N^° 1198

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 16 octobre 2008

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2009 (n° 1127),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 38

RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Rapporteur spécial : M. Marc LAFFINEUR

Député

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SYNTHÈSE 9

INTRODUCTION 15

PREMIÈRE PARTIE : L’APPLICATION DE LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE AUX CONCOURS DE L’ÉTAT 19

I.– LA PREMIÈRE APPLICATION DE L’ÉVOLUTION NORMÉE DU PÉRIMÈTRE DES CONCOURS AUX COLLECTIVITÉS LOCALES EN 2009 19

A.– DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ AU CONTRAT DE STABILITÉ 20

1.– Du contrat de croissance et de solidarité en 2007… 20

2.– … au contrat de stabilité en 2008 21

a) L’élargissement de l’enveloppe normée et son indexation sur l’inflation 21

b) Le maintien de la règle de progression de la DGF comme l’inflation et 50 % de la croissance du PIB en 2008 23

B.– L’INTRODUCTION D’UN PÉRIMÈTRE NORMÉ COMPRENANT L’ENSEMBLE DES CONCOURS DE L’ÉTAT SUR LA PÉRIODE 2009-2011 24

1.– Les concours aux collectivités locales ne peuvent plus être exonérés de l’effort de redressement des comptes publics 24

2.– 2009 : première année d’application de l’évolution normée du périmètre des concours aux collectivités locales 25

II.– LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES EN 2009 : PRIORITÉ À L’INVESTISSEMENT ET À LA PÉRÉQUATION 26

A.– LA PRIORITÉ À L’INVESTISSEMENT À TRAVERS LA PROGRESSION DU FONDS DE COMPENSATION POUR LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE (FCTVA) 28

B.– LA POURSUITE DE L’OBJECTIF DE PÉRÉQUATION A TRAVERS LA RÉFORME DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT(DGF) 29

1.– La dotation globale de fonctionnement en 2008 30

a) La dotation globale de fonctionnement des communes et des groupements 31

b) La dotation globale de fonctionnement des départements 34

c) La dotation globale de fonctionnement des régions 36

2.– L’alignement de l’évolution de la DGF sur les règles générales applicables aux dépenses de l’État en 2009 37

3.– L’avenir de la péréquation : le renforcement de la solidarité en faveur des plus défavorisés 39

C.– LE GEL CORROLAIRE DES PRINCIPALES DOTATIONS DE FONCTIONNEMENT ET D’ÉQUIPEMENT 42

1.– Le gel des dotations d’équipement 42

a) La dotation spéciale pour le logement des instituteurs 42

b) La dotation élu local 44

c) La compensation de la suppression de la part salaire des Fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle 44

d) Le fonds « catastrophes naturelles » 45

2.– Le gel des dotations d’investissement 45

a) Les DRES et DDEC 46

b) Le prélèvement au titre des amendes forfaitaires de police 46

D.– L’ÉLARGISSEMENT NÉCESSAIRE DES VARIABLES D’AJUSTEMENT DU PÉRIMÈTRE NORMÉ 48

1.– La variable d’ajustement historique : La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) 49

2.– Les nouvelles variables d’ajustement : les compensations d’exonération de fiscalité locale 50

E.– LES AUTRES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES 52

1.– Le prélèvement sur recettes de l’État au titre de la compensation des pertes de base de taxe professionnelle 52

2.– Le fonds de mobilisation départemental pour l’insertion 52

DEUXIÈME PARTIE : LA MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 53

I.– LES PROGRAMMES DE LA MISSION, LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS POUR 2009 53

A.– LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR QUATRE PROGRAMMES COMPOSITES 53

B.– LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE ASSOCIÉS À LA MISSION 56

1.– Des crédits qui se prêtent mal à une logique de responsabilisation sur des objectifs et indicateurs de performance 56

2.– Les indicateurs de performance de l'action n° 1 du programme 119 Soutien aux projets des communes et groupements de communes 58

3.– Les indicateurs de performance du programme 122 Concours spécifiques et administration 59

II.– LES DOTATIONS BUDGÉTAIRES DE LA MISSION 60

A.– LA DOTATION GLOBALE D’ÉQUIPEMENT 60

1.– La dotation globale d’équipement des communes 60

2.– La dotation globale d’équipement des départements 62

B.– LA DOTATION DE DÉVELOPPEMENT RURAL 62

C.– LES CONCOURS SPÉCIFIQUES OU NOUVEAUX DU PROGRAMME 119 64

1.– Le concours « régisseurs de police municipale » 64

2.– Les nouvelles dotations du programme 119 pour 2009 65

a) La dotation forfaitaire titres sécurisés 65

b) La dotation de développement urbain 66

D.– LES DOTATIONS DE DÉCENTRALISATION 66

1.– La DGD des communes (programme 119, action n° 2) 67

2.– La DGD des départements (programme 120 action n° 2) 67

3 .–La DGD des régions (programme 121, action n° 2) 69

a) L’évolution d’ensemble 69

b) La DGD Corse 70

c) La DGD syndicats des transports d’Ile-de-France 71

E.– LE PROGRAMME 122 CONCOURS SPÉCIFIQUE ET ADMINISTRATION 72

1.– L’action n° 1 aides exceptionnelles aux collectivités territoriales 72

a) Les subventions aux communes minières 72

b) Les subventions aux communes en difficulté 72

c) La reconstruction de ponts détruits par faits de guerre 72

d) Les subventions pour travaux divers d’intérêt local 73

e) Aides aux communes concernées par le redéploiement territorial des armées 73

2.– L’action n° 2 Administration des relations avec les collectivités territoriales 73

a) Les dépenses de fonctionnement 73

b) La DGD affectée au programme Concours spécifique et administration 75

TROISIÈME PARTIE : L’APPROFONDISSEMENT DE LA DÉCENTRALISATION 77

I.– LA POURSUITE EN 2009 DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCE S’OPÈRE EN DEHORS DU PÉRIMÈTRE NORMÉ 78

A.– LES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX DÉPARTEMENTS 78

1.– Les transferts de compétences intervenus en 2005 78

2.– Les compétences transférées en 2006 et en 2007 79

a) La recentralisation de la politique sanitaire 79

b) Le transfert du réseau routier 79

3.– Les compétences transférées en 2008 et 2009 79

B.– LES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX RÉGIONS 80

1.– Les compétences transférées en 2005 80

2.– Les compétences transférées en 2006 80

3.– Les compétences transférées en 2007 81

4.– Les compétences transférées en 2008 82

C.– LES TRANSFERTS DE PERSONNEL AUX DÉPARTEMENTS ET AUX RÉGIONS 82

II.– LA MONTÉE EN CHARGE DES DÉPENSES SOCIALES POUR LES DÉPARTEMENTS 84

A.– LA COMPENSATION FINANCIÈRE DES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES AUX DÉPARTEMENTS 84

1.– Des transferts de compétences financés par une fraction de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance 84

2.– Des transferts de compétences financés par une fraction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers 85

B.– LA MONTÉE EN CHARGE DES DÉPENSES SOCIALES 85

1.– La mise en place de la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie a consolidé le financement de l’allocation personnalisée d’autonomie 85

2.– La compensation financière aux départements du transfert du RMI 88

a) Le transfert d’une fraction de TIPP 88

b) La création du fonds de mobilisation départemental pour l’insertion (FMDI) 89

c) La mensualisation des versements de TIPP à compter de 2006 90

d) Les effets positifs de la politique d’insertion des départements 91

e) Une nouvelle fraction de TIPP 94

f) L’expérimentation du revenu de solidarité active 94

3.– Le transfert de la prestation de compensation du handicap 97

III.– LA COMPENSATION FINANCIÈRE DES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES AUX RÉGIONS 98

A.– LE TRANSFERT D’UNE FRACTION DE TIPP 98

B.– LA RÉGIONALISATION DE LA TIPP 99

C.– LE FINANCEMENT DES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES EN 2008 102

IV.– LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 104

A.– LA SITUATION FINANCIÈRE SAINE DES DÉPARTEMENTS ET DES RÉGIONS, MALGRÉ UN RESSERREMENT DES MARGES DEPUIS 2007 104

B.– LES DÉPARTEMENTS BÉNÉFICIENT DU DYNAMISME DE LEURS RECETTES 105

C.– L’AUGMENTATION DE L’AUTOFINANCEMENT DES RÉGIONS 107

QUATRIÈME PARTIE : LA MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 109

I.– LES AVANCES AUX COLLECTIVITÉS, AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS ET À LA NOUVELLE-CALÉDONIE 109

II.– LES AVANCES SUR LE MONTANT DES IMPOSITIONS LOCALES 110

EXAMEN EN COMMISSION 111

Article 67 : Modification, en faveur de la péréquation, des règles d’évolution de certaines composantes de la dotation globale de fonctionnement (DGF) 113

Article 68 : Révision du droit à compensation des régions au titre de la compétence « Services régionaux de voyageurs » (SRV) 137

Article 69 : Modulation de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) communale, dans une logique de péréquation 149

Article 70 : Réforme de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) 155

Article 71 : Création d’une dotation de développement urbain (DDU) 173

Article 72 : Création du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées 185

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 193

ANNEXE : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 195

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, seulement 71,5 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur spécial.

Synthèse

Le projet de loi de finances pour 2009 met en œuvre le premier exercice de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, en ce qui concerne notamment l’évolution des concours de l’État aux collectivités locales.

Afin de garantir aux collectivités territoriales une progression des concours qu’elles perçoivent et sauvegarder le redressement des comptes de l’État, l’article 6 de ce projet de loi instaure une norme d’évolution pour l’ensemble d’un périmètre de concours financiers, dont sont seuls exclus les remboursements et dégrèvements d’impôt locaux et la fiscalité transférée en compensation des transferts de compétences.

Cette norme est identique à celle appliquée aux dépenses de l’État dans leur ensemble, à savoir l’évolution prévisionnelle des prix, associée à la loi de finances, soit + 2 % en 2009. Cette mesure de rationalisation des concours constitue une impérieuse nécessité pour le redressement des comptes publics, et une garantie avantageuse pour les collectivités territoriales compte tenu de la situation des finances publiques. Le périmètre ainsi défini inclut principalement les prélèvements sur recettes (51,2 milliards d'euros) mais également les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales (2,3 milliards d'euros, dont 1,4 milliard d'euros au titre de la dotation générale de décentralisation) ainsi que la dotation générale de décentralisation « formation professionnelle » inscrite dans la mission Travail et emploi (1,7 milliard d'euros). Au total, ce périmètre représente 55,2 milliards d’euros pour 2009.

Le présent projet de loi de finances instaure également un vaste mécanisme d’ajustement interne du périmètre, pour garantir à la fois le respect de sa norme d’évolution mais également le financement des priorités que l’État fixe dans ses relations avec les collectivités territoriales. Ces priorités sont, d’une part, le soutien à l’investissement public local (qui constitue plus de 80 % de l’investissement public en France) et, d’autre part, la péréquation, qui constitue depuis 2003 pour le législateur un objectif de valeur constitutionnelle.

Compte tenu des contraintes internes de la DGF, son indexation limitée remet en cause les règles habituelles de répartition. Les articles 67 et 70 du projet de loi de finances pour 2009 rattachés à la mission Relations avec les collectivités territoriales proposent, par conséquent, de réformer les règles de répartition de la part forfaitaire de la DGF et de la dotation de solidarité urbaine (DSU) afin de préserver l’objectif de péréquation malgré une indexation globale diminuée.

En outre, les mécanismes d’ajustement interne du périmètre normé doivent également assurer le financement des mesures nouvelles financées au sein du périmètre, notamment la création de la dotation de développement urbain à hauteur de 50 millions d’euros et la création du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement des armées à hauteur de 5 millions d’euros en 2009, respectivement prévues par les articles 71 et 72 du présent projet de loi de finances.

Cependant, le Gouvernement a également souhaité « protéger » certaines communes fragiles particulièrement touchées par la diminution des variables d’ajustement au sein du périmètre, en particulier celle de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP). C’est pourquoi l’article 69 du projet de loi de finances propose également de moduler l’impact spécifique de la baisse de la DCTP au bénéfice des communes les plus affectées dans une logique de péréquation.

En 2009, les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales devraient s’élever à 2 411 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 2 336 millions d’euros en crédits de paiement. Ces crédits ne représentent que 2,5 % de l’effort financier de l’État en faveur des collectivités locales (soit un total de 96,8 milliards d’euros) et 4 % des concours de l’État aux collectivités locales.

La mission Relations avec les collectivités territoriales connaîtrait en 2009 quelques changements de périmètre. Dans le présent projet, plusieurs dotations du programme 123 Conditions de vie outre-mer de la mission Outre-mer sont ainsi transférées vers une nouvelle action 4 du programme 122 Concours spécifiques et administration pour un total en 2009 de 102,3 millions d’euros. De plus, la dotation générale de décentralisation des régions d’outre-mer inscrite sur le programme 121 est abondée de 40,5 millions d’euros en 2009 au titre des transferts de compétences intervenant en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. En revanche, la dotation globale de décentralisation des régions est réduite d’un montant de 82,8 millions d’euros suite à l’évolution de la jurisprudence communautaire relative au transfert de la compétence « services régionaux de voyageurs ». Enfin, trois dotations nouvelles viennent abonder les crédits de la mission en 2009 : dotations pour les titres sécurisés (6,34 millions d’euros), dotation de développement urbain (50 millions d’euros), création d’un fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement des armées (5 millions d’euros).

La mission Relations avec les collectivités territoriales comprend quatre programmes composites :

– le programme Concours financiers aux communes et groupements de communes devrait représenter 802 millions d’euros en autorisations d’engagement, soit une hausse de 7,5 % par rapport à 2008, et 739,5 millions d’euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 6,4 % par rapport à 2008. Ce programme comprend des dotations d’investissement (la dotation générale d’équipement et la dotation de développement rural) et la dotation générale de décentralisation qui compense les charges de fonctionnement résultant de transferts de compétences. Il comprend également la dotation « régisseurs de police municipale ». En outre, l’augmentation des crédits résulte de l’introduction de la dotation titres sécurisés et la dotation de développement urbain en 2009 ;

– le programme Concours financiers aux départements devrait être doté de 488,3 millions d’euros d’autorisations d’engagement, soit une très légère hausse de 0,08 % et de 484,8 millions d’euros de crédits de paiement soit une augmentation de 0,36 %. Ce programme regroupe les crédits visant à favoriser l’investissement des départements (dotation générale d’équipement) et ceux de la dotation générale de décentralisation ;

– le programme Concours financiers aux régions devrait représenter 799,6 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement en 2009, soit une baisse de 5 % pour les autorisations d’engagement et les crédits de paiement. Ce programme comprend uniquement les crédits de la dotation générale de décentralisation ;

– Le programme Concours spécifiques et administration devrait représenter 320,9 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 311,8 millions d’euros de crédits de paiement, soit une baisse de 27,5 % pour les autorisations d’engagement et de 28 % pour les crédits de paiement. Il regroupe les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales, les moyens de la direction générale des collectivités locales et les crédits de la dotation générale de décentralisation qui sont attribués aux différentes collectivités territoriales.

Globalement, les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales progressent en 2009 :

– à périmètre constant (hors réserve parlementaire – aides exceptionnelles aux collectivités locales – mais y compris mesures nouvelles), de + 2,3 % (2,22 milliards d’euros en crédits de paiement en 2008 contre 2,27 milliards d’euros en 2009).

– à périmètre courant, c'est-à-dire y compris crédits transférés en provenance d’autres missions, la mission progresse de + 5,1% (2,336 milliards d’euros en crédits de paiement).

Entre 2009 et 2010, les crédits de paiement de la mission (hors réserve parlementaire) progressent de +2,8 % à périmètre constant et à périmètre courant. De 2010 à 2011, ces crédits progresseront de + 1,7 % à périmètre constant et à périmètre courant.

La poursuite du mouvement de décentralisation en 2009 s’établit en dehors du périmètre normé.

La loi n° 2004–809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a donné une nouvelle impulsion au processus de décentralisation en conférant aux départements et aux régions des compétences nouvelles.

La compensation financière doit s’opérer, principalement, par l’attribution de ressources fiscales de l’État aux collectivités territoriales. Il s’agit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) pour les départements et de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA). L’ensemble des compétences transférées entre 2005 et 2008 au titre de la loi du 13 août 2004 représentent, partage de services compris, 5,485 milliards d’euros dont notamment 3,008 milliards d’euros pour les régions et 2,327 milliards d’euros pour les départements. Les compensations versées par l’État au titre de la poursuite des transferts de compétence en 2008 s’élèvent à 1 070 millions d’euros pour les départements et 602 millions pour les régions.

Votre Rapporteur spécial tient à souligner que les travaux de la Commission consultative d’évolution des charges (CCEC) témoignent d’un large accord des élus sur le montant des compensations intervenues depuis 2005. À la demande de la parité « élus », l’État est même allé, à plusieurs reprises, au-delà de ses obligations légales. Cet effort de l’État a représenté un coût supplémentaire de 157,73 millions d’euros, dont 22,34 millions d’euros au profit des départements et 135,39 millions d’euros au profit des régions.

Depuis 2008, le seul nouveau transfert de compétence est celui des monuments historiques aux collectivités territoriales qui le souhaitent.

Enfin, s’agissant des transferts de personnel prévus pas la loi du 13 août 2004, l’exercice du droit d’option par les personnels TOS a connu un succès réel. Ainsi, après deux campagnes de droit d’option, le taux des personnels ayant exercé leur droit d’option est de 87,58 %. Sur les 93 831 ETPP considérés comme transférables et inscrits dans les arrêtés de transfert définitif de janvier 2006, il reste 11 189 ETPP à transférer dans le présent projet de loi de finances.

La loi n° 2001–647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées et à l’allocation personnalisée d’autonomie confie aux départements, à compter du 1er janvier 2002, la gestion de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), en remplacement de la prestation spécifique dépendance (PSD). En 2008, le concours en faveur de la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) a continué de progresser pour s’établir à 1,555 milliard d’euros. Votre Rapporteur spécial rappelle que les perspectives démographiques montrent que d’ici 2015, le nombre de personnes âgées de plus de 85 ans passera de 1,3 million à 2 millions ce qui justifie la réflexion actuelle sur la création d’un cinquième risque dépendance.

La loi n° 2003–1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion et créant un revenu minimum d’activité a transféré, à compter du 1er janvier 2004, la gestion du revenu minimum d’insertion aux départements. Ce transfert est compensé par l’attribution aux départements d’une fraction de TIPP ; toutefois, compte tenu de l’augmentation importante du nombre de bénéficiaires du RMI en 2005 et de l’écart croissant entre les dépenses afférentes au RMI et les recettes de TIPP, le Gouvernement a tout d’abord proposé un versement supplémentaire de 100 millions d’euros en 2006 et 80 millions d’euros en 2007 dans le cadre d’un fonds de mobilisation départemental pour l’insertion (FMDI). Depuis, 500 millions d’euros par an sont prévus en faveur du FMDI pour compléter le montant de la compensation. Au total, il apparaît que la compensation ainsi prévue couvre près de 90 % des dépenses liées au RMI. Votre Rapporteur spécial tient donc à souligner que l’État, au-delà de ses obligations constitutionnelles, a déployé un effort financier exceptionnel de plus de 2,5 milliards d’euros supplémentaires depuis 2004, dont un milliard d’euros versé en 2007. Il se félicite par ailleurs de la baisse continue du nombre de titulaires du RMI depuis 2006.

Les départements se sont également vu confier par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées la gestion de la nouvelle prestation de compensation des personnes handicapées (PCH), qui prend la suite de l’allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP), qu’ils versaient depuis les premières lois de décentralisation. En outre, la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2008 a décidé d’ouvrir la PCH aux enfants, pour l’ensemble de ses éléments. Cette mesure est effective depuis le 1^er avril 2008 et permet aux parents d’enfants handicapés titulaires des compléments de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) d’opter pour la PCH en lieu et place desdits compléments.

Considérant la dépense cumulée sur les six premiers mois de 2008, la dépense de PCH en 2008 est estimée à 540 millions d’euros, soit un montant encore inférieur au concours CNSA mais qui traduirait un doublement de la dépense 2007.

Enfin, la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat amplifie la démarche expérimentale lancée en 2007 afin de permettre l’expérimentation du revenu de solidarité active (RSA). Le RSA a pour objectif d’assurer l’augmentation des ressources de toute personne, bénéficiaire du RMI ou de l’allocation de parent isolé (API), qui prend ou reprend un travail, ou bien exerce ou accroît son activité professionnelle. Trente-quatre départements et 14 675 personnes sont aujourd’hui concernés par ce dispositif.

En conclusion, votre Rapporteur spécial tient à souligner que les transferts de compétences opérés par les gouvernements en place depuis 2002 ont été entourés de garanties particulières sur le montant des compétences transférées et le respect de l’autonomie financière des collectivités territoriales.

En outre, le bilan des comptes des départements et des régions en 2007 montre que ceux-ci présentent en moyenne une situation financière saine. Au total, l’augmentation plus rapide des produits de fonctionnement par rapport aux charges induit une hausse de l’autofinancement de 11,7 % pour les régions et de 5,4 % pour les départements. Ces derniers continuent d’ailleurs de bénéficier de recettes dynamiques malgré la baisse des droits de mutation à titre onéreux en 2008. En effet, les recettes tarifaires (produits de la vente de biens et services aux usagers soit 19,5 milliards d’euros) et les recettes de transferts en provenance de tiers (transferts du FMDI et de la CNSA soit 9,5 milliards d’euros), enregistrent une progression plus vive que celle observée en 2007 (+ 5,8 % cette année, après + 3,6 % en 2007).

INTRODUCTION

Les relations entre l’État et les collectivités territoriales ont été marquées ces dernières années par un approfondissement du processus de décentralisation et par une politique volontariste en faveur de la péréquation.

La loi n° 2004–809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a donné une nouvelle impulsion au processus de décentralisation en conférant aux départements et aux régions des compétences nouvelles. La charge financière correspondant aux compétences transférées entre 2005 et 2008 est évaluée à 5,485 milliards d’euros. En 2009, les compétences transférées depuis 2005 font l’objet d’une compensation d’un montant de 2,935 milliards d’euros de TIPP pour les régions et de 1,071 milliard d’euros de TSCA pour les départements. Votre Rapporteur spécial tient à rappeler que les travaux de la Commission consultative d’évaluation des charges témoignent du fait que l’État a accordé des compensations supérieures à celles prévues par la loi (de l’ordre de 157 millions d’euros).

S’agissant du transfert du RMI, si les dépenses ont crû fortement et représentent en 2008 7,526 milliards d’euros, l’État a aidé financièrement les départements, à hauteur de 500 millions d’euros par an depuis 2005, avec la création du fonds de mobilisation départemental pour l’insertion. Au total, et si l’on tient compte de l’abondement de 457 millions d’euros pour 2004, ce sont presque 2 milliards d’euros supplémentaires qui auront été dégagés par l’État pour financer les dépenses de RMI. La baisse continue du nombre de bénéficiaires du RMI depuis 2005 (– 12%) témoigne des effets de la décentralisation et du développement de la politique d’insertion des départements

Par ailleurs, la réforme de la dotation globale de fonctionnement a permis de renforcer les mécanismes de péréquation. Les crédits de péréquation au sein de la dotation globale de fonctionnement ont progressé de 224 % de 2002 à 2008 pour s’établir à 6 271 millions d’euros en 2008, soit une progression plus de 3,5 milliards d’euros. Ainsi, la dotation de solidarité urbaine est passée de 592,7 millions d’euros en 2002 à 1,093 milliard d’euros en 2008, la dotation de solidarité rurale passant, quant à elle, de 400,1 millions d’euros en 2002 à 711 millions d’euros en 2008.

Le présent projet de loi de finances met en œuvre le premier exercice de la loi de programmation des finances publiques 2009–2011, en ce qui concerne notamment l’évolution des concours de l’État aux collectivités locales. Afin de garantir à ces collectivités une progression des concours qu’elles perçoivent et protéger le redressement des comptes de l’État, l’article 6 de ce projet de loi instaure une norme d’évolution pour l’ensemble d’un périmètre de concours financiers, dont sont seuls exclus les remboursements et dégrèvements d’impôt locaux et la fiscalité transférée en compensation des transferts de compétences.

Cette norme est identique à celle appliquée aux dépenses de l’État dans leur ensemble, à savoir l’évolution prévisionnelle des prix, associée à la loi de finances, soit + 2 % en 2009.

Cette réforme traduit l’association des collectivités territoriales à l’effort de maîtrise du budget de l’État, mais aussi l’obligation pour l’État de ne plus leur transférer directement ou indirectement des charges nouvelles. Cette mesure de rationalisation des concours constitue une impérieuse nécessité pour le redressement des comptes publics, et une garantie avantageuse pour les collectivités locales compte tenu de la situation des finances publiques.

Le présent projet de loi de finances est donc marqué par l’élargissement de l’enveloppe normée à l’intégralité des prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales, et des crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales.

LE PÉRIMÈTRE NORMÉ DES CONCOURS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN 2009

– Prélèvements sur recettes :

Dotation globale de fonctionnement

Dotation spéciale pour le logement des instituteurs

Dotation élu local

DDEC

DRES

Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements

Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion

Produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation

Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

Prélèvement sur les recettes de l'État au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse

Compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle

Compensation de la réduction de la fraction des recettes imposable à la TP des BNC

Compensations d'exonérations de TFPNB agricoles

Dotation de compensation de la taxe professionnelle

Compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale

– Mission Relations avec les collectivités territoriales :

Concours financiers aux communes (programme 119)

DGE des communes

Dotation de développement rural

Concours spécifique régisseurs

DGD communes

Dotation titres sécurisés

Dotation de développement urbain

Concours financiers aux départements (programme 120)

DGE départements

DGD départements

Concours financiers aux régions (programme 121)

DGD régions

Concours spécifiques et administration (programme 122)

Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales

Administration relations avec les collectivités territoriales

DGD

Dotation Outre-mer.

À l’instar du pilotage de l’ensemble des dépenses nettes du budget général, le périmètre des concours à destination des collectivités locales se verra appliquer une norme globale d’évolution qui se déclinera de façon différenciée selon les concours visés : alors que certains concours traduisent une priorité gouvernementale justifiant une progression plus rapide que la norme, d’autres en revanche assureront l’ajustement du périmètre global.

Ce fonctionnement bien connu des collectivités locales, puisqu’il s’appliquait déjà au contrat de croissance et de solidarité, puis au contrat de stabilité, reposera en 2009 sur deux priorités du Gouvernement : le soutien de l’investissement public local et la péréquation. Hors ces deux priorités, les autres lignes du périmètre ont vocation à s’ajuster pour permettre le respect de la norme globale d’évolution. Ceci concerne principalement les prélèvements sur recettes qui jouaient déjà ce rôle en 2008, mais également celui visant à compenser les exonérations de fiscalité locale, qui participera à partir de 2009 à la fonction d’ajustement du périmètre.

Par exemple, compte tenu des contraintes internes de la DGF, cette indexation limitée remet en cause les règles habituelles de répartition. Les articles 67 et 70 du projet de loi de finances pour 2009 rattachés à la mission Relations avec les collectivités territoriales proposent, par conséquent, de réformer les règles de répartition de la part forfaitaire de la DGF et de la dotation de solidarité urbaine (DSU) afin de préserver l’objectif de péréquation malgré une indexation globale diminuée.

En outre, les mécanismes d’ajustement interne du périmètre normé doivent également assurer le financement des mesures nouvelles financées au sein du périmètre, notamment la création de la dotation de développement urbain à hauteur de 50 millions d’euros et la création du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement des armées à hauteur de 5 millions d’euros en 2009, respectivement prévues par les articles 71 et 72 du présent projet de loi de finances.

Cependant, le Gouvernement a également souhaité « protéger » certaines communes fragiles particulièrement touchées par la diminution des variables d’ajustement au sein du périmètre, en particulier celle de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP). C’est pourquoi l’article 69 du projet de loi de finances propose également de moduler l’impact spécifique de la baisse de la DCTP au bénéfice des communes les plus affectées dans une logique de péréquation.

En 2009, le budget de la mission Relations avec les collectivités territoriales devrait s’élever à 2,411 milliards d’euros en autorisations d’engagement et à 2,336 milliards d’euros en crédits de paiement.

*

* *

PREMIÈRE PARTIE : L’APPLICATION DE LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE AUX CONCOURS DE L’ÉTAT

I.– LA PREMIÈRE APPLICATION DE L’ÉVOLUTION NORMÉE DU PÉRIMÈTRE DES CONCOURS AUX COLLECTIVITÉS LOCALES EN 2009

Depuis 1996, l’organisation des relations financières entre l’État et les collectivités territoriales s’inscrit dans une démarche contractuelle, qui a pris initialement la forme d’un pacte de stabilité financière garantissant une évolution des dotations de l’État aux collectivités territoriales fondé sur un l’indice prévisionnel des prix hors tabac.

Puis, aux termes de l’article 57 de la loi de finances pour 1999, le pacte de stabilité financière a été remplacé par un contrat de croissance et de solidarité, institué pour trois ans.

Ce contrat garantit une évolution des dotations de l’État aux collectivités fondé sur l’indice prévisionnel des prix hors tabac auquel s’ajoute l’évolution annuelle du PIB, à hauteur de 20 % en 1999, de 25 % en 2000, et de 33 % depuis 2001. Ce contrat a été reconduit chaque année de 2002 à 2007. Compte tenu de la nécessité de redresser les finances publiques, la loi de finances pour 2008 a remplacé le contrat de croissance et de solidarité par le contrat de stabilité qui distingue l’indexation de l’enveloppe normée sur la seule inflation (hors tabac) de l’indexation de la dotation globale de fonctionnement conserve sur l’inflation et 50 % de la croissance du PIB. La loi de finances 2008 élargit par ailleurs le périmètre de l’enveloppe normée.

Le présent projet de loi de finances va encore plus loin dans l’implication des collectivités territoriales dans le redressement des comptes publics. Il met en œuvre le premier exercice du budget triennal 2009–2011⁽¹⁾.

En ce qui concerne notamment l’évolution des concours de l’État aux collectivités locales, l’article 6 de ce projet de loi instaure une norme d’évolution pour l’ensemble d’un périmètre de concours financiers. Cette norme est identique à celle appliquée aux dépenses de l’État dans leur ensemble, à savoir l’évolution prévisionnelle des prix, associée au projet de loi de finances, soit + 2 % en 2009.

A.– DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ AU CONTRAT DE STABILITÉ

1.– Du contrat de croissance et de solidarité en 2007…

Le contrat de croissance et de solidarité créé par la loi de finances pour 1999 repose sur :

– la définition d’une enveloppe normée qui regroupe les dotations faisant l’obligation d’une indexation spécifique et qui évolue selon un taux de progression annuel déterminé par l’application d’indices macroéconomiques ;

– l’existence d’une variable d’ajustement constituée par la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui permet de respecter la norme d’évolution du contrat.

Alors que le pacte de stabilité financière garantissait une évolution des dotations de l’État aux collectivités territoriales fondée exclusivement sur l’indice prévisionnel des prix hors tabac, le contrat de croissance et de solidarité tient également compte de l’évolution annuelle du PIB, à hauteur de 20 % en 1999, de 25 % en 2000, et de 33 % depuis 2001.

Les dotations intégrées dans l’enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité sont :

– la dotation globale de fonctionnement ;

– la dotation spéciale instituteurs (DSI) ;

– la dotation élu local ;

– la compensation de la suppression progressive de la part salaires de la taxe professionnelle en faveur des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) ;

– la dotation globale d’équipement des communes et des départements ; les dotations d’équipement scolaire des départements et des régions (DRES) ;

– les dotations générales de décentralisation (DGD, DGD Corse et DGD formation professionnelle) ;

– et la dotation de compensation de la taxe professionnelle, hors réduction pour création d’entreprises, qui sert de variable d’ajustement pour que la progression des autres dotations soit compatible avec l’augmentation de l’enveloppe normée.

En 2007, en dépit des restrictions imposées aux finances de l’État, le Gouvernement n’a pas souhaité revenir sur les conditions de reconduction du contrat de croissance et de solidarité. Le taux de croissance et de solidarité s’établit donc à 2,5425 %. Cela s’est traduit par une progression de 985,181 millions d’euros de l’enveloppe normée, le montant total de l’enveloppe normée s’établissant à 45,17 milliards d’euros.

2.– … au contrat de stabilité en 2008

Les réflexions menées au sein du Conseil d’orientation des finances publiques ont fait apparaître la nécessité de mettre en place une nouvelle norme de progression des dotations de l’État aux collectivités territoriales, compatible avec la nécessaire maîtrise du budget de l’État. En effet, en raison de la reconduction du contrat de croissance et de solidarité qui permettait de sanctuariser les concours aux collectivités territoriales et de les faire progresser selon une norme supérieure à celle du budget de l’État, la part de l’enveloppe normée dans le budget de l’État a augmenté d’année en année.

PLACE DE L’ENVELOPPE NORMÉE DANS LE BUDGET DE L’ÉTAT

(en millions d’euros)

Par conséquent, il est apparu nécessaire de modérer l’évolution de l’enveloppe normée afin de ne pas faire peser une contrainte trop forte sur le budget de l’État. C’est pourquoi l’article 12 du projet de loi de finances 2008 a institué un contrat de stabilité pour une durée d’un an.

L’enveloppe normée fut ainsi indexée en 2008 sur la seule inflation (hors tabac). En revanche, la dotation globale de fonctionnement a conservé la même règle de progression, c’est-à-dire l’inflation et 50 % de la croissance du PIB, soit 2,08 %.

a) L’élargissement de l’enveloppe normée et son indexation sur l’inflation

L’évolution des dotations comprises dans le « contrat de stabilité » fut désormais limitée à la seule inflation, soit 1,6 % en 2008, ce qui réduisit d’autant les marges de croissance possible des dotations sous enveloppe.

Afin que la dotation de compensation de la taxe professionnelle ne supporte pas l’intégralité de l’ajustement entre la progression limitée de l’enveloppe normée et la progression plus forte de la dotation globale de fonctionnement, le périmètre de l’enveloppe normée a été élargi, de même que la variable d’ajustement du contrat.

La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), instituée par le IV de l’article 6 de la loi de finances pour 1987, vise à compenser les pertes de recettes fiscales résultant pour les communes des mesures d’allégement de la taxe professionnelle adoptées par le législateur. Elle regroupait les allocations versées en contrepartie :

– du plafonnement des taux communaux de taxe professionnelle de 1983 prévu au II de l’article 18 de la loi de finances pour 1982 ;

– de la réduction de la fraction imposable des salaires de 20 % à 18 %, instituée à l’article 13 de la loi de finances rectificative pour 1982 ;

– de l’abattement général à la base de taxe professionnelle de 16 % prévu par l’article 6 de la loi de finances pour 1998 ;

– de la réduction pour embauche et investissement (REI).

À compter de 1996, en application de l’article 32 de la loi de finances pour 1996, les trois premières fractions de la DCTP, jusqu’alors indexées sur les recettes fiscales nettes de l’État, ont servi de variable d’ajustement à l’enveloppe des dotations dites « actives » du pacte de stabilité financière. Le contrat de croissance et de solidarité a conservé la DCTP (hors REI) comme variable d’ajustement de l’enveloppe « normée ». Le montant de la DCTP résultait donc de la différence entre le montant total de l’enveloppe normée et la somme du montant des dix autres dotations.

En 2008, la progression limitée de l’enveloppe normée et l’augmentation plus forte de la DGF aurait abouti à une baisse très forte de 46,18 % de la DCTP, et par conséquent une perte de recettes trop lourde pour les collectivités qui perçoivent cette dotation. C’est pourquoi la loi de finances initiale 2008 a élargi le périmètre de l’enveloppe normée et de la variable d’ajustement à :

– la dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes de la taxe professionnelle ;

– la part liée à la réduction pour création d’établissement de la dotation de compensation de la taxe professionnelle ;

– la dotation de compensation de l’exonération totale de taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles perçues au profit des régions ;

– la dotation de compensation de l’exonération totale de taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles perçues au profit des départements. Toutefois, une majoration de 21 millions d’euros a été mise en place en faveur des départements dont la compensation représentait plus de 4,5 % de leurs ressources fiscales directes en 2007.

Cette mesure a été financée par un prélèvement sur la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle, versée aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (en vertu du I de l’article 55 de la loi de finances pour 2008) ⁽²⁾.

La loi de finances initiale pour 2008 a également mis en place un fonds de compensation des baisses de DCTP au profit des communes. Créé pour un an, ce fonds est doté de 60 millions d’euros (dont 30 millions d’euros prélevés sur le produit des amendes forfaitaires de police pour 2008) et réparti entre l’ensemble des communes bénéficiaires de la DCTP au prorata de leurs baisses de DCTP. La baisse de DCTP pour les communes en 2008 ne dépasse donc pas 17 % en 2008.

Le tableau suivant récapitule l’évolution des variables d’ajustement du contrat de stabilité en 2008.

ÉVOLUTION DES VARIABLES D’AJUSTEMENT DU CONTRAT DE STABILITÉ EN 2008

(en %)

Compte tenu de ces éléments, l’enveloppe normée s’élevait à 46,44 milliards d’euros en 2008.

b) Le maintien de la règle de progression de la DGF comme l’inflation et 50 % de la croissance du PIB en 2008

Afin de garantir une évolution dynamique des principales dotations (dotation globale de fonctionnement, dotation générale de décentralisation, dotations d’équipement scolaire), la loi de finances initiale pour 2008 a maintenu la règle de progression de la dotation globale de fonctionnement en fonction de l’inflation et 50 % de la croissance du PIB, soit 2,08 % ce qui représentait un montant de 817,2 millions d’euros pour 2008.

Par conséquent, les dotations indexées sur la DGF ont également vu leur pouvoir d’achat garanti à + 2,08 % en 2008 :

– la dotation générale de décentralisation a atteint 3,078 milliards d’euros (soit + 62,8 millions d’euros par rapport à 2007) ;

– la dotation « élu local » a atteint 63,4 millions d’euros ;

– la dotation spéciale instituteur a atteint 5,586 millions d’euros ;

Les dotations indexées sur la formation brute de capital fixe ont également bénéficié d’une augmentation sensible en 2008 (+ 2,6 %). La dotation globale d’équipement (DGE) des communes et la DGE des départements ont atteint respectivement 484,6 et 224,5 millions d’euros en 2008. Parallèlement, la dotation régionale d'équipement scolaire et la dotation départementale d'équipement des collèges, qui ont été transformées en prélèvements sur les recettes de l’État, se sont élevées à 990,507 millions d’euros en 2008.

B.– L’INTRODUCTION D’UN PÉRIMÈTRE NORMÉ COMPRENANT L’ENSEMBLE DES CONCOURS DE L’ÉTAT SUR LA PÉRIODE 2009-2011

Compte tenu de l’ampleur prise par les montants des concours de l’État aux collectivités territoriales, la rationalisation de la croissance annuelle de leur montant global est devenue un impératif pour le redressement des comptes publics.

1.– Les concours aux collectivités locales ne peuvent plus être exonérés de l’effort de redressement des comptes publics

Depuis 2003, l’État a considérablement renforcé le soutien financier qu’il apporte aux collectivités locales en augmentant les concours qu’il leur verse et en renforçant leur fonction péréquatrice mais également en participant avec constance au dynamisme des investissements locaux.

Ce soutien financier de l’État aux collectivités locales s’apprécie à travers l’évolution des principales dotations depuis 2003, à structure constante. Ainsi, la DGF a augmenté de plus de 4 milliards d'euros sur cette période, en croissance globale de 11,13 %, soit un rythme annuel moyen de 2,23 %, supérieur à l’inflation. L’État a donc consacré chaque année au fonctionnement des collectivités locales une augmentation de moyens très supérieure à celle réservée à ses propres dépenses. En outre, de 2003 à 2008, l’État a augmenté de 1,7 milliard d'euros les dotations d’équipement versées aux collectivités pour soutenir leurs investissements, soit une croissance de 30 % au rythme annuel moyen de 6 %.

Cet effort financier de l’État en faveur des collectivités locales n’est plus soutenable pour nos finances publiques compte tenu du contexte économique actuel. Il imposerait à l’État de minorer les dépenses du budget général, y compris les dépenses de personnel, pour financer les concours aux collectivités territoriales.

Le projet de loi de programmation des finances publiques 2009-2012 fixe donc une norme pluriannuelle d’évolution des concours aux collectivités locales. Comme l’indique le Rapporteur général, M. Gilles Carrez, dans son rapport sur ce projet, l’introduction d’un périmètre normé comprenant l’ensemble des concours de l’État ⁽³⁾ poursuit trois objectifs :

– protéger l’État en lui donnant les moyens de redresser les comptes publics en limitant le poids de la croissance des prélèvements sur recettes. La loi de programmation propose que la norme soit identique à celle que l’État applique au périmètre élargi de son budget (y compris les prélèvements sur recettes), c'est-à-dire l’évolution prévisionnelle des prix ;

– engager l’État, vis-à-vis des collectivités locales, en garantissant à celles-ci, sur plusieurs exercices, une norme de progression des concours en leur faveur égale à l’évolution prévisionnelle des prix, ce qui n’est pas garanti pour un certain nombre de missions du budget général ;

– améliorer la crédibilité de la norme de dépenses, en définissant un périmètre complet des concours aux collectivités locales.

2.– 2009 : première année d’application de l’évolution normée du périmètre des concours aux collectivités locales

Le périmètre ainsi défini inclut principalement les prélèvements sur recettes (51,2 milliards d'euros) mais également les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales (2,3 milliards d'euros, dont 1,4 milliard d'euros au titre de la dotation générale de décentralisation) ainsi que la dotation générale de décentralisation « formation professionnelle » inscrite dans la mission Travail et emploi (1,7 milliard d'euros). Au total, ce périmètre représentait 55,2 milliards d’euros en loi de finances initiale pour 2008. L’effet de la norme produira une augmentation de 1 103 millions d'euros en 2009, soit une progression inférieure d’environ la moitié de celle qu’aurait générée un droit constant (– 860 millions d’euros).

Le présent projet de loi de finances propose donc un vaste mécanisme d’ajustement interne du périmètre, pour garantir à la fois le respect de sa norme d’évolution mais également le financement des priorités que l’État fixe dans ses relations avec les collectivités territoriales.

Ces priorités sont, d’une part, le soutien à l’investissement public local (qui constitue plus de 80 % de l’investissement public en France) et, d’autre part, la péréquation, qui constitue depuis 2003 un objectif de valeur constitutionnelle ⁽⁴⁾.

Au total, pour que le périmètre global évolue de 2 %, l’ensemble de ces variables d’ajustement diminuera de 22,81 % en 2009.

II.– LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES EN 2009 : PRIORITÉ À L’INVESTISSEMENT ET À LA PÉRÉQUATION

Le présent projet de loi de finances propose, pour garantir à la fois le respect de sa norme d’évolution mais également le financement des priorités que l’État fixe dans ses relations avec les collectivités territoriales, trois séries de mesures :

Pour soutenir l’investissement local, seul le FCTVA progresserait plus rapidement que la norme globale, en suivant sa dynamique propre qui génère une croissance en 2009 de 12,8 % au total (+ 663 millions d'euros). Cette progression très dynamique du FCTVA occasionne un besoin de financement complémentaire de 559 millions d'euros à l’intérieur du périmètre.

Pour soutenir la péréquation, la DGF progresserait comme la norme globale, son évolution est donc neutre à l’intérieur du périmètre.

Puisque la poursuite du principal objectif du périmètre – la préservation du FCTVA – ne nécessite aucune mesure législative, le projet de loi de finances s’attache à modifier les règles présidant à l’inscription en loi de finances des autres concours du périmètre.

La DGF devrait faire l’objet de plusieurs mesures. Premièrement, l’article 10 en propose une nouvelle indexation sur la même norme que le périmètre global. Ceci constitue une rupture par rapport aux règles d’indexation historiques de la DGF, mais permettra aux collectivités locales d’anticiper une évolution positive et garantie de ce concours. Deuxièmement, compte tenu des contraintes internes de progression des composantes de la DGF, cette indexation limitée remet en cause les règles habituelles de répartition. Les articles 67 et 70 du projet de loi de finances pour 2009 ⁽⁵⁾ proposent, par conséquent, de réformer ces règles de répartition (respectivement celles de la part forfaitaire de la DGF et celles de la DSU) afin de préserver l’objectif de péréquation malgré une indexation globale diminuée.

Plusieurs concours de fonctionnement et d’équipement seront gelés. Les articles 11, 12 et 14 suspendent ainsi en 2009 les règles d’évolution propres à la DSI⁽⁶⁾, aux DGD, à la compensation « part salaires » versée aux FDPTP, au Fonds de solidarité des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles, aux DGE, à la DRES et à la DDEC. Ces gels génèrent un gain de 181 millions d'euros par rapport au droit constant et 88 millions d'euros de capacité de financement au sein du périmètre normé à 2 %.

Enfin, une fois prises en comptes les majorations de concours (DGF, FCTVA, mais aussi amendes forfaitaires ou encore dotation de compensation des exonérations de taxe d’habitation) et déduites les économies réalisées par les mesures de gel, la croissance du périmètre reste supérieure à l’effet strict de la norme, imposant de minorer en 2009 un bloc de variables d’ajustement. Ces minorations sont calculées de façon à produire l’économie dont le périmètre a besoin pour respecter la norme fixée à 2 %, c’est-à-dire 505 millions d'euros à périmètre constant. Mais elles doivent également compenser les mesures nouvelles financées au sein du périmètre, notamment la création de la dotation de développement urbain (DDU) par l’article 71 du présent projet de loi de finances ⁽⁷⁾. Au total, pour que le périmètre global évolue de 2 %, l’ensemble de ces variables d’ajustement diminuera de 22,81 % en 2009. C’est pourquoi l’article 69 du projet de loi de finances⁽⁸⁾ propose également de moduler l’impact spécifique de la baisse de la DCTP, au bénéfice de certaines communes fragiles et particulièrement dépendantes de cette dotation, afin de jouer le rôle de variables d’ajustement des autres concours.

Les prélèvements sur recettes au profit de ces collectivités devraient représenter, en 2009, 52,393 milliards d’euros, en hausse de 2,3 % par rapport à la loi de finances pour 2008, à périmètre courant. Ils représentent 93 % des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales.

ÉVOLUTION DU PÉRIMÈTRE PRÉVUE PAR LE PLF 2009

(millions d'euros)

A.– LA PRIORITÉ À L’INVESTISSEMENT À TRAVERS LA PROGRESSION DU FONDS DE COMPENSATION POUR LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE (FCTVA)

Dans la grande majorité des cas, les collectivités interviennent dans des activités expressément soustraites à la TVA : il s'agit, selon l'article 256 B du CGI, des opérations réalisées par leurs services administratifs, sociaux, éducatifs, culturels et sportifs, dans la mesure où cette absence d'assujettissement n'entraîne pas de distorsions dans les conditions de la concurrence ( ). L'exception de concurrence est appréciée compte tenu de la nature de chaque activité et de la situation propre à chaque marché. Dans ces cas, c'est-à-dire lorsque les collectivités ne versent aucune TVA à l'État, elles ne peuvent prétendre exercer une quelconque déduction. Et elles conservent, par-devers elles, la charge de l'impôt qui a grevé leurs achats.

Dans un contexte de relance économique tirée, en partie, par les investissements publics, le Gouvernement a choisi au milieu des années 1970 de compenser aux collectivités une partie de la TVA réglée à l'État. Ce système fut substantiellement modifié par l'article 54 de la loi de finances pour 1977 fixant une répartition selon le seul critère de l'effort d'investissement des bénéficiaires, tout en assignant un objectif de remboursement intégral. L’attribution du FCTVA est donc devenue automatique, sous réserve de l’éligibilité de la dépense.

Le régime du FCTVA est dominé par trois principes fondamentaux : la patrimonialité de l'opération ; l'antériorité du paiement de la TVA ; et la compétence de la collectivité. Par ailleurs, les attributions du Fonds ne sont versées que deux ans après la réalisation de l'investissement, sauf pour les communautés d'agglomération et les communautés de communes, lesquelles perçoivent dans l’année le FCTVA lié aux dépenses réelles d'investissement afférentes à l'exercice en cours.

Son montant a mécaniquement suivi l’évolution des dépenses d’équipement des collectivités locales.

● En 2008, le montant du FCTVA est estimé à 5,192 milliards d’euros, soit une hausse de 10,21 % par rapport à 2007. Ce montant tient compte de la formation brute de capital fixe des administrations publiques locales en 2007 et des prévisions pour 2008. Ce montant intègre aussi les effets de la loi de finances pour 2006, qui a élargi l’éligibilité au FCTVA des dépenses d’investissement des collectivités territoriales de leurs établissements réalisés sur des biens confiés à un tiers non bénéficiaire du fonds dans les conditions listées à l’article L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales.

Le tableau suivant retrace l’évolution du FCTVA depuis 2000. Il montre une augmentation importante de ce prélèvement sur recettes ces dernières années puisqu’il a augmenté de 37 % entre 2005 et 2008.

ÉVOLUTION DU FCTVA

(en millions d’euros)

Source : Direction générale des collectivités locales

● En 2009, le FCTVA est le seul prélèvement sur recette qui progresserait plus rapidement que la norme globale afin de soutenir l’investissement local. En suivant sa dynamique propre, le FCTVA progresserait en 2009 de 12,8 % au total (+ 663 millions d'euros). Cette progression très dynamique occasionne un besoin de financement complémentaire de 559 millions d'euros à l’intérieur du périmètre.

B.– LA POURSUITE DE L’OBJECTIF DE PÉRÉQUATION A TRAVERS LA RÉFORME DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT(DGF)

La loi de finances pour 2004 a engagé une réforme structurelle des dotations de l’État qui a permis de dégager des flux importants en faveur de la péréquation. Cette réforme s’est effectuée autour de deux axes majeurs : une plus grande lisibilité de l’architecture d’ensemble permettant de clarifier les objectifs et une péréquation renforcée.

Cette réforme s’est traduite par la globalisation au sein de la DGF d’un ensemble de dotations et compensations fiscales jusque-là disparates : ont ainsi été intégrés dans la DGF, la compensation « part salaires de la suppression de la taxe professionnelle», la compensation aux régions des allègements de fiscalité régionale, le fonds national de péréquation (FNP) requalifié à l’occasion de dotation nationale de péréquation (DNP), la compensation des baisses de DCTP et 95 % de la DGD, le solde de la DGD étant maintenu pour absorber les ajustements annuels en matière de compétences transférées.

Outre cet élargissement de la DGF, la loi de finances pour 2004 a mis en place une réorganisation des masses internes de la DGF. Chacune des trois parts de la DGF (communes et groupements de communes / départements / régions) est désormais structurée selon le même principe : une « dotation forfaitaire » destiné à préserver les ressources des collectivités d’une année sur l’autre et une « dotation aménagement », fraction de péréquation ciblée sur les collectivités les plus défavorisées.

L’élément central de cette nouvelle architecture a consisté à assurer, pour chaque niveau de collectivités, une alimentation pérenne de la péréquation. Ceci a été rendu possible grâce à une évolution annuelle de la part « forfaitaire » moins rapide que l’évolution de la masse totale de la DGF, la différence majorant chaque année les sommes consacrées à la péréquation au sein de la dotation d’aménagement. Ainsi, depuis 2005, les montants consacrés à la péréquation sont en augmentation constante, pour chaque niveau de collectivité.

1.– La dotation globale de fonctionnement en 2008

S’agissant de la répartition de la dotation globale de fonctionnement pour 2008, la loi de finances pour 2008 et la loi de finances rectificative pour 2007 ont fixé le montant total de la DGF en 2008 à 40,05 milliards d’euros, en augmentation de 2,08%.

Le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de l’année n est calculé en appliquant à la DGF définitive de l’année n-1 un indice égal à la somme de l’inflation (hors tabac) de l’année n et de la moitié du taux de croissance du PIB de l’année n-1.

Outre la complexité du mécanisme, la loi de finances ne peut prendre en compte que des prévisions d’inflation et de croissance et non des chiffres définitifs. C’est pourquoi chaque année, la réunion du comité des finances locales de milieu d’année doit prendre acte des chiffres définitifs et révise en conséquence le montant de la DGF de l’année précédente. Cette régularisation est alors prise en compte dans la loi de finances suivante. En juillet 2008, le CFL a donc pris acte du calcul du montant définitif de la DGF 2007 et de l’indice définitif d’évolution de la DGF pour 2008.

En raison d’une inflation plus faible que prévue en loi de finances (1,5 % en 2007 contre 1,8 % prévus), la DGF devait être régularisée à la baisse en 2009 d’un montant de 66,8 millions d’euros. Toutefois, l’article 10 du présent projet de loi de finances propose de supprimer cette régularisation ⁽⁹⁾.

a) La dotation globale de fonctionnement des communes et des groupements

La DGF des communes et groupements s’élève à 22,9 milliards d’euros en 2008. Elle se décompose en une dotation forfaitaire des communes et en une dotation d’aménagement. Le tableau ci-après récapitule les modalités de répartition de la DGF des communes et des groupements de communes :

DÉCOMPOSITION DE LA DGF DES COMMUNES ET GROUPEMENTS

Le CFL dispose d’un pouvoir de décision important pour l’évolution de plusieurs enveloppes au sein de la DGF, mais il est encadré à la fois par la contrainte de « l’enveloppe globale », qui est fixée par la loi de finances, et par des « fourchettes » d’évolution de chaque part prédéfinies par la loi.

Le CFL a globalement souhaité maintenir les choix faits les années passées afin d’inscrire son action dans un cadre pluriannuel en 2008.

● La dotation forfaitaire

Les composantes de la dotation forfaitaire sont « objectivées », c'est-à-dire qu’elles sont elles-mêmes décomposées à l’échelle de chaque collectivité en fonction de données qui lui sont propres.

COMPOSITION DE LA DOTATION FORFAITAIRE DES COMMUNES

Au sein de la dotation forfaitaire :

– la dotation de base, la dotation proportionnelle à la superficie et la dotation « Parcs naturels » progressent selon un taux identique, qui est au maximum égal à 75 % du taux d’évolution de la DGF. Le CFL a décidé que ces dotations progresseraient au taux maximum, soit 75 % de la progression de la DGF en 2008 ce qui représente une évolution de + 1,562 % :

La dotation de base varie donc de 63,35 euros à 126,71 euros par habitant. Deux communes de même taille bénéficient d’une dotation de base identique ;

La dotation superficiaire s’établit à 3,17 euros par hectare (5,27 € pour les communes de montagne) ;

La dotation Parcs naturels : L’article 28 de la loi de finances pour 2007 a fixé à 3 millions d’euros le montant de la dotation à répartir entre les communes bénéficiant d’un parc naturel national. En 2008, 177 communes se répartissaient 3 046 858 euros.

– le complément de garantie évolue selon un taux égal au plus à 25 % du taux de croissance de la DGF. Toutefois, ce taux ne s’applique pas aux communes dont le complément de garantie par habitant est supérieur à 1,5 fois la garantie moyenne par habitant ; pour ces communes, le complément de garantie est gelé. Le CFL a décidé que cette dotation progresserait également selon le taux maximum autorisé par la loi, c’est-à-dire 25 % de la progression de la DGF en 2008 ce qui représente une évolution de + 0,52 % ;

– la part correspondant à la compensation de la suppression des bases salaires de taxe professionnelle et à la compensation des baisses de DCTP peut évoluer selon un taux égal au maximum à 50% du taux de croissance de la DGF. Le CFL a décidé que cette part progresserait également au maximum autorisé, soit 50 % de la progression de la DGF en 2008, ce qui représente une évolution de + 1,4 %.

Au total, la dotation forfaitaire des communes a augmenté en conséquence de 1,17 % en 2008.

Le taux d’évolution de la dotation forfaitaire (hors part compensations) sert également de référence pour l’indexation de la dotation d’intercommunalité des communautés urbaines et pour certaines garanties des EPCI. Surtout, il détermine le « solde » de la DGF des communes et groupements, qui est utilisée pour le financement de la DGF des EPCI et pour les dotations de péréquation (DSU, DSR et DNP).

● La dotation d’aménagement

La dotation d'aménagement regroupe la DGF des groupements et les trois dotations de péréquation communale que sont la DSU, la dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation nationale de péréquation (DNP) issue de l'intégration par la loi de finances pour 2004 du fonds national de péréquation (FNP) au sein de la DGF. Pour chacune des dotations de péréquations communales, il faut distinguer la quote-part réservée aux communes d’outre-mer.

Au sein de la dotation d’aménagement, la DGF des EPCI a progressé de 1,92% en 2008 :

– la dotation de compensation des EPCI représente 4 108,3 millions d’euros en 2008, soit une hausse 1,58 % par rapport à 2007, en raison, d’une part, des mouvements de périmètres des EPCI et, d’autre part, de l’indexation de la dotation de compensation des EPCI sur le taux retenu par le CFL pour la compensation part « salaires » de la dotation forfaitaire des communes, soit 50 % du taux de progression de la DGF en 2008.

– la dotation d’intercommunalité est répartie selon la catégorie de l’EPCI. La dotation des communautés urbaines progresse comme la dotation forfaitaire des communes (hors part compensation), soit + 1,20 % en 2008. Le CFL a décidé que la dotation moyenne par habitant des communautés d’agglomération progresserait de 2,50 % en 2008, celle des communautés de communes à fiscalité additionnelle de 4 % et celle des communautés de communes à taxe professionnelle unique de 4 % également.

La variation du solde de la dotation d’aménagement est répartie entre :

– la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) : Conformément à l’article 135 de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, un effort particulier est consenti en faveur de la dotation de solidarité urbaine, qui augmente de 24 % de la progression de la DGF, soit une progression de 94 155 754 euros (+ 9,42 % par rapport à 2007), pour atteindre 1,093 milliard d’euros en 2008. L’article 70 du présent projet de loi de finance concentre le bénéfice de la DSU sur « les communes pauvres ayant des pauvres ». Il propose notamment de réduire le nombre de communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale ⁽¹⁰⁾ ;

– la dotation de solidarité rurale (DSR) : votre Rapporteur spécial se félicite de la décision du comité des finances locales d’assurer en 2008, comme en 2007, à la dotation de solidarité rurale une progression identique à celle de la dotation de solidarité urbaine, soit une augmentation de 9,42 %. La dotation de solidarité rurale représente ainsi 711,25 millions d’euros ;

– la dotation nationale de péréquation (DNP) : elle bénéficie, en 2008, de 687,27 millions d’euros, soit une progression de 3,87 % par rapport à 2007.

En 2008, les dotations d’aménagement des communes d’outre-mer progressent de 6,26 % par rapport à 2007. Cette progression, supérieure à la progression moyenne de la DGF (+ 2,50 % en 2007), s’applique à des montants déjà en forte hausse en 2005 et 2006, à la suite de l’extension de la quote-part de la dotation nationale de péréquation aux communes d’outre-mer et de la majoration du ratio démographique servant à déterminer leur quote-part (+ 33 % au lieu de + 10 % avant 2005).

b) La dotation globale de fonctionnement des départements

● La dotation de compensation

La dotation de compensation a été créée par la loi de finances pour 2004. Elle correspond aux montants dus en 2003 au titre de l'ancien concours particulier compensant la suppression des contingents communaux d'aide sociale (CCAS) et de 95 % de la dotation générale de décentralisation (DGD) hors compensations fiscales.

La dotation de compensation évolue comme le taux de progression de la DGF mise en répartition, soit une augmentation de 2,08 % en 2008. Elle s’élève ainsi à 2,8 milliards en 2008.

● La dotation forfaitaire

La dotation forfaitaire comprend une dotation de base et un complément de garantie.

Depuis 2006, la dotation de base est directement fonction de la population départementale. Elle est indexée selon un taux fixé par le Comité des finances locales, dans une fourchette comprise entre 35 % et 70 % du taux de progression de la DGF. Cette même fourchette s’appliquait également automatiquement au complément de garantie en 2006. La loi de finances pour 2007 a toutefois modifié l’indexation du complément de garantie, dans un sens plus favorable à la péréquation, en abaissant son indexation à un taux égal au plus à 50 % du taux d’évolution de la DGF.

En 2008, le CFL a décidé que la dotation de base progresserait au taux maximum autorisé de 70 % du taux de croissance de la DGF, soit + 1,46 %, et le complément de garantie de 30 % du taux de croissance de la DGF, soit + 0,62%. Cette dotation s’établissant en 2007 à 72,02 euros par habitant, elle s’élève en 2008 à 73,07 euros par habitant. Compte tenu de l’augmentation de la population départementale, L’évolution moyenne de la dotation de base atteint ainsi + 1,86 %.

L’évolution de ces dotations détermine directement le solde disponible pour les dotations de péréquation : la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et la dotation de péréquation urbaine (DPU).

● Les dotations de péréquation

L’augmentation annuelle du solde de la dotation globale de fonctionnement des départements après prélèvement de la dotation de compensation et de la dotation forfaitaire, est répartie librement par le comité des finances locales entre la dotation de péréquation urbaine (DPU) et la dotation de fonctionnement minimale (DFM).

Comme pour les communes, le CFL a décidé de maintenir la parité dans l’évolution des dotations de péréquation, qui augmenteront chacune de 6,94 % en 2008.

– la dotation de péréquation urbaine (DPU) augmente de 6,94 % et s’établit à 555,46 millions d’euros. Sont considérés comme départements urbains (et donc susceptibles de bénéficier de la DPU) les départements dont la densité de population est supérieure à 100 habitants au km² et dont le taux d’urbanisation (nombre de communes comprises dans une unité urbaine au sens de l’INSEE) est supérieur à 65 %, ces deux conditions étant cumulatives. Comme en 2007, 33 départements remplissent ces conditions en 2008. Sont considérés comme “non urbains”, et donc potentiellement éligibles à la dotation de fonctionnement minimal (DFM), les départements ne répondant pas à ces deux conditions.

L’article 68 du présent projet de loi de finance propose de concentrer le bénéfice de la dotation de péréquation urbaine sur les départements les plus défavorisés. Il propose, dans la même logique que la disposition consistant à réduire le nombre de communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, de réduire le nombre de départements éligibles à la DPU.

– la dotation de fonctionnement minimale (DFM) progresse aussi de 6.94 % pour s’établir à 744,52 millions d’euros. Cette garantie bénéficie à 22 départements en 2008.

En 2008, la cible fixée par le législateur au gouvernement n’a pas été complètement atteinte en termes de volume financier consacré à la péréquation départementale (indicateur 1.1 de l’objectif n° 1 Assurer la péréquation des ressources entre collectivités de l’annexe 1 du projet annuel de performances).

Ce résultat correspond au choix du comité des finances locales de privilégier un accroissement favorable de la dotation forfaitaire des départements en fixant le taux d’évolution de la dotation de base à son maximum.

En 2009, la cible de 11 % est maintenue. En effet, la répartition de la DGF 2009 va être marquée par la prise en compte d’un nouveau mode de recensement de la population ayant comme conséquence directe une augmentation du poids de la dotation forfaitaire au sein de la DGF globale.

● La dotation globale de fonctionnement des collectivités territoriales d’outre-mer

La dotation de compensation compensant des charges transférées avant la transformation de Saint-Martin et Saint-Barthélemy en collectivités d’outre-mer, ces dernières ne touchent pas de dotation à ce titre.

En prenant en compte les recensements complémentaires et la transformation de Saint Barthélemy et Saint Martin en collectivités d’outre-mer, la dotation forfaitaire évolue en moyenne de + 1,47 % en 2008.

La quote-part outre-mer de chacune des deux dotations de péréquation (DPU et DFM) est prélevée par application d’un ratio égal au double du rapport, majoré de 10% entre la population des départements et collectivités d’outre-mer telle qu’elle résulte du dernier recensement général et la population nationale totale. En 2008, ce ratio de population est égal à 6,685423 %. Par application de ce ratio, le montant de la quote-part outre-mer de la DFM s’élève à 37 135 177 euros et le montant de la quote-part outre-mer de la DPU s’élève à 49 756 728 euros en 2008.

c) La dotation globale de fonctionnement des régions

La loi de finances pour 2007 a modifié la fourchette d’indexation de la dotation forfaitaire, afin de permettre au Comité des finances locales (CFL) d’assurer une progression plus soutenue de la dotation de péréquation.

Le taux de croissance de la dotation forfaitaire est désormais fixé par le CFL au sein d’une fourchette comprise entre 60 % et 90 % du taux d’évolution de la DGF. Lors de sa séance du 5 février 2008, le Comité des finances locales a fixé la croissance de la dotation forfaitaire des régions à 84 % de la croissance des ressources globales de la DGF (+ 2,082658 %), soit à + 1,749432 %. La dotation forfaitaire des régions s’est ainsi établie à 5 159 millions d’euros (soit + 1,75 % par rapport à 2007).

Ce taux d’indexation de la dotation forfaitaire détermine directement le solde disponible pour la dotation de péréquation, qui correspond à la reprise de l’ancien fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR).

Ainsi, la dotation de péréquation des régions correspond au solde de l’enveloppe totale de la DGF des régions après déduction de la part correspondant à la dotation forfaitaire.

Compte tenu des règles d’indexation mises en place, à savoir une moindre indexation de la dotation forfaitaire par rapport à l’enveloppe globale de DGF, la dotation de péréquation augmente mécaniquement plus vite que la DGF totale. En 2008, le choix d’indexation de la dotation forfaitaire retenu par le Comité des finances locales conduit ainsi à une augmentation de la dotation de péréquation de + 14,77 % par rapport au montant 2007 soit 152,1 millions d’euros contre 132,6 millions d’euros en 2007.

Une quote-part revient aux régions d’outre-mer éligibles. Son montant est égal au produit du montant total de la dotation de péréquation par le triple du rapport entre la population des régions d’outre-mer éligibles et la population de l’ensemble des régions, soit 11,5 millions d’euros en 2008 contre 11,01 millions en 2007 (+ 5,04 %).

RÉPARTITION DE LA DGF EN 2008

(en millions d’euros)

Source : Direction générale des collectivités locales.

2.– L’alignement de l’évolution de la DGF sur les règles générales applicables aux dépenses de l’État en 2009

L’article 10 du projet de loi de finances 2009 propose de réformer les conditions d’indexation globale de la DGF et de supprimer le principe de son ajustement ex post ⁽¹¹⁾.

Ainsi qu’il a été présenté en première partie, l’État n’a plus les moyens d’entretenir les conditions historiques de croissance de l’ensemble des concours financiers en faveur des collectivités locales. Amené à décider entre les dotations qu’il protège et celles qu’il ajuste, le Gouvernement a choisi de traiter la DGF comme un bloc sanctuarisé en lui appliquant les mêmes règles d’évolution et de calcul qu’au budget de l’État et au périmètre global des concours financiers dont elle fait partie. Ceci signifie l’indexation annuelle de la DGF sur l’évolution prévisionnelle des prix, soit 2% en 2009.

Le nouveau mode d’indexation de la DGF produira indéniablement un effet de compression des masses financières disponibles pour chacune de ses composantes, mais offrira également aux collectivités territoriales une garantie de progression. En effet, l’indexation de la DGF sur l’évolution prévisionnelle des prix, pour sévère qu’elle puisse paraître, demeure un effort substantiel en faveur de ce concours compte tenu du traitement moins favorable accordé à d’autres missions du projet de loi de finances 2009 : Travail et emploi (– 6 %), Administration générale et territoriale de l’État (– 9,5 %) ou encore Sécurité civile (– 38 %). Elle produira une augmentation de la masse de la DGF à répartir de 800 millions d'euros en 2009, soit 47 millions d'euros seulement de moindre croissance qu’en 2008.

Cependant, dès lors que l’article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales prévoit que « le montant de la dotation d'aménagement est égal à la différence entre l'ensemble des ressources affectées à la dotation globale de fonctionnement des communes et la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 2334-7 », le ralentissement de l’augmentation de la masse globale risque de se répercuter prioritairement sur la croissance de la dotation d’aménagement.

En outre, l’année 2009 voit l’entrée en vigueur des données démographiques issues de la procédure de recensement rénové. Ainsi, en 2009, le CFL devra non seulement reconduire les montants importants des dotations forfaitaires des collectivités locales, mais également tenir compte du fait que la principale d’entre elles est une dotation par habitant. Par conséquent, le recensement rénové – par la prise en compte d’un nombre croissant d’habitants – alourdira mécaniquement le montant de la dotation forfaitaire.

Le comité, soucieux d’anticiper les effets de ce nouveau calcul, a établi au cours de l’année 2008 une projection de ce « coût » sur les dotations réparties au prorata de la population. Si l’effet du recensement s’avérera peu déstabilisant pour les DGF des départements et des régions, il n’en ira pas de même pour celle des communes et des groupements.

À cet échelon, la prise en considération des nouvelles données démographiques ⁽¹²⁾ se traduirait par un surcoût de 172 millions d'euros des dotations, à droit et périmètres intercommunaux constants. Or, l’évolution de la DGF des communes et groupements s’élèvera à 458 millions d'euros. Le coût du recensement rénové ne laissera donc qu’un solde d’augmentation de 286 millions d'euros par rapport à la DGF des communes de 2008, soit + 1,25 %.

Cette réforme doit donc s’accompagner d’une révision des règles de répartition de la DGF (notamment celle des communes), afin de permettre au CFL de franchir le cap de l’année 2009 sans imposer de restriction aux concours servant l’objectif de péréquation. C’est l’objectif des articles 67 et 70 du présent projet de loi de finances, qui visent à desserrer l’étau de répartition de la DGF par deux moyens complémentaires :

– un déblocage des dotations forfaitaires permettant de basculer des masses plus importantes vers les dotations de péréquation ;

– un assouplissement des règles de répartition au sein même de la dotation d’aménagement afin de permettre au CFL de parvenir au compromis le plus protecteur des dotations de péréquation.

3.– L’avenir de la péréquation : le renforcement de la solidarité en faveur des plus défavorisés

Compte tenu de la réforme de la DGF et du surcoût lié à la nouvelle procédure de recensement, le Gouvernement envisage plusieurs réformes en 2009. L’objectif est de dégager des marges de manœuvre supplémentaires en matière d’évolution des dotations de péréquation de la DGF et de renforcer ainsi la solidarité en faveur des collectivités territoriales les plus défavorisées.

L’article 67 du projet de loi de finances pour 2009 prévoit d’améliorer les marges de manœuvre du CFL en faveur de la péréquation à travers :

– des mesures visant à minorer la masse consacrée en 2009 aux dotations forfaitaires à travers l’écrêtement du complément de garantie des communes et la rationalisation de la dotation forfaitaire des départements ;

– des mesures visant à minorer le coût de la bonification de DGF en faveur des EPCI de la manière suivante :

Il s’agit d’une part d’aligner les modalités d’évolution de la dotation d’intercommunalité par habitant des différentes catégories de groupements sur les fourchettes d’indexation de la dotation forfaitaire des communes ;

Il s’agit d’autre part de limiter les effets d’aubaine de la dotation d’intercommunalité liés à la création de nouvelles communautés urbaines qui ont pour effet de réduire les montants disponibles pour la péréquation. Le montant de cette dotation par habitant sera désormais fixé à 60 euros par habitant au lieu de 120 euros, tout en créant un complément de garantie pour les communautés urbaines déjà existantes.

– des mesures visant à introduire un système de garantie de sortie, permettant d’assurer aux régions perdant l’éligibilité à la péréquation une attribution égale à la moitié de leur attribution au titre de l’exercice précédent. Cette disposition vise à neutraliser le poids des garanties de sortie, consacrées aux régions de métropole, sur la part péréquation versée aux régions d’outre-mer. En effet, compte tenu des mécanismes internes de répartition de la DGF, les garanties de sortie des régions de métropole viendraient minorer la masse disponible pour la répartition de la part péréquation des régions d’outre-mer ;

– une mesure de recentrage du seuil d’éligibilité des départements à la dotation de péréquation urbaine en le ramenant à 1,5 fois le potentiel financier moyen par habitant des départements urbains (au lieu du double jusqu’ici). Cette réforme devrait permettre de redistribuer plus de 16,504 millions d’euros aux autres départements urbains éligibles et ferait passer la DPU moyenne de 13,58 euros par habitant à 15,03 euros par habitant.

Enfin, l’article 70 propose une réforme de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) qui se donne pour objectif d’améliorer l’efficacité de cette dotation pour soutenir « les communes pauvres avec des pauvres » en améliorant les critères utilisés dans le calcul de l’indice synthétique de la DSU, en révisant le poids des zonages ZUS et ZFU et en resserrant le nombre de communes éligibles. Votre Rapporteur spécial reconnaît l’objectif louable de cette réforme mais la considère prématurée compte tenu du contexte économique difficile en 2009. Elle aurait dû, en outre, s’inscrire dans le cadre d’une réforme plus globale de la fiscalité locale dont l’objectif serait d’améliorer la péréquation et de renforcer l’autonomie fiscale des collectivités territoriales, et des communes en particulier.

Votre Rapporteur spécial précise que les articles 67, 69 et 70 précités font l’objet d’un commentaire spécifique à la fin du présent rapport.

Votre Rapporteur spécial est particulièrement attaché au renforcement de la péréquation engagé depuis 2003 comme le montrent les tableaux et graphiques ci-après.

ÉVOLUTION DES DOTATIONS DE PÉRÉQUATION DE LA DGF

(en millions d’euros)

Le graphique suivant présente l’évolution des dotations de péréquation depuis 2003 et met en évidence la politique volontariste en faveur de la péréquation.

ÉVOLUTION DES DOTATIONS DE PÉRÉQUATION

C.– LE GEL CORROLAIRE DES PRINCIPALES DOTATIONS DE FONCTIONNEMENT ET D’ÉQUIPEMENT

Afin d’alléger la charge de l’ajustement qui pèsera sur les compensations d’exonérations fiscales dans le cadre du nouveau périmètre des concours financiers aux collectivités locales, le présent projet de loi de finances propose de geler les principales dotations d’équipement et d’investissement.

1.– Le gel des dotations d’équipement

L’article 11 du projet de loi de finances 2009 propose de suspendre l’évolution des dotations de fonctionnement actuellement indexées sur le taux de la DGF.

a) La dotation spéciale pour le logement des instituteurs

Instaurée par la loi du 2 mars 1982, la dotation spéciale instituteurs (DSI) est destinée à compenser les charges supportées par les communes au titre du droit au logement, ou à défaut de l’indemnité en tenant lieu, dont bénéficient les instituteurs.

Cette dotation, prélevée sur les recettes de l’État, évolue comme la dotation globale de fonctionnement, sous réserve néanmoins des dispositions prévues à l’article L.2334-26 du code général des collectivités territoriales. Cet article dispose en effet que « la DSI évolue chaque année comme la DGF" mais que son montant, fixé en loi de finances initiale, est ensuite susceptible d'être ajusté en loi de finances rectificative pour tenir compte du nombre définitif d'instituteurs intégrés dans le corps des professeurs des écoles ».

Depuis le 1er janvier 1990, la dotation spéciale instituteurs est divisée en deux parts :

– les sommes afférentes à la première part sont attribuées aux communes en compensation des charges supportées pour les logements effectivement occupés par des instituteurs ayants droit ;

– la deuxième part est destinée au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) qui verse au nom de la commune, directement à l'instituteur ayant droit, l'indemnité représentative de logement, dans la limite de la dotation unitaire.

Il appartient au comité des finances locales (CFL) de procéder à la répartition de la DSI et de déterminer le montant de la première et de la deuxième part proportionnellement au nombre d'instituteurs logés et indemnisés tels qu'ils ont été recensés, en tenant compte notamment de l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles qui ne bénéficient plus du droit au logement ou à l'indemnité en tenant lieu.

La dotation unitaire attribuée par instituteur logé ou indemnisé résulte du rapport entre les crédits mis en répartition et le nombre d'ayants droit recensés.

Dans chaque département, le préfet fixe le taux de base de l'indemnité représentative de logement après consultation des communes et du conseil départemental de l'éducation nationale. Des majorations résultant de la situation familiale et professionnelle de l'ayant droit s'ajoutent éventuellement à ce taux de base.

● En 2008, la loi de finances a fixé à 52,5 millions d’euros le montant de la DSI. Elle a tenu compte ainsi d’un ajustement à la baisse de 37,53 millions d’euros de la dotation lié au départ à la retraite ou à l’intégration prévisionnelle d’un nombre important d’instituteurs dans le corps des professeurs des écoles.

Le montant mis en répartition au titre de la DSI 2008 a été couvert par une ouverture de crédits de 5,2 millions d’euros et par la mobilisation du reliquat comptable net de la DSI constaté en 2006, soit 47,3 millions d’euros. En effet, l’article 39 de la loi de finances pour 2008 avait dérogé à la règle selon laquelle les reliquats comptables de la DSI sont à la disposition du CFL, en les imputant directement à la dotation au titre de 2008. Cette affectation dérogatoire et anticipée (le CFL ne répartira la DSI 2008 qu’en novembre prochain) a permis à l’État une moindre ouverture budgétaire de 47,3 millions d'euros au titre de la DSI sans diminuer pour autant le montant mis en répartition. Ceci explique que la DSI inscrite en loi de finances pour 2008 s’élève à 5,6 millions d'euros tandis que celle répartie par le CFL le 28 octobre 2008, au titre du même exercice, s’élèvera à 52,5 millions d'euros.

● Pour 2009, l’article 11 du présent projet de loi de finances entend geler la DSI ⁽¹³⁾. Pour procéder à ce gel, le présent projet de loi de finances propose mécaniquement d’ouvrir au titre de la DSI le montant garantissant une répartition identique, c'est-à-dire 52,5 millions d'euros, minorés à concurrence de la baisse de l’effectif des instituteurs. Ce dernier effet étant estimé à 15 millions d'euros, la DSI 2009 s’élèvera à 37,5 millions d'euros.

Source : Direction générale des collectivités locales

b) La dotation élu local

Cette dotation est également indexée comme la DGF depuis l’instauration du pacte de stabilité financière, en 1996. Cette dotation particulière, réservée aux petites communes rurales, a été créée par la loi n° 92-208 du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux, afin de leur assurer les moyens financiers nécessaires à la mise en œuvre de la loi. Elle est plus particulièrement destinée à compenser les dépenses obligatoires entraînées par les dispositions législatives relatives aux autorisations d’absence, aux frais de formation des élus locaux et à la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints.

Cette dotation a bénéficié dans la loi de finances pour 2006 d’un abondement de 10,5 millions d’euros pris sur la dotation de solidarité rurale de la DGF des communes. La dotation particulière élu local devrait s’établir à 65 millions d’euros en 2009.

c) La compensation de la suppression de la part salaire des Fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle

À compter de 2004, les dotations de fonctionnement comprises dans le périmètre du contrat de croissance et de solidarité incluent un nouveau prélèvement sur recettes, destiné à compenser aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) les pertes de recettes induites par la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle. Ce nouveau prélèvement est indexé chaque année sur la DGF.

Les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle ont été créés par la loi n° 75-678 du 29 juillet 1975. Constituant le principal instrument de péréquation horizontale, ils visent à redistribuer, dans le cadre départemental ou, le cas échéant, interdépartemental, les ressources provenant de l’écrêtement des bases communales (ainsi que celles de certains groupements à fiscalité propre) de taxe professionnelle des établissements exceptionnels, c’est-à-dire des établissements dont les bases de taxe professionnelle par habitant dépassent deux fois la moyenne constatée au niveau national. Les ressources des FDPTP sont redistribuées par les conseils généraux aux communes dites « concernées » et à celles dites « défavorisées ».

Pour 2009, ce prélèvement sur recettes fait l’objet d’un gel et s’élève comme en 2008 à 100,2 millions d’euros.

d) Le fonds « catastrophes naturelles »

L’article 110 de la loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822 du 24 décembre 2007) a instauré un Fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles. Il doit permettre de contribuer à la réparation de dégâts causés par certains évènements climatiques ou géologiques. En effet, certains sinistres, bien qu’importants pour les collectivités territoriales concernées, ne relèvent pas d’une ampleur telle, ou sont trop localisés, pour qu’ils justifient la mise en œuvre de la solidarité nationale. Dans ces cas, les collectivités locales sont confrontées aux limites de leurs polices d’assurance qui ne peuvent couvrir l’ensemble des biens touchés (notamment la voirie ou les réseaux d’assainissement). Le Fonds créé en 2008 permet d’apporter rapidement, et selon une procédure plus légère que celle déployée pour la mise en œuvre de la solidarité nationale, une garantie de financement des réparations qui s’imposent.

L’article L. 1613-6, créé par la loi de finances pour 2008, prévoit que le Fonds sera « doté de 20 millions d'euros par an », cette somme étant prélevée sur le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle. Pour 2009, le projet de loi de finances propose de reconduire cette somme de 20 millions d’euros.

2.– Le gel des dotations d’investissement

L’article 12 du projet de loi de finances 2009 propose de suspendre l’évolution des dotations d’investissement actuellement indexées sur le taux de la formation brute de capital fixe (FBCF) des APU. Cette désindexation devrait soulager les variables d’ajustement de 35 millions d'euros, c'est-à-dire limiter leur baisse d’environ 1,5 point.

a) Les DRES et DDEC

Créées par les articles 16 et 17 de la loi du 22 juillet 1983, la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES) ont vocation à compenser les dépenses d'équipement et d’investissement des établissements publics d’enseignement transférés à ces collectivités. Conformément aux articles L. 3334-16 et L. 4332-3 du code général des collectivités territoriales, ces dotations financent la reconstruction, les grosses réparations, l’équipement ainsi que – sous réserve que ces opérations figurent sur la liste établie en application de l’article L. 211-2 du code de l’éducation – l’extension et la construction de ces établissements.

Leur régime a été réformé par l’article 41 de la loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822 du 24 décembre 2007). Celle-ci n’a pas modifié la règle d’indexation des masses de la DRES et de la DDEC, qui demeure l’évolution de la FBCF des administrations publiques. En revanche, les deux dotations sont devenues des prélèvements sur les recettes de l’État, et leurs critères de répartition ont été fortement simplifiés.

Le projet de loi de finances pour 2009 reconduit le montant de chacune des attributions individuelles des départements au titre de la DDEC et des régions au titre de la DRES. Par coordination, il repousse à 2010 l’année d’entrée en vigueur de la règle de progression de ces attributions individuelles selon le taux de la FBCF des APU.

b) Le prélèvement au titre des amendes forfaitaires de police

Le produit des amendes de police relatives à la circulation routière fait l’objet d’un prélèvement sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales, correspondant au produit des amendes forfaitaires.

● Le montant ouvert en loi de finances initiale pour 2007 s’est élevé à 680 millions d’euros. Le montant des amendes recouvrées ne s’est toutefois établi qu’à 510 millions d’euros environ, en raison notamment de l’anticipation par les contrevenants d’une amnistie présidentielle.

Compte tenu de ces éléments, le Gouvernement a dès lors proposé d’anticiper d’un an, en loi de finances rectificative pour 2007 (et non 2008), la régularisation de cette surestimation. L’article 3 de la loi de finances rectificative pour 2007 a donc prévu de minorer de 170 millions d’euros le montant des amendes forfaitaires à répartir au titre de 2007.

Le Gouvernement n’a toutefois pas encaissé la totalité de cette régularisation à son bénéfice, mais en a aussitôt réinvesti une partie (76 millions d’euros) au profit d’une part de la dotation d’aménagement de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour 2008 (41 millions d’euros) et d’autre part de l’agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances afin de financer la réalisation d’actions de prévention de la délinquance (35 millions d’euros). Un amendement parlementaire est également venu ajouter à cette régularisation du produit des amendes forfaitaires pour 2007 un prélèvement de 35 millions d’euros supplémentaires au profit de la dotation d’aménagement de la DGF pour 2008.

En outre, comme tous les ans, la loi de finances rectificative pour 2007 a pris acte de la régularisation du produit des amendes au titre de l’exercice N-1. La régularisation du produit des amendes pour 2006 s’est ainsi établie ainsi à moins 87,818 millions d’euros. La loi de finances rectificative pour 2007 a également arrêté le montant du solde du compte d’affectation spécial contrôles et sanction automatiques des infractions au code de la route 2006 à affecter au produit des amendes forfaitaires pour 2007. Ce montant est établi à 52,334 millions d’euros.

Enfin, compte tenu par ailleurs du reliquat de gestion au titre de l’année précédente (+ 1,5 million d’euros) et de la constitution d’une réserve pour rectifications au titre de 2008 (– 1,5 million d’euros), la somme à répartir a atteint 439 515 962 euros en 2007. Ce montant s’est donc établi à un niveau inférieur à celui de 2006 (qui atteignait 565,009 millions d’euros) en particulier en raison du fait de l’anticipation, en loi de finances rectificative pour 2007, de la régularisation de 170 millions d’euros au titre des moindres recettes perçues en 2007.

● S’agissant de la répartition pour 2008, le nombre d’amendes émises en 2007, qui sert de base au calcul des attributions, n’est pas encore connu de façon définitive. Pour ce qui est du produit à mettre en répartition en 2008, la loi de finances initiale pour 2008 a ouvert 680 millions d’euros à titre prévisionnel au titre du produit des amendes. Ce montant se ventile de la manière suivante :

– 550 millions d’euros correspondent au montant prévisionnel du produit des amendes forfaitaires ;

– 100 millions d’euros correspondent à la part des amendes dressées par voie de radars automatiques revenant aux communes et répartis à l’occasion de la répartition des amendes forfaitaires, en vertu de l’article 40 de la loi de finances initiale pour 2008 ;

– 30 millions d’euros correspondent à la part des amendes dressées par voie de radars automatiques revenant aux communes, en vertu de l’article 40 de la loi de finances initiale pour 2008.

Le projet de loi de finances pour 2009 prévoit un produit estimatif des amendes forfaitaires de 700 millions d’euros en 2009.

AMENDES DE POLICE ÉMISES DE 2000 À 2006

NB : Les amendes émises lors d'une année N sont recensées en vue de la répartition de l'année N+1.

D.– L’ÉLARGISSEMENT NÉCESSAIRE DES VARIABLES D’AJUSTEMENT DU PÉRIMÈTRE NORMÉ

L’article 15 du présent projet de loi de finances décline la clé d’ajustement permettant au périmètre des concours financiers aux collectivités locales de respecter la norme de 2 % d’évolution que l’État lui assigne pour 2009. Il s’agit d’un mécanisme général en trois étapes :

– la définition d’un ensemble de compensations d’exonérations fiscales appelées à jouer le rôle de variable d’ajustement ;

– le calcul de la baisse du montant total de cet ensemble, par rapport à son montant en 2008, qui permettra au périmètre de se cantonner dans sa norme d’évolution ;

– cette baisse est enfin répercutée forfaitairement sur chaque compensation sous forme d’un taux de minoration applicable en 2009.

Votre Rapporteur spécial n’explicitera ici que l’élargissement du bloc des variables d’ajustement du périmètre normé.

1.– La variable d’ajustement historique : La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP)

La dotation de compensation de la taxe professionnelle est un concours global de compensation de plusieurs exonérations de taxe professionnelle accumulées au fil du temps. Il s’agit de la variable historique ayant supporté l’ajustement des concours aux collectivités locales depuis 1996.

Depuis 1996, l’indexation négative de la DCTP est calculée de sorte que le total de l’enveloppe normée respecte la progression prévue par la loi.

Le choix de cette compensation pour servir de variable d’ajustement repose à la fois sur le montant important de la DCTP, mais également sur sa répartition. En effet, s’agissant de compenser des exonérations de taxe professionnelle, il a pu être considéré que les principaux bénéficiaires des compensations seraient les collectivités locales disposant d’importantes bases fiscales. Ce raisonnement, qui n’est pas infondé, a conduit à considérer que l’ajustement de l’enveloppe par une baisse de la DCTP revêtirait un caractère péréquateur.

Ce mécanisme a donc fait subir une baisse continue et intensive à la DCTP depuis 1996 :

Source : Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2008, n° 276, tome 1

La DCTP ne peut donc pas être regardée comme les autres compensations : elle globalise plusieurs allocations compensatrices ; elle est la plus importante compensation en volume ; et surtout, les collectivités locales perçoivent des montants en diminution depuis déjà 12 années.

En outre, comme il en a été fait mention dans la première partie du présent rapport, la loi de finances pour 2008 a adjoint trois nouvelles compensations à la DCTP afin d’élargir l’assiette supportant l’ajustement de l’enveloppe normée : La réduction de la fraction des recettes imposables à la taxe professionnelle, l’exonération des parts départementale et régionale de taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles et La DCTP au titre de la réduction pour création d’établissement (RCE).

2.– Les nouvelles variables d’ajustement : les compensations d’exonération de fiscalité locale

L’article 15 du présent projet de loi de finances pose le principe de transformation de l’ensemble des compensations d’exonération de fiscalité locale en variables d’ajustement.

Hormis les variables historiques aujourd’hui isolées sur des prélèvements sur recettes autonomes, l’intégralité des compositions d’exonérations de fiscalité locale est alimentée par un prélèvement unique sur les recettes de l’État.

Par taxe et par article du code général des impôts, la décomposition de ce prélèvement est la suivante :

En application du principe énoncé ci-dessus, toutes ces compensations ont vocation à devenir des variables d’ajustement du périmètre. Néanmoins, l’article 15 précité propose d’exempter de ce rôle quatre séries de compensations : la dotation de compensation de la taxe d’habitation, les exonérations applicables en Corse, les activités équestres et la part communale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles. Aussi, en 2009, les compensations d’exonération de fiscalité locale devraient représenter 1493 millions d’euros.

Le tableau suivant récapitule l’imputation de l’ajustement forfaitaire sur l’ensemble des compensations d’exonérations.

(en millions d'euros)

Les cases grisées indiquent que ces compensations sont exemptées du rôle de variable d’ajustement. Leur montant en 2009 résultera donc de leurs propres règles historiques de calcul.

E.– LES AUTRES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES

1.– Le prélèvement sur recettes de l’État au titre de la compensation des pertes de base de taxe professionnelle

L’article 53 de la loi de finances pour 2004 a supprimé le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et institué un prélèvement sur les recettes de l’État qui permet de verser une compensation aux communes et groupements qui enregistrent d’une année sur l’autre une perte importante de leurs bases d’imposition à la taxe professionnelle ou de ressources de redevances des mines.

Cette compensation a enregistré, dans la loi de finances pour 2006 la consolidation d’une mesure d’élargissement de son éligibilité aux établissements publics de coopération intercommunale, qui leur a bénéficié dès l’exercice 2005. Jusqu’en 2005, étaient éligibles les groupements de communes dotés d’une fiscalité propre qui avaient enregistré par rapport à l’année précédente une perte supérieure à 5 % du produit de la taxe professionnelle. Ce seuil d’éligibilité était plus restrictif que celui prévu en faveur des communes. À compter de 2005, le seuil d’éligibilité aux compensations de pertes de bases est identique pour les communes et groupements de communes à fiscalité propre. Ce seuil est fixé à 2 % du produit des impôts directs locaux.

L’article 133 de la loi de finances rectificative pour 2006 a également ouvert un prélèvement sur recettes complémentaires visant à compenser les pertes de recettes liées à la diminution des bases tenant aux établissements de France Télécom.

Cet élargissement du périmètre coïncidant avec la baisse des compensations prévues au titre du droit commun pour 2008, l’inscription de ce prélèvement sur recettes a été reconduite de 2008 à 2009 à hauteur de 164 millions d’euros.

2.– Le fonds de mobilisation départemental pour l’insertion

Le fonds de mobilisation départemental pour l’insertion (FMDI) a été créé en 2006 pour combler l’écart existant entre les dépenses de RMI prises en charge par les départements – qui connaissait une hausse importante – et la compensation versée par l’État, qui correspond, en vertu des règles constitutionnelles, à la dépense de RMI l’année précédant son transfert aux départements, c’est-à-dire 2003. Ce fonds, créé par la loi de finances pour 2006, a tout d’abord été doté de 100 millions d’euros en 2006 et de 80 millions d’euros en 2007.

L’article 14 de la loi de finances rectificative pour 2006 a augmenté les crédits du fonds en les portant à 500 millions d’euros. Le fonds a, en outre, été pérennisé pour trois ans de 2006 à 2008. La loi de finances pour 2009 prévoit de reconduire pour un an le FMDI, doté de 500 millions d’euros, afin de contribuer à la généralisation du revenu de solidarité active (RSA).

DEUXIÈME PARTIE : LA MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

À titre liminaire, il convient de rappeler que les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales ne représentent que 4% des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales (2,411 milliards d’euros en 2009).

I.– LES PROGRAMMES DE LA MISSION, LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS POUR 2009

A.– LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR QUATRE PROGRAMMES COMPOSITES

En 2009, le budget de la mission Relations avec les collectivités territoriales devrait s’élever à 2,411 milliards d’euros en autorisations d’engagement et à 2,336 milliards d’euros en crédits de paiement.

La mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT) connaît quelques changements de périmètre en 2009 :

Dans le cadre de la mise en œuvre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), il a été décidé de recentrer le secrétariat d’État à l’Outre-mer sur un rôle d’administration de mission. En conséquence, une partie des crédits gérés par cette administration et correspondant à des crédits de droit commun sont transférés vers d’autres programmes afin de la dégager de tâches de gestion. Plusieurs dotations du programme 123 Conditions de vie outre-mer de la mission Outre-mer sont ainsi transférées vers une nouvelle action 4 du programme 122 Concours spécifiques et administration de la mission Relations avec les collectivités territoriales pour un total en 2009 de 102,3 millions d’euros.

Il s’agit de la dotation spéciale de construction d’équipements des établissements scolaires à Mayotte (4,6 millions d’euros pour 2009) ⁽¹⁴⁾ et de trois dotations versées à la Nouvelle-Calédonie ⁽¹⁵⁾: la dotation globale de fonctionnement des provinces de Nouvelle-Calédonie (81,8 millions d’euros pour 2009), la dotation globale de construction et d’équipement des collèges en Nouvelle-Calédonie (12,2 millions d’euros pour 2009) et la dotation globale de compensation versée à la Nouvelle-Calédonie au titre des services et établissements publics transférés (3,7 millions d’euros pour 2009).

De plus, la dotation générale de décentralisation des régions d’outre-mer inscrite sur le programme 121 est dotée de 40,5 millions d’euros supplémentaires en 2009 au titre des transferts de compétences intervenant en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Par ailleurs, trois dotations nouvelles viennent abonder les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales en 2009.

Il s’agit, d’une part, de la dotation forfaitaire aux communes concernées par la délivrance des titres sécurisés à hauteur de 6,34 millions d’euros en 2009 ⁽¹⁶⁾ et de la dotation de développement urbain pour villes les plus défavorisées à hauteur de 50 millions d’euros⁽¹⁷⁾. Ces deux dotations sont inscrites à l’action 1 du programme 119.

D’autre part, est créée une aide exceptionnelle aux collectivités concernées par la restructuration territoriale des implantations du ministère de la Défense, qui est inscrite à l’action 1 du programme 122. Il s’agit d’un fonds doté de 5 millions d’euros en 2009 ⁽¹⁸⁾.

Enfin, une mesure de périmètre a pour effet de réduire la DGD de droit commun des régions d’un montant de 82,8 millions d’euros. Neutre pour les régions, cette mesure est justifiée par le fait que, suite à l’évolution de la jurisprudence communautaire, les subventions d’exploitation versées par les régions à la SNCF, et compensées par l’État aux régions dans le cadre du transfert de la compétence sur les « services régionaux de voyageurs », n’ont plus à être assujetties à la TVA ⁽¹⁹⁾.

La mission Relations avec les collectivités territoriales se divise en quatre programmes composites :

– le programme 119 Concours financiers aux communes et groupements de communes devrait représenter, en 2009, 802 millions d’euros en autorisations d’engagement, soit une hausse de 7,5 % par rapport à 2008, et 739,5 millions d’euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 6,4 % par rapport à 2008. Ce programme comprend des dotations d’investissement (la dotation générale d’équipement et la dotation de développement rural) et la dotation générale de décentralisation qui compense les charges de fonctionnement résultant de transferts de compétences. Il comprend également la dotation « régisseurs de police municipale ». En outre, l’augmentation des crédits résulte de l’introduction de deux nouvelles dotations : la dotation titres sécurisés et la dotation de développement urbain ;

– le programme 120 Concours financiers aux départements devrait être doté, en 2009, de 488,3 millions d’euros d’autorisations d’engagement soit une très légère hausse de 0,08 % et de 484,8 millions d’euros de crédits de paiement soit une augmentation de 0,36 %.

Ce programme regroupe les crédits visant à favoriser l’investissement des départements (dotation générale d’équipement) et ceux de la dotation générale de décentralisation ;

– le programme 121 Concours financiers aux régions devrait représenter en 2009 799,6 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement, soit une baisse de 5 % pour les autorisations d’engagement et les crédits de paiement. Ce programme comprend uniquement les crédits de la dotation générale de décentralisation ;

– Le programme 122 Concours spécifiques et administration regroupe les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales, les moyens de la direction générale des collectivités locales et les crédits de la dotation générale de décentralisation qui sont attribués aux différentes collectivités territoriales. Il devrait représenter 320,9 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 311,8 millions d’euros de crédits de paiement. Si, à périmètre courant, les demandes de crédits baissent de près de 28 %, il convient de noter que cela résulte de la prise en compte de la réserve parlementaire en 2008 qui s’est élevé à 141,08 millions d’euros en autorisations d’engagement et 132,93 millions d’euros en crédits de paiement et qui est inscrite à l’action n° 1 du programme 122 Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales.

Les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales progressent en 2009 :

– à périmètre constant (hors réserve parlementaire – aides exceptionnelles aux collectivités locales – mais y compris mesures nouvelles), de + 2,3 % (2,22 milliards d’euros de crédits de paiement en 2008 contre 2,27 milliards d’euros en 2009, hors réserve parlementaire), et ce, malgré la non indexation en 2009 à titre exceptionnel des dotations budgétaires normalement indexées sur le taux de croissance de la DGF (DGD) ou sur le taux de croissance de la FBCF (DGE et DDR).

– à périmètre courant, c'est-à-dire y compris crédits transférés (+ 62 millions d’euros), notamment en provenance d’autres missions, la mission progresse de + 5,1 % (2,336 milliards d’euros en crédits de paiement).

Entre 2009 et 2010, les crédits de paiement de la mission (hors réserve parlementaire) progressent de + 2,8 % à périmètre constant et à périmètre courant. De 2010 à 2011, ces crédits progresseront de + 1,7 % à périmètre constant et à périmètre courant.

Au total, sur la période 2009–2011, les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales devraient progresser de 4,6 % (2,34 milliards d’euros de CP en 2009 contre 2,44 milliards d’euros en 2011) à périmètre courant.

CRÉDITS DE LA MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances 2009

B.– LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE ASSOCIÉS À LA MISSION

Bien qu’il permette aux collectivités territoriales bénéficiaires d'avoir une vision claire et immédiate des dotations qui les concernent, votre Rapporteur spécial constate que le découpage de la mission en programmes par niveau de collectivité ne permet pas de définir pour chaque programme une véritable stratégie de performance dans la mesure où chacun regroupe des crédits obéissant à des logiques totalement différentes.

1.– Des crédits qui se prêtent mal à une logique de responsabilisation sur des objectifs et indicateurs de performance

Le montant et la répartition de la plupart des dotations qui entrent dans le périmètre de la mission résultent de l'application mécanique de règles d'indexation et critères législatifs ou réglementaires.

Pour ces dotations, l'administration ne saurait se fixer d'autre objectif que de respecter les textes législatifs et réglementaires.

C'est le cas des dotations de décentralisation que sont la dotation générale de décentralisation (DGD), la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES). Quant à la dotation globale d’équipement (DGE) et la dotation de développement rural (DDR), elles font elles-mêmes l'objet d'inscriptions en loi de finances sur la base de règles fixées par le législateur.

Les programmes 120 Concours financiers aux départements et 121 Concours financiers aux régions sont donc totalement dépourvus d'objectif et d'indicateur dans la mesure où les règles d'indexation de la DGD sont définies par la loi. Ces éléments ne devraient pas être sans conséquence sur l'application concrète du principe de fongibilité. La fongibilité peut théoriquement s'exercer entre les crédits de titre 6, qui constituent l'essentiel des crédits de la mission, c'est-à-dire entre les différentes dotations budgétaires de l'État aux collectivités territoriales. Cette fongibilité devrait apporter une souplesse de gestion entre les dotations destinées aux mêmes catégories de collectivités territoriales.

En réponse au questionnaire adressé par votre Rapporteur spécial, la direction générale des collectivités locales (DGCL) a indiqué que la portée et les limites de la notion de fongibilité ont été précisées dans chacune des chartes de gestion des programmes de la mission Relations avec les collectivités territoriales.

Pour chacun des quatre programmes, le responsable de programme procède, lorsqu’il le juge nécessaire, à des réallocations de crédits au sein de chacun de ces programmes. Ces mouvements concernent aussi bien les dépenses par nature ou par destination que celles entre les actions. Ils s’effectuent sans l’avis préalable du contrôleur budgétaire et comptable ministériel.

Plus particulièrement, s’agissant du programme 119 Concours financiers aux communes et groupements de communes, la charte de gestion de ce programme autorise les préfets (responsables d’unités opérationnelles - UO) à procéder à des réallocations de crédits, en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, entre la dotation globale d’équipement des communes (DGE) et chacune des deux parts de la dotation de développement rural (DDR), après information du responsable de BOP, et dans la limite des crédits délégués.

Cette fongibilité n’entrave en rien le pouvoir des commissions d’élus respectives de ces deux dotations : tout projet supplémentaire présenté au titre de la DGE doit être conforme à la liste des catégories d’opérations prioritaires définie par la commission d’élus de la DGE, et toute opération supplémentaire présentée au titre de la DDR doit avoir recueilli un avis de la commission d’élus de la DDR.

Par ailleurs, la fongibilité reste conforme aux dispositions du code général des collectivités territoriales, puisqu’elle n’intervient qu’après la définition et la délégation des enveloppes départementales calculées pour chacune de ces dotations. En revanche, les responsables d’UO ne sont pas autorisés à procéder à des mouvements similaires sur les autres dotations de la mission Relations avec les collectivités territoriales au sein de leur UO. Ils proposent, le cas échéant, au responsable du BOP des transferts qu’ils jugent nécessaires au regard de l’exécution des dépenses par rapport à la programmation.

Votre Rapporteur spécial note avec satisfaction que les préfets ont su utiliser la souplesse apportée par la fongibilité des crédits en 2007 dans le cadre du programme 119. En effet, des mouvements de fongibilité ont été réalisés au niveau local entre la DGE des communes et la DDR et ont consisté à abonder, compte tenu des besoins importants de cette dotation, l’enveloppe de la DGE des communes de 43 millions d’euros de CP. Les crédits ont été prélevés sur la DDR.

2.– Les indicateurs de performance de l'action n° 1 du programme 119 Soutien aux projets des communes et groupements de communes

Les conditions et modalités d'attribution de la DGE des communes et de la DDR sont déterminées soit localement par la commission départementale d'élus réunie par le préfet (pour la DGE), soit par le législateur (s'agissant de la DDR).

Le rapport annuel de performances pour 2009 fixe deux indicateurs :

– le premier indicateur vise le pourcentage de projets ayant bénéficié d'un taux de subvention compris entre 25 % et 35 %. Cette fourchette répond à une double préoccupation : d'une part, éviter le « saupoudrage » qu'entraîne un taux de concours trop faible et qui correspondrait à un effet de levier très réduit (la subvention ne constituerait plus un élément déterminant de l'investissement) ; d'autre part, éviter le « sur-subventionnement », qui traduirait un moindre dynamisme de l'investissement local. Cet indicateur restituera donc la progression du nombre d'opérations financées avec l'effet de levier souhaité ;

– le second indicateur doit permettre de mesurer le délai séparant la décision de subvention (DGE ou DDR) de la fin de réalisation du projet. Il doit être inférieur à trois ans et doit permettre de rendre compte de l'efficience de la gestion.

La combinaison de ces deux indicateurs doit permettre de s'assurer de l'effet de levier et d'entraînement recherché de la DGE et la DDR sur les projets des communes et de leurs groupements.

3.– Les indicateurs de performance du programme 122 Concours spécifiques et administration

Les missions fondamentales de la DGCL sont l’élaboration et suivi du cadre normatif dans lequel les collectivités territoriales exercent leurs compétences, répartition des dotations et l’information des collectivités locales et des administrations territoriales sur la décentralisation.

L’objectif n° 1 assigné à la DGCL est donc de Réduire les délais de parution des textes d’application relevant de la responsabilité de la DGCL. Cet objectif est assorti d’un indicateur fixant une cible de six mois pour 2009.

L’objectif n° 2 consiste à Garantir une gestion des dotations adaptée aux contraintes des collectivités locales. Cet objectif est assorti de trois indicateurs de performances mesurant le nombre de rectifications opérées en cours d’années et indiquant les dates de communication des dotations. Le projet annuel de performances introduit une modification de l’indicateur 2.2 Nombre de rectifications liées à la prise en compte d’une donnée erronée dans les calculs (pour les principaux critères de répartition utilisés).

Cet indicateur rend compte du nombre de rectifications opérées en cours de gestion à la suite de la prise en compte d’une donnée erronée de critère de répartition. Il s’agit d’erreurs externes à la DGCL correspondant à des erreurs de déclaration de la part des collectivités territoriales ou de recensement de la part des services déconcentrés de l’État. Ces données sont une composante de celles recensées à l’indicateur 2.1 Nombre, montant moyen et volume total des rectifications opérées en cours d’année. La cible visée pour 2009 est d’atteindre moins de 200 rectifications représentant un montant moyen de moins de 30 000 euros, soit moins de 0,01 % de la DGF et du FSRIF (fonds de solidarité des communes d’Île de France) en volume.

Afin de permettre aux parlementaires de connaître de façon complète et rapide la proportion de rectifications dues à des erreurs externes par rapport au total des rectifications effectuées en cours de gestion, il a été ajouté deux sous-indicateurs à l’indicateur 2.2, qui permettent de mesurer le montant moyen (en euros) et le volume (en %) des rectifications dues à des erreurs externes. L’intitulé de l’indicateur a été complété de la façon suivante : Nombre, montant moyen et volume des rectifications liées à la prise en compte d’une donnée erronée dans les calculs (pour les principaux critères de répartition utilisés).

L'objectif n° 3 est d’Améliorer l'information des collectivités territoriales et de l'administration territoriale sur la décentralisation. Il est assorti de deux indicateurs :

– l'indicateur n° 1 Réponses aux pouvoirs publics - Parlement, Cour des Comptes, préfectures avec la mention du taux de réponses produites dans un délai d'un mois (cible : 75 % en 2009) et dans un délai de trois mois (cible 80 % en 2009);

– l'indicateur relatif au nombre de visites des sites Internet et intranet de la DGCL mentionne le nombre total de visites par semaine (cible : 15 en 2009) ainsi que le taux des consultations supérieures à une minute (cible : 35 % en 2009).

II.– LES DOTATIONS BUDGÉTAIRES DE LA MISSION

En 2009, le budget de la mission Relations avec les collectivités territoriales devrait s’élever à 2,411 milliards d’euros en autorisations d’engagement et à 2,336 milliards d’euros en crédits de paiement.

Votre Rapporteur spécial estime plus opportun de présenter l’évolution des crédits par type de dotation que par programme compte tenu de problématiques similaires pour l’ensemble des collectivités territoriales.

A.– LA DOTATION GLOBALE D’ÉQUIPEMENT

La dotation globale d’équipement (DGE) a pour objectif de soutenir l’investissement des communes, des établissements publics de coopération intercommunal et des départements.

Le montant de la DGE est déterminé chaque année par application du taux de croissance de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques (APU) prévu pour l’année à venir, tel qu’il est estimé dans le rapport économique présenté en annexe au projet de loi de finances. Ce taux prévisionnel s’est élevé à 2,9 % pour 2007. Pour 2009, il est estimé à 1,9 %.

Toutefois, à titre dérogatoire, la DGE ne sera pas indexée sur le taux de la FBCF en 2009. Les montants des autorisations d’engagement de la DGE des communes et des départements seront donc identiques en 2009 à ceux de 2008.

En effet, pour faciliter la mise en œuvre concomitante de la progression de la DGF comme la norme (+ 800 millions d'euros) et du maintien de la dynamique du FCTVA (+ 663 millions d'euros), le projet de loi de finances propose de geler plusieurs concours de fonctionnement et d’équipement dont la DGE.

1.– La dotation globale d’équipement des communes

La dotation globale d’équipement (DGE) des communes et de leurs groupements est régie par les articles L.2334-32 à L.2334-39 et R.2334-19 à R.2334-35 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Sont éligibles à cette dotation :

– les communes de 2 000 habitants au plus (7 500 dans les DOM) ;

– les communes de 2 001 à 20 000 habitants (7 501 à 35 000 dans les DOM) dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel financier moyen des communes de métropole de 2 001 à 20 000 habitants ;

– les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de moins de 20 000 habitants (35 000 dans les DOM) ;

– les EPCI de plus de 20 000 habitants (35 000 dans les DOM) dont les communes membres sont toutes éligibles à la DGE ;

– les EPCI de plus de 20 000 habitants (35 000 dans les DOM) dont le potentiel financier moyen par habitant est inférieur à 1,3 fois celui de l’ensemble des établissements de même nature et dont toutes les communes membres ont une population inférieure à 3 500 habitants.

Le mode de gestion de cette dotation est déconcentré. Elle est attribuée par arrêté préfectoral sous la forme de subventions par opération, après réunion de la commission d’élus qui est chargée de déterminer les catégories d’opérations prioritaires et les fourchettes de taux applicables à chacune d’elles, dans la limite de 20 % à 60 % du montant hors taxe de l’investissement. Les modalités actuelles de gestion de la DGE ont été définies par le décret n° 2002-1522 du 23 décembre 2002 relatif aux modalités d’attribution de cette dotation et modifiant le code général des collectivités territoriales (partie réglementaire).

Les communes de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie Française, de Walis et Futuna ainsi que de la collectivité départementale de Mayotte bénéficient d’une quote-part, prélevée avant répartition de la DGE aux communes et EPCI de métropole.

En 2007, sur les 35 780 communes éligibles à cette dotation (dont les 103 communes des collectivités d’outre-mer), 12 332 ont été bénéficiaires d’une ou plusieurs subventions au titre de la DGE des communes. Quant aux EPCI, sur les 14 174 éligibles, 1 365 ont bénéficié d’au moins une subvention au titre de la DGE des communes. Le taux moyen de subvention était de 25,89 %.

En 2008, 35 761 communes sont éligibles à cette dotation. Les EPCI éligibles sont quant à eux déterminés directement par les préfectures.

En 2009, la DGE des communes s’élève à 484,6 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en 2008 et à 431,2 millions d’euros en crédits de paiement contre 433,69 millions en 2008.

2.– La dotation globale d’équipement des départements

La DGE des départements comporte une fraction principale (attribuée par taux de concours, au prorata des investissements réalisés en matière d’aménagement foncier et de subventions versées par les départements pour des travaux d’équipement rural) et deux majorations, la première au titre des dépenses d’aménagement foncier du département, la seconde en faveur des départements défavorisés.

En 2008, le taux de concours de la DGE des départements est de 15,47 %. Conformément à l’article L 3334-10 du code général des collectivités territoriales, la DGE des départements est répartie entre les départements :

– pour 76 % de son montant au prorata des dépenses d’aménagement foncier effectuées et des subventions versées pour la réalisation des travaux d’équipement rural par chaque département ;

– pour 9 % de son montant, afin de majorer les attributions versées aux départements au titre de leurs dépenses d’aménagement foncier du dernier exercice connu ;

– pour 15 % de son montant, afin de majorer la dotation des départements dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d’au moins 40 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l’ensemble des départements ou dont le potentiel fiscal par kilomètre carré est inférieur d’au moins 60 % au potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l’ensemble des départements.

En 2009, la DGE des départements s’élève à 224,45 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en 2008 et à 221,02 millions d’euros en crédits de paiement contre 220,13 millions en 2008.

B.– LA DOTATION DE DÉVELOPPEMENT RURAL

La dotation de développement rural (DDR) a pour objet de favoriser le financement de projets de développement économique, social et touristique ou d’actions en faveur des espaces naturels.

La loi de finances pour 2006 a créé deux parts au sein de cette dotation :

– la première est destinée aux EPCI ruraux pour favoriser le financement de projets de développement économique, social et touristique ou d’actions en faveur des espaces naturels. Ces projets sont évalués en fonction de critères comprenant notamment l’augmentation attendue des bases de fiscalité directe locale ou les créations d’emplois sur le territoire des groupements de communes ;

– la seconde part est attribuée aux communes et EPCI ruraux afin de permettre le financement d’opérations de maintien et de développement des services publics en milieu rural.

En 2007, sur les 2 339 EPCI à fiscalité propre éligibles à la DDR, 673 ont bénéficié d’une subvention au titre de la première part et 208 au titre de la seconde. Quant aux communes, sur les 34 434 éligibles, 374 ont bénéficié d’une subvention au titre de la seconde part de la DDR. 101 communes des collectivités d’outre-mer ont également bénéficié de cette subvention. Le taux moyen de subvention a été de 17,42 % pour la première part et de 16,16 % pour la seconde.

En 2008, 2 329 EPCI à fiscalité propre, 34 401 communes ainsi que les 101 communes des collectivités d’outre-mer sont éligibles à cette dotation.

Le montant de la DDR inscrit en loi de finances est déterminé chaque année par application du taux de croissance de la formation brute de capital fixe des administrations publiques prévu pour l’année à venir, soit + 2,6 % pour 2008 ce qui représente 131,3 millions d’euros.

Toutefois, à titre dérogatoire, la DDR ne sera pas indexée sur le taux de la FBCF en 2009. Les montants des autorisations d’engagement de la DGE des communes et des départements seront donc identiques en 2009 à ceux de 2008 à savoir 131,3 millions d’euros.

En effet, pour faciliter la mise en œuvre concomitante de la progression de la DGF comme la norme (+ 800 millions d'euros) et du maintien de la dynamique du FCTVA (+ 663 millions d'euros), le projet de loi de finances propose de geler plusieurs concours de fonctionnement et d’équipement dont la DDR.

ÉVOLUTION DE LA DOTATION DE DÉVELOPPEMENT RURAL

(en millions d’euros)

Source : Direction générale des collectivités locales

Dans le programme 119 Concours financiers aux communes et groupements de communes, le premier indicateur de performance mesure le pourcentage d’opérations bénéficiant d’un taux de DGE et de DDR compris entre 25 et 35 %.

En 2007 et 2008, l’objectif cible d’un taux de 65 % devrait être atteint pour la DGE et chacune des parts de la DDR. Toutefois, le projet annuel de performance 2009 revoit à la baisse cette cible et prévoit la réalisation d’un taux de 55% en 2008 pour la DGE et 50% pour la DDR. Ceci explique la raison pour laquelle la cible pour 2009 est également revue à la baisse : 55% pour la DGE et 50% pour la DDR.

Le second indicateur doit permettre de mesurer le délai séparant la décision de subvention (DGE ou DDR) de la fin de réalisation du projet. Celui-ci devrait être inférieur à 3 ans en 2008 et en 2009 pour les deux dotations. Votre Rapporteur spécial note avec satisfaction que cette performance est acquise pour 2007 et devrait l’être pour 2008.

C.– LES CONCOURS SPÉCIFIQUES OU NOUVEAUX DU PROGRAMME 119

Les communes et groupements de communes bénéficient d’un concours spécifique au titre de régisseurs de police municipale et de deux dotations nouvelles : la dotation forfaitaire titres sécurisés et la dotation de développement urbain.

1.– Le concours « régisseurs de police municipale »

Les communes et groupements de communes auprès desquels le préfet a créé une régie de recettes pour percevoir le produit de certaines contraventions sont tenues de verser au nom et pour le compte de l’État une indemnité de responsabilité aux régisseurs des polices municipales destinée notamment à compenser leurs charges de cautionnement⁽²⁰⁾. Ce versement fait l’objet d’un remboursement par l’État dans des conditions qui ont été fixées par un arrêté du 17 juin 2005.

La prévision pour 2008 tenait compte du montant réellement versé en 2006, soit 500 000 euros et du dynamisme attendu des recettes des amendes perçues par les régisseurs. Ceci devrait permettre d’accroître le nombre de régisseurs bénéficiant d’une indemnité de responsabilité supérieure à 110 euros.

Les crédits demandés pour 2008 s’élevaient ainsi à 500 000 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.

CONCOURS SPÉCIFIQUE RÉGISSEURS EN 2008

(en euros)

Source : Projet annuel de performances.

L’estimation établie pour 2008 est strictement reconduite en 2009 par le présent projet, compte tenu de l’essor des recettes perçues par les plus grosses régies mais également des incitations à dissoudre les régies « inactives », pour lesquelles l’indemnité minimale de 110 euros est versée malgré l’absence d’encaissement. Les crédits prévus pour 2009 s’élèvent ainsi à 500 000 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.

2.– Les nouvelles dotations du programme 119 pour 2009

a) La dotation forfaitaire titres sécurisés

En vertu de l’article 58 du projet de loi de finances 2009 ⁽²¹⁾, l’action 1 du programme 119 comprend également la dotation forfaitaire relative à la délivrance des titres sécurisés.

Cette nouvelle dotation vise à indemniser les communes sélectionnées pour assurer la mission d’accueil des personnes sollicitant un titre d’identité sécurisé (passeport biométrique et carte d’identité électronique) mais ne résidant pas sur leur territoire. Deux milles communes ont été sélectionnées à ce titre.

Les coûts de production, fonctionnement et maintenance des dotations seront quant à eux directement pris en charge par l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS).

L’indemnisation est fixée à 3 200 euros par an pour chaque station en fonction au 1er janvier 2009. Pour les stations installées entre le 1^er janvier et le 28 juin 2009, la dotation versée au titre de 2009 est fixée à 1 600 euros.

Les crédits prévus pour 2009 s’élèvent à 6,34 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.

b) La dotation de développement urbain

En vertu de l’article 71 du présent projet de loi de finances ⁽²²⁾, l’action 1 du programme 119 comprend, en outre, la dotation de développement urbain dotée, de 50 millions d’euros en autorisations d’engagement et 40,79 millions d’euros en crédits de paiement en 2009.

Cette dotation sera versée aux 100 villes particulièrement défavorisées pour des projets de développement urbain. L’utilisation de ces crédits fera l’objet d’une contractualisation entre les communes ou EPCI dotés de la compétence politique de la ville et le représentant de l’État dans le département.

D.– LES DOTATIONS DE DÉCENTRALISATION

Les accroissements de charges sont compensés par le transfert aux collectivités territoriales de ressources équivalentes aux dépenses effectuées par l’État à la date du transfert. Ce transfert de ressources est assuré par un transfert défiscalisé et, pour le solde, par des crédits budgétaires dans le cadre de la dotation générale de décentralisation (DGD), qui évolue chaque année comme la DGF. À l’exception des transferts de compétences en matière de formation professionnelle et d’apprentissage, qui ont fait l’objet d’une dotation spécifique, la DGD assure donc de façon globale le financement de l’ensemble des compétences transférées, sans qu’il soit possible d’individualiser, au sein des attributions versées à chaque collectivité, la fraction de DGD correspondant à un transfert particulier.

En principe, le montant de DGD demandé pour l’année N est celui de l’année N-1 actualisé du taux de progression de la DGF en année N conformément à l’article L.1614-1 du CGCT.

Toutefois, à titre dérogatoire, il est proposé dans le présent projet de loi de finances de reconduire la DGD pour un montant identique à 2008, soit 1 408,54 millions d’euros. En effet, pour faciliter la mise en œuvre concomitante de la progression de la DGF comme la norme (+ 800 millions d'euros) et du maintien de la dynamique du FCTVA (+ 663 millions d'euros), le projet de loi de finances propose de geler plusieurs concours de fonctionnement et d’équipement dont la DDR.

En 2009, la DGD est également corrigée de différentes mesures d’ajustement et mesures nouvelles :

– révision du montant du droit à compensation des régions au titre de la compétence « services régionaux de voyageurs », afin de tenir compte de la jurisprudence communautaire, qui considère que les subventions d’exploitation versées par les régions à la SNCF n’ont plus à être assujetties à la TVA ;

– prise en compte pour les collectivités en ayant fait la demande, du transfert de propriété de certains immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques appartenant à l’État ou au centre des monuments historiques prévu par l’article 97 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales

– prise en compte pour les collectivités concernées de la compensation financière résultant des transferts de services dans le domaine des ports et aéroports en application de la loi du 13 août 2004 précitée ;

– prise en compte pour les seules régions d’outre-mer de la compensation financière des transferts prévus par la loi du 13 août 2004 précitée.

1.– La DGD des communes (programme 119, action n° 2)

À titre dérogatoire, il est proposé dans le présent projet de loi de finances de reconduire la DGD en 2009 pour un montant identique à 2008. En 2009, la DGD des communes devrait donc représenter 129,42 millions d’euros, la seule mesure nouvelle ne concernant de 681 euros au titre des monuments historiques.

Le tableau suivant retrace la répartition de la DGD affectée aux communes.

DGD DES COMMUNES EN 2008 ET 2009

(en euros)

Source : Direction générale des collectivités locales.

2.– La DGD des départements (programme 120 action n° 2)

Dans le cadre de la réforme des concours financiers initiée en 2004, la DGD des départements (hors concours particuliers) a fait l’objet d’un transfert financier important vers la DGF : 95 % des crédits de la DGD 2003 ont été intégrés dans la DGF 2004.

De plus, la loi de finances initiale pour 2007 a apporté deux modifications à la DGD des départements :

– en raison de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, les crédits relatifs aux transferts de compétences intervenus dans le domaine de la culture au profit des départements ont été transférés de la mission Culture vers la mission Relations avec les collectivités territoriales (90,1 millions d’euros en 2009) ;

– les crédits relatifs à la gestion des ports maritimes de commerce et de pêche, gérés depuis le 1^er janvier 1984 par les départements, ont été transférés du programme Concours financiers aux départements vers le programme Concours spécifiques et administration. Conformément à la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, ce concours a été modifié pour permettre aux nouvelles collectivités bénéficiaires du transfert d’un port (toute collectivité territoriale ou groupement de collectivités territoriales) de bénéficier du versement du concours particulier (investissement et fonctionnement) créé au sein de la DGD au titre des ports maritimes de commerce et de pêche (27,75 millions d’euros en 2009) ;

Compte tenu de la reconduction à titre dérogatoire de la DGD en 2009, la DGD des départements devrait s’élever à 263,84 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement.

Cette dotation prend en compte depuis 2009, les crédits correspondant aux transferts de la propriété de certains immeubles classés au titre des monuments historiques (427 823 euros).

Le tableau ci-après retrace la répartition de la DGD affectée aux départements.

DGD DES DÉPARTEMENTS EN 2008 ET 2009

(en millions d’euros)

(1) article 84 de la loi du 13 août 2004.

(2) crédits inscrits jusqu’en 2006 sur la mission Culture.

(3) loi du 11 octobre 1985.

(4) lois du 11 octobre 1985 et du 2 décembre 1992.

(5) loi du 4 juillet 1990.

Source : Direction générale des collectivités locales.

3 .–La DGD des régions (programme 121, action n° 2)

a) L’évolution d’ensemble

Dans le cadre de la réforme des concours financiers initiée en 2004, 95 % des crédits de la DGD ont été transférés vers la DGF des régions, créée à cette occasion. Les 5 % restant permettent de faire des ajustements, notamment pour les services régionaux de voyageurs.

En 2009, la DGD des régions devrait représenter 799,66 millions d’euros contre 841,91 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement.

En effet, en vertu de l’article 68 du présent projet de loi de finances⁽²³⁾, la DGD de droit commun des régions serait réduite de 82,7 millions d’euros. Suite à l’évolution de la jurisprudence communautaire, les subventions d’exploitation versées par les régions à la SNCF n’ont plus à être assujetties à la TVA. Le montant du droit à compensation des régions résultant du transfert de la compétence pour les services régionaux de voyageurs est par conséquent modifié et se traduit par une minoration à due concurrence de la DGD des régions.

En revanche, sont demandés 40,45 millions d’euros supplémentaires au titre de la prise en compte, pour les seules régions d’Outre-mer, de la compensation des transferts de compétences aux régions prévues par la loi précitée du 13 août 2004 et 13 173 euros au titre du transfert de la propriété de certains immeubles classés au titre des monuments historiques.

Hors ces cas précis, à titre exceptionnel, la DGD des régions n’évolue pas en 2009. Le tableau suivant retrace sa répartition, hors crédits attribués à la collectivité territoriale de Corse et au syndicat des transports d Ile-de-France.

Source : Direction générale des collectivités locales.

b) La DGD Corse

La collectivité territoriale de Corse perçoit, chaque année, une DGD spécifique dite « DGD Corse » qui figure dans le programme Concours financiers aux régions.

En 2009, à titre exceptionnel, la DGD Corse n’évolue pas et s’élèvera à 276,92 millions d’euros contre 276,88 millions d’euros en 2008, la différence correspondant à 47 319 euros correspondant à la compensation des personnels au titre de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

DGD DE LA COLLECTIVITÉ TERRITORIALE DE CORSE

(en millions d’euros)

Source : Direction générale des collectivités locales.

c) La DGD syndicats des transports d’Ile-de-France

La DGD versée au STIF compense les charges transférées au titre des transports scolaires en Ile-de-France, par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Ce droit à compensation a été établi à 114,019 millions d’euros en 2004.

En 2009, à titre exceptionnel, le montant de la DGD « STIF » n’évolue pas et correspond à celui ouvert en loi de finances pour 2008, soit 126,59 millions d’euros.

E.– LE PROGRAMME 122 CONCOURS SPÉCIFIQUE ET ADMINISTRATION

1.– L’action n° 1 Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales

a) Les subventions aux communes minières

Les communes minières des bassins houillers bénéficient de subventions de fonctionnement versées par l’État selon des barèmes à raison de l’accroissement de leurs charges d’entretien résultant de l’entrée, dans leur patrimoine, d’équipements repris aux houillères de bassin. 48 communes ont bénéficié de cette aide au titre de la gestion 2007, pour un montant total de 543 057 euros. Le montant des crédits demandés pour 2009 est de 600 000 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.

b) Les subventions aux communes en difficulté

Des subventions exceptionnelles de fonctionnement peuvent être accordées par l’État aux communes qui rencontrent des difficultés financières particulièrement graves à la suite de circonstances anormales. Ces aides, attribuées sur arrêté conjoint des ministres de l’Intérieur et de l’Économie, des finances et de l’industrie, ont vocation à favoriser la mise en place d’un plan de redressement et sont soumises à des conditions d’attribution prévues à l’article L. 2335-2 du code général des collectivités territoriales. Deux communes ont bénéficié de cette aide en 2007, pour un montant de 445 000 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Le présent projet de loi de finances prévoit de reconduire la dotation de 1,5 million d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.

c) La reconstruction de ponts détruits par faits de guerre

La loi du 28 octobre 1946, complétée par l’article 27 de la loi de finances rectificative du 3 août 1981, a posé le principe du financement par l’État du coût de la reconstruction des ponts détruits par faits de guerre. En application de ce principe, l’État subventionne les travaux de voirie de substitution dans la limite de 50 % du coût de reconstruction à l’identique du pont détruit lorsque la collectivité avait renoncé à cette reconstruction. En outre, la loi de finances pour 2001 a établi une liste de 13 ponts jugés prioritaires et pour lesquels le coût de reconstruction à l’identique est financé en totalité par l’État. Trois ponts sont encore en cours de reconstruction en 2008 (pont de Fourneaux dans le département de la Manche, pont de Niderviller dans le département la Moselle et pont de Thiennes dans le département du Pas-de-Calais). En 2009, 550 000 euros de crédits de paiement sont demandés dans le présent projet de loi de finances.

d) Les subventions pour travaux divers d’intérêt local

L’action Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales comprend aussi des crédits d’intervention consacrés aux subventions pour travaux divers d’intérêt local. Pour 2009, 9 millions d’euros en autorisations d’engagement sont reconduits à ce titre, sans crédits de paiement.

e) Aides aux communes concernées par le redéploiement territorial des armées

En vertu de l’article 72 du présent projet de loi de finances pour 2009 ⁽²⁴⁾, la mission Relations avec les collectivités territoriales comprend à l’action 1 du programme 122 une subvention exceptionnelle non pérenne de 5 millions d’euros au profit des collectivités qui sont concernées par la restructuration territoriale des implantations du ministère de la Défense.

2.– L’action n° 2 Administration des relations avec les collectivités territoriales

a) Les dépenses de fonctionnement

L’action Administration des relations avec les collectivités territoriales est dotée, par le présent projet de loi de finances, de 2,77 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 2,28 millions d’euros de crédits de paiement.

Depuis le 1^er janvier 2008, l’ensemble des effectifs et des crédits de titre 2 (dépenses de personnel) pour la gestion de la mission Relations avec les collectivités territoriales est transférée sur l’action n° 4 du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur » de la mission Administration générale et territoriale de l’État.

À périmètre constant, le budget de l’action augmente de 22 % pour les autorisations d’engagement et de 23 % pour les crédits de paiement. Cette augmentation résulte exclusivement de l’augmentation des dépenses informatiques.

Les crédits de fonctionnement courant sont évalués par le présent projet de loi à 1,06 million d’euros en 2008. Elles se répartissent de la façon suivante :

– le budget interne de la direction générale des Collectivités territoriales, hors pôle du contrôle de la légalité à Lyon, devrait être de 286 500 euros ;

Cette progression de 30 000 euros s’explique par la mise en place d’un système de gratifications pour les nombreux stagiaires accueillis chaque année à la DGCL en stage long et par l’augmentation des dépenses d’abonnement et de documentation liée à la suppression du dépôt légal ;

Ces crédits couvrent les dépenses de fournitures de bureau, de maintenances diverses, de reprographie, d’affranchissement, de télécommunications, de missions et de documentation. Par ailleurs, les crédits de fonctionnement destinés au pôle de Lyon sont réduits à 214 720 euros (– 10,7 % par rapport à 2008) ;

– 115 900 euros sont reconduits pour 2009 pour le département des études et des statistiques ;

– 188 000 euros sont reconduits pour le fonctionnement d’organismes locaux relatifs aux collectivités territoriales ⁽²⁵⁾. De plus, est rattaché par fonds de concours à la direction générale des collectivités locales, le budget de fonctionnement du Comité des finances locales et de la Commission consultative d’évaluation des charges, évalué à 95 000 euros en 2009 ;

– 222 015 euros au titre du programme de publication de la direction générale des collectivités locales (-5% par rapport à 2008).

Les dépenses d’équipement sont reconduites à 106 000 euros en 2009.

Les dépenses d’informatique augmentent de 48 % en autorisations d’engagement (1,63 millions d’euros en 2009 contre 1,1 million d’euros en 2008) et de 64 % en crédits de paiement (1,15 millions d’euros en 2009 contre 0,7 million d’euros en 2008). Cette dotation permet de financer les applications suivantes :

– le projet ACTES (aide au contrôle de légalité dématérialisé) consiste en la dématérialisation de la transmission des actes des collectivités territoriales soumis au contrôle de légalité et du suivi de ce contrôle. L’élaboration d’un module expert de contrôle budgétaire est poursuivie. Le marché, qui comprend la réalisation de l’application informatique a été notifié à l’automne 2007 et a été complété par un avenant à l’automne 2008 d’un montant de 107 000 euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement. En 2009, 505 948 euros de crédits de personnel sont prévus en autorisations d’engagement et 136 443 euros en crédits de paiement ;

– les applications « Colbert » et « Colbert 2 départemental » permettent d’assurer la répartition annuelle des dotations de l’État aux collectivités locales, notamment près de 45 millions d’euros versé par prélèvements sur recettes, et de réaliser l’ensemble des études sur la fiscalité ou les finances locales ;

– le soutien de l’observatoire des finances locales pour la création de son site Internet.

CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT DEMANDÉS POUR 2008

(en euros)

Source : Projet annuel de performances.

b) La DGD affectée au programme Concours spécifique et administration

Le programme Concours spécifiques et administration comprend les dotations destinées à compenser les charges globales des collectivités territoriales résultant d’un transfert, d’une création ou d’une extension de compétences qui sont versées soit à une commune ou à un groupement de communes, soit à un département, soit à une région. Il s’agit :

– des crédits relatifs aux autorités organisatrices des transports urbains. Ils sont reconduits à 87,89 millions d’euros en 2009 ;

– des crédits du concours « bibliothèques » visant à financer les bibliothèques municipales et départementales de prêt. Ils sont reconduits à 80,42 millions d’euros en 2009 ;

– des crédits du concours « ports maritimes décentralisés » qui devraient s’élever à 28,91 millions d’euros en 2009 contre 26,75 millions d’euros en 2008, soit une augmentation de 8% ;

– des crédits du concours particulier en faveur des aérodromes, à hauteur de 2,59 millions d’euros contre 2,44 millions en 2008, soit une augmentation de 6,1%.

TROISIÈME PARTIE : L’APPROFONDISSEMENT DE LA DÉCENTRALISATION

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a donné une nouvelle impulsion au processus de décentralisation en conférant aux départements et aux régions des compétences nouvelles.

Le coût financier des compétences ainsi transférées est évalué à 8,2 milliards d’euros, les principaux coûts portant sur la voirie (1,1 milliard d’euros), l’enseignement (2 milliards d’euros), avec notamment le transfert des agents techniciens, ouvriers et personnels de service (TOS) : 1,75 milliard d’euros.

Les transferts de compétences vers les collectivités territoriales s’accompagnent des ressources consacrées par l’État à l’exercice des compétences transférées. Cette mesure mise en œuvre depuis 1983 a été érigée en principe constitutionnel en 2003.

Votre Rapporteur spécial rappellera que la compensation financière prévue par la loi du 13 août 2004 repose sur quatre principes destinés à assurer la neutralité des transferts, tant sur le budget de l’État que sur celui des collectivités territoriales : compensation intégrale des ressources transférées ; tout accroissement de charges lié à la compétence transférée est accompagné du transfert concomitant des ressources nécessaires à l’exercice de cette compétence ; le montant des augmentations de charges résultant de l’exercice des compétences transférées est constaté par arrêté interministériel ; et la compensation financière doit s’opérer, principalement, par l’attribution de ressources fiscales de l’État aux collectivités territoriales. Il s’agit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) pour les départements et de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA). La Constitution prévoit également que toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée des ressources nécessaires dans les conditions fixées par la loi.

L’ensemble des compétences transférées entre 2005 et 2008 au titre de la loi du 13 août 2004 représente, partage de services compris, 5,485 milliards d’euros dont notamment 3,008 milliards d’euros pour les régions et 2,327 milliards d’euros pour les départements. Votre Rapporteur spécial tient à souligner que les travaux de la commission consultative d’évolution des charges (CCEC) témoignent d’un large accord des élus sur le montant des compensations intervenus depuis 2005. À la demande de la parité « élus », l’État est même allé, à plusieurs reprises, au-delà de ses obligations légales. Cet effort de l’État a représenté un coût supplémentaire de 157,73 millions d’euros, dont 22,34 millions d’euros au profit des départements et 135,39 millions d’euros au profit des régions.

I.– LA POURSUITE EN 2009 DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCE S’OPÈRE EN DEHORS DU PÉRIMÈTRE NORMÉ

La poursuite de l’acte II de la décentralisation opère des mouvements de périmètre qui, par définition, ne peuvent être soumis à la norme globale d’évolution du périmètre. L’année 2009 s’inscrit dans le cadre du transfert progressif de compétences aux départements et aux régions.

A.– LES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX DÉPARTEMENTS

1.– Les transferts de compétences intervenus en 2005

En 2005, en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les départements se sont vus transférer les compétences suivantes :

– le fonds d’aide aux jeunes : le montant de la compensation a été fixé par l’arrêté du 6 avril 2006 à 13,857 millions d’euros (valeur 2 004) ;

– les crédits de fonctionnement afférents au financement des centres locaux d’information et de coordination (CLIC) et des comités départementaux des retraités et des personnes âgées (CODERPA). L’arrêté du 6 avril 2006 a fixé le montant de la compensation à 17,165 millions d’euros (valeur 2 004) pour le transfert des CLIC et à 1,1 million d’euros (valeur 2 004) pour le transfert des CODERPA ;

– les fonds de solidarité logement (FSL) auxquels sont associés les fonds eau-énergie : le FSL a pour objet d’accorder une aide à tout occupant de logement – locataire ou propriétaire – se trouvant dans l’impossibilité d’assumer ses obligations relatives au paiement des fournitures d’eau, d’énergie et de services téléphoniques. L’arrêté du 6 avril 2006 a fixé à 93,527 millions d’euros (valeur 2 004) le montant de la compensation financière, dont 17,749 millions d’euros pour la composante « Fonds eau-énergie » ;

– l’accueil, la restauration, l’hébergement et l’entretien général et technique des collèges : ces missions sont effectuées principalement par les agents techniciens, ouvriers et de services (TOS). Le montant de la compensation a été fixé à 5,637 millions d’euros (valeur 2 004) ;

– la conservation du patrimoine rural non protégé : les crédits d’intervention dédiés au patrimoine de proximité (fontaines, lavoirs, chapelle) ont été transférés aux départements à hauteur de 5,387 millions d’euros ;

– six départements se sont vus transférer la gestion des collèges à sections binationales ou internationales situés dans leur ressort et du collège d’État de Font-Romeu. Le montant de la compensation, fixé à 3,174 millions d’euros en valeur 2004, est financé par un transfert de DGD aux départements concernés.

2.– Les compétences transférées en 2006 et en 2007

a) La recentralisation de la politique sanitaire

En cohérence avec la loi du 9 août 2005 relative à la politique de santé publique, la loi du 13 août 2004 a anticipé la recentralisation vers l’État, dès le 1^er janvier 2005, de compétences confiées aux départements dans le domaine de la lutte contre les grandes maladies (la lutte contre la lèpre et la tuberculose, la lutte contre les infections sexuellement transmissibles et le dépistage des cancers).

En vertu de l’article 100 de la loi de finances rectificative pour 2004, les départements qui renoncent à leur compétence voient leur dotation de compensation de leur dotation globale de fonctionnement réduite d’un montant égal au droit à compensation établi à compter de 1984, sur la base de l’exploitation des comptes administratifs des départements de 1983 et actualisé en valeur 2005. Une réfaction de 42,8 millions d’euros a donc été opérée sur les DGF des départements.

En outre, la loi prévoit que « la dénonciation de ces conventions entraîne à partir de l’année suivante une réduction de la DGF d’un montant égal à la DGD attribuée lors du transfert initial de compétence en direction des départements actualisé du taux d’évolution cumulé de la DGD jusqu’à l’année suivant celle de la dénonciation ». En 2007, une réfaction supplémentaire de 8,78 millions d’euros actualisée du taux d’évolution de la DGD en 2006 (2,72 %) et 2007 (2,50 %), soit un montant de 9,25 millions d’euros a été opérée, suite à la renonciation par six départements à certaines compétences en matière de prévention sanitaire.

b) Le transfert du réseau routier

L’article 18 de la loi du 13 août 2004 précitée prévoit le transfert de la voirie nationale d’intérêt local aux départements, l’État conservant les autoroutes et les routes d’intérêt national ou européen constituant un réseau cohérent.

Les transferts de routes nationales, intervenus en 2006, ont fait concomitamment l’objet d’une compensation financière sous la forme d’une dotation budgétaire du ministère de l’Équipement. Cette compensation a été pérennisée sous forme de fiscalité (TSCA) à compter de 2007.

Le montant définitif du droit à compensation afférent au transfert intervenu au 1^er janvier 2006 a été fixé à 191,5 millions d’euros (en valeur 2005) par un arrêté en date du 30 novembre 2006.

3.– Les compétences transférées en 2008 et 2009

Depuis 2008, le seul nouveau transfert est celui des monuments historiques aux collectivités territoriales qui le souhaitent.

B.– LES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX RÉGIONS

1.– Les compétences transférées en 2005

En 2005, en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés locales, les régions se sont vu transférer :

– le financement de la formation des travailleurs sociaux et le financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes. L’arrêté du 6 avril 2006 a fixé le droit à compensation pour le transfert des formations sociales à 134,43 millions d’euros. et l’arrêté du 17 août 2006 a fixé le montant de la compensation du transfert des formations sanitaires à 535,875 millions d’euros (valeur 2005) ;

– la compensation des aides afférentes aux étudiants des instituts des formations des travailleurs sociaux a été, fixée, quand à elle à 20,857 millions d’euros (valeur 2 004) ;

– les régions s’étant vues également confier la gestion et la conduite de l’inventaire général du patrimoine culturel, l’arrêté du 1^er décembre 2005 a fixé à 2,246 millions d’euros le montant du droit à compensation ;

– le montant du droit à compensation pour le transfert à cinq régions des lycées à sections binationales ou internationales situés dans leur ressort et du lycée d’État de Font-Romeu a été fixé à 4,527 millions d’euros (valeur 2 004). Ce transfert est financé par un abondement de DGD ;

– les collectivités d’Île-de-France se sont vues confier l’organisation et le fonctionnement des réseaux de transport en Île-de-France. L’arrêté du 27 décembre 2006 a fixé à 114,019 millions d’euros (en valeur 2 004) le montant de la compensation au titre des transports scolaires et à 230 millions d’euros la compensation allouée aux membres du Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF), soit 188,5 millions d’euros pour la région Île-de-France et 42,4 millions d’euros pour les départements. Le Gouvernement a, par ailleurs, accordé au STIF, une subvention destinée au renouvellement du matériel roulant de 400 millions d’euros, sur dix ans maximum, représentant 20 % des commandes, dont 200 millions d’euros versés entre 2005 et 2007.

2.– Les compétences transférées en 2006

En 2006, les transferts de compétences ont concerné :

– l’organisation et le financement des stages de formation de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA). Les régions gèrent désormais les rémunérations des stagiaires de l’AFPA ainsi que les commandes publiques à l’AFPA. Le transfert des crédits de l’État affectés à ces actions de formation se fera progressivement jusqu’au 31 décembre 2008. Avant cette date, et à compter du 1^er janvier 2005, chaque région peut toutefois décider d’exercer ses nouvelles responsabilités. Pour 2006, seule la région Centre a souhaité signer une convention afin d’exercer cette compétence : le montant de sa compensation a été évalué à 24,14 millions d’euros. En 2007, 16 régions sont concernées pour un montant de compensation de 454,2 millions d’euros ;

– l’organisation du réseau des centres d’information sur la validation des acquis de l’expérience. L’arrêté du 10 mai 2007 a fixé le montant définitif de la compensation à 6,39 millions d’euros (valeur 2005) ;

– les fonds académiques des rémunérations des personnels d’internat (FARPI) ⁽²⁶⁾. L’arrêté du 14 novembre 2006 a fixé le montant de l’abattement à 129,13 millions d’euros pour les régions et 119,044 millions d’euros pour les départements. Par la suite, à l’occasion du transfert des premiers agents TOS, l’État compensera la totalité de la rémunération des TOS, l’abattement au titre des FARPI ayant été opéré de manière pérenne. L’arrêté du 14 novembre 2006 a fixé le montant de l’abattement à 129,13 millions d’euros pour les régions et 119,044 millions d’euros pour les départements.

3.– Les compétences transférées en 2007

En 2007, les régions et les départements se sont vu transférer :

– le forfait externat. Cette contribution forfaitaire versée aux lycées et collèges de l’enseignement privé est calculée par référence aux dépenses par élève de rémunération des personnels TOS des établissements de l’enseignement public. Le montant de la compensation a été fixé à 115,8 millions d’euros pour les régions et 136,2 millions d’euros pour les départements ;

– les aérodromes civils. La compensation du transfert de 150 aérodromes civils a été fixée, par un arrêté du 2 mai 2007, à 0,58 million d’euros pour les aérodromes transférés en 2006 et à 1,73 million d’euros pour ceux transférés en 2007 ;

– les ports maritimes. Au total, 18 ports ont été transférés. Le montant de la compensation a été fixé par arrêté en date du 2 mai 2007 à 1,9 million d’euros (valeur 2005) pour les ports transférés en 2006 et à 14,8 millions d’euros (valeur 2006) pour les ports transférés en 2007.

4.– Les compétences transférées en 2008

En 2008, le seul nouveau transfert est celui des monuments historiques aux collectivités territoriales qui le souhaitaient dont l’incidence budgétaire reste limitée. Les transferts effectués les années précédentes continuent de produire des effets importants.

C.– LES TRANSFERTS DE PERSONNEL AUX DÉPARTEMENTS ET AUX RÉGIONS

Enfin, la loi du 13 août 2004 implique d’importants transferts de personnels au profit des départements et des régions.

Ainsi, les 93 000 personnels techniciens, ouvriers et de service (personnels TOS) relevant du ministère de l’Éducation nationale, ont été mis à la disposition des départements et des régions et peuvent exercer leur droit d’option depuis le 1^er janvier 2006. En vertu de ce droit d’option, les personnels TOS peuvent choisir d’intégrer la fonction publique territoriale ou de conserver leur statut de fonctionnaire de l’État.

L’exercice du droit d’option par les personnels TOS a connu un succès réel. Ainsi, après deux campagnes de droit d’option, le taux des personnels ayant exercé leur droit d’option est de 87,58 %. La répartition entre intégration et détachement s’opère ainsi : 74 % de TOS et gestionnaires de TOS ont choisi l’intégration dans la fonction publique territoriale et 26 % ont opté pour le détachement.

À ce jour, 82 642 ETPP d’agents titulaires et non titulaires ont ainsi été transférés sur 93 831 ETPP considérés comme transférables et inscrits dans les arrêtés de transfert définitif de janvier 2006. Il reste par conséquent 11 189 ETPP à transférer dans le projet de loi de finances 2009.

Par ailleurs, compte tenu des transferts opérés en matière de réseau routier, près de 35 000 agents des directions départementales de l’équipement ont été mis à disposition des conseils généraux en 2007.

Les compensations versées par l’État au titre de la poursuite des transferts de compétence en 2008 s’élèvent à 1 070 millions d’euros pour les départements et 602 millions pour les régions. Ces montants représentent environ un tiers de la hausse des dépenses totales de ces collectivités.

Transfert de personnel : le dispositif législatif et réglementaire

La mise à disposition des personnels

Cette première phase s’est concrétisée par la création de la commission commune de suivi des transferts de personnels entre l’État et les collectivités territoriales, l’adoption de la convention type prévue par la loi et destinée à être déclinée localement par les préfets (décret du 4 janvier 2005) et l’envoi d’instructions régulières aux préfets pour mener à bien la concertation locale devant aboutir à la signature des conventions locales de mise à disposition.

À défaut de convention passée dans le délai de trois mois à compter de la publication de la convention type ou du transfert effectif de la compétence, la liste des services mis à disposition est établie par arrêté conjoint du ministre chargé des collectivités territoriales et du ministre intéressé, après avis motivé de la commission nationale de conciliation.

Le partage définitif des services, par décret en Conseil d’État

La loi n’a fixé aucune date limite pour ces transferts définitifs, dont chaque ministère concerné est responsable. À compter de la publication de chaque décret fixant les modalités du transfert définitif aux départements et aux régions de services ou parties de services les personnels peuvent exercer, pendant deux ans, leur droit d’option.

Les fonctionnaires qui optent pour le statut de fonctionnaire territorial sont intégrés dans les conditions prévues par les dispositions statutaires applicables à ce cadre d’emplois. Les fonctionnaires qui optent pour le maintien de leur statut sont placés en position de détachement auprès de la collectivité territoriale.

L’exercice du droit d’option par les agents

Les transferts de personnels ont été regroupés par l’article 147 de la loi de finances pour 2006 pour rendre compatible l’exercice du droit d’option et la prise en charge financière des agents par la collectivité :

– le droit d’option exercé par les agents de l’État entre le 1^er janvier et le 31 août de l’année n prend effet le 1^er janvier n + 1 ;

– le droit d’option exercé par les agents de l’État entre le 1^er septembre et le 31 décembre de l’année n prend effet le 1^er janvier de l’année n + 2.

Ainsi, chaque transfert se décompose en trois « salves » sur la durée de deux ans. Ce mécanisme doit permettre de provisionner en loi de finances initiale, chaque année, le montant correspondant aux transferts effectifs au 1^er janvier suivant, sur la base des options recensées au 31 août précédent.

La compensation financière

Au plan des charges connexes au transfert, elle intègre : la nouvelle bonification indiciaire, sur la base du coût réel par agent ; les charges patronales, notamment la cotisation due à la CNRACL ; 1 % de la masse salariale versée au CNFPT pour la formation ; les dépenses de médecine préventive, le compte épargne temps, puisque les droits accumulés par les agents seront intégralement compensés à la date du transfert ; une estimation des dépenses annexes liées au fonctionnement courant des services, au moyen d’un ratio de coût par agent, calculé selon la moyenne triennale des dépenses de l’État. Parallèlement, des compensations financières sont allouées aux collectivités lorsque les postes transférés ne peuvent être pourvus physiquement. D’une part, les fractions d’emplois, qui ne peuvent donner lieu à transfert, font l’objet d’une compensation financière. D’autre part, les crédits de suppléance utilisés par l’État en moyenne les trois années précédant le transfert sont également transférés afin que les collectivités aient les moyens de pourvoir aux remplacements ponctuels.

II.– LA MONTÉE EN CHARGE DES DÉPENSES SOCIALES POUR LES DÉPARTEMENTS

A.– LA COMPENSATION FINANCIÈRE DES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES AUX DÉPARTEMENTS

1.– Des transferts de compétences financés par une fraction de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance

Afin de financer les transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004, l’article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 a attribué aux départements une fraction de taux de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) afférente aux véhicules terrestres à moteur (au taux de 18 %).

En 2007, la fraction avait été fixée en loi de finances initiale à 8,705 %, afin de couvrir les nouvelles charges transférées en 2007, ainsi que celles transférées en 2005 et 2006. L’article 2 de la loi de finances rectificative pour 2007 l’a réévalué à 9,010 %, afin de tenir compte du montant révisé du droit à compensation constaté par la CCEC et a modifié, en conséquence, la répartition des pourcentages de taux entre départements qui avait été effectuée en loi de finances initiale pour 2007.

Pour 2008, afin de tenir compte des nouvelles compétences transférées aux départements (1 071 millions d’euros), tout en incluant la compensation des transferts de compétences réalisés entre 2005 et 2007 (1 243 millions d’euros) l’article 38 de la loi de finances initiale a fixé de façon provisoire la fraction à 11,55 %. Cette fraction a été calculée en rapportant le droit à compensation de l’ensemble des transferts de compétences et de services aux départements (2 313,6 millions d’euros) à l’assiette de 2004.

En outre, l’assiette de la TSCA affectée au financement des transferts de compétences aux départements a été élargie. Les transferts de compétences étaient jusqu’alors financés uniquement par l’affectation d’une fraction du tarif de la TSCA concernant les contrats automobile. En raison de l’ajustement du droit à compensation des départements (3 204 millions d’euros), cette assiette s’est avérée insuffisante pour assurer le financement des transferts de compétences. L’assiette a donc été étendue à la TSCA afférente aux contrats navigation et incendie.

En 2008, la TSCA attribuée aux départements pour financer les transferts de compétences a représenté 2 milliards d’euros.

2.– Des transferts de compétences financés par une fraction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers

L’assiette élargie de TSCA ne suffisant cependant pas à financer le droit à compensation des départements, la loi de finances initiale pour 2008 a attribué aux départements un financement complémentaire sous la forme d’une part du produit de la TIPP.

Cette part de TIPP, totalement distincte de celle qui finançait déjà le RMI, est obtenue pour l’ensemble des départements par application d’une fraction du tarif de cette taxe aux quantités de carburant vendues chaque année sur l’ensemble du territoire national. En 2008, cette fraction de TIPP devrait rapporter aux départements 181 millions d’euros.

Désormais, chaque département reçoit donc un produit de taxe correspondant à un pourcentage de la somme des produits de la TSCA et de la TIPP autre que celle affectée au financement du RMI. Ce pourcentage est fixé, pour chaque département, en rapportant le droit à compensation du département au montant de la compensation de l’ensemble des départements.

Comme chaque année depuis 2005, la loi de finances rectificative pour 2008 modifiera, le cas échéant, la fraction de taux et les pourcentages de répartition entre départements, afin de tenir compte du montant définitif du droit à compensation.

B.– LA MONTÉE EN CHARGE DES DÉPENSES SOCIALES

1.– La mise en place de la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie a consolidé le financement de l’allocation personnalisée d’autonomie

En vertu de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées et à l’allocation personnalisée d’autonomie, les départements se sont vus confier, à compter du 1^er janvier 2002, la gestion de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), en remplacement de la prestation spécifique dépendance (PSD).

La montée en charge de l’allocation a été plus importante que prévu initialement. Le dispositif concernait dès la première année, quatre fois plus de bénéficiaire que la PSD, soit 605 000 personnes âgées (dont 83 % ont plus de 75 ans). Estimé à 2,5 milliards d’euros pour les deux années 2002 et 2003, il s’est élevé à 1,855 milliard d’euros en 2002 et 3,205 milliards d’euros en 2003.

Au 31 décembre 2007, 1 078 000 personnes bénéficiaient de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), soit une augmentation de 5,1 % sur un an, en ralentissement par rapport à la hausse observée au cours de l’année précédente, 8,1 % de décembre 2005 à décembre 2006.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DE L’APA

(en milliers)

Source : enquête trimestrielle de la Drees auprès des conseils généraux.

Au 31 décembre 2007, 61 % des bénéficiaires de l’APA vivaient à domicile et 39 % en établissements d’hébergement pour personnes âgées (EHPA). À domicile, le montant moyen du plan d’aide attribué est de 493 euros par mois (dont 411 euros à la charge des conseils généraux), et de 429 euros pour les personnes qui résident en établissement (dont 288 euros à la charge des conseils généraux).

Lors de la mise en place de l’APA, le principe d’un financement pour deux tiers par les départements et pour un tiers par la solidarité nationale a été mis en œuvre par le truchement du fonds de financement de l’allocation personnalisée d’autonomie (FFAPA).

Pour faire face à la montée en charge de l’allocation, la loi du 31 mars 2003 a prévu des mesures de resserrement du dispositif et d’économie (recul de la date d’ouverture des droits, contrôle accru de l’effectivité de l’aide, justificatifs complémentaires, augmentation de la participation des bénéficiaires…) et la souscription d’un emprunt par l’État de 400 millions d’euros pour abonder le concours financier attribué aux départements.

La loi du 30 juin 2004, en créant la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) et en lui affectant notamment une fraction de la nouvelle contribution de solidarité, a permis de stabiliser et de pérenniser le financement de l’APA. Depuis le 1^er janvier 2006, la CNSA s’est substituée au FFAPA s’agissant du versement du concours de l’État aux départements pour le financement de l’APA.

Hors dépenses facultatives, la dépense annuelle s’élevait à 3,93 milliards d’euros en 2005, à 4,24 milliards en 2006 et 4,56 milliards en 2007 (chiffre provisoire en cours d’actualisation). En valeur, les dépenses avaient crû de 7,6 % en 2007, 8% en 2006, 8% en 2005 et 14% en 2004.

En 2006, le concours de la CNSA a nettement progressé pour s’établir à 1,412 milliard d’euros. Cela a permis de stabiliser le concours de l’État à hauteur d’un tiers des dépenses constatées (33,3 %).

En 2007, un concours de 1,45 milliard d’euros a été provisionné dans le budget initial de la CNSA pour couvrir les dépenses des départements au titre de l’APA.

En 2008, le concours en faveur de la CNSA a continué de progresser pour s’établir à 1,555 milliard d’euros.

Il semble que la poursuite de la hausse des dépenses tienne essentiellement à l’accroissement du nombre de bénéficiaires, davantage qu’à un effet prix (portant sur le prix des plans d’aide APA), puisque le coût moyen du plan d’aide est globalement stable en valeur depuis plusieurs années, sans que la CNSA puisse clairement en expliquer la raison. Il ne s’agit pas davantage, selon la CNSA, d’un effet de modification de la structure de la prestation puisque la répartition établissement/domicile et par GIR à domicile est stable. L’APA à domicile occupe toujours une part majoritaire dans les dépenses (deux tiers) tandis que l’APA en établissement représente un tiers des montants en jeu depuis plusieurs années.

Par conséquent, si la mise en place de la CNSA a consolidé le financement de l’allocation de solidarité pour l’autonomie, le vieillissement de la population pose le problème de l’avenir du financement de la prise en charge du nombre croissant de personnes âgées dépendantes.

Les perspectives démographiques montrent que d’ici 2015, le nombre de personnes âgées de plus de 85 ans passera de 1,3 million à 2 millions. À partir de 2025, l’arrivée au grand âge des générations issues du baby-boom donnera une dimension encore plus importante à la question de leur prise en charge.

Les quatre risques de sécurité sociale – maladie, accidents du travail et maladies professionnelles, famille, vieillesse – n’ont pas été conçus pour apporter une réponse adaptée à ce défi. C’est pourquoi le Président de la République s’est engagé à créer un cinquième risque de la protection sociale. Il s’agit d’abord d’assurer la prise en charge des générations de plus en plus nombreuses qui seront touchées par la perte d’autonomie. Il s’agit également de permettre le maintien à domicile des personnes en situation de perte d’autonomie, quel que soit leur âge. Il s’agit enfin d’augmenter le nombre de places en établissements médicalisés et d’alléger le reste à charge pour les familles.

Cette réforme doit être présentée au Parlement en 2009. Elle est éclairée par de nombreux travaux tels que le rapport « Perspectives financières de la dépendance des personnes âgées à l’horizon 2025 : prévisions et marges de choix » de Mme Hélène Gisserot, Procureur général honoraire près la Cour des comptes (mars 2007) ou le récent rapport d’étape de la mission d'information du Sénat sur la prise en charge de la dépendance et la création du cinquième risque du 8 juillet 2008 (M. Philippe Marini, président et M. Alain Vasselle, rapporteur).

2.– La compensation financière aux départements du transfert du RMI

a) Le transfert d’une fraction de TIPP

La loi n° 2003-1 200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion et créant un revenu minimum d’activité a transféré, à compter du 1^er janvier 2004, la gestion du revenu minimum d’insertion aux départements. Ce transfert est compensé par l’attribution aux départements d’une fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers, le montant de la compensation, ayant été déterminé, en vertu de l’article 722 de la Constitution, à partir de celui des dépenses exécutées par l’État l’année précédant le transfert, c’est-à-dire en 2003.

Ainsi, en 2005, les départements ont perçu régulièrement des attributions fiscales, sur la base des dépenses de RMI en 2003, c’est-à-dire 4 941 millions d’euros. Comme en 2004, du fait d’un dynamisme insuffisant de l’assiette de taxe, l’État a mis en œuvre une garantie issue de la jurisprudence constitutionnelle selon laquelle les départements doivent au minimum percevoir le montant des sommes consacrées par l’État aux dépenses transférées avant leur décentralisation.

Ce dispositif a fait l’objet de plusieurs aménagements :

–  la loi de finances rectificative pour 2005 tient compte, en application des dispositions de l’article 59 de la loi de finances pour 2004, du coût supplémentaire résultant pour les départements, d’une part de la création d’un revenu minimum d’activité (RMA), et d’autre part, de l’augmentation du nombre d’allocataires du RMI résultant de la limitation de la durée de versement de l’allocation spécifique de solidarité ⁽²⁷⁾. Compte tenu de cette modification, le montant du droit à compensation a été arrêté, après consultation de la Commission consultative d’évaluation des charges, à 4 941 824 606 euros exactement. L’article 2 de la loi de finances rectificative pour 2005 a dû par conséquent augmenter la fraction de TIPP accordée aux départements : le tarif des supercarburants ARS (anti récession des soupapes) a été modifié et porté à 13,62 euros par hectolitre ;

–  par ailleurs, en vertu du III de l’article 2 de la loi de finances rectificative pour 2005, l’État a abondé de façon exceptionnelle le budget des départements à l’aide d’un transfert de 456 752 304 euros, destiné à tenir compte du décalage entre les dépenses des départements au titre de l’année 2004 et les versements de TIPP au cours de cette même année. L’abondement a été versé au début du mois de janvier 2006 par prélèvement sur la TIPP destinée à l’État.

L’État a donc financé, au-delà de ses obligations constitutionnelles, le montant exact des dépenses de RMI prises en charge par les départements en 2004. Le taux de compensation financière a donc été de 100 % au titre de cette année.

b) La création du fonds de mobilisation départemental pour l’insertion (FMDI)

Compte tenu de l’augmentation importante du nombre de bénéficiaires du RMI en 2005 et de l’écart croissant entre les dépenses afférentes au RMI et les recettes de TIPP, le Gouvernement a tout d’abord proposé un versement supplémentaire de 100 millions d’euros en 2006 et 80 millions d’euros en 2007 dans le cadre d’un fonds de mobilisation départemental pour l’insertion (FMDI).

L’article 14 de la loi de finances rectificative pour 2006 a porté cet effort supplémentaire à 500 millions d’euros par an pendant trois ans et a modifié l’architecture du FMDI afin de développer la péréquation envers les départements les plus défavorisés et de promouvoir la politique d’insertion des départements.

Ce fonds est ainsi constitué de trois fractions :

–  le montant de la première part est égal à 50 % du montant total du fonds en 2006 et à 40 % en 2007 et 2008. Elle a pour objet de tenir compte de l’écart entre la compensation établie conformément aux règles constitutionnelles d’une part et la dépense exposée par les départements en 2005 d’autre part. La première tranche sera répartie au prorata de l’écart entre la compensation constitutionnelle et les dépenses observées en 2005. Pour les années suivantes, elle sera répartie en tenant compte de l’écart entre le droit à compensation et les dépenses des années 2006 puis 2007 ;

–  le montant de la deuxième part est égal à 30 % du montant total du fonds en 2006, 2007 et 2008. Cette part –  qui poursuit un objectif de péréquation –  est répartie en prenant en compte les critères de ressources et de charges des départements, tels que le potentiel financier et le nombre d’allocataires du RMI, rapporté au nombre d’habitants ;

–  le montant de la troisième part est égal à 20 % du montant total du fonds en 2006 et à 30 % en 2007 et 2008. Cette part, qui vise à promouvoir la politique d’insertion, prend en compte le nombre d’allocataires bénéficiant d’un dispositif mis en place pour « activer » la dépense de RMI et favoriser le retour durable à l’emploi : intéressements, contrats d’avenir, CI-RMA. Les chiffres pris en compte ont été arrêtés au 31 décembre 2005, puis au 31 décembre 2006 et le seront au 31 décembre 2007.

RÉPARTITION DES CRÉDITS DU FMDI

(en millions d’euros)