾.

Devenue en 2008 une des plus petites missions du budget général (représentant seulement 0,1 % des autorisations d’engagement et 0,3 % des crédits de paiement), les questions de sa taille critique et de la soutenabilité de son budget d’ici 2011 étaient clairement posées.

Le tableau suivant récapitule les modifications de structure intervenues sur la mission Politique des territoires entre 2006 et 2009.

ÉVOLUTION DU PÉRIMÈTRE DE LA MISSION ENTRE 2006 ET 2009

Source : projets annuels de performances pour 2006, 2007, 2008 et 2009.

Ces préoccupations étaient renforcées par le fait que l’expérimentation du seul autre programme de la mission, le programme Interventions territoriales de l’État, s’achevait à la fin de l’année 2008.

La décision de reconduire le PITE et la définition de son périmètre ont fait l’objet d’arbitrages particulièrement tardifs cette année (août 2008). Mais dès l’instant où sa poursuite a été acquise, c’était bien la mission Politique des territoires qui était la plus à même de le contenir. C’est la raison pour laquelle elle est finalement maintenue.

Si le PITE est reconduit pour la période 2009–2011, c’est avec un périmètre redéfini : composé de 7 actions en 2008, il n’en compte plus que 4 en 2009 (trois conservées à l’identique et une nouvelle).

En conséquence, le périmètre de la mission Politique des territoires subit une nouvelle réduction. Le poids relatif du programme 162 passe de 24 % en autorisations d’engagement en 2008 à 10 % en 2009, et de 11 % en autorisations d’engagement à 9 % en 2009.

II.– LES MOYENS DE LA MISSION

A.– L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS POUR 2009

La répartition des crédits de la mission est retracée dans le tableau suivant :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION POLITIQUE DES TERRITOIRES
ENTRE 2007, 2008 ET 2009

(en millions d’euros)

B.– LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE

Le présent projet de loi de finances donne pour la première fois une visibilité à moyen terme des moyens de la mission.

Les plafonds de crédits programmés pour les trois prochaines années sont présentés dans le tableau suivant.

PLAFONDS POUR LA PÉRIODE 2009-2011

(en millions d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2009.

Il apparaît que le niveau des autorisations d’engagement demandées diminue régulièrement jusqu’en 2011. En revanche, les dotations en crédits de paiement sont stables sur la période 2009-2011.

On peut noter que la réduction affichée de 9 % des crédits de paiement entre 2008 et 2009 est la plus forte de toutes les missions du budget général.

Mais cette baisse est à relativiser par la situation exceptionnelle qu’a connue le programme successivement en 2007 et 2008.

En effet, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2007, le montant des crédits de paiement a été augmenté de 100 millions d’euros par un amendement gouvernemental. L’année suivante, les dotations inscrites en loi de finances initiale ont été reconduites au même niveau que celles de 2007. Ces mesures volontaristes ont dû être prises pour assainir un budget de plus en plus dégradé par l’accumulation d’un stock de dettes très important, portant la dette exigible du FNADT à des niveaux pouvant nuire à la soutenabilité générale du budget.

III.– LE DOCUMENT DE POLITIQUE TRANSVERSALE

A.– L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE : UNE POLITIQUE TRANSVERSALE

C’est pour répondre à l’impératif de lisibilité d’une politique à laquelle concourent de nombreux programmes qu’a été conçu le document de politique transversale (DPT). Cette annexe, prévue par l’article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005⁽³⁾, a pour objectif de donner un aperçu complet de l’effort budgétaire consenti par l’État en faveur d’une politique interministérielle.

Le tableau suivant illustre la transversalité de la politique d’aménagement du territoire dans la nomenclature budgétaire.

CLASSEMENT PAR NOMBRE DE MISSIONS CONCERNÉES (DPT 2007)

B.– LES ENSEIGNEMENTS TIRÉS DU DPT POUR 2009

L’élaboration du document de politique transversale pour 2009 a fait l’objet d’une large concertation entre les différents ministères concernés, et a été pilotée par la DIACT, chef de file pour l’établissement du document.

Les travaux ont porté sur la sélection des objectifs et indicateurs à intégrer dans celui-ci, en termes de cohérence et de convergence avec la stratégie d’aménagement du territoire. Pour chacun des programmes, une analyse a été conduite pour identifier les actions qui, soit cofinancent une politique conduite par la DIACT, soit mettent en œuvre d’une politique discriminante entre territoires, soit mènent des politiques ayant un fort impact sur la structuration des territoires en termes d’occupation de l’espace, de localisation des activités économiques et des populations, de mobilité, de préservation des paysages et des milieux naturels.

Le DPT 2009 évalue le montant total des crédits de l’État engagés sur des politiques ayant trait à l’aménagement du territoire à environ 5,6 milliards d’euros en 2009, soit une progression d’un milliard d’euros par rapport aux crédits consommés en 2007.

Cet effort est supporté par 34 programmes relevant de 16 missions.

Le tableau suivant met en évidence les principaux programmes contributeurs et l’évolution de leur part relative entre 2008 et 2009.

PRINCIPAUX PROGRAMMES CONTRIBUTEURS
À LA POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE EN 2009

(en milliers d’euros)

(a) Crédits hors titre 2.

(b) Cette forte progression est liée à une modification du périmètre du programme 154, avec l’inscription de trois nouvelles actions : 11 Adaptation des filières à l’évolution des marchés, 14 Gestion équilibrée et durable des territoires et 16 Gestion durable des pêches et de l’agriculture.

Source : document de politique transversale pour 2009.

CHAPITRE II : LE PROGRAMME IMPULSION ET COORDINATION DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

I.– PRÉSENTATION DU PROGRAMME

A.– UN PROGRAMME AUX DIMENSIONS MODESTES

Pour 2009, le projet de loi de finances prévoit l’inscription dans le programme Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire de 346,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et 339,1 millions d’euros en crédits de paiement.

Ces montants de crédits sont loin de retracer la totalité de l’effort financier fourni par l’État en faveur de la politique d’aménagement du territoire.

Le tableau suivant met en évidence la place relative de ces dotations au regard de la totalité des crédits nationaux engagés en faveur de la politique globale d’aménagement du territoire. Le document de politique transversale que votre Rapporteur spécial vient d’évoquer a pour objet de présenter le panorama complet de l’effort budgétaire consenti pour cette politique.

ÉVALUATION DE L’ENGAGEMENT FINANCIER TOTAL DE L’ÉTAT
EN FAVEUR DE LA POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

(en millions d’euros)

(a) Les fonds européens sont attribués dans des enveloppes globales (sur 2000–2006 et 2007–2013). Le bilan est fait deux ans après sur les résultats obtenus à la fin de la période par rapport aux objectifs fixés. Il n’y a donc pas de suivi annuel mais des prévisions régionales par fonds.

Source : DIACT.

C’est pour mieux rendre compte du contenu réel de ce programme 112 et améliorer ainsi la lisibilité de l’architecture budgétaire que son intitulé a été modifié en 2008 pour devenir « Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire » ⁽⁴⁾.

B.– L’ÉVOLUTION DES MOYENS

1.– La répartition des crédits par action

Les tableaux suivants retracent l’évolution des crédits du programme par action, marquée par une tendance globale à la hausse pour les autorisations d’engagement et à la baisse pour les crédits de paiement.

ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ENTRE 2007, 2008 ET 2009

(en millions d’euros, hors fonds de concours)

(1) Les crédits de cette action ont été ventilés entre les actions 1 et 2 en 2008.

Source : projet annuel de performances pour 2009.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT ENTRE 2007, 2008 ET 2009

(en millions d'euros, hors fonds de concours)

(1) Les crédits de cette action ont été ventilés entre les actions 1 et 2 en 2008.

2.– Un budget assaini et des moyens renforcés pour promouvoir l’attractivité et la compétitivité des territoires

La dotation en crédits de paiement en 2007 marque un tournant dans le budget : elle est supérieure à celle des autorisations d’engagement pour la première fois depuis 2002. Pour réduire un écart cumulé important entre autorisations d’engagement et crédits de paiement, le Gouvernement a procédé, par amendement au cours de l’examen de la loi de finances pour 2007, à un abondement des crédits de paiement d’un montant de 100 millions d’euros, les faisant passer de moins de 300 millions d’euros à 400 millions d’euros.

La dotation en 2008 se maintient au même niveau que celle de 2007, et en restant supérieure aux autorisations d’engagement, elle poursuit l’effort de désendettement engagé.

Le projet de loi de finances pour 2009 prévoit une dotation en crédits de paiement en baisse de 10 % par rapport à 2008 : un temps d’arrêt est marqué dans le rattrapage des engagements précédents.

Le niveau des autorisations d’engagement, en revanche, est en nette progression (+ 22 %), et redevient légèrement supérieur à celui des crédits de paiement.

Les plafonds de la mission indiquent une prévision de crédits de paiement stable pour les trois prochaines années, situées aux alentours de 375 millions d’euros.

En 2009, la part relative du PITE est de 36 millions d’euros, soit près de 10 % des dotations.

Les crédits de paiement disponibles pour le programme s’élèvent donc à 340 millions d’euros pour la période 2009-2011. Compte tenu des fortes contraintes budgétaires liées au contexte actuel de maîtrise de la dépense publique, votre Rapporteur spécial se réjouit de ce niveau de dotation en crédits de paiement, stable jusqu’en 2011, qui semble à la hauteur des nouveaux engagements pris par le Gouvernement en 2009.

Comme en 2008, l’action 2, qui regroupe les moyens en faveur de la cohésion territoriale, mobilise la majeure partie des crédits (49,2 %) du programme.

Mais l’effort en 2009 est nettement axé sur l’action 1 (promotion de l’attractivité et de la compétitivité des territoires) dont la part relative dans le budget total progresse de 40 % à 43,3 %.

3.– Les moyens de la DIACT

C’est la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) qui est chargée de mettre en œuvre l’intégralité des crédits du programme. Son délégué, M. Pierre Dartout, nommé le 30 avril 2008 en remplacement de M. Pierre Mirabaud, est le responsable du programme.

Administration de mission à vocation interministérielle, la DIACT est l’héritière de la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR). Elle est chargée de préparer les orientations et de mettre en œuvre la politique nationale d’aménagement et de développement du territoire.

Ses crédits de fonctionnement (y compris de personnel, sur le titre 2) s’élèvent en 2009 à 26 millions d’euros, en augmentation de 8 % par rapport à 2008.

Cette progression marque la hausse des frais de personnel liés à une augmentation de 12 ETP par rapport à 2008. Ceux-ci correspondent aux recrutements liés à la création du secrétariat d’État chargé du développement de la région capitale, rattachée à la DIACT pour la gestion de ses emplois.

En 2009, les effectifs de la DIACT sont inchangés par rapport à 2008, fixés à 196 agents, soit 148 ETPT.

Au total, le nombre d’ETP du programme est porté à 160 en 2009.

C.– LA PERFORMANCE

1.– Les modifications apportées

Le tableau suivant met en évidence l’évolution permanente du volet performance du programme depuis 2006.

Source : projets annuels de performances de 2006 à 2009.

En 2009, deux modifications ont été apportées :

– l’indicateur relatif à l’AFII a été amélioré ;

– l’indicateur relatif à l’activité de la DIACT a, quant à lui, été supprimé.

2.– L’analyse par objectif et indicateur

La performance du programme est évaluée en 2009 de la façon suivante :

a) La mesure de l’efficience économique

Elle se fait à partir de l’objectif 1, Soutenir la compétitivité et l’attractivité du territoire, et de quatre indicateurs.

– L’indicateur 1.1 mesure le Taux de réalisation des emplois effectivement créés par les bénéficiaires de la prime d’aménagement du territoire (PAT).

Le résultat obtenu en 2007, 97,7 % a largement dépassé la prévision fixée à 85 %. La prévision est fixée à 95 % pour 2009, et la valeur cible indique sans plus de précision une prévision supérieure à 90 % en 2011. Les objectifs sont de stabiliser ces bons résultats, mettant en évidence que la prime à l’aménagement du territoire est utilisée par les entreprises conformément aux priorités du Gouvernement en matière de soutien à la compétitivité.

– L’indicateur 1.2 mesure le Pourcentage des dossiers de demande de la PAT pour lesquels le délai d’instruction est inférieur à 90 jours.

La réalisation de 2007 se trouve nettement en deçà des prévisions (43 % contre 90 % prévus). Une contre performance qui s’explique par les délais liés à la mise en œuvre du nouveau régime de la PAT instauré à partir de mai 2007, et qui a conduit à suspendre les délais d’instruction des dossiers durant plusieurs mois. En comparaison, la prévision pour 2008 apparaît ambitieuse (85 %). Mais l’année 2008 étant une année « normale », cet objectif devrait être atteint sans difficulté et la prévision pour 2011 fixée à 90 % paraît dans ces conditions tout à fait cohérente.

– L’indicateur 1.3 mesurait le Taux d’admission des projets labellisés par les gouvernances des pôles de compétitivité aux appels à projets du fonds interministériel commun hébergé par le fonds de compétitivité des entreprises.

Pour cet indicateur, les cibles ont évolué entre 2006 et 2007. La prévision du PAP 2007 était fixée à 75 %. Mais fixée avec insuffisamment de recul par rapport à la date de mise en œuvre des pôles de compétitivité (2006), elle s’est révélée surévaluée. Á partir des réalisations de 2006 (38 %) et de 2007 (50 %), la prévision pour 2008 (60 %) est cohérente mais celles de 2009 à 2011 (60- 65 %) semblent en revanche manquer d’ambition.

– L’indicateur 1.4, enfin, est présenté dans une version modifiée, conformément aux recommandations communes du Parlement, du Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) et de la Cour des comptes, et vise à mieux rendre compte de l’efficacité de l’action de l’Agence française pour les investissements internationaux.

L’indicateur du PAP 2008 Nombre d’emplois prévus associés aux projets aboutis traités par l’AFII rapporté au nombre total d’emplois associés aux décisions d’investissement étranger en France  est remplacé par un nouvel indicateur ainsi libellé : Nombre de projets d’investissement aboutis par une contribution significative de l’AFII rapporté aux ETP de l’AFII».

Ainsi conçu, il doit permettre de porter une véritable appréciation sur la valeur ajoutée de l’action de l’agence (cf. p. 57 du présent rapport spécial).

b) La mesure de l’efficience de la politique menée en faveur de la cohésion

Elle se fait à partir de l’objectif 2, Accompagner les mutations économiques et renforcer la cohésion sociale et territoriale, et de trois indicateurs.

– L’indicateur 2.1 mesure le Taux de réalisation des objectifs de créations d’emplois et d’emplois sauvegardés dans les contrats de sites ou de territoires.

Il vise à observer si le contrat de territoire ou de site remplit sa mission de soutien à l’emploi pour lequel il est mis en place. La réalisation en 2007 a été strictement conforme à la prévision (15 %). La progression de l’indicateur est très forte entre 2009 avec une prévision fixée à 80 %. Elle rend compte du délai nécessaire entre la mise en œuvre des contrats et l’obtention de résultats en termes de maintien d’emplois.

– L’indicateur 2.2 établit la Comparaison du taux de création d’entreprises dans les zones prioritaires d’aménagement du territoire par rapport à la moyenne nationale. Pour cet indicateur, les résultats sont très contrastés : la prévision actualisée pour 2008 (– 1 %) est meilleure que la réalisation de 2007 (- 1,1 %) mais reste nettement en deçà de la prévision du PAP 2008 (– 0,5 %). La prévision est fixée à – 0,9 % pour 2009. La valeur cible pour 2013 a quant à elle été révisée à la baisse : alors que le PAP 2008 fixait une prévision à 0 (l’objectif était donc de parvenir à annuler la différence entre le niveau de créations d’entreprises dans les zonages prioritaires par rapport à la moyenne nationale - hors départements d’outre-mer), elle est fixée dans le PAP 2009 à – 0,5 %.

– L’indicateur 2.3 mesure le Nombre d’emplois directs créés et maintenus chez les maîtres d’ouvrage d’un pôle d’excellence rurale (PER).

Cet indicateur a été intégré dans le PAP en 2008 en remplacement d’indicateurs relatifs à l’évolution de la couverture numérique du territoire.

Les résultats attendus de l’impact des pôles d’excellence rurale en termes de création d’emplois sont élevés : la prévision pour 2009 est fixée à 5 000 emplois, soit un tiers de l’objectif à atteindre l’année suivante.

c) La mesure de l’efficience de l’action de la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT)

Elle est réalisée à partir de l’objectif 3, Concevoir et piloter l’action publique en matière d’aménagement du territoire, et de deux indicateurs.

– L’indicateur 3.1 établit le Taux de suivi dans Presage des crédits d’État engagés au titre des CPER.

Cet indicateur a été introduit dans le PAP en 2008. Il répond à une recommandation du CIAP ⁽⁵⁾ et doit permettre de mieux évaluer l’état d’avancement du suivi global des contrats de projets État-régions (CPER), tirant ainsi les enseignements des faiblesses rencontrées à ce niveau au cours de la précédente génération des contrats de plan 2000-2006.

Depuis 2000, l’outil Presage est un logiciel qui a fait ses preuves dans le suivi des fonds structurels. Son usage a été reconduit pour la nouvelle génération de programmes européens 2007-2013 et étendu donc aux nouveaux contrats de projets État-régions.

La prévision actualisée de 2008 confirme celle du PAP 2008 fixée à un taux de suivi de 60 %. La projection pour 2009 est fixée à 69 %, avec un objectif de 100 % de crédits d’État suivis grâce au logiciel en 2013.

– L’indicateur 3.2 mesure le Nombre de citations de rapports de la DIACT dans la presse et les rapports parlementaires.

Cet indicateur a été supprimé en raison de son caractère non pertinent par rapport à l’objectif général de Concevoir et piloter l’action publique en matière d’aménagement du territoire. L’objectif concerne en effet l’influence de la DIACT à l’égard des décideurs publics et l’indicateur était quant à lui largement centré sur le grand public.

– L’indicateur 3.3 mesure le Nombre de cartes visualisées et de fichiers de données téléchargées à partir du site de l’Observatoire des territoires.

Installé en mars 2005, l’Observatoire des territoires est organisé en réseau et animé par la DIACT. Il se présente comme le lieu de synthèse et de mise en perspective des informations produites sur les territoires par les services de l’État, les collectivités territoriales et les organismes d’étude et de recherche. Ces analyses et ces outils, résultats d’un travail réalisé dans un cadre interministériel, visent à partager et mutualiser les connaissances et les enjeux de politiques publiques d’aménagement des territoires.

Par ailleurs, l’Observatoire apporte son concours à la définition et au suivi de ces politiques. Il a ainsi appuyé les équipes de la DIACT et des SGAR⁽⁶⁾ sur des dossiers majeurs en 2007 et 2008, relatifs à l’attractivité des territoires, aux mutations économiques ou encore au suivi de l’organisation des services publics ou des restructurations de la Défense. En matière de cartographie, il apporte son concours sur tous les domaines de compétence de la DIACT (pôles de compétitivité, pôles d’excellence rurale, contrats de site…).

Son site Internet⁽⁷⁾ est conçu pour faciliter l’accès du plus grand nombre à une sélection d’informations territoriales produites par des organismes publics. Sa fréquentation connaît une activité régulière de près de 800 visites en moyenne par jour. Depuis sa publication en mars 2007, la carte des aides à finalité régionale est l’indicateur du site le plus consulté, suivi de la carte des zones de revitalisation rurale. De manière générale, les utilisateurs du site manifestent un intérêt fort pour tous les indicateurs relatifs aux politiques publiques, notamment pour connaître l’éligibilité des communes.

En 2007, 137 000 cartes ont ainsi été visualisées. Les équipes de l’Observatoire sont chargées de tenir à jour près de 350 indicateurs.

Parmi les nouveautés de l’année 2007, se trouve la présentation sur le site d’une première série d’indicateurs de développement durable.

En 2006, lors de la révision de la Stratégie nationale de développement durable (SNDD), il avait en effet été envisagé une déclinaison territoriale des douze indicateurs phares nationaux. Parmi eux, neuf indicateurs territorialisés ont été sélectionné et ont pu être diffusés sur le site à partir de novembre 2007. Cette démarche doit être poursuivie en 2008-2009 pour mieux prendre en compte les problématiques propres aux territoires et participer au suivi des politiques territoriales contractuelles via les contrats de projets État-régions et les programmes opérationnels. Ces données ont déjà pu être utilisées par les SGAR pour l’établissement des diagnostics territoriaux préalables à la définition stratégique des programmes opérationnels et des contrats de projets 2007-2013.

Elles doivent également contribuer au suivi renforcé au niveau national de ces programmes contractualisés et répondre au besoin d’informations du groupe de suivi stratégique du cadre de référence national et de l’Instance nationale d’évaluation mise en place en 2008 (voir ci-vant).

D.– LES DÉPENSES FISCALES

1.– Les dépenses fiscales du programme : un volume important et une évaluation toujours en attente

Le tableau suivant récapitule le nombre et le montant des dépenses fiscales rattachées au programme.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES FISCALES RATTACHÉES AU PROGRAMME

Source : projets annuels de performances pour 2007, 2008 et 2009.

En 2009, ce sont 30 mesures fiscales qui sont rattachées au programme, pour un montant total évalué à 910 millions d'euros, soit le triple des crédits du programme.

Le PAP 2009 présente des évaluations de ces dépenses en nette progression par rapport à celles des PAP 2007 et 2008 : elles atteignent ainsi 941 millions d’euros ces deux années, soit une différence de + 28 %.

Le tableau suivant met en évidence deux exemples de chiffrage ayant évolué.

ÉVALUATIONS DE DÉPENSES FISCALES

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances pour 2009.

Compte tenu de leur part très importante dans ce programme, et des difficultés à en avoir une juste estimation, Votre Rapporteur spécial déplore qu’aucune évaluation de l’ensemble des dépenses fiscales rattachées au programme ne soit prochainement envisagée.

2.– Le crédit d’impôt de taxe professionnelle pour les entreprises situées dans des zones en grande difficulté

Pour sa part, votre Rapporteur spécial a souhaité porter une attention particulière à une des dépenses fiscales, dont le chiffrage est parmi les plus élevés du programme (200 millions d’euros en 2009). Il s’agit du crédit d’impôt de taxe professionnelle pour les entreprises implantées dans des zones d’emploi en grande difficulté.

S’agissant d’un dispositif temporaire (2006–2008), votre Rapporteur spécial a souhaité en évaluer l’efficacité pour étudier l’opportunité d’en recommander la prolongation en 2009.

Depuis, ce crédit d’impôt a été intégré au plan national d’accompagnement des territoires touchés par les restructurations de la Défense.

a) Présentation du dispositif

Conçu pour soutenir l’emploi dans les territoires particulièrement touchés par les restructurations industrielles et dans le cadre général de l’accompagnement des mutations économiques, le crédit d’impôt de taxe professionnelle a été institué par l’article 28 de la loi de finances pour 2005 ⁽⁸⁾ et est codifié à l’article 1647 C sexies du code général des impôts.

Ce crédit d’impôt (aussi appelé « crédit d’impôt anti-délocalisation ») bénéficie aux entreprises industrielles situées dans des zones d’emploi en grande difficulté. Les secteurs de la construction automobile, de la construction navale, de la production de fibres textiles et de la sidérurgie sont exclus de ce dispositif en raison d’encadrements communautaires spécifiques.

Il s’élève à 1 000 euros par salarié, pour une durée de trois ans, et dans la limite de 100 000 euros par entreprise sur trois exercices consécutifs, en vertu de la règle européenne des aides d’État dite « de minimis ». Cette limite a été portée à 200 000 euros à partir du 1^er janvier 2007 (cf. annexe n° 1 du présent rapport spécial).

Pour être éligibles, les entreprises doivent se situer dans des zones d’emploi dont la liste est fixée chaque année par arrêtés du ministre chargé de l’économie et du ministre chargé du budget.

Pour la définition chaque année des zones d’emploi éligibles au dispositif, la loi a distingué deux catégories : les zones d’emploi de catégorie 1 et celles de catégorie 2.

La catégorie 1 compte vingt zones d’emploi sélectionnées sur la base de trois critères permettant de caractériser les zones où :

– le tissu économique comporte des entreprises soumises à la concurrence internationale : le taux d’emploi salarié industriel est d’au moins 10 % ;

– le tissu est le plus en difficulté par rapport à la moyenne française : le taux de chômage est supérieur de deux points au taux national ;

– la dynamique intrinsèque du tissu économique (régénération des activités) est la moins bonne en France : l’évolution de l’emploi salarié est la plus faible sur une durée de quatre ans.

Les zones d’emploi de la catégorie 2 sont déterminées en fonction de la situation conjoncturelle. Ce sont les zones dans lesquelles « des restructurations industrielles en cours risquent d’altérer gravement la situation de l’emploi ». Le nombre de zones d’emploi pour ce second groupe n’est donc pas limité et les critères de sélection ne sont précisés ni par la loi ni par des textes de niveau réglementaire. Il existe donc une certaine liberté pour l’élaboration des critères de sélection et pour leur évolution éventuelle, dès lors que l’objectif du législateur est respecté.

La liste des zones d’emploi éligibles pour les années 2005 à 2008 figure en annexe n° 2 du présent rapport spécial.

b) L’évolution des données relatives à ce crédit depuis sa création

DONNÉES RELATIVES AU CRÉDIT D’IMPÔT DEPUIS 2005

Nd : non disponible.

Sources : DIACT et DGI.

3.– Le bilan de l’application du crédit d’impôt pour les années 2005 à 2008

a) Un impact sur l’emploi encore difficile à déterminer

Ce crédit d’impôt a été créé avec pour objectif central d’aider au maintien de l’emploi dans des zones prioritaires.

Mais l’évaluation de son impact sur l’emploi est difficile faute de disponibilité des statistiques portant sur l’évolution de l’emploi pour les années 2006 (les données ne sont que provisoires) et 2007. À ce jour, les statistiques de l’INSEE ne sont définitives qu’à partir de 2005.

Or, le crédit d’impôt étant entré en vigueur cette même année, les statistiques disponibles n’offrent pas un recul suffisant pour porter une appréciation catégorique sur son impact réel.

En outre, par zone d’emploi, il n’est pas possible de connaître de façon précise la ventilation entre le nombre d’emplois créés, d’emplois maintenus et d’emplois supprimés en 2005 et 2006.

Néanmoins, l’analyse de l’évolution de l’emploi pour 71 zones d’emploi éligibles illustre bien que la majorité d’entre elles est en situation de pertes d’emplois. On constate en effet que la variation de l’emploi total entre 2003 et 2004 est négative pour 48 zones d’emploi. Or cette variation est négative pour 41 zones d’emploi si l’on compare l’année 2003 à l’année 2006. Une amélioration est donc sensible, même si elle ne trouve pas toute son explication dans l’instauration du crédit d’impôt.

Compte tenu de la situation de l’emploi dans les zones éligibles, votre Rapporteur spécial insiste sur le caractère tout à fait opportun de ce crédit d’impôt. C’est le reflet d’une politique volontariste visant à redonner de la compétitivité aux entreprises en activité sur le territoire considéré et à préserver l’emploi industriel en diminuant les charges supportées par les entreprises dans les zones d’emploi reconnues en grande difficulté.

b) Une mise en application simple

Le critère de sélection des zones d’emploi éligibles est territorial.

En conséquence, le crédit d’impôt s’applique de manière :

– uniforme : il n’est pas conçu comme spécifique à certaines catégories d’entreprises (petites ou grandes entreprises) ou à leur situation économique ou financière (procédant ou non à des restructurations). Toute entreprise éligible par ses activités en bénéficie dès lors qu’elle se situe géographiquement dans une des zones d’emploi sélectionnées ;

– et automatique : un article déclaratif est intégré à la déclaration annuelle de taxe professionnelle, ce qui rend son utilisation très simple pour les entreprises et n’engendre pas de coûts de contrôle pour l’administration fiscale.

c) Un dispositif réactif

La définition des zones d’emploi de la catégorie 2 qui retient « les zones dans lesquelles des restructurations industrielles en cours risquent d’altérer gravement la situation de l’emploi » est volontairement large. C’est cette part d’appréciation qui autorise la réactivité face à des situations nouvelles.

En effet, il faut bien noter que les éléments statistiques disponibles permettant de réaliser des tris objectifs le sont avec retard (pour exemple, en 2008, le tri de l’INSEE se fait sur les données de 2006). Or les services ont connaissance de sinistres imminents ou à venir à fort impact sur les zones d’emploi et pour lesquelles l’application du dispositif est justifiée. Cette méthode permet d’être en prise avec les réalités du terrain et ne fait pas du zonage une cartographie uniquement administrative.

En 2005, première année de mise en œuvre du dispositif, la sélection des zones de catégorie 2 s’est effectuée par un croisement de données sur les pertes d’emplois industriels et la connaissance de sinistres à venir.

Depuis 2006, la sélection de ces zones est réalisée à partir :

– d’une première liste (le sous groupe 1), établie sur des critères objectifs mais différents d’année en année pour tenir compte de situations conjoncturelles ;

– et d’une seconde liste (le sous groupe 2), établie à partir de l’évolution constatée ou susceptible d’intervenir dans les 348 zones d’emploi.

Pour 2008, les zones ont été sélectionnées sur les critères suivants :

– dans le sous-groupe 1 ont été retenues les zones d’emploi dans lesquelles les secteurs industriels intensifs en main d’œuvre pèsent au moins 15 %. En 2007, ont également été retenues en sus les « zones d’emploi où l’emploi salarié automobile pèse au moins 4 % dans l’emploi total dans l'emploi total au 3 décembre 2004 et qui ont perdu sur les deux dernières années connues au moins 4 % de l’emploi salarié automobile représentant au moins 300 emplois », ceci afin de tenir compte des difficultés constatées dans la filière automobile ⁽⁹⁾ ;

– dans le sous-groupe 2 ont été classées les zones d’emploi particulièrement concernées par l’actualité des restructurations présentes et annoncées et les menaces connues, à partir des données statistiques structurelles fournies par l’INSEE et des informations disponibles à la Direction générale des entreprises (DGE). Ces informations ont l’avantage de porter sur la conjoncture et les restructurations récentes ainsi que sur les menaces à venir à court et moyen termes.

Au nombre de 15 en 2005, les zones de catégorie 2 ont été portées à 20 en 2006 et 26 en 2007.

Alors qu’on pouvait craindre une inflation du nombre de zones retenues, compte tenu justement de l’absence de limite imposée, l’arrêté du 2 mai 2008 a ramené à 20 le nombre de zones éligibles en 2008.

Il n’y a donc pas de dérive sur le caractère non limitatif du zonage de la catégorie 2 et le crédit d’impôt reste donc bien ciblé.

Il permet en outre d’intégrer deux secteurs, automobile et textile, aux difficultés fortes et initialement exclues du dispositif.

La méthode de définition des zones, par son originalité, permet d’allier souplesse et réactivité.

d) Une perception plutôt positive au niveau local

Une enquête sur le terrain a été menée par la DIACT en 2007 auprès des préfets pour recueillir, à partir de leurs rapports, des éléments permettant d’évaluer l’impact de ce crédit d’impôt.

Les analyses rapportées établissent des constats nuancés. En effet, comme le résume le préfet du Maine-et-Loire, « l’étude des incidences économiques est rendue difficile pour deux raisons : d’une part, le manque d’un portrait socio-économique détaillé de chaque zone avant le démarrage du mécanisme, d’autre part, l’absence de la demande d’une évaluation émanant des bénéficiaires », auxquelles s’ajoute, le plus souvent, l’absence de données nominatives de la part des services fiscaux qui invoquent le secret fiscal.

Néanmoins, s’agissant de zones d’emploi très ciblées, l’impact du crédit de taxe professionnelle est plus facilement évaluable. Ainsi, en Ariège où la mesure ne concerne que 14 entreprises, dont 12 relèvent du secteur textile, le préfet considère que dans un contexte de crise structurelle d’une activité dominante, une telle mesure n’est certes pas, à elle seule, suffisante pour améliorer la situation des entreprises mais, venant compléter la panoplie des mesures mises en œuvre pour soutenir un territoire en grande difficulté et une activité menacée, elle joue un rôle positif certain.

Au niveau local, ce crédit d’impôt s’avère être une mesure perçue de façon tout à fait positive. Même si son impact en termes de préservation de l’emploi et de frein aux délocalisations est difficilement évaluable de façon chiffrée, la rapidité de la prise en compte des demandes des entreprises et le caractère automatique de l’octroi de cette mesure ont un impact immédiat et conséquent sur la gestion de la trésorerie des entreprises concernées. Lorsqu’on sait que la diminution des charges est une revendication récurrente des chefs d’entreprise, on ne peut que promouvoir le maintien de ce dispositif qui, dans une conjoncture difficile, ne peut que concourir au soutien des effectifs salariés.

e) Une mesure plafonnée au coût pour l’État limité

Pour 2005, le coût a été estimé à 330 millions d’euros, ce coût étant intégralement à la charge de l’État et ne concernant donc pas les collectivités territoriales.

L’encadré ci-joint rappelle la méthode d’évaluation retenue.

À compter de 2005, le coût du dispositif a pu être déterminé à partir de la connaissance des montants des dégrèvements opérés sur les rôles généraux. La partie du coût qui correspond à des déclarations est en effet connue avec précision.

En revanche, le système déclaratif actuel ne permet pas d’estimer finement la partie du coût correspondant à des réclamations contentieuses.

Cette partie du coût fait donc l’objet d’une estimation à partir de la population d'entreprises éligible au dispositif mais qui n’a pas demandé le bénéfice du crédit d’impôt lors du dépôt de la déclaration de taxe professionnelle.

La partie des coûts qui correspond à des dégrèvements opérés sur les rôles généraux est de 101 millions d’euros en 2005, 108 millions d’euros en 2006 et de 188 millions d’euros en 2007.

L’écart entre la prévision du coût et sa réalité est important mais de façon positive : la mesure est finalement moins coûteuse que prévu.

La progression de la dépense entre 2006 (108 millions d’euros) et 2007 (188 millions d’euros) trouve son explication dans deux facteurs :

– le premier est l’augmentation du plafond des aides dites « de minimis », à compter du 1^er janvier 2007, qui s’apprécie sur une durée de trois exercices. L’examen des fichiers déclaratifs permet de constater que le doublement du plafond permet à 856 entreprises de saturer le plafond dès 2007 et que le coût pour l’État s’élève à 55 millions d’euros ;

– à ce coût s’ajoute celui de l’application de la clause de garantie. En effet, lorsqu’une zone d’emploi cesse d’être reconnue en grande difficulté, la clause de garantie stipule que les salariés situés dans cette zone continuent à ouvrir droit au crédit de taxe professionnelle pendant un an pour les établissements en ayant déjà bénéficié au titre de deux années, et pendant deux ans pour les établissements en ayant déjà bénéficié au titre d’une année ou pour les établissements n’en ayant jamais bénéficié.

Le coût cumulé de la clause de garantie pour les années 2005, 2006 et 2007 est de 73 millions d’euros.

L’évaluation du coût de cette mesure de crédit d’impôt, après quelques tâtonnements au moment de sa mise en place faute de données quantitatives précises, est devenue plus rigoureuse.

Compte tenu de la limitation du nombre de zones éligibles retenues pour 2008 par rapport à 2007, et du plafond imposé par la règle communautaire « de minimis », la dépense induite pour le budget de l’État se stabilise à 200 millions d’euros.

II.– LE RENFORCEMENT DES MOYENS CONSACRÉS À L’ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE ET À LA COMPÉTITIVITÉ DES TERRITOIRES

L’action 1 Attractivité économique et compétitivité des territoires regroupe les politiques visant à renforcer sur le plan économique les atouts des territoires. Elle concentre les moyens consacrés à la politique des pôles de compétitivité, à l’accompagnement des mutations économiques et à l’appui aux territoires en reconversion, aux aides aux entreprises et au renforcement de l’attractivité des territoires par l’intervention de l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII). La prime d’aménagement du territoire constitue le principal outil d’intervention de la DIACT pour la mise en œuvre de cette action.

A.– L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION 1

Il est prévu dans le présent projet de loi de finances de doter cette action de 150 millions d’euros d’autorisations d’engagement, soit une progression de 30 % par rapport à 2008 et de 124,2 millions d’euros en crédits de paiement, soit une diminution de 10 % par rapport à l’année précédente.

Le tableau suivant retrace l’évolution des crédits de l’action 1 selon ses composantes.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE
ET COMPÉTITIVITÉ DES TERRITOIRES ENTRE 2008 ET 2009

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances pour 2009.

En 2009, la part relative de l’action 1 se renforce nettement dans le programme.

La forte progression des autorisations d’engagement (+ 30 %) est liée à la montée en charge des contrats de projets 2007–2013 (30 % du montant total des autorisations d’engagement) et à la prise de nouveaux engagements par le Gouvernement pour accompagner les territoires touchés par les mesures de restructuration de la Défense (20 % des autorisations d’engagement). Ces évolutions expliquent la hausse de 23,7 % entre 2008 et 2009 des dépenses de titre 6 (dépenses d’intervention), liées surtout à une progression des transferts aux collectivités territoriales (+ 60 %).

Les moyens alloués à la prime d’aménagement du territoire (transferts aux entreprises) sont quant à eux reconduits en 2009 pratiquement au même niveau qu’en 2008 : 38 millions d'euros en autorisations d’engagement (40 millions d’euros en 2008) et 32 millions d’euros en crédits de paiement (34 millions d'euros en 2008).

B.– LA PRIME D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

1.– Un outil au service du développement économique territorial

Créée par le décret n° 82–379 du 6 mai 1982, la prime d’aménagement du territoire (PAT) est un outil en faveur de l’emploi dans les régions. Elle prend la forme d’une subvention d’investissement accordée par le ministre chargé de l’aménagement du territoire, après consultation du comité interministériel d’aide à la localisation d’activités (CIALA), aux entreprises situées dans certaines zones fragiles et dont les opérations peuvent entraîner l’emploi permanent d’un nombre minimum de salariés.

Aide d’État, elle est soumise à une double réglementation, au plan national et au plan communautaire.

2.– L’application de la nouvelle carte des aides à finalité régionale

a) La réglementation européenne

La carte des aides à finalité régionale (AFR) définit les régions d’un État membre qui peuvent bénéficier d’aides d’État régionales à l’investissement en faveur des entreprises (telle que la PAT) et fixe le plafond des aides autorisées dans les régions en question.

La nouvelle carte est entrée en vigueur avec le décret n° 2007-712 du 11 mai 2007 relatif aux zones d’aide à finalité régionale et aux zones d’aide à l’investissement des PME pour la période 2007-2013.

La nouvelle réglementation impose à la France une baisse de 55 % de la population couverte par rapport à la période 2000-2006, réduisant à 15,5 % la population éligible contre 34 % précédemment. Le nouveau zonage adopté couvre à hauteur de 9,3 millions d’habitants, des zones d’aides à finalité régionale permanentes (sur 2007-2013) et à hauteur de 4,1 millions d’habitants (soit 6,9 % de la population), des zones d’aide à finalité régionale transitoires (sur 2007-2008) éligibles sur 2000-2006 et qui sortiront du zonage au premier janvier 2009.

En dehors de ces zones AFR, demeurent possibles des aides aux investissements des PME, dans les conditions prévues par les règlements communautaires.

Dans les deux types de zones (AFR et hors AFR), les pouvoirs publics peuvent également allouer des aides à la recherche et à l’innovation, des aides au financement (capital-risque, garanties, prêts d’honneur) et des aides aux investissements des entreprises agricoles et agroalimentaires, ou encore des aides de faible montant (aides respectant la règle dite « de minimis »).

Une révision du zonage est possible à mi parcours (en 2010) : chaque État membre pourra alors modifier la liste des régions dans la limite de 50 % de la couverture totale autorisée.

b) Le recours à la réserve nationale en 2008

Le CIACT du 6 mars 2006 a décidé de réserver au niveau national un montant de population de 250 000 habitants. Cette réserve est destinée à être utilisée pour classer les territoires appelés à connaître des sinistres économiques d’une ampleur particulière parmi les zones bénéficiaires des AFR, afin de les accompagner et de renforcer leur attractivité.

La sélection de ces territoires doit se faire au regard de deux critères :

– en premier lieu, la zone d’emploi doit répondre à un critère sur l’ampleur du choc, à savoir être dans l’une des deux situations suivantes : elle devra avoir connu au moins 500 suppressions d'emplois dans un ou plusieurs établissements du même secteur d’activité au cours des douze derniers mois ou les suppressions d'emplois d'un ou de plusieurs établissements sur un à trois secteurs d’activité devront y représenter au moins 1,25 % de l’emploi salarié total au cours des 12 derniers mois ;  

– en second lieu, un critère relatif à la situation de l'emploi dans le bassin devra être respecté. La zone d’emploi devra se trouver dans l’une des deux situations suivantes : le taux de chômage devra y être supérieur à la moyenne nationale ou elle devra connaître une croissance de l'emploi inférieure à la moyenne nationale.

En 2008, la Commission européenne a autorisé l'extension de la carte des aides à finalité régionales pour deux zones d'emploi :

– la zone d’emploi de Châteaudun ⁽¹¹⁾, suite à la fermeture de la société Flextronics aboutissant à la disparition de 518 emplois ;

– la zone d’emploi de Nogent-le-Rotrou ⁽¹²⁾, avec le plan social engagé par l’entreprise Valeo portant sur 224 suppressions d’emplois.

L'utilisation de ces deux zones a réduit la réserve nationale de population disponible pour des extensions ultérieures de la carte française à 179 170 habitants.

3.– Le nouveau régime de la prime d’aménagement du territoire

a) Présentation du régime applicable

Compte tenu de la réduction du zonage induite par la nouvelle réglementation européenne, la PAT est désormais recentrée sur trois objectifs prioritaires :

–  l’appui aux projets majeurs d’intérêt national, au premier rang desquels les investissements internationalement mobiles, afin de renforcer l’attractivité de la France dans un contexte où les décideurs industriels internationaux sont très attachés aux marques d’intérêt des pouvoirs publics (renforcement de la compétitivité) ;

– l’encouragement du développement des zones en crise par l’accompagnement des projets les plus structurants de ces territoires (renforcement de la cohésion) ;

– le maintien du soutien aux projets industriels de taille intermédiaire (projets portés par des PME ou de moins de 100 emplois) et aux projets de R&D, compte tenu du caractère fortement incitatif de la PAT pour ce type de projets.

Le nouveau dispositif, régi par trois décrets et un arrêté ⁽¹³⁾, est présenté dans le tableau ci-après.

RÉGIME DE LA PRIME D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE APPLICABLE DEPUIS MAI 2007

Source : DIACT.

b) Le bilan pour 2007 : une activité soutenue en dépit de la réduction du zonage

En 2007, la commission interministérielle d’aide à la localisation des activités (CIALA) a examiné 91 projets d’investissement ou de recherche-développement. 59 projets ont reçu 46,9 millions d’euros de prime à l’aménagement du territoire, soit un taux de succès de 64 %.

Le tableau suivant présente le bilan de l’année 2007.

NOMBRE DE DOSSIERS PRIMÉS EN 2007

Source : DIACT.

Le tableau suivant récapitule les secteurs bénéficiaires.

SECTEURS D’ACTIVITÉ BÉNÉFICIAIRES DE LA PAT EN 2007

Source : DIACT.

La PAT est intervenue dans 20 des 22 régions métropolitaines ; 11 régions ont bénéficié de plus de 3 dossiers primés.

Les régions dans lesquelles les interventions sont les plus élevées sont la Haute-Normandie, le Nord Pas-de-Calais, le Centre, Midi-Pyrénées et Provence-Alpes-Côte-d’Azur, pour des montants variant entre 3,2 et 6,9 millions d’euros.

On note peu d’effet du nouveau zonage sur le nombre de dossiers. En revanche, le renforcement de la sélectivité a conduit à une très forte augmentation du montant moyen des dossiers qui passe de 533 000 euros en 2006 à 796 000 euros en 2007, et à l’augmentation du montant de la prime versée par projet : 5 688 euros par emploi en 2007 contre 4 260 en 2006.

La PAT est également utilisée comme outil d’accompagnement des pôles de compétitivité : elle est intervenue à hauteur de 54,6 millions d’euros sur la période 2006 et 2008. En 2009, il est prévu de « flécher » 15 millions d’euros vers les pôles de compétitivité (comme en 2008).

B.– LES PÔLES DE COMPÉTITIVITÉ

Dans une économie mondiale de plus en plus concurrentielle, la France a lancé en 2004 une nouvelle politique industrielle, orientée vers une logique de territoire et de réseau, en décidant de la création et du développement de pôles de compétitivité.

Ces pôles sont définis comme le rapprochement, sur un territoire donné, d’entreprises, de centres de formation et d’unités de recherche engagés dans une démarche partenariale destinée à dégager des synergies autour de projets innovants. Chaque pôle est fondé sur une stratégie partagée de développement permettant la création de richesses nouvelles à forte valeur ajoutée autour de projets communs de recherche et de développement.

L’État s’est engagé financièrement pour assurer le soutien de cette politique en programmant 1,5 milliard d’euros sur la période 2006–2008.

1.– Conduite et bilan de la version « 1.0 » des pôles (2006–2008)

La phase I (ou « version 1.0 ») de la politique des pôles a été actée lors du Comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire (CIADT) du 12 juillet 2005. 67 pôles ont été labellisés à cette date. À la suite des deux réunions du Comité interministériel d’aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT) des 6 mars 2006 et 5 juillet 2007, le nombre de pôles a été porté à 71, répartis entre 7 pôles mondiaux, 10 pôles à vocation mondiale et 54 pôles nationaux.

a) Rappel du cadre financier

Le tableau suivant indique la répartition de l’enveloppe totale affectée par l’État au financement des pôles (1,5 milliard d’euros pour la période 2006–2008).

FINANCEMENT DES PÔLES DE COMPÉTITIVITÉ

(en millions d’euros sur trois ans)

Ce tableau met en évidence l’évolution significative de la part issus des crédits en provenance du fonds unique interministériel (FUI) ⁽¹⁵⁾ entre 2005 et 2007 : cette part est portée à 55 % du volume de crédits total engagé contre 26,5 % initialement programmé.

Le tableau suivant ventile les crédits affectés par destination.

ÉVOLUTION PAR SOURCE DE FINANCEMENT

(en millions d’euros sur trois ans)

Le tableau suivant fait le bilan de la participation du FNADT au financement de cette politique.

LA PART DU FNADT

(en millions d’euros sur trois ans)

b) Le point sur la part des investissements privés

Les crédits en provenance des investisseurs privés interviennent sur deux types de dépenses : les crédits d’animation et les crédits portant sur les projets de R&D.

– La part prise dans le financement des crédits d’animation

Sur la période 2006-2008, les financements accordés pour le soutien de l’animation des pôles ont été plus importants que prévus initialement (69 millions d’euros contre 36 millions d’euros programmés). Outre le fonctionnement des structures de gouvernance, ces financements ont été nécessaires pour engager des projets portant sur des thèmes tels que la veille technologique, ou le déploiement de démarches commerciales groupées. Les crédits alloués par le ministère chargé de l’industrie, qui intervient dans le financement de l’animation de plus de cinquante pôles, ont atteint ainsi 46 millions d’euros sur trois ans à destination des structures de gouvernance. Concernant les autres ministères et les agences, le rythme annuel de dépenses a été d’environ 8 millions d’euros par an (3 millions par an pour le FNADT).

Pour ces crédits d’animation, l’évaluation montre que la part des financements privés est faible : 6,8 millions d’euros sur un montant total de 57,1 millions d’euros (soit 12 %) comme l’illustre le graphique suivant.

RÉPARTITION DES FINANCEMENTS D’ANIMATION
DES PÔLES EN 2007

Source : DIACT.

– La part prise dans le financement des projets de R&D

Selon les appels à projets, les taux de financements privés oscillent entre 51 % et 72 %, avec une moyenne sur l’ensemble des projets de 64 %.

2.– L’audit de la politique et ses résultats

Pour décider de la reconduction du soutien de l’État à la politique des pôles de compétitivité, le Président de la République a demandé que soit réalisée une évaluation précise du dispositif national et détaillée de chaque pôle. Cet audit a été confié aux cabinets Boston Consulting Group et CM International. Mené entre novembre 2007 et juin 2008, ses résultats ont été rendus publics le 18 juin 2008.

Très encourageants, ils confirment le bien fondé de l’engagement financier de l’État et répondent à nombre d’interrogations qui étaient posées. Le tableau suivant en présente une synthèse.

SYNTHÈSE

3.– Le lancement de la version « 2.0 » des pôles de compétitivité (2009-2011)

Au vu des résultats obtenus sur la période 2006-2008, le Président de la République a annoncé la reconduction pour trois ans ⁽¹⁶⁾ de l’ensemble des pôles de compétitivité labellisés sur l’ensemble du territoire avec une nouvelle enveloppe globale de 1,5 milliard d’euros.

Les 71 pôles ont été classés en trois groupes :

– 39 pôles ayant atteint les objectifs de la politique des pôles (groupe 1),

– 19 pôles ayant partiellement atteint les objectifs (groupe 2),

– et 13 pôles nécessitant une reconfiguration (groupe 3).

Pour les pôles des groupes 1 et 2, l’attribution du label « pôle de compétitivité » est confirmée pour la période 2009-2011. Pour les pôles du groupe 3, l’attribution du label « pôles de compétitivité » est maintenue jusqu’à la fin de l’année 2009 ; ils disposent donc d’une année supplémentaire pour faire leurs preuves.

a) Répartition de la nouvelle enveloppe globale

Le tableau suivant présente la nouvelle ventilation de l’enveloppe reconduite de 1,5 milliard d’euros pour la période 2009-2011.

SYNTHÈSE DES FINANCEMENTS

(en millions d’euros)

(1) : Fonds unique interministériel

Source : DIACT.

b) Les évolutions par rapport à la version précédente

Plusieurs évolutions sont à noter :

1. Les 58 pôles des groupes 1 et 2 bénéficieront de « contrats de performance» signés avec l’État et les collectivités territoriales impliquées, qui leur donnera une visibilité sur les soutiens financiers dédiées à l’animation de leur pôle sur l’ensemble des trois ans. En retour, les pôles s’engageront sur des objectifs de performance sur 2009, 2010 et 2011.

2. Aucune nouvelle labellisation de pôles dans les trois ans n’est prévue, excepté dans le domaine des écotechnologies où il n’existe pas encore de pôle de compétitivité.

3. Des objectifs nouveaux sont fixés sur le thème du développement durable.

4. Les objectifs généraux évoluent et avec eux, les logiques de financement.

En effet, alors que la première phase visait en priorité à mettre en place le nouveau dispositif et à développer les projets de R&D collaboratifs, la deuxième phase se donne comme objectif la mise en synergie des pôles avec l’ensemble des politiques et acteurs de soutien à la recherche et à l’innovation, tant à l’échelon territorial que national.

Dans ce contexte, le dialogue avec les financeurs privés sera renforcé, en particulier à travers le soutien aux clubs de business angels travaillant avec les pôles.

Après avoir créé l’effet de levier nécessaire, les financements publics ont vocation à diminuer : à terme, le taux de financement public (État et collectivités territoriales) doit passer de 80 % à 50 % pour la partie animation.

Cette diminution a un impact sur la contribution du FNADT qui est ramenée à 7,5 millions d’euros en 2009 en autorisations d’engagement et en crédits de paiement (contre 10 millions d’euros dans la loi de finances pour 2008).

D’autres évolutions sont encore à ce jour à l’étude :

1. La réduction à deux catégories de la caractérisation des pôles de compétitivité (actuellement en trois catégories : « pôle de compétitivité », « pôle de compétitivité à vocation mondiale » et « pôle de compétitivité mondial ») ;

2. Le transfert de la gestion ⁽¹⁷⁾ du Fonds unique interministériel (FUI) vers OSEO, évolution envisagée pour apporter des gains substantiels de réduction de délais et de simplification des procédures de financement. La procédure actuelle de gestion du FUI par la Direction générale des entreprises pour le compte du groupe de travail interministériel est maintenue à ce stade. Un bilan doit être réalisé au plus tard en avril 2009.

C.– L’APPUI AUX TERRITOIRES EN RECONVERSION

1.– Les contrats de site et les contrats territoriaux

a) Des outils d’accompagnement des bassins en difficulté

La politique des contrats de site permet de concentrer les moyens budgétaires et de coordonner les acteurs dans des zones en difficulté afin de favoriser leur reconversion industrielle. Elle s’inscrit dans le cadre de la politique d’accompagnement des mutations économiques décidée lors du CIADT du 13 décembre 2002.

L’objectif du contrat de site est d’apporter une réponse rapide et appropriée aux restructurations économiques à impact local lourd. Ce sont l’ampleur et l’impact des sinistres constatés qui conduisent le Gouvernement à décider d’un contrat de site sur un périmètre donné, pour :

– faire respecter le droit et garantir la mise en œuvre de mesures d’accompagnement social et de reclassement professionnel des salariés concernés ;

– susciter, au niveau local, une véritable dynamique de mobilisation de l’ensemble des acteurs publics et privés (État, collectivités territoriales, socioprofessionnels...) ;

– construire en partenariat un programme de redynamisation des territoires touchés.

Depuis 2003, la méthodologie des contrats de site a été appliquée à divers plans ou programmes de revitalisation économique locale rendus nécessaires par des sinistres économiques importants, mais de moindre ampleur que ceux traités par les contrats de site. Génériquement dénommés contrats territoriaux, ces contrats sont cofinancés par l’État, les collectivités territoriales, et d’autres acteurs locaux. On constate en quelques années une forte augmentation des demandes locales de soutien de l’État à des programmes d’actions territoriaux, pour lesquels le « label » contrat de site, et une validation en CIACT, sont sollicités.

b) Le bilan et l’évaluation du dispositif

Cinq ans après la naissance du dispositif, 34 contrats ont été signés, dont 15 contrats de site au sens initial (dont 6 correspondent à des sites touchés par les restructurations de GIAT-Industries), 18 contrats territoriaux, et 1 sous forme de groupement d’intérêt public.

Sur ces 34 contrats de site, 7 restent en cours au 1^er janvier 2009⁽¹⁸⁾.

L’impact des actions contenues dans ces contrats, sur l’emploi local et sur le redéveloppement territorial, se mesure notamment au taux de reclassement des salariés licenciés, au nombre d’emplois recréés, à la diversification réalisée du tissu économique et à la création de dynamiques locales et partenariales durables. Toutefois, l’évaluation spécifique finale et consolidée de chaque contrat ne s’avère pertinente qu’au terme de sa mise en œuvre, voire postérieurement, compte tenu des effets attendus sur le moyen terme de certaines actions.

Dans cette perspective, et en complément de la procédure d’évaluation prévue dans la majorité des contrats par leurs signataires, la DIACT a mandaté fin 2006 un cabinet de conseils pour définir, sur la base de critères et d’indicateurs, un outil d’évaluation de la performance du dispositif permettant à terme de produire une vision nationale d’ensemble par agrégation des résultats, de procéder à des comparaisons, et de disposer ainsi d’un éclairage sur l’efficacité du dispositif pour éventuellement le faire évoluer.

Le total des financements prévus dans les contrats atteint 1 765,9 millions d’euros, dont 513,8 millions financés par l’État (soit 29 %). La section générale du FNADT contribue pour sa part à hauteur de 108,6 millions d’euros (soit 21 %).

En 2009, la contribution du programme pour les contrats de site s’élève à 13,4 millions d'euros en autorisations d’engagement (contre 18 millions d'euros en 2008).

2.– L’obligation de revitalisation territoriale des entreprises

L’importance de l’apport financier des entreprises au titre de leur obligation de revitalisation inscrit à l’article L. 321-17 du code du travail doit également être mentionnée comme moyen complémentaire de financement des contrats de site évoqués plus haut.

a) Présentation du dispositif

L’article L. 321-17 du code du travail, introduit par l’article 76 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, prévoit une obligation de revitalisation territoriale à l’égard des entreprises privées de 1 000 salariés lorsqu’elles suppriment des emplois. Cette obligation a initialement été créée par la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale.

Les entreprises doivent financer le développement local par voie de convention avec l’État. Leur intervention financière doit être égale à la valeur de deux SMIC par emploi supprimé. Elles agissent le plus souvent en recourant à un prestataire spécialisé dans la revitalisation territoriale. Les entreprises en liquidation ou en redressement judiciaire échappent à cette obligation.

b) Le bilan de mise en œuvre entre 2002 et 2007

Le bilan sur la mise en oeuvre de cette obligation, présenté par la DGEFP ⁽¹⁹⁾ en mars 2007, indique que 349 conventions de revitalisation ont été signées entre l’État et des entreprises depuis 2002, bénéficiant à 77 départements, pour un montant de 235 millions d’euros. Elles ont été signées pour compenser la suppression de 50 410 emplois.

En dépit de ces résultats encourageants, le dispositif a révélé une faiblesse : aucune disposition n’existait pour réindustrialiser des régions touchées par des restructurations de moindre envergure, c’est-à-dire liées à l’activité des PME-PMI, et plus diffuse sur le territoire (concernant en particulier les zones rurales). C’est pour combler cette lacune qu’est à l’étude la mise en place d’un fonds national de revitalisation des territoires.

3.– La création prochaine d’un nouvel outil de soutien : le fonds national de revitalisation des territoires

Le fonds national de revitalisation des territoires se présente comme un outil de revitalisation intermédiaire, pouvant être mobilisé pour les entreprises de moins de 1 000 salariés ou en redressement ou liquidation judiciaires (non soumises à l’article L. 321-17 du code du travail), et pour des restructurations d’un niveau inférieur au seuil exigé pour le recours à un contrat de site.

Ce fonds doit être mis en place avant la fin de l’année 2008. Sa gestion serait confiée à la Caisse des dépôts et consignations. Il doit être abondé de 5 à 10 millions d’euros par les cotisations des entreprises, et permettre le financement de prêts ou de fonds de garantie.

D.– LE PLAN NATIONAL D’ACCOMPAGNEMENT DES TERRITOIRES TOUCHÉS PAR LES RESTRUCTURATIONS DE LA DÉFENSE

Le Gouvernement a présenté, le 24 juillet 2008, un plan de redéploiement des bases militaires sur l’ensemble du territoire.

Ce plan de modernisation de la défense prend des dispositions de grande ampleur : il implique la suppression de 83 sites ou unités militaires (sur 471 dénombrées à travers la France) sur la période 2009-2015, concerne 69 villes de toutes tailles, entraîne 33 déménagements d’une ville à l’autre, prévoit le renforcement opérationnel de 65 régiments et bases, et la suppression de 54 000 militaires (sur un total de 320 000 hommes).

Pour faire face aux conséquences territoriales liées à ces importantes restructurations, le Gouvernement a décidé de mettre en place un plan ambitieux d’accompagnement des sites concernés.

Ce plan national d’accompagnement des territoires touchés par les restructurations de la Défense met à contribution, au bénéfice des collectivités les plus touchées, l’ensemble des outils mis au service de l’aménagement du territoire, et mobilise plus d’un milliard d’euros sur six ans.

Son objectif central est de recréer rapidement un volume d’emploi et d’activité économique comparable à celui supprimé sur la commune ou le bassin d’emploi.

Sa gouvernance est confiée au secrétaire d’État chargé de l’Aménagement du territoire, M. Hubert Falco. Le ministère de la Défense est étroitement associé au dispositif et à la mise en oeuvre des mesures.

L’actuel délégué interministériel, M. Pierre Dartout, est chargé, sous l’autorité du secrétaire d’État, de la coordination de l’action des ministères concernés par les restructurations de la Défense, en métropole et Outre-mer. Il préside le comité technique interministériel (CTI), chargé d’instruire les projets de contrats de site présentés par les préfets de département et de préparer la validation de ces contrats par le Premier ministre.

1.– Les mesures d’accompagnement territorial

Le dispositif d’accompagnement territorial s’applique aux territoires pour lesquels la perte d’emplois, par réduction des effectifs ou par fermeture d’implantations militaires, dépasse le seuil de 50 emplois directs par site : il concerne 95 sites au total.

Sur la période 2009–2015, il est prévu de consacrer un budget de 320 millions d’euros aux mesures d’accompagnement, à travers le fonds de restructuration de la Défense (FRED), pour les 2/3 des crédits, et le fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT), pour 1/3 des crédits (soit 106,6 millions d’euros).

Ces crédits se répartissent de la façon suivante :

– 225 millions d’euros pour les contrats de redynamisation de site de défense en métropole ;

– 75 millions d’euros pour les plans locaux de redynamisation en métropole ;

– 20 millions d’euros pour les mesures d’accompagnement Outre-mer (qui comprennent aussi bien des contrats de redynamisation que des plans locaux).

Au niveau local, ces sommes sont mobilisées, sous la direction des préfets, en lien étroit avec les collectivités concernées. Dans les régions connaissant d’importants redéploiements, un délégué régional aux restructurations de défense est nommé auprès du préfet de région.

Au niveau national, c’est la DIACT qui assure la coordination du dispositif, en lien étroit avec la délégation aux restructurations (DAR) du ministère de la Défense.

a) Les contrats de redynamisation de site de défense

Les contrats de redynamisation de site de défense (CRSD) s’appliquent aux territoires touchés par la perte nette de plus de 200 emplois directs et connaissant une situation de grande fragilité économique et démographique. À titre exceptionnel, ce seuil de 200 emplois ne s’applique pas lorsque la situation le justifie. Le contenu de chaque CRSD est spécifique et approuvé par le Premier ministre.

Entre le 28 juillet et le 4 août 2008, le secrétaire d’État M. Hubert Falco a procédé à une série de déplacements dans quelques unes des villes les plus fragilisées. À l’issue de ces rencontres, des CRSD ont été élaborés pour 25 sites : 9 dès 2009 et 2010, 16 à partir de 2011. L’État s’engage sur une base de 2 à 10 millions d’euros par contrat, selon la situation de chaque site.

Le tableau suivant récapitule les dotations de l’État allouées dans le cadre des CRSD.

LISTE DES CONTRATS DE REDYNAMISATION DE SITE DE DÉFENSE (CRSD) ANNONCÉS

ET FINANCEMENTS ASSOCIÉS

(en millions d’euros)

b) Les plans locaux de redynamisation

Pour les territoires ne bénéficiant pas d’un CRSD mais néanmoins affectés de manière significative par une mesure de restructuration, des plans locaux de redynamisation (PLR) sont définis et mis en oeuvre par les préfets.

26 départements sont concernés par ces plans locaux. Il s’agit des départements des Bouches du Rhône, de la Creuse, de la Dordogne, de l’Eure et Loir, du Gard, de la Haute-Garonne, de la Gironde, de l’Hérault, de l’Île et Vilaine, des Landes, de la Loire-Atlantique, du Maine et Loire, de la Manche, de la Marne, de la Meurthe et Moselle, de la Moselle, de la Meuse, de la Nièvre, du Nord, de l’Oise, du Haut-Rhin, du Rhône, des Yvelines, du Tarn et Garonne, de l’Yonne et du Val d’Oise.

L’État doit consacrer 75 millions d’euros de crédits à ce dispositif sur la période 2009-2015.

c) Une dotation spécifique pour les sites situés Outre-mer

La restructuration des implantations militaires conduit à une perte nette d’emplois d’agents du ministère de la Défense pour cinq collectivités d’Outre-mer : à la Martinique, en Polynésie Française, à La Réunion, en Nouvelle-Calédonie et à la Guadeloupe.

L’État a décidé la création d’une dotation financière spécifique pour l’accompagnement de ces sites, qui s’élève à 20 millions d’euros et doit intervenir à compter de 2011.

Ces fonds proviendront pour les 2/3 du FRED et pour 1/3 du programme 123 (ministère de l’Outre-mer) au titre du Fonds exceptionnel d’investissement (FEI).

En outre, un contrat de site doit être proposé pour chacun des deux territoires les plus fragilisés et les plus touchés, soit la Martinique et la Polynésie française.

2.– Les aides aux entreprises

a) Les incitations fiscales et sociales

En matière fiscale, le plan prévoit l’extension territoriale à l’éligibilité de deux dispositifs fiscaux existants tendant à aider les territoires les plus affectés par les restructurations :

– le « dispositif Warsmann », destiné aux créations ou aux extensions d’entreprises ;

– le crédit de taxe professionnelle pour les zones en grande difficulté, destiné aux entreprises déjà implantées.

Le dispositif des bassins d’emploi à redynamiser (connu sous le nom de « dispositif Warsmann ») est issu de l’article 130 de la loi de finances rectificative pour 2006, modifiant l'article 42 de la loi du 4 février 1995 sur l'aménagement du territoire. Il définit les bassins d'emploi à redynamiser sur la base des critères suivants :

– un taux de chômage au 30 juin 2006 supérieur de 3 points au taux national ;

– une baisse annuelle moyenne de la population entre les deux derniers recensements connus supérieure en valeur absolue à 0,15 % ;

– une baisse annuelle moyenne de l’emploi total entre 2000 et 2004 supérieure en valeur absolue à 0,75 %.

En 2007, les zones remplissant ces conditions sont au nombre de deux ⁽²⁰⁾ : la zone d’emploi de la Vallée de la Meuse (362 communes), en région Champagne Ardenne, et la zone d’emploi de Lavelanet (56 communes), en région Midi-Pyrénées.

Le dispositif prévoit plusieurs volets d’exonérations fiscales et sociales :

– exonération d’impôt sur le revenu et d’impôt sur les sociétés (article 44 duodecies du code général des impôts (CGI)) ;

– exonération d’imposition forfaitaire annuelle (article 223 nonies du CGI) ;

– exonération de taxe professionnelle (article 1466 A, I quinquies A du CGI) ;

– exonération de taxe foncière (article 1383 H du CGI) ;

– exonération de cotisations sociales (article 130 – VII de la loi de finances rectificative pour 2006).

Il permet donc aux territoires auxquels il s’applique de bénéficier d’une véritable zone franche pour les activités nouvelles ou les extensions d’activité existante, et ce pour une durée de 5 à 7 ans selon les impôts concernés.

Les territoires les plus touchés par les restructurations de la Défense seront donc ajoutés à la liste actuelle au cours de l’examen de la loi de finances rectificative de fin d’année 2008.

Le crédit d’impôt de taxe professionnelle, prévu à l’article 1647 C sexies du code général des impôts, est prolongé et étendu aux territoires touchés de façon significative par les restructurations de la Défense.

b) Le recours à la réserve nationale

Pour être en conformité avec la réglementation communautaire relative aux aides de l’État, les aides à la création et au développement des entreprises doivent respecter le zonage territorial lié à la réglementation communautaire des « aides à finalité régionale ».

Les limites de ce zonage peuvent être étendues dans le cadre d’une réserve nationale constituée pour répondre à de nouvelles situations de fragilité économique. Cette réserve doit être mobilisée (cf. p. 37 du présent rapport spécial). Avant de connaître les résultats de cette utilisation (la demande est en cours auprès des instances européennes), il n’est pas envisagé à ce stade de demander à la Commission européenne de modifier la carte des zones AFR pour bénéficier d’un zonage supplémentaire à titre exceptionnel. À terme, la demande d’une réserve complémentaire semble cependant incontournable.

3.– Les aides aux communes et les mesures d’accompagnement immobilier

L’article 72 du présent projet de loi de finances pour 2009 prévoit la création du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées.

Il s’agit d’une aide au fonctionnement destinée à permettre l’adaptation progressive des ressources de ces communes aux nouvelles conditions démographiques résultant d’une restructuration des implantations militaires sur le territoire national. Cette aide peut être destinée à équilibrer temporairement les budgets des services publics locaux, soumis à une règle d’équilibre stricte, impactés par une variation sensible du nombre d’usagers potentiels.

Il est également prévu que les conditions de cession et de valorisation des sites fassent pleinement partie des mesures d’accompagnement territorial, dans le cadre CRSD ou des plans locaux de redynamisation, lorsque ceux-ci seront mis en place. Ceux-ci devront préciser expressément les modalités d’utilisation du foncier. Les modalités de cession éventuelle des emprises aux collectivités territoriales seront étudiées au cas par cas, en prenant en compte notamment leurs projets pour le site et leur situation financière.

4.– Le transfert de services publics

a) Le transfert d’administrations centrales hors d’Île de France

L’objectif du Gouvernement est de réaliser, dans les six années qui viennent, un redéploiement de 5 000 emplois publics issus des différents ministères (soit 10 % des effectifs), en favorisant la création de pôles de compétence administrative (ministériels ou interministériels) cohérents dans les principales villes touchées par les restructurations. Les personnels ainsi transférés participeront à l’effort de modernisation de l’État, tout comme ils contribueront par leur installation dans les villes concernées, au maintien d’un dynamisme démographique et économique local.

Ces mesures concernent dix villes prioritaires : Metz, Cambrai, Provins, Caen, La Rochelle, Limoges, Laon, Compiègne, Laval et Châteauroux.

Metz, concernée par la suppression de 6 000 postes par le ministère de la Défense, doit bénéficier de la délocalisation de 1 500 emplois, dont un millier lié à la création d'un pôle national de la statistique pour l'horizon 2011.

Les autres délocalisations prévisibles concernent Cambrai, qui devrait accueillir le Commissariat de l'armée de terre (690 emplois), Compiègne avec la délocalisation du siège de l'Office national des forêts (250 emplois) et Provins, où est attendu le Service d'études sur les transports et les routes (300 agents).

b) L’encadrement de la réorganisation

Certaines administrations ou organismes gestionnaires de services publics sont engagés dans des mouvements de réorganisation de leurs réseaux.

Un travail ministériel important est accompli pour promouvoir la cohérence dans les opérations de délocalisations qui sont menées, de façon à maîtriser les risques de cumul de restructurations de plusieurs secteurs dans certains bassins pouvant créer, au-delà du contexte économique de la zone, un sentiment de mauvaise coordination, de déprise accélérée des territoires et conduire à des situations d’incompréhension majeures.

Ainsi, dans le cas de Metz où doivent être transférés des postes de l’INSEE, c'est la proximité de Luxembourg où se situe Eurostat, et l'intérêt de l'université locale pour ce pôle qui ont prévalu.

Dans le périmètre des CRSD, aucune fermeture ou réduction d’un service public dépendant de l’autorité de l’État ne pourra intervenir, sans un avis conforme du préfet de région.

5.– La mobilisation des contrats de projets État-régions (CPER) et des programmes opérationnels européens

Les préfets des régions concernées, en liaison avec les conseils régionaux et les autres cofinanceurs des contrats de projets, devront mobiliser les mesures des CPER en faveur des bassins d’emploi des sites concernés, en redéployant des crédits au sein de l’enveloppe de chaque contrat de projets (il ne s’agit pas ici d’engager des crédits supplémentaires).

Les opérations contractualisées pourront être adaptées, en anticipant sur la date de la révision des contrats (normalement prévue pour 2010), dès 2009 pour les sites dont la restructuration est prévue à cette date. L’adaptation pourra porter sur le renforcement du volet territorial (qui finance des actions menées en faveur de l’innovation, du tourisme, de l’enseignement supérieur et des infrastructures numériques).

Le FRED et le FNADT sont les acteurs principaux du pilotage de ces actions mais il n’est pas exclu que le comité technique interministériel mobilise également le FISAC⁽²¹⁾, eu égard à l’impact des restructurations sur la situation du commerce local.

6.– Le plan de développement durable et d’attractivité du grand Nord-Est

Même si la Défense y restera majoritairement présente, les redéploiements des armées vont affecter de façon plus marquée le quart Nord-Est de la France (Lorraine, Champagne Ardennes, Alsace, Nord Pas-de-Calais et Picardie), qui connaît déjà un certain nombre de difficultés économiques.

En effet, un taux de croissance démographique inférieur à la moyenne nationale entre 1996 et 2006 accompagne sur la même période un taux de croissance du produit intérieur brut (PIB) inférieur à la moyenne nationale. Par ailleurs, ces régions connaissent une décroissance de l’emploi salarié sur les cinq dernières années.

Un plan national pour le développement et l’attractivité du Nord-Est de la France a donc été engagé pour lequel une mission, placée auprès de la DIACT et composée d’un groupe d’experts, doit présenter dans les six mois un programme d’action. La responsabilité de cette mission est confiée à M. Hubert Blanc, préfet honoraire.

7.– La contribution du FNADT

La contribution du FNADT au plan pour la période 2009-2011 est récapitulée dans le tableau suivant.

CONTRIBUTION DU FNADT AU PLAN D’ACCOMPAGNEMENT
DES RESTRUCTURATIONS DE LA DÉFENSE

(en millions d’euros)

Source : Direction du budget.

En 2009, les dotations du FNADT pour financer les mesures liées aux restructurations de la Défense s’élèvent à 30 millions d’euros en autorisations d’engagement et 4,5 millions d’euros en crédits de paiement.

Les premiers contrats devant être signés en 2009, les besoins en crédits de paiement sont limités pour cette première année de mise en œuvre. Leurs montants sont amenés à progresser sur les deux années suivantes, en suivant le rythme de programmation habituel pour les dotations du FNADT, c’est-à-dire 15 % pour la première année, 30 % pour les deux années suivantes et 15 % pour la dernière année.

Pour les années 2010 à 2015, le besoin croissant de crédits de paiement destinés à couvrir les engagements pris dans le cadre de ce plan national d’accompagnement des territoires sera compensé par l’arrivée à terme de l’engagement de crédits jusqu’à présent destinés à financer les pôles d’excellence rurale et les contrats de site.

E.– LA PROMOTION DE L’ATTRACTIVITÉ DES TERRITOIRES

1.– L’action de l’Agence française pour les investissements internationaux

Conformément au décret n° 2001-1091 du 21 novembre 2001 relatif à son mode d’organisation et de fonctionnement, l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII) est chargée :

– de la promotion du territoire national auprès des investisseurs et des relais d’opinion ;

– de la prospection des investisseurs et des projets internationalement mobiles ;

– de la coordination entre entreprises, collectivités territoriales, agences de développement, administrations de l’État et prestataires de services, pour faciliter l’accueil des investissements internationaux et assurer la cohérence des propositions d’accueil des territoires ;

– de réaliser la veille et des études sur les investissements internationaux, sur les facteurs de leur localisation et de suivi du tableau de bord de l’attractivité.

a) Des moyens mis au service de la prospection…

Depuis 2006 et la nomination de son nouveau président, M. Philippe Favre, l’agence s’est engagée à se recentrer sur sa mission essentielle : la prospection d’investisseurs étrangers.

Lors de son audition par votre Rapporteur spécial, en septembre 2007, le président de l’agence avait fait part d’un objectif à la fois clair et ambitieux : tripler le nombre de rendez-vous pris avec les entreprises à l’étranger par rapport à 2006, soit passer de 1 800 à 6 500 rendez-vous dans l’année. L’objectif qui devrait être atteint à la fin de l’année 2008 est de 7 200 rendez-vous. Ces rendez-vous ont pour objectif principal de détecter de nouveaux projets d’investissement, mais servent aussi à sensibiliser les entreprises aux évolutions relatives au climat des affaires en France et à faire sa promotion.

Cet effort très important porté sur la prospection des investissements étrangers a été permis par la mise en place d’une profonde réorganisation opérationnelle dès la fin de l’année 2006, destinée à dégager davantage de synergies, poursuivie en 2007 et au premier semestre 2008.

Cette conquête de synergies a été rendue possible avec :

– la signature d’une convention d’objectifs et de moyens signée avec le ministère chargé de l’économie pour la période 2006-2008 ;

– la signature, le 15 octobre 2008, d’un nouveau contrat d’objectifs et de moyens pour la période 2009-2011 ;

– un effort de rationalisation dans la gestion immobilière. Les bureaux de l’agence sont désormais installés dans ceux des missions économiques, à l’exception de deux (sur 22 bureaux au total) ;

– le doublement de la force de prospection interne à l’agence, faisant passer le nombre de chargés d’affaires de 40 à 72, à effectif global constant (164 personnes) ;

– des méthodes de prospection plus large. Ne sont pas seulement visitées les entreprises qui s’orienteraient de toute façon vers la France, mais également celles qui n’ont pas choisi a priori la France comme destination de leurs investissements.

b) … et de l’aménagement du territoire

Dès 2007, de nouvelles priorités stratégiques ont été données à l’agence pour renforcer son rôle d’opérateur de l’aménagement du territoire. Ces priorités ont été rappelées et enrichies dans le nouveau contrat d’objectifs et de moyens pour 2009-2011.

Ce nouveau contrat prévoit explicitement que l’agence doit contribuer au rayonnement et à l’attractivité internationale des pôles de compétitivité. Sur cette thématique, l’agence s’est assignée des objectifs ambitieux : elle devait réaliser 800 entretiens en 2007, 1 100 entretiens en 2008 et 1 300 en 2009 ; les résultats de 2007 ont largement dépassé l’objectif, avec 1 112 entretiens.

Le couple « pôle de compétitivité–crédit d’impôt recherche » se révèle être un véritable atout pour le territoire français. La réforme du crédit d’impôt recherche applicable en 2008 est en effet un argument déterminant pour attirer les investissements étrangers.

Le nouveau contrat prévoit un autre objectif prioritaire : l’agence doit renforcer son action commerciale sur les projets relatifs à l’environnement et au développement durable. En participant au développement des éco-industries en France, elle doit contribuer à créer de nouvelles filières d’emplois et de compétitivité.

Enfin, concernant les territoires exposés aux mutations économiques, l’agence doit poursuivre son étroite collaboration avec la DIACT et son pôle « mutation et développement économique », pour identifier très en amont les entreprises en difficulté, et contribuer à la recherche de solutions opérationnelles dans les cas de reprises d’entreprises. Pour une efficacité optimisée, son effort est ciblé sur une quinzaine de dossiers prioritaires par an, pour lesquels son rôle est de faciliter l’organisation des contacts entre l’État, les collectivités locales et le repreneur potentiel.

En 2009, l’AFII est plus spécialement mobilisée pour assurer le suivi de cinq sites touchés par les restructurations de la Défense.

c) De bons résultats en 2007, de fortes incertitudes pour 2008

Sans rééditer le résultat exceptionnel de 2006 qui avait vu les chiffres atteindre un sommet historique de 40 000 emplois créés, l’année 2007 constitue une année favorable qui s’inscrit dans la tendance croissante observée depuis 2002, avec un nombre d’emplois créés de 34 517, en baisse de 13,7% par rapport à 2006, mais en hausse de 51 % par rapport à l’année 2002.

Le nombre de projets annoncés (624), bien qu’en baisse par rapport à 2006 (665), représente le troisième meilleur résultat obtenu depuis la tenue de statistiques débutée en 1993, après les années 2004 et 2005.

La taille moyenne des projets est de l’ordre de 55 emplois, en légère baisse par rapport à 2006. La part croissante des projets tertiaires, en moyenne de plus petite taille que les projets de production manufacturière, explique largement cette baisse de la taille moyenne. Les secteurs les plus dynamiques sont ceux de la logistique, de la recherche et développement, de la pharmacie et des sciences de la vie en général.

En 2008, la dégradation de la conjoncture économique mondiale et l’impact de la crise financière entraînent un climat moins favorable aux affaires. Confrontées à d’importantes difficultés, les banques ont rendu plus strictes les conditions d’accès au crédit. Parallèlement, les entreprises se sont mises en position d’attente, devant faire face à un réel ralentissement de la demande.

Dans ce contexte, les prévisions ne peuvent qu’être pessimistes et la baisse d’activité en terme d’investissement à anticiper pourrait être de l’ordre de 35 %. Pronostic confirmé par le fait que, depuis le début de l’année 2008, l’AFII n’a été en charge d’aucun grand projet structurant.

d) Le suivi des recommandations de la Cour des comptes

La Cour des comptes a rendu un rapport particulier en janvier 2008 sur les comptes et la gestion de l’agence pour les exercices 2002 à 2005. Elle ne constate aucune irrégularité, mais fait état de quelques points qu’il convenait de suivre plus particulièrement :

– Les mises à disposition de personnels

La Cour des comptes a souhaité une clarification de la situation de 25 agents de la DGTPE mis à disposition sur des tâches de l’AFII, soulignant que le maintien de ces mises à disposition était en contradiction avec l’autonomie de gestion dont doit jouir l’agence et conduisait à dissimuler des coûts réels de personnel. Au 1^er janvier 2009, ces emplois seront transférés à l’AFII.

– La situation financière de l’agence

L’AFII a la particularité d’être placée sous une double tutelle, celle du secrétariat d’État chargé de l’aménagement du territoire et celle du ministère chargé de l’économie. À ce titre, elle contribue à deux programmes : le présent programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire et le programme 134 Développement des entreprises.

Le total des crédits d’État versés à l’agence s’élève à 23,5 millions d’euros en 2009. La part du programme 112 est de 7,8 millions d’euros (inchangée par rapport à 2006), et celle du programme 134 s’élève à 15,7 millions d’euros (stable par rapport à 2008).

L’exercice 2007 marque une nette amélioration de la situation financière de l’agence :

– le volume global des charges est passé de 27 millions d’euros en 2007 à 19,2 millions d’euros en 2007 ;

– de plus, malgré la progression de 1 500 à 7 200 rendez-vous, le budget des frais de mission a connu une diminution de plus de 30 %.

En 2004, l’AFII a été chargée du pilotage d’une campagne au retentissement certain, la campagne Image en faveur de l’attractivité économique de la France, achevée en 2006 et dotée d’un budget spécifique de 30 millions d’euros. Cette campagne de promotion n’a pas été reconduite.

Le Gouvernement a en effet décidé d’internaliser toutes les actions de communication en intégrant les métiers de presse et de diffusion au sein même de l’agence. Cette réorganisation permet au Gouvernement de prélever sur le budget de l’AFII pour les trois prochaines années (2009-2011) un montant de 3 millions d’euros sur son fond de roulement.

Comme l’année passée, Votre Rapporteur spécial tient à souligner la faiblesse de la justification au premier euro de la subvention de l’AFII dans le présent projet annuel de performances. Aucune information n’est disponible sur la justification des crédits de fonctionnement.

2.– Le soutien aux agences partenaires de la DIACT

En 2009, les crédits nécessaires pour assurer le soutien aux agences de développement économique du réseau de la DIACT s’élèvent à 4,8 millions d'euros⁽²²⁾, en baisse de 56 % par rapport à 2003. Ce soutien concerne également l’association Entreprises, Territoires et Développement, et des associations nationales intervenant dans le domaine de l’aménagement du territoire.

Depuis juillet 2006, la DIACT accroît la sélectivité de son soutien et réduit graduellement ses financements, permettant ainsi une clarification des responsabilités avec les collectivités territoriales. Ce désengagement doit s’étaler jusqu’en 2011.

Le tableau suivant fait le point sur les montants de subventions versées aux associations du réseau de la DIACT depuis 2003.

SUBVENTIONS DE LA DIACT VERSÉES AUX ASSOCIATIONS PARTENAIRES

Source : DIACT.

III.– LA PRIORITÉ RESTE DONNÉE AU DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET ÉQUILIBRÉ DES TERRITOIRES

L’action 2 du programme correspond aux grandes politiques d’aménagement du territoire qui visent à assurer la cohésion sociale et territoriale et à favoriser un développement équilibré et durable des territoires.

A.– L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION 2

En 2009, elle devrait bénéficier de 170,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 188,8 millions d'euros en crédits de paiement, répartis de la façon suivante.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET ÉQUILIBRÉ DES TERRITOIRES ENTRE 2008 ET 2009

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances pour 2009.

Si la part relative de l’action 2 diminue en autorisations d’engagement entre 2008 (51,6 %) et 2009 (49,2 %), ces crédits de paiement restent supérieurs de 65 % à ceux de l’action 1.

Les crédits d’intervention de cette action couvrent :

– les engagements pris au titre des contrats de projets État-régions 2007–2013 ;

– les engagements nationaux du FNADT concernant le soutien aux pôles d’excellence rurale ;

– le soutien au réseau de la DIACT.

B.– LE FONDS NATIONAL D’AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE

Le fonds d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) est, avec la PAT, l’instrument financier majeur du programme.

1.– Ses missions

Le FNADT, créé par la loi d'orientation du 4 février 1995, regroupe les crédits précédemment éclatés en cinq fonds consacrés aux interventions pour l'aménagement du territoire, à la restructuration des zones minières, à la délocalisation des entreprises, à l'aide aux initiatives locales pour l'emploi, au développement de la montagne et à l'aménagement rural.

Ses crédits sont répartis en deux sections :

– une section générale. Sa gestion se fait au niveau national par décisions prises par le Premier ministre en CIADT ou en réunion interministérielle. Elle a vocation à financer de grands projets, pour lesquels la subvention FNADT doit être supérieure à 300 000 euros. Le choix des financements tient compte de l’importance ou de l’exemplarité des projets proposés et de leur cohérence avec les priorités définies dans le cadre de la politique d’aménagement du territoire ;

– une section locale, elle-même divisée en une section locale contractualisée, dénommée section locale CPER car elle regroupe les crédits liés aux engagements des contrats de plan État-régions, devenus contrats de projets État-régions, et une section libre d’emploi.

La section locale CPER est un des instruments de financement de la part dévolue à l’État dans le volet territorial des CPER. Sont notamment concernés les projets dits de territoire (réseaux de ville, parcs naturels régionaux, contrats de pays et d’agglomération). Dans le cadre du volet régional des CPER, cette section participe à des actions plus spécifiques (développement des nouvelles technologies de l’information et de la communication, reconversion des zones sinistrées,…), aux programmes interrégionaux contractualisés ainsi qu’aux conventions interrégionales de massif.

La section libre d’emploi correspond à des crédits délégués aux préfets de région. Elle intervient dans l’accompagnement des restructurations industrielles et dans la modernisation et l’amélioration des services publics locaux.

2.– Une situation financière assainie et stabilisée

Le tableau suivant retrace l’évolution des crédits du FNADT depuis 2005.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU FNADT

(crédits ouverts, en millions d’euros)

Source : DIACT.

Les dotations en crédits de paiement ont progressé constamment entre 2003 et 2007 (+ 68 %). Cette tendance marque un temps d’arrêt en 2008 avec un montant de crédits ouverts en légère baisse de 8,5 %, pour des raisons liées à la contrainte budgétaire mais aussi pour prendre en compte la baisse de la dette du FNADT.

Le tableau suivant met en évidence le désendettement amorcé du FNADT.

ÉVOLUTION DE LA DETTE EXIGIBLE DU FNADT DEPUIS 2006

(en millions d’euros)

Source : DIACT.

En deux ans, les restes à payer du FNADT ont fortement diminué : de près de 740 millions en 2006, ils sont estimés à un montant prévisionnel de 580 millions d’euros à la fin de l’année 2008, soit une réduction de 22 %, le besoin de paiement s’échelonnant entre 2009 et 2011.

Votre Rapporteur spécial ne peut que se réjouir de cette évolution tout à fait positive. Toutefois, des situations locales de tension peuvent persister. Dans ce cas, elles sont gérées en concertation avec la DIACT et les responsables de BOP, de façon à donner la priorité au remboursement des maîtres d’ouvrage dont la situation financière est la plus fragile (petites communes, associations), et au paiement des projets co-financés par les fonds européens pour éviter le risque de dégagement d’office des crédits.

C.– LES PÔLES D’EXCELLENCE RURALE

a) L’évaluation des pôles est attendue avant la fin de l’année 2008

Pendante de celle engagée avec les pôles de compétitivité, la politique des pôles d’excellence rurale (PER) est basée sur la conviction que les territoires ruraux ⁽²³⁾ constituent des réservoirs de croissance et d’excellence au niveau national.

Depuis leur lancement en 2005, 379 pôles ont été labellisés. Les projets sélectionnés représentent un investissement de 1,2 milliard d’euros et devraient permettre la création de 35 000 emplois, dont 13 000 directs. La part totale du FNADT s’élève à 117 millions d’euros sur un engagement total de l’État de 235 millions d’euros.

De l’avis du Délégué interministériel auditionné par votre Rapporteur spécial, le concept de PER est bon : bien mis en œuvre, il instaure une véritable dynamique d’attractivité sur le territoire sur lequel il est implanté.

Dans cette action, l’État a rempli son rôle d’initiateur. Il convient maintenant de renforcer la dynamique installée et de promouvoir les partenariats publics-privés, de façon à répartir les sources de financement.

À l’instar de ce qui a été fait pour les pôles de compétitivité, un bilan du dispositif est actuellement en cours, mené conjointement par la DIACT et un cabinet d’étude extérieur.

Les informations disponibles à ce jour sont présentées dans les tableaux suivants.

Source : DIACT.

Face à la faiblesse des taux d’engagement, le secrétariat des PER a adressé aux préfets de département, le 27 juin 2008, une circulaire rappelant la nécessité d’engager juridiquement tous les PER avant le 31 décembre 2008 et de réaliser toutes les opérations avant le 31 décembre 2009.

Six PER ont fait l’objet d’un abandon, ramenant leur nombre désormais à 373.

b) Donner un nouvel élan au dispositif

Le lancement d’un nouvel appel à projets est à l’étude pour 2009. Un groupe de travail doit être prochainement mis en place pour définir un nouveau cahier des charges.

L’objectif est de favoriser les projets de mutualisation de services publics. Ainsi, les projets liés à la mise en place des relais de services publics (La Poste, ANPE, ASSEDIC…) seront davantage pris en compte, 4 millions d’euros seulement ayant été apportés depuis deux ans à la centaine de pôles ayant mis en avant cette thématique. Une attention particulière doit également être portée aux maisons médicales, l’attente en matière de santé étant la plus forte parmi les attentes des Français.

c) Le maintien d’un circuit de financement particulier

Comme en 2007 et 2008, l’ensemble des crédits (issus du FNADT et des autres programmes contributeurs) est centralisé dans le budget opérationnel central du programme. Á partir du 1^er janvier 2009, ils seront gérés par l’agence de services et de paiements (ASP), qui résulte de la fusion entre le CNASEA (qui en a assuré la gestion jusqu’en 2008 en vertu d’une convention passée avec la DIACT) et l’agence unique de paiements (AUP).

La contribution du présent programme en 2009 s’élève à 19,2 millions d’euros en autorisations d’engagement (30 millions d'euros en 2008) et 35 millions d’euros en crédits de paiement (33 millions d'euros en 2008).

D.– DES ACTIONS POUR UNE MEILLEURE DIFFUSION DES TECHNOLOGIES DE L’INFORMATION ET DE LA COMMUNICATION

1.– L’état du développement de l’économie numérique sur le territoire

a) La couverture du territoire en Internet haut débit

Au second trimestre 2008, le haut débit est accessible à plus de 98 % de la population, pour l’essentiel grâce à la technologie ADSL.

Les zones blanches correspondent à moins de 2 % des accès (1,7 % exactement), soit environ 550 000 foyers. Avec 15,8 millions d’accès ADSL dont la moitié en dégroupage, la France bénéficie d’un taux d’équipement en haut débit parmi les plus élevés d’Europe.

Néanmoins, les objectifs de couverture de 100 % du territoire à la fin de l’année 2007 n’ont pas été tenus.

En réaction, le Gouvernement a installé le 3 juin 2008 un comité pour la couverture numérique du territoire.

Celui-ci est chargé d’examiner avant la fin de cette année quelques questions stratégiques telles que :

– les modalités d’organisation du financement de la solidarité entre les territoires dans le déploiement du très haut débit ;

– le rôle des acteurs publics et privés dans la montée en débit ;

– la complémentarité des réseaux et des technologies pour assurer la montée en débit équitable sur les territoires ;

– la gouvernance territoriale des projets de déploiement du très haut débit dans les territoires.

b) L’identification des zones blanches

Pour articuler au mieux leurs interventions avec celles des opérateurs, les collectivités ont besoin de disposer d’informations pertinentes sur les réseaux et services présents sur leurs territoires. Cette connaissance est essentielle pour optimiser les investissements et les choix techniques mais également pour concevoir une stratégie assurant la cohérence des réseaux d’initiative publique.

C’est cette demande par les collectivités d’un cadre juridique pour la connaissance des réseaux qui a été prise en compte dans la loi n° 2008–776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie. Celle-ci prévoit en effet la communication gratuite aux collectivités des informations relatives à l’implantation et au déploiement des infrastructures et réseaux sur leur territoire. Le décret d’application de ce dispositif est en préparation au sein du Comité pour la couverture numérique du territoire.

Ce dernier prépare également un second décret, pris en application de l’article L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques, prévoyant la publication par les opérateurs d’informations précises sur les services disponibles en un point du territoire. Ces informations prendront la forme de cartes numériques précises mises à jour tous les six mois.

Ces projets de décret ont été mis en consultation publique. Ils devraient être publiés avant la fin de l’année 2008.

c) Le point sur l’engagement financier de l’État

Depuis 2002, les investissements sur les réseaux d’initiative publique sont estimés à 2,1 milliards d’euros, dont près de 50 % (environ 1 milliard d’euros) pris en charge par les investisseurs privés et près de 34 % (700 millions d’euros) pris en charge par les collectivités territoriales.

L’État et l’Europe, au travers des fonds européens (200 millions d’euros) et des contrats de plan État-régions (200 millions d’euros) ont assumé 16 % de ce financement.

Sur la période 2007–2013, 300 millions d’euros doivent être consacrés par l’État à l’aménagement numérique des territoires :

– 200 millions d’euros au titre des fonds européens ;

– 100 millions d’euros au titre des contrats de projets État-régions, dans le cadre du volet territorial.

2.– La couverture du territoire en téléphonie mobile

a) La couverture des dernières communes « orphelines »

Le plan de couverture des zones blanches, lancé par le Gouvernement en 2003, visait à couvrir en téléphonie mobile (de deuxième génération ou 2 g) plus de 3 000 communes sur lesquelles aucun des trois opérateurs (SFR, Orange et Bouygues Telecom) n’était présent lors de la signature de la convention nationale du 13 juillet 2003.

Ce programme de couverture se décompose en deux phases :

– la phase I, financée par l’État et visant à couvrir environ 1 800 communes avec 1 250 sites ;

– la phase II, entièrement financée par les opérateurs et visant à couvrir 1 200 communes avec environ 930 sites.

Au 30 juin 2008, sur les 3 072 communes initialement recensées, 2 774 communes sont couvertes (1 024 sites de la phase I et 763 sites de la phase II).

L’État a affecté une enveloppe de 44 millions d'euros à la phase I.

Le coût total du plan de couverture s’élève à 600 millions d’euros : 150 millions financés par chacun des trois opérateurs, et 150 millions financés par l’État, les régions, les départements et les communes.

L’ampleur des résultats atteints est considérable mais les objectifs fixés d’une couverture totale des communes à la fin de l’année 2007 n’ont finalement pu être tenus.

Les causes de ce retard se trouvent principalement dans les spécificités du territoire français (à la fois très étendu et avec une faible densité démographique), d'une part, et à des lenteurs administratives d'autre part, puisque l'installation d'une antenne prend en moyenne 24 mois après identification d'une implantation adaptée.

Jugeant la situation « inacceptable »⁽²⁴⁾, le secrétaire d’État Hubert Falco s’est engagé, le 10 septembre 2008, en présence des trois opérateurs, de l'Autorité de régulation des communications électroniques (ARCEP) et de l'Association des maires de France (AMF) à finaliser la couverture du territoire en téléphonie mobile.

Il s'agit de parvenir à une couverture totale des 364 dernières communes françaises encore « orphelines », représentant entre 10 000 et 20 000 habitants, à l’horizon 2011, avec comme objectif intermédiaire d’atteindre une couverture de 80 % avant la fin 2010.

Pour couvrir ces 364 communes, 10 millions d’euros doivent être investis par les opérateurs et 6,2 millions d’euros sont issus du FNADT.

b) La couverture des axes de transport prioritaires

La couverture des axes de transport prioritaires par les opérateurs mobiles est une obligation dont le principe a été inscrit dans ce même plan de couverture des zones blanches du 15 juillet 2003.

Le 27 février 2007, la signature d’un accord national pour la couverture des axes de transport prioritaires par les réseaux de téléphonie mobile a défini la notion d’axe de transport prioritaire pour permettre l’application des dispositions des autorisations GSM des opérateurs.

Les opérateurs doivent avoir achevé d’ici 2010 la couverture des autoroutes et des routes sur lesquelles le trafic est supérieur à 5 000 véhicules par jour en moyenne, ainsi que des axes reliant au sein de chaque département la préfecture aux sous-préfectures.

L’ARCEP doit également faire un point d'étape début 2009 sur l’état d’avancement de la couverture des axes de transport prioritaires.

3.– Le développement de l’accès au haut débit mobile

a) La couverture en téléphonie mobile de troisième génération

La couverture 3 g en France métropolitaine atteint aujourd’hui 70 % de la population. Néanmoins, plus de la moitié du territoire reste encore exclue des réseaux du haut débit mobile.

Face à ce constat, plusieurs mesures ont été prises :

– l’autorisation donnée en février 2008 aux trois opérateurs mobiles de réutiliser pour la 3 G les fréquences de la bande 900 Mhz est aujourd’hui effective ;

– les sanctions du non respect des obligations de déploiement souscrites par les opérateurs dans le cadre de leur licence ont été adaptées (par la loi de modernisation de l’économie) ;

– la mise en place d’un réseau rural de téléphonie mobile de troisième génération. Afin d’assurer la couverture complète des territoires, la loi de modernisation de l’économie prévoit que les opérateurs doivent mutualiser leurs investissements à partir d’un seuil de couverture défini par l’ARCEP. Ce réseau rural a pour but d’éviter l’émergence de zones blanches de la 3 G, comme celui que connaît encore actuellement la France pour la 2 G.

b) L’accès à l’Internet très haut débit

Les nouveaux usages de l’Internet sont particulièrement consommateurs en débit : le partage de fichiers multimédia en ligne, la télévision à la demande, les échanges de photos, nécessitent des débits sans cesse croissants et la mise en œuvre de nouveaux réseaux : le très haut débit (troisième génération ou 3 G).

Pour faire de la France un leader en matière de très haut débit, la loi de modernisation de l’économie a mis en place un cadre propice à l’investissement :

– un « droit à la fibre optique » a été mis en place ;

– le pré-câblage obligatoire à partir de 2010 de tous les immeubles neufs a été instauré ;

– une obligation de mutualisation des réseaux a été établie. Ce point de mutualisation, implanté à l’extérieur des limites des propriétés (sauf les cas définis par l’ARCEP), doit permettre aux opérateurs tiers de se raccorder et aux consommateurs de bénéficier de toutes les offres concurrentes.

4.– La poursuite du développement de la télévision numérique terrestre

Lancée le 31 mars 2005, la télévision numérique terrestre (TNT) permet d’avoir accès à 18 chaînes gratuites en qualité numérique.

Son extension se poursuit : le taux de couverture national de la TNT atteint 82,2 % de la population en juillet 2008. L’engagement de parvenir à une couverture de 89 % de la population d’ici la fin de l’année 2008 doit pouvoir être tenu.

L’objectif est de parvenir à une couverture de 100 % de la population avant le 30 novembre 2011.

Si la couverture du territoire par la TNT est un facteur important, le taux de pénétration, c’est-à-dire le nombre de foyers utilisant réellement les services de la TNT, doit être suivi avec attention.

La pénétration de la TNT progresse : 57,8 % des foyers avaient au moins un poste de télévision recevant la télévision numérique, soit par le satellite, soit par le câble ou l’ADSL, soit par la TNT, au mois de juillet 2008, soit une progression de 18 % en un an.

29,9 % des foyers recevaient à la même période la télévision numérique sur tous leurs postes, soit une progression de 11 % en un an.

70,1 % des foyers dépendent donc des accès analogiques (antenne râteau, câble ou satellite) pour au moins un poste.

Pour accélérer le rythme, plusieurs mesures sont prévues dans le plan de développement de l’économie numérique présenté ci-après.

5.– Le plan France Numérique 2012

Le 20 octobre 2008, le secrétaire d’État chargé du développement de l’économie numérique a présenté son plan de développement de l’économie numérique, intitulé « France Numérique 2012 », dont l’objectif central est de faire de la France une des grandes nations numériques à horizon 2012.

Ce plan a été préparé à l’issue des « Assises du numérique », tenues entre le 1^er juin et le 15 juillet 2008, au cours desquelles 27 axes de proposition ont été analysés. Cette concertation a suscité un véritable engouement, permettant de faire remonter de nombreuses contributions, grâce à plus de 130 ateliers, à un site Internet où les propositions pouvaient être librement discutées, et ont donné lieu à 250 forums de discussion.

Ce plan propose une série de 154 actions, articulées autour de quatre priorités fortes :

– permettre à tous les Français d'accéder aux réseaux numériques ;

– développer la production et l'offre de contenus numériques ;

– accroître et diversifier les usages et les services numériques dans les entreprises, les administrations, et chez les particuliers ;

– moderniser notre gouvernance de l'économie numérique.

a) La mise en place d’un droit à l’Internet haut débit pour tous

L’objectif du Gouvernement est que 100 % de la population aient accès au haut débit d’ici 2012. Pour l’atteindre, les mesures suivantes seront engagées :

b) Éviter la fracture lors du passage au tout numérique audiovisuel

Pour que l’objectif de basculement dans le tout numérique audiovisuel soit respecté avant la date du 30 novembre 2011, tous les pouvoirs publics seront mobilisés.

L’objectif est de donner à tous les foyers français les moyens de se convertir à la télévision numérique et d’accéder aux nouveaux réseaux de communication. À cette fin, le Groupement d’intérêt public (GIP) France Télé Numérique sera chargé de la mise en œuvre des actions suivantes :

E.– LES ACTIONS AU SERVICE DE L’OFFRE DE SERVICES PUBLICS

1.– La poursuite de la politique de labellisation des Relais de services publics

Initiée en 2006, la politique de labellisation de Relais de Services publics (RSP), co-piloté par la direction générale de la Modernisation de l’État et la DIACT, doit contribuer à faciliter l’accès des usagers aux services publics et à renforcer le maillage du territoire, notamment en milieu rural.

En 2008, ce sont 110 RSP qui ont été labellisés dans un peu moins de 40 départements. L’objectif est d’en labelliser 25 autres au cours de l’année 2009.

Le coût total de cette politique est estimée à ce jour à 4 millions d’euros (financés pour partie par le FNADT).

2.– La Poste : un réseau qui participe aux politiques d’aménagement et de développement équilibré des territoires.

La loi n° 2005–516 du 20 mai 2005 relative à la régulation des activités postales a posé le principe de la participation de La Poste à l’aménagement du territoire au moyen de son réseau de points de contact (17 000 à ce jour), en complément de ses obligations de service universel.

La règle d’accessibilité au titre de l’aménagement du territoire fixée dans la loi indique que « sauf circonstances exceptionnelles, pas plus de 10 % de la population d'un département ne peut se trouver éloignée de plus de cinq kilomètres et de plus de vingt minutes de trajet automobile, dans les conditions de circulation du territoire concerné, des plus proches points de contact de La Poste ».

Cette norme d’accessibilité est respectée dans la plupart des départements, à l’exception de quelques uns où une augmentation du nombre de points de contact est nécessaire.

Grâce à l’implantation d’une part importante de ses points de contact dans les zones urbaines sensibles (plus de 1 000 points de contact en ZUS et en zone limitrophe de ZUS) ainsi que dans les zones de revitalisation rurale ou de montagne (plus de 8 000 points de contact), La Poste contribue également au développement territorial local et à la politique de la ville.

Le nouveau contrat de service public de La Poste a été signé le 22 juillet 2008 pour la période 2008-2012.

Il prévoit que La Poste veille à favoriser la mise en place d’une politique d’ancrage territorial à travers notamment sa politique de responsabilité sociétale d’entreprise et de développement durable, telle que définie dans le plan stratégique du groupe « Performance et Confiance » pour les années 2008-2012. Le développement d’une politique de diversification des offres de services et d’ancrage territorial peut prendre différentes formes dont :

– la participation à des projets de développement local ;

– le soutien à des projets de déploiement de services dématérialisés, mutualisés et adaptables aux besoins de chaque collectivité et de chaque public ;

– l’engagement de plateformes de services mutualisés ;

– La participation à des réseaux proposant des services d’intérêt général à la population notamment dans les territoires les moins accessibles.

La Poste est amenée à connaître d’ici 2011 des évolutions profondes de son cadre d’activité, liée à la libéralisation totale du marché du courrier et aux nouvelles réglementations déjà intervenues dans le domaine des services financiers.

Lors de son audition par votre Rapporteur spécial, le secrétaire d’État M. Hubert Falco a bien insisté sur la détermination du Gouvernement à ce que La Poste poursuive ses missions d’aménagement du territoire et indiqué que le nombre de relais contact et la qualité du service public offert n’étaient pas négociables.

Plus largement, le secrétaire d’État souhaite relancer la Charte pour l’organisation des services publics, signée en 2006 entre l’État, les collectivités territoriales et des opérateurs. Des négociations sont en cours pour tenter d’associer de nouveaux opérateurs, tels que GDF.

IV.– LA POURSUITE DES POLITIQUES CONTRACTUALISÉES

A.– LA POLITIQUE CONTRACTUELLE MENÉE AVEC LES RÉGIONS

1.– Le bilan des contrats de plan 2000-2006

Le montant des engagements de l’État dans les contrats de plan État-régions (CPER) pour la période 2000-2006 s’élève à 19,5 milliards d’euros (18,9 milliards d’euros pour les contrats régionaux et 600 millions d’euros pour les programmes interrégionaux, c’est-à-dire les plans fleuves et les contrats de massifs).

82,7 % des montants contractualisés ont été effectivement délégués à la fin de l’année 2007, soit 16,2 milliards d’euros.

Plus de 90 % de ces crédits délégués par les ministères ont été engagés. Les 10 % manquants s’expliquent notamment par le report de réalisation de certaines opérations, pour des raisons juridiques ou techniques. Par ailleurs, certains projets prêts qui n’avaient pu être financés dans le cadre de ces contrats de plan 2000-2006 ont pu, sous réserve d’éligibilité, être reprogrammés dans les nouveaux contrats de projets 2007-2013.

Les différences entre les régions restent limitées, les taux d’engagement de la plupart des régions se situent dans une fourchette très proche de la moyenne nationale de 82,7%. Le bilan est récapitulé en annexe n° 3 du présent rapport spécial.

Un an après la fin de la programmation 2000-2006, le taux de mandatement des crédits atteint 68 % des crédits effectivement délégués par les ministères aux régions.

En 2007, le Gouvernement a fait un effort substantiel afin de respecter les engagements financiers pris au titre des contrats de plan 2000-2006 et de permettre leur clôture dans les délais prévus.

À ce titre, plusieurs initiatives ont été prises :

– la mobilisation de crédits de paiement supplémentaires du FNADT dès la fin de l’année 2006 ;

– la prolongation d’une année des possibilités d’engagement dans le cadre des contrats de pays ou d’agglomérations du volet territorial ;

– le principe de réalisation à 100 % des engagements financiers, sans limitation de durée, dans le domaine routier.

En conséquence, ce taux de 68 % d’exécution des crédits de paiement sera amené à croître jusqu’à la fin de l’année 2008.

2.– Les contrats de projets État-régions 2007-2013

a) Rappel du cadre réglementaire

Le gouvernement a décidé, lors du CIACT du 6 mars 2006, de lancer une nouvelle génération de contrats pour la période 2007-2013, dénommés « contrats de projets État-régions » (CPER) en tirant les enseignements de la mise en place de la précédente génération. Les principes suivants ont donc été retenus : une définition des objectifs plus clairs, des contenus plus resserrés, des projets mieux étudiés, un partenariat plus efficace pour une meilleure garantie du respect des engagements.

Le caractère stratégique des nouveaux contrats s’inscrit dans les orientations fixées par les conseils européens de Lisbonne et de Göteborg en faveur de l’innovation et du développement durable qui doivent également structurer les programmes opérationnels (PO) européens sur la période 2007-2013. Il se traduit de ce fait par le resserrement des champs d'action autour de trois objectifs qui sont la promotion de la compétitivité et de l’attractivité des territoires, la prise en compte de la dimension environnementale du développement durable et la contribution à la cohésion sociale et territoriale.

À l’inverse, le Gouvernement a décidé de ne pas maintenir un volet relatif aux investissements routiers, pour bien marquer sa volonté de privilégier les modes de transport alternatifs à la route dans une perspective de développement durable et pour tenir compte de la récente décentralisation dans ce domaine. De même, sauf exception résultant de la négociation locale, il a décidé d’exclure d’autres domaines tels que l’installation des jeunes agriculteurs, l’enseignement scolaire, les actions en faveur du tourisme. Le Gouvernement a par ailleurs décidé que les contrats seraient composés prioritairement de projets d'investissement d’envergure nationale, susceptibles de créer des effets d’entraînement importants pour les économies régionales.

Un volet territorial a été maintenu, pour un montant estimé à 2,5 milliards d’euros, dont 60 % financés par les conseils régionaux et 40 % par l’État. Concernant cette part de l’État, le FNADT y contribue à hauteur de 55 %.

b) Le cadre financier

Cette programmation concerne au total 26 contrats régionaux et 10 contrats interrégionaux, donc 5 pour les massifs, et 5 pour la gestion des bassins fluviaux.

L’état récapitulatif des engagements financiers par région figure en annexe n° 4 du présent rapport spécial.

Le montant total des crédits s’élève à près de 29,2 milliards d’euros, financé à hauteur de 15,3 milliards d’euros par les régions et les autres collectivités signataires. La part de l’État s’élève quant à elle à 12,7 milliards d'euros.

Un tableau récapitulatif de la ventilation par ministère des autorisations d’engagement et de crédits de paiement figure en annexe n° 5 du présent rapport spécial.

Le taux d’avancement en autorisations d’engagement de 2007 atteint 10,2 %, un niveau sensiblement inférieur au taux annuel théorique de 14,3 %, mais qui s’explique largement par le fait que 2007 est l’année de démarrage de la programmation.

Le taux d’avancement prévisionnel en 2008 devrait atteindre 11,9 %, en légère accélération par rapport à 2007. Le taux cumulé pour les années 2007 et 2008 est donc de 22,1 % (pour un taux théorique de 28,5 %).

Pour 2009, la dotation au titre des contrats de projets en crédits de paiement s’élève à 156 millions d'euros (175 millions en 2008). 52,5 % doivent permettre de couvrir les engagements pris antérieurement au cours de la programmation 2000-2006 (contre 75 % en 2008).

Les crédits prévus pour couvrir la période 2009-2011 s’élèvent à 495 millions d’euros en autorisations d’engagement, soit 165 millions d’euros par an, un niveau conforme aux prévisions de la programmation.

c) La mise en place d’une Instance nationale d’évaluation

Le 18 avril 2008, la DIACT et l’Association des régions de France (ARF) ont installé l’Instance nationale d’évaluation des contrats de projets État-régions et des programmes opérationnels (PO) cofinancés par le fonds européen de développement régional (FEDER), pour la période 2007-2013.

Cette instance, présidée par M. Maurice Baslé, professeur des universités à la faculté des sciences économiques de Rennes 1, est composée de trois collèges :

– un collège de neuf représentants de l’État, associant les différents ministères concernés par les CPER et les PO ainsi qu’un secrétaire général aux affaires régionales (SGAR) ;

– un collège de neuf représentants des régions ;

– un collège de douze personnalités qualifiées comprenant deux représentants des grandes associations d’élus (Assemblée des départements de France, Association des maires de France), un représentant du Conseil économique et social, un représentant de l’Assemblée des CESR de France, un représentant de la Cour des comptes et cinq représentants de la communauté scientifique et universitaire.

Les missions de l’Instance sont les suivantes :

– contribuer aux dispositifs régionaux d’évaluation, sous forme d’échanges de bonnes pratiques, de mise à disposition d’experts, de recommandations méthodologiques en vue d’articuler les travaux afin que leur synthèse soit possible… ;

– conduire en propre un cadre national d’évaluation portant sur un petit nombre de thématiques ou de politiques, analysées au plan national ou à l’échelle d’un ensemble de régions volontaires ;

– consolider les travaux menés aux échelles nationales ou régionales, au travers de synthèses destinées à l’information des partenaires, du Parlement français ou européen, de la Commission européenne et plus largement du public ;

– articuler ces travaux d’évaluation avec ceux menés dans le cadre des autres programmes européens (FSE, FEADER, FEP, etc.) ;

– informer les instances nationales de pilotage stratégique des PO et CPER et leur proposer notamment les suites à donner (en particulier le groupe de suivi stratégique national du cadre de référence stratégique national) ;

– établir un bilan des évaluations réalisées et des suites qui ont été données aux recommandations.

Son budget total s’élève à 2,5 millions d’euros par an (dont 150 000 euros au niveau national pour lancer ses propres évaluations et assurer le fonctionnement de l’instance) : 1,6 million d’euros sont financés à part égale par l’État et par les régions, et 900 000 euros sont issus du FEDER (crédits d’assistance technique nationale ou régionale).

3.– La politique de la montagne

a) Les conventions interrégionales de massifs 2007-2013